近年來，筆者在浙江、廣東、江蘇、上海等地進行了一些社會調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)確實出現(xiàn)了許多新變化，尤其在沿海發(fā)達地區(qū)，本地人和外地人的問題尤為突出，在當?shù)匦纬闪艘粋�新的二元社會。

　　外地人大多不愿回鄉(xiāng)

　　目前在許多地區(qū)，外來人口已經(jīng)占有相當數(shù)量，甚至超過本地居民的人數(shù)，他們絕大多數(shù)是農(nóng)民工。外來人口中既有不斷流動的流動人口，也有基本不流動的常住人口；
既有外來的城市戶籍人員，也有進城務工人員；
他們既有地區(qū)間的流動,也有地區(qū)內(nèi)的流動。比如，上海市現(xiàn)有戶籍人口1300萬，有登記的外來人口700萬。浙江義烏市本地戶籍人口只有70萬，常住外來人口達到100多萬。深圳市戶籍人口只有200萬，但是，其實際管轄人口至少有1400萬。

　　所謂外地人和本地人區(qū)分，以當?shù)貞艏疄闇�。外來人口的大量出現(xiàn)是人口流動的結(jié)果，但是，外來人口又不是簡單地等同于流動人口，因為，很多外來者已經(jīng)長期在流入地居住和生活，甚至在此娶妻生子、安家落戶了。并且，在流動過程中，農(nóng)民工群體已經(jīng)出現(xiàn)了代際更替，1970年代末以后出生的新生代農(nóng)民工，他們向往城市生活，更多的人不愿返回農(nóng)村。

　　20世紀90年代中期以后，不少地方政府官員和學者們曾經(jīng)樂觀地估計，經(jīng)過一段時間的外出就業(yè)，農(nóng)民工們學到了技術(shù)、開闊了眼界、積累了知識和財富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動家鄉(xiāng)的發(fā)展，不少農(nóng)民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”。但是，事實并不十分樂觀。筆者2005年在四川某縣的實地調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，上個世紀90年代末曾經(jīng)回流返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數(shù)又重新外出就業(yè)。

　　對當?shù)卣�府的社會管理和公共服務提出了極大挑戰(zhàn)

　　外來人口的大量涌入雖然為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，正如上海人所說，他們的發(fā)展得益于老外和老鄉(xiāng)，但是，大量外來人口也給當?shù)卣�府的社會管理和公共服務提出了極大的挑戰(zhàn)。從理論上講，政府應該為所有的居民提供公共服務和公共產(chǎn)品，因為所有的居民都是納稅人。但是，長期以來，各地政府的主要服務對象主要是自己的戶籍人口，而且實行城鄉(xiāng)戶籍不同待遇。進入新世紀以來，特別是近幾年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下，地方政府特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府，開始著手解決本地農(nóng)民城鎮(zhèn)化的問題，為本地進城的農(nóng)民工和農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民進行市民化的社會管理，提供市民化的公共服務。但是，對于流動人口特別是農(nóng)民工，盡管有意要解決他們的實際困難，維護他們的合法權(quán)益，卻認為他們最終還是要回到所流出的地方，因此，對于外來人口仍然實行差別化的社會管理和公共服務，而且更多的是管理而不是服務。

　　即便如此，很多時候，地方政府對于外來人口的社會管理也不到位。一方面是對于外來人口的合法權(quán)益沒有給予應有重視，疏于對他們的社會管理和服務，認為應是流出地政府的責任；
二是包括中央政府在內(nèi)的上級政府對于地方政府的機構(gòu)和人員編制、經(jīng)費保障等設置，是依據(jù)當?shù)厝丝谠O置的，而且是十幾年前的當?shù)厝丝冢�并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現(xiàn)實的需要。隨著外來人口大量涌入，即使地方政府想為外來人口提供有效的社會管理和公共服務，也會因為機構(gòu)、人員、經(jīng)費等受限而力不從心。

　　外來人口在沿海發(fā)達地區(qū)的城市和工廠大量聚集，有各種地緣、業(yè)緣團體。雖然職業(yè)五花八門，但是在居住地上很容易形成村落化聚集，形成河南村、安徽村、湖南村等；
在社會關系上，形成了各種老鄉(xiāng)會等，在主流社會之外形成一個亞社會、亞文化。這些組織在發(fā)揮積極作用的同時，也有很大的社會隱患。兩種群體、兩種社會結(jié)構(gòu)的并存，為黑幫團伙和黑社會性質(zhì)的犯罪提供了基礎和土壤。外來人口犯罪已經(jīng)成為上海、廣東、浙江等省市比較頭痛的一個問題。

　　新的二元社會給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出新難題

　　外來人口與本地人口一起成為常住人口，成為當?shù)厣鐣�結(jié)構(gòu)的有機組成部分時，他們與本地人的根本區(qū)別僅僅在于其外地戶籍身份，這就給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展提出了新的難題：他們是屬于其戶籍所在地政府服務和管理，還是屬于工作和居住地政府服務和管理？他們能夠成為當?shù)厝丝诘囊粋�有機組成部分還是要繼續(xù)流動回到老家？統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展究竟是區(qū)域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進外來人口公共服務和社會管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，并研究流動人口中的新現(xiàn)象；
需要各級政府真正樹立納稅人的觀念，淡化和破除身份的概念，消除人為設置的身份隔離帶；
要自上而下地拿出真正解決問題的系統(tǒng)辦法，而不是停留在諸如是叫“農(nóng)民工”還是叫“新市民”這樣的稱呼上做文章。當然，我們不能指望這項改革一夕之間就能完成，還需循序漸進。

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