摘要：把黨管干部的原則理解執(zhí)行為直接間接地或變相地任命干部，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾的要求，與黨的職能不太相稱，客觀上容易產(chǎn)生許多消極腐敗現(xiàn)象。要走出黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部落選會(huì)影響和降低黨的威信和聲譽(yù)、削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的誤區(qū)，把黨管干部轉(zhuǎn)向?qū)Ω刹康恼�治、思想、作風(fēng)的“管理”為主。

　　關(guān)鍵詞：
干部制度 任命制 權(quán)力過分集中

　　作者張文軍，山東大學(xué)威海分校馬克思主義教研部教授（山東威海 264209）

　　中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。就組織領(lǐng)導(dǎo)而言，主要體現(xiàn)為黨管干部的原則。這些都已經(jīng)是十分明確的了。但是，黨或者黨的機(jī)構(gòu)怎樣管干部，卻是一個(gè)值得深入研究的問題。它直接關(guān)系到黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政效果，也是衡量黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。

　　所謂“干部”，一般來說主要有兩個(gè)層面的含義：一是身份屬性，泛指黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中除工人身份以外的所有人員；
二是職務(wù)屬性，特指黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國有企業(yè)乃至鄉(xiāng)村基層組織中擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。也可以說，前者是在廣義上而后者是在狹義上使用“干部”概念的。從廣義上看，干部隊(duì)伍是一個(gè)龐大的數(shù)字。根據(jù)分析，干部在不斷膨脹，“在可見的將來還將繼續(xù)緩慢膨脹。中國大陸有4000萬‘干部’，是總?cè)丝诒壤��?％�！雹� 怎樣管以及怎樣管好這些干部，的確是擺在黨的各級(jí)機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)重大課題。黨的各級(jí)機(jī)構(gòu)就身份屬性層面對(duì)干部的“管”，無疑應(yīng)當(dāng)從“管理”的角度去理解。即使是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部，建國初期黨的領(lǐng)導(dǎo)人以及有關(guān)文件也是從“管理”的角度來表述的。1951年3月，劉少奇在第一次全國黨的組織工作會(huì)議上指出：“從原則上說，擔(dān)負(fù)最重要職務(wù)的干部，應(yīng)集中由中央管理，地方組織加以協(xié)助。擔(dān)負(fù)次要職務(wù)的干部，由各中央局、分局和黨委、區(qū)黨委分別管理，下級(jí)組織加以協(xié)助。擔(dān)負(fù)初級(jí)組織職務(wù)的干部（鄉(xiāng)村和基層組織的干部），則由縣委和市委管理�？傊�，從最初級(jí)到最高級(jí)的每一個(gè)干部，都要有一定的機(jī)關(guān)來管理，不應(yīng)有任何一個(gè)干部而沒有地方管理他的�！雹� 這里，多次使用了“管理”這一概念。1953年11月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，根據(jù)工作需要，將干部劃分為軍隊(duì)、文教、工業(yè)、財(cái)政等9類歸口管理，建立起在各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及其組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的制度。由于當(dāng)時(shí)對(duì)“管理”的性質(zhì)和內(nèi)容缺乏明確的界定，加上后來黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的不斷強(qiáng)化和事實(shí)上存在的黨政不分，人們所理解和執(zhí)行的黨管干部，逐步衍化為從行使人事權(quán)力的角度對(duì)干部職務(wù)的安排，變成了直接或間接地任命干部。筆者認(rèn)為這是在黨管干部問題上的最大誤區(qū)。

　　首先，黨委系統(tǒng)包括人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)干部基本上是直接任命制。通常是先由黨的機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)成員提名（有的地方是常委會(huì)，有的地方是書記辦公會(huì)），獲得通過后再由組織部門進(jìn)行考察、民族測評(píng)等等。由于自上而下的提名被認(rèn)為體現(xiàn)的是“黨委的意圖”乃至“黨的意圖”，所以，雖然也大都履行諸如民主測評(píng)之類的程序，但是往往流于形式，那些被提名的干部鮮見有落選者。即便落選，黨的機(jī)構(gòu)還會(huì)以其他形式給予相應(yīng)的“安排”。其次，立法、司法、行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，包括國有企業(yè)及其他系統(tǒng)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際上是由黨的機(jī)構(gòu)間接任命的。雖然上述干部的產(chǎn)生要經(jīng)過一系列比較復(fù)雜的程序，比如司法、行政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生要經(jīng)過人民代表大會(huì)的選舉通過，但是由于人大主席團(tuán)成員是以同級(jí)黨的

　　機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員為主體，并且地方人大機(jī)構(gòu)的“一把手”又大都是由同級(jí)黨的機(jī)構(gòu)的“一

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　　①潘維：《黨管干部的方式需要與時(shí)俱進(jìn)》，《臺(tái)港澳報(bào)刊參閱》2004年第38期，第8頁。

　�、凇督▏�以來重要文獻(xiàn)選編》第二冊，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第166頁。

　　把手”兼任，因此，候選人的提名權(quán)仍然掌握在黨的機(jī)構(gòu)手中。這樣，實(shí)質(zhì)上就與直接任命制沒有多大的差異，只不過增加了幾個(gè)環(huán)節(jié)而已。有的地方為了體現(xiàn)“黨的意圖”，在人大選舉之前，還專門組織人員做有關(guān)人大代表、候選人的“工作”，以便達(dá)到控制選舉結(jié)果的目的。甚至有的地方對(duì)于人大代表聯(lián)名推薦并當(dāng)選的干部，要么視為“非組織活動(dòng)”而宣布無效，要么采取“秋后算賬”的辦法，待該干部任屆期滿后，以組織名義將其重新安排在被認(rèn)為不重要的單位或部門。對(duì)于在人大選舉中落選的干部，有的地方反而在黨的機(jī)構(gòu)中任命其與所推薦職級(jí)相同的職務(wù)。這樣一來，所有干部的任職結(jié)果都只能按照“黨委的意圖”來運(yùn)行，這種結(jié)果又反過來不斷強(qiáng)化黨的機(jī)構(gòu)對(duì)于干部直接或間接任命的必然性，弱化民眾對(duì)于干部的選擇因素以及干部之間的競爭因素，從而使選拔干部的程序化虛化為形式化。

　　黨的機(jī)構(gòu)直接或間接地任命干部，存在的問題至少有這么幾個(gè)方面：

　　其一，與黨的機(jī)構(gòu)自身的職能不相稱。根據(jù)黨章的規(guī)定和黨的代表大會(huì)的決議，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志。這就是說，黨的職能主要是管方

　　向、抓大事，而不是面面俱到，事必躬親。當(dāng)然其中也包括“推薦”重要干部，但“推薦”本身就說明不能是任命或變相任命，而應(yīng)當(dāng)是充分民主的、具有競爭性和選擇性的一個(gè)過程。現(xiàn)在的問題是，一些地方的黨的機(jī)構(gòu)把直接或間接地任命干部作為自己的主要職能，而忽視和削弱了其他職能，從而出現(xiàn)了所謂“黨不管黨”的現(xiàn)象。這對(duì)黨的整體建設(shè)是極為不利的。而且由于推薦的干部差額太小，難以實(shí)現(xiàn)充分選擇和競爭，加上黨的機(jī)構(gòu)可以對(duì)某一干部重復(fù)推薦、多向推薦（司法行政系統(tǒng)不行可以再到黨委系統(tǒng)，這一部門不行可以再到另一部門），其結(jié)果是把所推薦的干部當(dāng)選的或然性變成了必然性�？梢哉f，在這個(gè)問題上，我們的指導(dǎo)思想也一直是比較模糊的。比如，我們一直強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能之一就是使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。這是否意味著黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部一定要在人大獲得通過，否則就是沒有體現(xiàn)黨的意圖，就是違背了黨管干部的原則？如果是這樣的話，那么倒不如黨的機(jī)構(gòu)直接任命更高效、更節(jié)儉一些。如果不是這樣，那么我們在理念上如何把握？在運(yùn)行機(jī)制上如何操作？這些都是值得進(jìn)一步思考的問題。

　　其二，容易因權(quán)力過分集中而產(chǎn)生權(quán)錢交易等消極腐敗現(xiàn)象。如上所述，黨管干部變成了黨管一切干部，“管”干部變成了任命干部，就使得黨的機(jī)構(gòu)的權(quán)力成了無限權(quán)力，而這種無限權(quán)力又往往掌握在少部分人手中。在有的地方，黨內(nèi)民主不是在逐步擴(kuò)大而是在逐步縮小。掌握重要干部人事升降任免權(quán)力的實(shí)際上不是黨的代表大會(huì)或者全體委員會(huì)，而是常務(wù)委員會(huì)乃至?xí)�記辦公會(huì)，甚至有的就是“一把手”說了算，形成了由少數(shù)人選人、在少數(shù)人中選人的現(xiàn)象。這種權(quán)力過分集中的狀況必然導(dǎo)致特權(quán)化、人身依附、權(quán)錢交易、只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)等消極腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。關(guān)于這個(gè)問題，鄧小平1980年8月在題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中就曾經(jīng)明確指出：“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”① “權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題�！雹� 他還在講話中一針見血地批評(píng)了不少地方和單位存在的權(quán)力不受限制的家長式的人物以及由此形成的人身依附關(guān)系，指出不應(yīng)當(dāng)把上下級(jí)之間的關(guān)系搞成貓鼠關(guān)系，搞成舊社會(huì)那種君臣父子關(guān)系或幫派關(guān)系。時(shí)至今日，不能不說，鄧小平所指出的上述現(xiàn)象還有相當(dāng)程度的存在，有的地方甚至更加嚴(yán)重。近幾年來不斷出現(xiàn)的觸目驚心的買官賣官現(xiàn)象就充分說明這一點(diǎn)。隨著改革日趨向縱深發(fā)展，我們愈來愈清楚地看到，如果不改革現(xiàn)行的干部管理體制，這些現(xiàn)象就難以從根本上得到轉(zhuǎn)變。

　　其三，容易導(dǎo)致黨委系統(tǒng)的干部與其他系統(tǒng)的干部在產(chǎn)生過程中的不平等和使用過程中地位的不平衡。目前，黨委系統(tǒng)和其他系統(tǒng)同職級(jí)的干部在經(jīng)濟(jì)待遇上基本上是相同的，但二者的產(chǎn)生過程和實(shí)際政治地位卻有很大不同。比如司法、行政系統(tǒng)的干部，雖然也是按照黨委的意圖推薦的，但是畢竟要經(jīng)過一系列比較復(fù)雜的選舉程序，而且由于差額的存在（盡管比例較�。�，還要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。相比之下，黨委系統(tǒng)的干部任職幾乎不存在這些問題。另外，二者的權(quán)力和責(zé)任也不對(duì)等。按照長期以來很多地方實(shí)行的潛規(guī)則，一個(gè)地方的重大事項(xiàng)一般是黨委決策，政府執(zhí)行，黨政雙方各有若干分管同一方面工作的副職領(lǐng)導(dǎo)。但是，當(dāng)出現(xiàn)重大事故的時(shí)候，責(zé)任追究的班子往往打在行政負(fù)責(zé)人的屁股上，黨委的分管領(lǐng)導(dǎo)鮮見有被追究者。這種倚重倚輕的狀況正是鄧小平早就批評(píng)反對(duì)的“黨權(quán)高于一切”、“黨員高于一切”、“因黨而驕”、“誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)”③的錯(cuò)誤傾向。它與現(xiàn)代政治制度文明的發(fā)展要求顯然是相悖的。

　　我們認(rèn)為，黨管干部的原則并不意味著要由黨的機(jī)構(gòu)直接任命或者變相任命干部，而應(yīng)當(dāng)側(cè)重于“管理”干部。所謂管理，就是對(duì)干部特別是黨員干部加強(qiáng)教育、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等方面的工作，不斷提高他們的政治思想文化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，防止他們被權(quán)力所腐蝕而變質(zhì)，并以此來贏得廣大黨員和人民群眾的擁護(hù)和愛戴，從而在黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的競選中獲得更多的支持。也就是說，無論是黨委系統(tǒng)還是其他系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，其職務(wù)應(yīng)當(dāng)是憑借自己的能力以及在黨員和群眾中的威信通過競爭的方式來獲得，而不應(yīng)當(dāng)由黨的機(jī)構(gòu)預(yù)先設(shè)定一套必須實(shí)現(xiàn)不準(zhǔn)走樣的“意圖”。這就需要把黨的機(jī)構(gòu)自上而下的推薦和黨員群眾自下而上的選舉結(jié)合起來。鑒于目前的狀況，尤其應(yīng)當(dāng)重視和強(qiáng)化后者的作用。要建立一些具有剛性和可操作性的制度，對(duì)于那些群眾威信低、口碑差的干部，充分尊重民意，將其淘汰岀干部隊(duì)伍，決不能搞易地做官。這里的關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是要大幅度地增加推薦的干部的差額比例，從而加大群眾選擇的空間，增強(qiáng)干部崗位的競爭性。除行政、司法系統(tǒng)被推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人按照人民代表大會(huì)的程序選出外，黨委系統(tǒng)推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人應(yīng)當(dāng)由黨的代表大會(huì)代表和全體委員會(huì)委員以無記名投票的方式選出，有的地方在這方面已經(jīng)取得了比較成功的經(jīng)驗(yàn)，完全可以推廣；
二是要提高直接選舉的范圍和層次，把對(duì)干部的選擇權(quán)交給群眾，真正相信群眾，依靠群眾，走群眾路線�，F(xiàn)行的直選形式只是用于縣級(jí)以下人大代表和村級(jí)主要行政領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)不太適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的要求。目前可試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政主要領(lǐng)導(dǎo)由該地公民直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨的機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)由該地黨員直選，待規(guī)范完善后再逐步提高直選的范圍和層次。

　　這里有兩個(gè)問題值得注意：

　　其一，有的認(rèn)為，黨組織推薦的干部有一批落選，會(huì)降低黨的威信，影響黨的聲譽(yù)。這種認(rèn)識(shí)是不正確的。黨組織推薦的干部落選，如果在黨委系統(tǒng)，只是黨的干部之間優(yōu)勝劣汰競爭的結(jié)果，不存在降低黨的威信、影響黨的聲譽(yù)的問題；
如果在其他系統(tǒng)，只能說明這些干部的綜合素質(zhì)還不能達(dá)到人民群眾的要求，同時(shí)也說明黨組織對(duì)這些干部的管理還存在一定的差距。因此，黨的機(jī)構(gòu)特別是組織部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析原因，有針對(duì)性地加強(qiáng)這些干部的管理工作，幫助他們?nèi)�面提高素質(zhì)，以便贏得廣大群眾的認(rèn)可。這對(duì)于從整體上加強(qiáng)黨的建設(shè)，提高黨的威信和聲譽(yù)，都是有益而無害的。相反，如果把群眾并不認(rèn)可、并不滿意的干部用任命或變相任命的方式安排在領(lǐng)導(dǎo)崗位，才真正會(huì)降低和損害黨的威信和聲譽(yù)。再者，黨的威信和聲譽(yù)是靠黨員干部的優(yōu)良品質(zhì)和作風(fēng)長期建立起來的，是和整個(gè)黨的歷史聯(lián)系在一起的，不會(huì)因?yàn)槟承└刹康穆溥x而有所降低和損害。其實(shí)，所謂“黨的威信和聲譽(yù)”，只不過是某些黨的機(jī)構(gòu)乃至個(gè)別人的威信和聲譽(yù)而已。如果黨的機(jī)構(gòu)脆弱到連自己推薦的干部落選都承受不起，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)的威信和聲譽(yù)本身就是值得懷疑的。在這里，黨的機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者的面子與廣大人民群眾的利益相比畢竟是次要的。

　　其二，有的擔(dān)心黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部落選會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。這種認(rèn)識(shí)似是而非。之所以產(chǎn)生這種觀念，主要還是根源于那種傳統(tǒng)的關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的思維模式，即把黨的組織領(lǐng)導(dǎo)與黨的機(jī)構(gòu)任命或變相任命干部劃等號(hào)。長期以來，我們關(guān)于黨管干部的模式在很大程度上還是沿用的革命戰(zhàn)爭年代和改革開放之前的干部管理使用方式，實(shí)踐證明，這種方式現(xiàn)在已經(jīng)不利于培養(yǎng)干部廉潔奉公、執(zhí)政為民的思想和作風(fēng)，不利于提高其執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，不利于構(gòu)建民主與法治社會(huì)，從根本上也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以來，黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體都在不斷強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這其中當(dāng)然也包括改善黨的組織領(lǐng)導(dǎo)特別是改善黨管干部的傳統(tǒng)模式。只有把黨管干部由任命和變相任命職務(wù)為主轉(zhuǎn)向?qū)Ω刹康墓ぷ�、生活、作風(fēng)等方面的管理監(jiān)督為主，才能使權(quán)力的產(chǎn)生具有競爭性，權(quán)力的運(yùn)行具有制衡性，權(quán)力的監(jiān)督具有保證性。干部也只有在競爭中才能鍛煉本領(lǐng)、增強(qiáng)素質(zhì)，提高戰(zhàn)斗力。干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，本身就是黨的領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng)和鞏固。從這個(gè)意義上說，黨的機(jī)構(gòu)推薦的干部落選不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且只能有利于加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　本文刊于《科學(xué)社會(huì)主義》2005年第3期。

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