自1978年后，中國進入了改革開放的新時期，展開了全面的改革。在24年的改革進程中，中國的行政體制改革已經(jīng)取得了顯著的成效，初步形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新的行政體制。這里就當代中國行政體制改革這一專題，作一總體性的回顧與分析。

　　一、行政體制改革的目標

　　當代中國行政體制的改革要達到什么樣的目標呢？這是改革者首先要考慮的問題。設(shè)置科學(xué)的行政體制改革目標，始終貫徹在中國20多年的行政體制改革中，并形成了完整的思路。

　　行政管理現(xiàn)代化,是指和社會化大生產(chǎn)與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府職能、組織機構(gòu)、人事管理及其行政工作運轉(zhuǎn)的科學(xué)化、合理化、規(guī)范化。它具體表現(xiàn)為“八化”：

　　1，行政管理法制化�，F(xiàn)代化國家是法制化國家，是依法行政的國家�！拔幕�大革命”結(jié)束后，中國痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社會里，政府與企業(yè)或與公民個人以及政府的各部門之間會出現(xiàn)一些問題，通過行政法來打官司。做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

　　2，政府管理宏觀化�，F(xiàn)代化社會大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟造成的生產(chǎn), 分工越來越細，從事經(jīng)濟活動的企業(yè)成為市場主體，無須國家扮演“全能化”管理的角色，而應(yīng)是“宏觀化”管理的角色，即政府放棄對微觀的具體事務(wù)的管理，轉(zhuǎn)向加強對宏觀的決策指揮的管理。

　　3，行政管理責任化。現(xiàn)代化管理要求嚴格的責任制，實現(xiàn)行政管理責任化。在行政機關(guān)中從上到下建立完善的責任制�，F(xiàn)代國家機關(guān)的行政責任制，就是對每個機構(gòu)和每個工作人員的職責權(quán)限進行明確的劃分。真正做到職事到人、責任到人、權(quán)力到人。

　　4，行政管理民主化�，F(xiàn)代國家結(jié)束了封建專制統(tǒng)治，普遍承認主權(quán)在民的原則，實行民主政治。行政管理與民主政治緊密相連，行政管理民主化也在不斷發(fā)展：一是行政管理工作的公開性，增加行政工作的透明度，接受社會各方面對行政機構(gòu)的直接監(jiān)督；
二是行政管理工作的參與制，主張向普通民眾開放，逐步實現(xiàn)人民群眾的自治制度。

　　5，行政管理信息化。信息技術(shù)對行政管理產(chǎn)生的影響是巨大的，行政管理現(xiàn)代化的途徑就在于信息技術(shù)的普及化，即電子政務(wù)。中國行政管理信息技術(shù)化現(xiàn)已迅速起步，并且有了長足的發(fā)展。

　　6，行政決策科學(xué)化。包括決策過程的民主性、決策程序的制度性和決策方法的科學(xué)性。當代中國強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，破除個人決策的做法，實行行政首長負責制和重大問題集體決策。同時在黨政關(guān)系中，確立了行政決策應(yīng)以政府機關(guān)為中心的思想。

　　7，行政機構(gòu)精簡化。精簡行政機構(gòu)是當代行政管理現(xiàn)代化的重要舉措。精簡機構(gòu)應(yīng)包含以下幾個方面的具體任務(wù)：第一，下放權(quán)力，分解職能。這是精簡機構(gòu)的核心與關(guān)鍵。第二，在整體職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，調(diào)整或重新配置機構(gòu)，包括合并、撤消、新設(shè)等。這是精簡機構(gòu)的重點內(nèi)容。第三，建立科學(xué)的行政工作程序，加強行政組織立法，使行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)制度化、機構(gòu)編制法定化。第四，按照職能和工作程序，進行職位分類，定編定員，培訓(xùn)人員。第五，妥善安排好編余的干部的工作和出路。對減下來的干部，組織各種訓(xùn)練班進行訓(xùn)練。

　　8，行政管理高效化�，F(xiàn)代化社會節(jié)奏加快、注重效率，因此也要求政府實現(xiàn)行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的創(chuàng)新精神，進一步提升行政效率。中國要采取有力的措施實現(xiàn)行政管理高效化。

　　二、行政體制改革的內(nèi)涵

　　行政體制，是國家推行行政事務(wù)所建立的管理體制。一般而言，行政體制與關(guān)于政府的概念相一致，有廣義和狹義之分。從廣義政府的意義上說，行政體制涉及到國家政權(quán)的所有機關(guān)，包括立法、行政和司法機關(guān)在內(nèi)。從狹義政府的意義上說，行政體制僅指國家政權(quán)中的行政機關(guān)，在中國即指中央政府（國務(wù)院及各部委）和地方�。ㄊ�、自治區(qū)）、市（州、盟）、縣（區(qū)、市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）各級政府，而不包括其他立法、司法等國家機關(guān)。所謂當代中國的行政體制改革，是指以狹義政府為中心的行政系統(tǒng)改革。具體地說，當代中國行政體制改革涵蓋了以下 6 項改革：

　　1，行政機構(gòu)改革與行政職能轉(zhuǎn)換。行政機構(gòu)是政府行使公共權(quán)力，管理社會公共事務(wù)的關(guān)鍵場所。由于受到“蘇聯(lián)社會主義模式”的影響，中國行政體制的特點是，政企不分，以政代企，高度集權(quán)，管理一切。這導(dǎo)致了行政機構(gòu)不斷擴張的趨勢和行政機構(gòu)過于龐雜的結(jié)果。因此，這決定了當代中國行政機構(gòu)改革的主要任務(wù)是 “消腫”的問題，即解決機構(gòu)臃腫重疊、效能低下的問題。行政機構(gòu)是行政職能和方式運行的載體。改革行政機構(gòu)必然涉及到轉(zhuǎn)變行政職能和方式問題。所以，改革行政機構(gòu)，關(guān)鍵還要轉(zhuǎn)變職能、合理配置職能。

　　2，人事干部制度改革。行政事務(wù)，歸根到底要通過行政機構(gòu)中的行政人員去貫徹執(zhí)行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養(yǎng)和使用公務(wù)人員。原有人事干部制度的弊端在于，干部職務(wù)終身制、缺乏科學(xué)的干部分類、缺乏公開公平競爭選拔的機制、缺乏考核、升降、獎懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過改革，形成一套科學(xué)、合理的人事干部制度。

　　3，中央與地方關(guān)系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系）改革。新中國建立后，實行的是以中央集權(quán)為特征的中央與地方關(guān)系體制。在較長的歷史時期里，基本上適應(yīng)了中國國情和經(jīng)濟發(fā)展的需要。但是，在社會經(jīng)濟政治日益發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)速度加快的情況下，必須進一步理順中央和地方的關(guān)系，按照國家政體的原則，進行中央和地方的適當分權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要合理劃分中央和地方的管理權(quán)限，加強中央的宏觀調(diào)控能力，擴大地方的自主權(quán)。

　　4，行政決策體制改革。中國傳統(tǒng)的決策體制的特點是，決策權(quán)力高度集中、個人專斷。為此，改革原有的行政決策體制，必須建立科學(xué)化、規(guī)范化的公共政策制定體系，推進公共政策制定的民主化與參與化。

　　5，行政區(qū)劃體制改革。經(jīng)過新中國50年的發(fā)展，行政區(qū)劃體制已形成某些顯著特點，如根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要適時適地調(diào)整行政區(qū)劃，不搞一刀切；
重視不同區(qū)域、不同民族的特點；
明確劃分行政區(qū)劃的管理權(quán)限和審批權(quán)限等。但是，現(xiàn)有體制也暴露出不少弊端，如某些行政區(qū)域6，行政監(jiān)督體制改革。中國行政監(jiān)督體制包括兩大部分，即外部行政監(jiān)督體制和內(nèi)部行政監(jiān)督體制。外部行政監(jiān)督體制包括政黨、國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體、人民群眾等。內(nèi)部行政監(jiān)督體制指國家行政機關(guān)的自我監(jiān)督機制。其不足之處在于，行政監(jiān)督的法律規(guī)范體系總體上還不完備；
各監(jiān)督主體之間的權(quán)限劃分不盡合理。還要進一步改革。

　　三、行政體制改革的進展

　�。ㄒ唬╆P(guān)于行政機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變

　　從1978年以來，中國的行政機構(gòu)改革先后進行了四次，即1982年、1988年、1993年、1998年，平均每5年進行一次。

　　1，1982年改革。在1982年行政機構(gòu)改革時，中國的國務(wù)院行政機構(gòu)由1978年的86個增加到100個，工作人員達5萬余人，達到新中國建國來的最高峰。造成機構(gòu)多、官員多的直接原因是，“文化大革命”后許多老干部復(fù)出，職務(wù)得到恢復(fù)，需要安排。如當時的第三機械工業(yè)部，安排正副部長18人。這次機構(gòu)改革的內(nèi)容是撤并機構(gòu)、裁減人員，以解決干部副職過多和干部老化。這次機構(gòu)改革，是新中國建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設(shè)和完善各級機關(guān)的改革。這次機構(gòu)改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能對政府機構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門，并將其中的一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織。

　　2，1988年改革。1982年機構(gòu)改革后，國務(wù)院工作機構(gòu)又陸續(xù)增加，到1986年底，國務(wù)院工作部門共設(shè)置72個，其中部、委機構(gòu)45個，直屬機構(gòu)22個，辦事機構(gòu)4個和1個國務(wù)院辦公廳。為了適應(yīng)政治體制改革和進一步深化經(jīng)濟體制改革的需要，1987年12月30日，前總理李鵬在國務(wù)院全體會議上宣布了新的國務(wù)院機構(gòu)改革方案。重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進行。通過改革，國務(wù)院的機構(gòu)由72個調(diào)整為65個：除國務(wù)院辦公廳外，部委機構(gòu)由45個調(diào)整為41個，直屬機構(gòu)由22個調(diào)整為18個，辦事機構(gòu)由4個調(diào)整為5個。與1982年的改革相比，這次機構(gòu)改革第一次明確提出，“以轉(zhuǎn)變政府管理職能為關(guān)鍵�！钡�是，這次轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)沒有完成。

　　3，1993年改革。1988年的機構(gòu)改革，最終仍然成為舊體制的又一次“回歸”。到90年代初，國務(wù)院的工作部門膨脹至86個之多；
地方政府平均數(shù)省級達到70多個，市級達到65個，地區(qū)級達到50多個，縣級達到45個。1991年末，全國各級政府工作人員達到920萬人，當年全國行政管理費開支達370多億元，占國家財政支出的37%。沉重的負擔再次敲響警鐘！1992年10月，中共十四大作出了“下決心進行行政管理體制和機構(gòu)改革”的決策，并提出從1993年開始3年內(nèi)基本完成機構(gòu)改革。改革后，國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)由86個減為59個，后又陸續(xù)減至40個。這次機構(gòu)改革有兩大特點，第一，突出了在建立社會主義市場經(jīng)濟條件下，要把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制作為機構(gòu)改革的基本目標；
第二，突出地把轉(zhuǎn)變政府職能放在首位，以轉(zhuǎn)變政府職作為機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想。但是，這次機構(gòu)改革也并不令人滿意，沒有完全實現(xiàn)以上提出的目標和指導(dǎo)思想。

　　4，1998年改革。1998年機構(gòu)改革是針對著上一次機構(gòu)改革存在的問題而展開的。這次機構(gòu)改革，是要建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。這次行政機構(gòu)改革，由于是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制有了6年的時間后進行，因而具備了比1993年改革更好的社會環(huán)境和基礎(chǔ)。通過改革，國務(wù)院組成部門由40個減為29個；
各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)減少200多個，機關(guān)人員由3.2萬人減為1.6萬人，減少一半。省級政府工作機構(gòu)由平均55個減少為40個，平均減少20%；
人員平均精簡47%，共減編7.4萬。是歷次機構(gòu)改革精簡力度最大的一次。

　　（二）關(guān)于人事干部制度改革

　　新時期以來中國的人事干部制度改革，集中表現(xiàn)為改革原有干部制度，建立公務(wù)員制度。當代中國的公務(wù)員制度，是在對原有干部制度進行改革的基礎(chǔ)上，逐漸演化形成的。它經(jīng)歷了以下四個主要的發(fā)展階段：

　　1，革故鼎新階段（1978年12月—1987年9月）。1978年和1979年針對當時干部隊伍老化的狀況，提出要讓年輕干部接班，建立退休制度。必須把此項工作提到議事日程上來。涉及到考試、考核、獎懲、升降、監(jiān)督、罷免、福利、待遇、退休、退職等干部管理工作的方方面面的各項制度。

　　2，初創(chuàng)與試行階段（1987年10月—1993年7月）。1987年10月，中國共產(chǎn)黨召開了全國第十三次代表大會。黨的十三大報告明確指出，“干部制度改革的重點，是建立國家公務(wù)員制度�！币�制定《國家公務(wù)員法》，籌建國家行政學(xué)院。這一決定，成為當代中國公務(wù)員制度創(chuàng)建的界碑。從1989年初起，開始公務(wù)員制度的試點工作，經(jīng)過三年多的試點工作，較好地取得了預(yù)期目標：全面進行了公務(wù)員制度的試驗，探索和總結(jié)了公務(wù)員管理各個環(huán)節(jié)的經(jīng)驗；
通過試點，進一步檢驗和修改草擬中的《國家公務(wù)員暫行條例》及其他各項配套法規(guī)。

　　3，確立與發(fā)展階段（1993年8月—1997年8月）。在公務(wù)員制度的試點工作取得可喜成績的情況下，特別是在黨的十四大關(guān)于“盡快推行國家公務(wù)員制度”的鞭策下，1993年8月14日，國務(wù)院令第125號正式頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》�！秶�家公務(wù)員暫行條例》是經(jīng)過數(shù)年起草、修改，并在實踐檢驗的基礎(chǔ)上形成的。它的產(chǎn)生，標志著我國公務(wù)員制度的理論與實踐進入一個新的階段。

　　4，深化改革階段（1997年9月至今）。1997年9月，中共十五大提出了“推進政府機構(gòu)改革”，“深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍”的任務(wù)。1998年3月召開的九屆全國人大以法律形式通過了政府機構(gòu)改革方案，國務(wù)院機關(guān)干部編制總數(shù)減少一半。這宣告了公務(wù)員制度進入深化改革的階段。新一輪的公務(wù)員制度改革，因其與按照社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變政府職能、實行政企分開的機構(gòu)改革相配套，(點擊此處閱讀下一頁)

　　將最終使公務(wù)員制度步上科學(xué)化、完善化的軌道。

　�。ㄈ�）關(guān)于中央與地方關(guān)系（包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系）改革

　　中央政府與地方政府關(guān)系，其核心問題是權(quán)力的分配。從新中國成立到改革開放之前，中央政府和地方政府關(guān)系的變化，大體構(gòu)成放權(quán)—收權(quán)的怪圈。就政府類型而言，中國一直實行高度集權(quán)的管理體制，下級服從上級，全國服從中央，權(quán)力由下而上逐級集中，集中的程度由中央確定。改革開放以來，為了推進經(jīng)濟體制改革，調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，克服中央高度集權(quán)的弊端，我國對中央和地方的關(guān)系進行了一系列的調(diào)整。調(diào)整的總體思路是簡政放權(quán)：中央向地方放權(quán)，政府向企事業(yè)組織放權(quán)。但放權(quán)中也有收權(quán)。

　　20多年來中央與地方關(guān)系體制的改革，大體經(jīng)歷了以下4個階段：

　　1，從1978年到80年代中期，提出并實施權(quán)力下放的改革措施。在這一時期，國家發(fā)布了一系列法規(guī)和文件，在實踐中進行改革和探索。放權(quán)分三個層次：一是上一級政府向下一級政府放權(quán)；
二是政府綜合管理部門向企業(yè)主管部門放權(quán)；
三是政府企業(yè)主管部門向企業(yè)放權(quán)。

　　2，80年代中期到90年代初，進一步下放權(quán)力，同時克服權(quán)力過分分散。1987年，中共十三大報告針對權(quán)力過分集中的弊端，提出了進行管理權(quán)限改革的原則：“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監(jiān)督。在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上，要按照自主經(jīng)營，自主管理的原則，將經(jīng)營管理權(quán)下放到企事業(yè)單位，逐步做到各單位的事情由各單位自己管，政府的責任是按照規(guī)則政策為企業(yè)服務(wù)并進行監(jiān)督�！�

　　按照上述法規(guī)、文件的規(guī)定，從中央到各級地方人民政府采取了許多實際措施，主要內(nèi)容是中央向地方放權(quán)，政府向企業(yè)放權(quán)。如國務(wù)院從1988年7月起，下放外資企業(yè)審批權(quán)，省、直轄市、自治區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、計劃單列市均可審批。同月，經(jīng)貿(mào)部決定在經(jīng)營外貿(mào)企業(yè)審批權(quán)等9個方面下放權(quán)力，放寬政策。1988年8月，京、津、冀地區(qū)改革外貿(mào)體制，70多家企業(yè)獲自營出口權(quán)。遼寧省政府先后下放了23項權(quán)力；
沈陽市政府五口綜合部門分口放權(quán)，出臺了100多條搞活國有大中型企業(yè)的措施；
天津市先后制定了200多項轉(zhuǎn)變職能下放權(quán)力的具體措施。

　　3，90年代前期至2000年，對下放權(quán)力進行反思、評估，深入探討中央和地方事權(quán)劃分。面對80年代末放權(quán)過多，尤其是財權(quán)下放過多，出現(xiàn)“財政弱中央”的局面，有人認為國家不應(yīng)再放權(quán)了，而且應(yīng)該收權(quán)。在處理中央和地方關(guān)系問題上，肯定了要繼續(xù)放權(quán)，但要正確劃分中央和地方的事權(quán)。普遍的觀點認為，可將權(quán)力分為中央專有、地方專有、中央和地方共有三種：（1）中央專有的權(quán)力主要是：外交、國防、國家安全、貨幣發(fā)行（特別行政區(qū)除外）、海關(guān)、國家稅收政策及國稅征收、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以上權(quán)力必須由中央制定并負責執(zhí)行。（2）地方專有的權(quán)力主要是：民族區(qū)域及特別行政區(qū)自治、地方稅征收、地方基礎(chǔ)建設(shè)、舉辦地方事業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟合作等。以上權(quán)力由地方行使，中央不應(yīng)任意干涉。（3）中央與地方共有的權(quán)力極為廣泛，主要是：經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等。

　　4，2001年至現(xiàn)在，加大行政審批制度改革力度，大規(guī)模減少行政審批。隨著加入世界貿(mào)易組織，2001年9月，國務(wù)院成立了由李嵐清副總理任組長的國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在監(jiān)察部設(shè)立了負責日常工作的辦公室。10月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的監(jiān)察部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦和中央編辦《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》。10月24日，國務(wù)院召開了電視電話會議，對在全國范圍內(nèi)推行行政審批制度改革工作作了統(tǒng)一部署。截至目前，31個省、自治區(qū)、直轄市都相繼開展了行政審批制度改革，絕大多數(shù)省(區(qū)、市)對省一級政府部門審批項目初步進行了清理和處理，一些地方已經(jīng)著手進行第二輪和第三輪改革。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市對審批項目作了較大幅度的削減。有些地方還對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行了清理。2002年，北京市轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務(wù)意識，進一步大力壓減行政審批事項。共取消審批事項183項。使投資項目審批實現(xiàn)進“一個門”(北京市固定資產(chǎn)投資項目辦理中心)，上“一個網(wǎng)”(北京市固定資產(chǎn)投資項目審批專網(wǎng))，用“一張圖”(北京市電子地理信息地圖)，進一步改善了政府的形象。過去，北京市審批一個固定資產(chǎn)投資項目要跑30多個部門，有80多個審批環(huán)節(jié)，要蓋100多枚公章，審批時間長達480天。改革后，審批環(huán)節(jié)只剩下3 0多個，一個投資項目審批手續(xù)在60至180天內(nèi)即可全部完成。國務(wù)院各部門行政審批制度改革工作也取得明顯進展。截至2002年1月底，65個有行政審批職能的部門和單位，全部報送了清理工作情況，審批項目的清理基本完成。據(jù)初步統(tǒng)計，各部門共清理出審批項目4000多項。其中，經(jīng)濟管理事務(wù)和社會管理事務(wù)各約占一半。要抓緊制定《行政許可法》，從而把行政審批制度改革與法制建設(shè)結(jié)合起來。改革行政審批制度是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求；
是進一步轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口；
是從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的根本性措施。

　�。ㄋ模╆P(guān)于行政決策體制改革

　　1，1978年以來，實行民主集中制原則基礎(chǔ)上的行政首長負責制。1982年《憲法》規(guī)定，“國務(wù)院總理實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”，“地方各級人民政府實行省長、縣長、區(qū)長、鎮(zhèn)長負責制�！钡�是，這樣的規(guī)定并不意味著在管理的一切活動中，均由行政首長一人拍板。相反，在討論重大問題時需要采取合議制�！稇椃ā芬�(guī)定，“國務(wù)院各部長、各委員會主任……召集和主持部務(wù)會議或者委員會會議、委務(wù)會議討論決定本部門工作的重大問題�！边@說明，中國行政決策體制是，討論、決定重大問題的合議制與執(zhí)行重大決策的分工負責制的有機結(jié)合，也即是民主集中制基礎(chǔ)上的行政首長負責制。

　　2，1988年，中共十三大報告提出建立社會協(xié)商對話制度。提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應(yīng)分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)必須把它作為領(lǐng)導(dǎo)工作中的一件大事去做。

　　3，1992年，中共十四大報告明確指出，決策的科學(xué)化、民主化是實行民主集中制的重要環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構(gòu)的作用，加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度。

　　4，1997年，中共十五大報告進一步指出，要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學(xué)化、民主化，提高決策水平和工作效率。要擴大基層民主，實行政務(wù)公開和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部進行監(jiān)督。

　�。ㄎ澹╆P(guān)于行政區(qū)劃體制改革

　　世界上無論哪個國家，出于治理的需要，都要把疆土劃分為若干層次的行政區(qū)域，并在所劃分的區(qū)域內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的、層級不同的行政機構(gòu)。中國的行政區(qū)劃實行以四級為主，二級、三級并存的體制。

　　實行四級體制的是：（1）省、自治區(qū)—→（2）市(省轄市、地級市)、地區(qū)行政公署（省級派出機構(gòu)）、自治州、盟—→（3）縣、市（縣級市）、旗、區(qū)（郊區(qū)）—→（4）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，構(gòu)成中央（級）、�。�級）、市（級）、縣（級）、鄉(xiāng)（級）五個行政級別。

　　實行三級體制的是：（1）省、自治區(qū)—→（2）市(省轄市、地級市)—→（3）區(qū)（省轄市和地級市的城區(qū)）；
還有（1）直轄市（省級）—→（2）縣、市（縣級市，不設(shè)城區(qū)）、區(qū)（郊區(qū)）—→（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，構(gòu)成中央（級）、省（級）、市（級）、縣（級）和中央（級）、�。�級）、縣（級）、鄉(xiāng)（級）四個行政級別。

　　實行二級體制的是：（1）直轄市（省級）—→（2）區(qū)（直轄市的城區(qū)），構(gòu)成中央（級）、�。�級）、縣（級）三個行政級別。

　　改革開放以來，在行政區(qū)劃上出現(xiàn)了如下重大的調(diào)整：

　　1，計劃單列市。為發(fā)揮經(jīng)濟中心城市和沿海開放城市的經(jīng)濟輻射功能及帶動作用，建立中央與中心城市兩級經(jīng)濟調(diào)控體系，自1983年起，中央對重慶、武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、西安、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春等14個城市實行計劃單列。計劃單列的主要內(nèi)容一是經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃全面單列，直接納入全國計劃綜合平衡，統(tǒng)籌安排；
二是享受省一級經(jīng)濟管理權(quán)限。此外，部分單列市財政獨立，中央及省將部分企業(yè)下放到單列市。

　　實行計劃單列市，在行政區(qū)域上增強了計劃單列市的輻射功能，經(jīng)濟上有更大的自主權(quán)，自我發(fā)展的動力增加，經(jīng)濟、社會發(fā)展速度加快，進而帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展。在行政區(qū)劃上，豐富了行政級別，1994年2月25日中央編制委員會確定14個單列市及濟南、杭州共16個城市的行政級別為副省級，受省領(lǐng)導(dǎo)，在工資、待遇等方面享受副省級規(guī)格（其中的重慶市后于1997年升為直轄市，為省級）。副省級的出現(xiàn)，使該市內(nèi)的區(qū)由原縣級升格為副市級。而原來二級體制中直轄市的區(qū)，實際上也由縣級升為市級，構(gòu)成中央（級）、�。�級）、市（級）三個行政級別。當然，現(xiàn)在對副省級、副市級的爭議很大，持否定意見的根據(jù)是法律上尚無此規(guī)定。

　　2，撤縣改市。改革開放以來中國的農(nóng)村經(jīng)濟有了快速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，商品經(jīng)濟的大潮不斷沖擊著城鄉(xiāng)壁壘。傳統(tǒng)的切塊設(shè)市的模式，即依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、邊境口岸等及其近郊設(shè)置市，常形成市縣并存，城鄉(xiāng)分治的格局。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市縣矛盾日益尖銳。為此各地在實踐中逐步醞釀出撤縣改市的新模式。首先在浙江省試點，1983年民政部、勞動人事部在上報國務(wù)院的《關(guān)于地市機構(gòu)改革中的幾個重要問題的請示報告》中，肯定了撤縣改市模式，并提出縣改市的具體標準。經(jīng)過幾年的實踐，民政部于1986年上報國務(wù)院，將撤縣改市作主導(dǎo)設(shè)市模式，得到國務(wù)院的批準。到1994年底，全國撤縣改市373個。

　　3，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。所謂市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，就是把中心城市和與該城市有密切聯(lián)系的農(nóng)村歸由經(jīng)濟實力強的中心城市領(lǐng)導(dǎo)。這一領(lǐng)導(dǎo)體制解決了過去市（地級市）與地區(qū)行政公署（省級派出機構(gòu)）并立的矛盾。以往地級市周圍的縣及鄉(xiāng)村由地區(qū)行政公署領(lǐng)導(dǎo)，造成城鄉(xiāng)分割發(fā)展。實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，在市領(lǐng)導(dǎo)縣的地方撤銷了地區(qū)行政公署，減少了行政機構(gòu)。1982年，中央發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的通知后，首先在江蘇省試點，而后在江蘇、遼寧、廣東三省推行，進而在全國普遍實行。

　　4，特別行政區(qū)。1997年7月1日和1999年12月20日，中國恢復(fù)對香港、澳門行使主權(quán)，分別建立了特別行政區(qū)。特別行政區(qū)直轄中央政府，是地方政府，其外交、國防等國家事務(wù)由中央負責處理。特別行政區(qū)的設(shè)置，極大地豐富了中央與地方關(guān)系的現(xiàn)實內(nèi)涵。

　�。�六）關(guān)于行政監(jiān)督體制改革

　　改革開放以來，中國政府致力于行政監(jiān)督制度的建立和不斷健全，改變了過去缺乏行政監(jiān)督體系的狀況。20多年來，中國建立的監(jiān)督制度有如下方面：

　　1，黨紀監(jiān)督制度。由于中國國家公務(wù)員大多數(shù)都是中共黨員，加強共產(chǎn)黨的紀律約束至關(guān)重要。1978年中共十一屆三中全會決定重建中央紀律檢查委員會。從此在查處黨員違紀過程中，有了一個具有強有力的機制。

　　2，行政檢察制度。1987年，中國正式恢復(fù)成立了自1959年以來撤銷的國家監(jiān)察部，建立了政府部門的行政監(jiān)察制度。1989年9月，制定了《國家機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定實施細則》。1990年11月，頒布了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》。新建立的行政監(jiān)察制度同50年代相比，其特點是監(jiān)察對象確定為國家行政機關(guān)的工作人員，除保留前監(jiān)察機關(guān)的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和建議權(quán)以外，還具有一定的行政處分權(quán)；
國家行政監(jiān)察機關(guān)在其依據(jù)建議權(quán)提出的建議不被采納時，可以向上級監(jiān)察機關(guān)或國務(wù)院申告。行政監(jiān)察機構(gòu)的建立，為政府的廉潔自律確立了組織體系。

　　3，經(jīng)濟檢察制度。根據(jù)《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》和其他法律的規(guī)定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　結(jié)合改革開放反腐敗的司法實踐，1986年確立了《人民檢察院直接受理的經(jīng)濟檢察案件立案標準的規(guī)定（試行）》，從而使人民檢察院擔負的經(jīng)濟檢察作用更加明確。1989年8月，廣東在全國人民檢察院系統(tǒng)率先成立反貪污賄賂局，使反腐敗的斗爭更加職能化�，F(xiàn)在，全國各級人民檢察院系統(tǒng)基本建立了反貪污賄賂局，使經(jīng)濟檢察制度發(fā)揮了重要的作用。1995年11月，最高人民檢察院成立反貪污賄賂總局，加大了打擊貪污腐敗的力度。

　　4，行政訴訟制度。1989年第七屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》，制定了公民、法人或其他組織，對行政機關(guān)和行政工作人員具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起訴訟的制度，即“民告官“制度。行政訴訟制度的建立，是對行政機關(guān)和行政工作人員濫用權(quán)力的有力制約。從1990年10月至1993年6月，各級人民法院共受理行政訴訟案件7萬多件，比《行政訴訟法》實施前的17年增長1.7倍，其中民告官勝訴2500件。

　　5，舉報制度。1988年3月，深圳、廣州、汕頭率先在全國人民檢察院系統(tǒng)建立了“經(jīng)濟舉報中心“。隨即很快形成覆蓋全國的舉報網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)察部于1991年制定舉報工作辦法，舉報制度建立。中紀委、監(jiān)察部、最高人民檢察院在中央電視臺和中央各大報紙反復(fù)公布舉報電話號碼。許多全國轟動的大案要案都是群眾舉報的。

　　四、行政體制改革的啟示

　　從中國的實際情況出發(fā)，應(yīng)該肯定中國行政體制改革是非常成功的。中國行政體制改革的成功，緣于指導(dǎo)思想和方針、政策的正確。20多年行政體制改革的實踐，透射出許多發(fā)人深思的啟示。

　　1，行政體制改革要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，服務(wù)于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要，并構(gòu)成改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　政府行政體制作為國家上層建筑，要服從和服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善。行政體制改革要把“是否有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是否有利于增強社會主義綜合國力，是否有利于提高人民生活水平”，作為衡量各項改革也包括行政體制改革在內(nèi)的是非得失的標準。凡是能達到“三個有利于”，就要解放思想，大膽改革。中國20多年行政體制改革的基本經(jīng)驗就是，行政體制改革要順應(yīng)經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的需要。特別是經(jīng)濟體制改革決定著行政體制改革的發(fā)展趨向，并為行政體制改革的發(fā)展提供動力。

　　行政體制改革服從于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，但也反作用于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，行政體制改革不能滯后。從中國的情況看，行政體制改革是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，經(jīng)濟體制改革和政治體制改革如果沒有行政體制改革的發(fā)展和突破，也難取得成效和鞏固其成果。

　　2，行政體制改革要堅持“分步實施、逐步到位”和“重點突破、整體推進”的漸進式改革策略

　　從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，這已成為當今世界許多國家的必由之路。每個國家各自應(yīng)選擇自己認為適宜的轉(zhuǎn)變方式。我們認為，“改革是一場革命”，但這是一場漸進式的“革命”，必須采取從點到面，從局部到整體，從表面到深層，從單項改革轉(zhuǎn)向整體改革的漸進推行方式。中國的改革，1978年后是先從農(nóng)村起步，先試點，積累經(jīng)驗，然后在面上推廣，社會震動小，收效較好，實現(xiàn)了農(nóng)村從舊體制向新體制的平穩(wěn)過渡。1984年后，改革的重點轉(zhuǎn)向城市，使改革進入全面開展的新階段。從經(jīng)濟體制改革逐步推向教育、科技、衛(wèi)生、文化等體制改革。城市經(jīng)濟體制改革也是先試點再推廣，先搞企業(yè)微觀的、淺層次的改革，再搞中觀的、宏觀的和深層次的改革。1994年財稅、、金融、外資、外匯、物價、投資體制的深層次改革，也是創(chuàng)造條件逐步出臺的。行政體制改革也經(jīng)歷了從單項的精簡機構(gòu)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能，到行政體制整體改革的。改革是先從突破舊體制轉(zhuǎn)向側(cè)重建立新體制，從政策調(diào)整轉(zhuǎn)向體制創(chuàng)新，在實行雙重體制并存的過程中，逐步用新體制代替舊體制。

　　3，行政體制改革要持續(xù)、深入的進行，必須始終抓住和解決重大問題，以重大問題的解決帶動其他問題的解決

　　綜觀20多年中國行政體制的改革，所要解決的問題很多，但重點問題集中在機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能和人事干部制度改革上。對這些重大問題的解決已有了很大進展，但也仍存在不少難點。從現(xiàn)實的情況看，機構(gòu)反彈、重新膨脹，行政職能沒有簡化，仍然管了許多不該管的事，放下去的權(quán)力又收回來，精簡的人員又回來了，都還可能發(fā)生。行政體制改革要深入發(fā)展，鞏固改革的成果，避免遲緩、乃至半途而廢的局面，必須以此為契機，推出有力度、深度的改革措施。創(chuàng)造出一個充滿生機和活力的現(xiàn)代化政府行政體制。

　　原載《中國國情與制度創(chuàng)新》，華夏出版社2004年5月版，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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