基層民間組織大量出現(xiàn)，提升了中國社會的組織化程度，可以解決政府和市場都難以解決的許多社會問題，因此是社會進步的一個明顯標志。但如果無序發(fā)展，顯然也會增加社會秩序的不可控因素。政府的職責不是限制基層民間組織的發(fā)展，而是制定相應制度規(guī)范，營造社會力量參與監(jiān)督民間組織的環(huán)境。

　　民間組織既是民主政治發(fā)展的重要條件，也是民主政治發(fā)展的重要結果。當前，在中國基層民主發(fā)展進程中，民間組織日益成為一個值得重視的問題。

　　基層民間組織快速發(fā)展是我國社會的新特征

　　目前，我國登記注冊的各類民間組織約31.97萬個，并且仍在以每年10%左右的速度遞增。據(jù)估計，鄉(xiāng)村基層民間組織已達300萬個，其中大量沒有登記。中國民間組織的勃興是在特定時代背景下出現(xiàn)的。改革打破了原來國家壟斷資源和嚴格控制私人活動空間的格局，為各類非政府組織的出現(xiàn)與發(fā)展提供了廣闊的空間。社會結構深刻變化，原先高度集中統(tǒng)一的利益格局不復存在，各階層之間利益日趨多元化，各自需要不同的利益代言人，政府與企業(yè)之外的第三部門與公民社會開始形成。在社會轉型過程中，出現(xiàn)了各種新的社會問題和社會需求，解決這些問題和滿足這些需求，僅靠政府力量已經(jīng)遠遠不夠，需要組織化的社會力量。無論是政府還是社會群體，都需要自下而上的民間組織在其中發(fā)揮積極作用。同時，民間組織還是吸納就業(yè)的重要領域。滿足社會需求和解決就業(yè)壓力為民間組織的發(fā)展提供了重要動力。民間組織的自主性和社會影響力也在不斷增加。我們發(fā)現(xiàn)，不論在城市還是鄉(xiāng)村，都有越來越多的青年人，特別是面臨就業(yè)難題的大學生，將投身民間組織作為就業(yè)和發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

　　民間組織的主體部分活動于基層社會。從城鄉(xiāng)社區(qū)層面來看，大致上可以分為兩類。一類是形成于社區(qū)內部的民間組織。這是社區(qū)群眾自發(fā)成立、自娛自樂、自我服務、自我管理的民間組織，包括利益維護類、情趣文體類和公益類等類型。這些組織是回應社區(qū)需求產(chǎn)生的，直接形成于社區(qū)，主要在社區(qū)內部活動，獲得的支持也主要來自社區(qū)內部。其中既有傳統(tǒng)組織的復蘇和發(fā)展，例如路會、橋會、香會、廟會、宗族團體等；
也有新興的公益性團體，如一些非正式基金會、行會組織等；
還有一些專業(yè)技術類團體，如牧業(yè)協(xié)會、養(yǎng)殖協(xié)會等。有些組織是正式登記的，有些是社區(qū)備案的，也有些是游離于登記、備案管理之外的。它們是社區(qū)群眾參與基層民主的一種組織形式，其中維護權益類社區(qū)民間組織的表現(xiàn)尤為突出。

　　另一類是形成于社區(qū)外部的民間組織。這些組織的發(fā)起人多為知識分子，工作人員多為專職，特別是青年學生。有的活動集中于扶貧、公共衛(wèi)生、社區(qū)建設、教育等領域，有的活動集中于環(huán)保、維權、婦女權益、艾滋病等領域。其中一些組織以倡導宣傳、引起社會關注、推動政策制定為主要工作目標。這些組織的生存不依賴于特定社區(qū)，而是面向社會吸納資源，包括資金、信息、志愿者等。資金主要通過自下而上的渠道獲得，一部分來自民眾或企業(yè)，一部分來自國外機構資助。在實際運作中，這類組織因為很難找到業(yè)務主管單位，大量選擇工商登記甚至不登記。這兩類組織也可以稱為內生型組織和外生型組織。如果把這兩類組織都稱為草根組織，從這些組織的生長機制來看，前者的“根”扎在社區(qū)內部，后者的“根”則扎在社區(qū)外部。兩者共同的生存基礎則是社會生活的需要。但是，從活動特征來看，兩類組織的行為取向往往不同。內生型組織重在對內服務，主要體現(xiàn)了社區(qū)居民多樣化生活需要的滿足；
外生型組織重在對外倡導，主要體現(xiàn)了組織發(fā)起者的理念，更加重視影響政府決策、啟發(fā)公眾意識、引導社會輿論。另外，網(wǎng)絡技術的發(fā)展和通訊方式的便利，使網(wǎng)絡生活成為一種新的生活方式，目前除了具有固定組織實體的民間組織數(shù)量不斷增長以外，還出現(xiàn)了大量以網(wǎng)絡為依托的準民間組織，活動的途徑和形式非常靈活多樣。

　　基層民間組織的獨特優(yōu)勢

　　農村已經(jīng)成為民間組織活動的遼闊舞臺。許多形成于城市的民間組織，其主要活動場域也在農村。農村民間組織有多種類型。第一，經(jīng)濟合作組織，主要是各種專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、經(jīng)濟聯(lián)合體等。這類組織是農民在家庭經(jīng)營基礎上，依照自愿、互利原則組成的，有的是社團登記，有的是工商登記，也有大量沒有登記。第二，權益維護組織，主要指以維護農民合法權益為宗旨的各種自發(fā)組織，如前些年農民群眾為了對抗稅費負擔過重而自發(fā)組成的“減負”組織、近幾年為了保護征地占地過程中自身利益而成立的“護地”組織、農民工自發(fā)成立的打工者組織等。這些組織基本上都沒有正式注冊登記，甚至沒有得到政府承認，但它們在形態(tài)結構和功能等方面已經(jīng)成為一種組織學意義上的組織，而且這些組織的社會影響正在擴大。第三，社會服務組織，主要是鄉(xiāng)村社區(qū)居民為提高自身福利而形成的公益性、互益性組織，如老年協(xié)會、扶貧協(xié)會、紅白喜事理事協(xié)會等，這些組織通常不需要登記注冊，主要是作為基層黨組織和自治組織的伙伴組織。第四，宗教組織。近些年，農村宗教組織發(fā)展很快。絕大部分的宗教組織除了宗教活動外，都提供各種形式的社會服務。宗教的強大感召力、宗教組織廣泛的社會資源和資金籌措能力都為這類組織的發(fā)展奠定了良好基礎。第五，宗族組織。宗族家族是村落社會里固有的組織紐帶。改革開放以來，宗族組織早期活動的基本方式是修族譜、立宗祠、祭先祖等，在此基礎上，宗族組織開始正式進入農村公共權力體系，在農村公共管理活動中的分量不斷增加。從根本上講，宗族組織的活動是農民維護自身安全和利益的表現(xiàn)形式。

　　民間組織的組織化水平迅速提高。突出的特點是由單獨行動走向主動聯(lián)盟，主要表現(xiàn)為，開始自覺地關注能力建設，有意識地學習行動策略，通過多種方式建立合作、分享經(jīng)驗、擴大影響。在城市里，那些由專業(yè)人士發(fā)起的民間組織有這樣的發(fā)展特征，在農村，由社區(qū)民眾自發(fā)形成的維護權益類民間組織也有這樣的發(fā)展特征。從更深廣的社會背景看，一些國際組織在中國的活動也開始注重提升民間組織的能力和網(wǎng)絡建設，注重網(wǎng)絡式培訓交流平臺的搭建。現(xiàn)在，城鄉(xiāng)民間組織的聯(lián)盟性行動大量出現(xiàn)，民間組織之間的交流合作正在發(fā)展。另外，越來越多的民間組織開始采取靈活策略，積極影響政府決策。尤其體現(xiàn)在扶貧、社會福利、環(huán)保等與政府存在利益交叉點的領域。與此同時，不同部門和層級政府的態(tài)度也呈現(xiàn)出“多元化”和“靈活性”的特點。例如，政府職能轉變使一些農民工輸入地的地方政府公開認可甚至幫助自發(fā)成立的農民工服務組織。在扶貧領域，民間組織以積極態(tài)度尋求與地方基層政府的配套合作，目前這種合作已經(jīng)延伸到高層，以“政府購買”的形式進行合作。具有標志性意義的是，2006年國務院扶貧辦分別與一些國際和國內非政府組織簽訂合作協(xié)議，開展社區(qū)主導型發(fā)展的試點項目。

　　民間組織對于社會治理的作用越來越顯著�？傮w而言，積極作用是主導的。民間組織雖然立足于“民間”和“非政府”，但它們所開展的“環(huán)保”、“扶貧”、“教育”、“培訓”等活動，與政府“構建和諧社會”的目標是一致的，是構建和諧社會的積極力量，是公民社會形成的重要基礎。民間組織為社會提供了新的資源配置體制和利益?zhèn)鬏斍�道，滿足了社會多元化的需求，成為社會發(fā)展的重要推動力量。在改革和發(fā)展過程中，中國社會形成了多元利益主體的格局。民間組織的出現(xiàn)，促進了這些利益主體之間的信息溝通和意愿表達，有利于維護市場與社會秩序，減少政府的社會管理成本、提高政府公共決策的效率。民間組織也是新興利益主體維護自身利益的重要組織依托。民間組織能夠承擔部分以往由政府包攬的公共服務，是部分公共物品的重要提供者。在社會轉型過程中，民間組織在解決社會問題方面具有獨特優(yōu)勢，可以彌補政府與市場的不足。

　　關鍵在于政府怎樣監(jiān)管和調控

　　從民主發(fā)展的角度看，民間組織對基層民主也有直接的重要影響。第一，民間組織既開展社會服務，也監(jiān)督政府行為、影響政府決策，在公共事務中發(fā)揮作用，是推進基層民主的重要力量。第二，民間組織在一定程度上整合并集中表達了群眾的利益訴求，拓展了基層民主的參與渠道和途徑；
第三，民間組織的活動使公民獲得了參與實踐，可以訓練公民的參與意識和參與能力，為民主的運轉提供組織條件，提高民主制度的效率和穩(wěn)定性。具體來看，有些民間組織已開始涉足基層民主的組織活動，如組織群眾參與基層選舉、向群眾宣傳民主理念、在自治事務和公共治理項目中動員群眾參與等。民間組織培養(yǎng)了基層民主所需要的公民精神。很多民間組織在開展活動的過程中，非常強調參與性和志愿精神，有利于培養(yǎng)群眾的公民精神。這種參與理念的傳播和實踐，喚醒了公眾的參與意識，為基層民主的展開奠定了重要社會基礎。同時，民間組織內部的民主選舉活動，提供了選舉技術的試驗場地，也直接提高群眾認知和掌握民主規(guī)則程序的能力。

　　但是，對于社會秩序來說，民間組織本身是一個雙刃劍，也存在一些消極作用。從當前來看，問題主要表現(xiàn)在，有的民間組織以社會公益為旗幟，實際從事不正當?shù)闹\利活動，特別是一些依靠資助和募捐活動的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對象沒有獲益或獲益很少。這個現(xiàn)象如同政府扶貧中的“瞄準”問題一樣，真正的窮人往往很難獲得資源，資源倒是被那些扶貧干部或者其他不貧的人所分享。有的民間組織不是積極地化解沖突、維持社會穩(wěn)定，而是利用政府工作失誤和群眾不滿而介入群體性事件。出現(xiàn)這些問題，直觀地看，是民間組織領域有一些人動機不純。民間組織是一個結構成分復雜的組織體系，從業(yè)人員來源比較龐雜，確實有部分人是在通過這個領域實現(xiàn)自己的發(fā)財夢。但是，這個狀況本身是難以避免的，黨政領導干部中腐敗者也大有人在。關鍵是制度環(huán)境。據(jù)本人的觀察，當前的民間組織領域，管理混亂，當管不管，不當管而管，問題是比較嚴重的。民間組織的一些消極作用，首先是由于政府監(jiān)管不到位、引導不力造成的。例如，由于民間組織成立的高門檻，多元化的利益訴求沒有恰當渠道及時反映，逐漸積攢成為不安定因素，導致組織化的沖突事件發(fā)生。當前，加強對民間組織的監(jiān)管、完善民間組織的參與機制是一個重要問題。如何使我國的民間組織成為政府工作的伙伴、助手和合作者，減少民間組織的消極作用，需要深入研究。

　　民間組織的大量出現(xiàn)，顯然增加了社會秩序的不可控因素。這是當前中國社會面臨的突出問題。關鍵在于政府怎樣監(jiān)管和調控。為了發(fā)揮民間組織的積極作用，抑制其消極作用，需要政府加強規(guī)制引導。本人認為，當前需要做好以下工作：

　　第一，改進登記注冊管理�，F(xiàn)有民間組織登記注冊辦法門檻過高，雖然有效控制了過量增長,但在實際工作中，許多民間組織因為很難找到業(yè)務主管單位，導致登記注冊困難，被迫選擇工商登記甚至不登記。這樣，政府既難掌握總體情況，更難實施有效管理。因此，應該改進登記管理工作。

　　第二，加強日常監(jiān)管。目前，我國民間組織登記嚴格但管理松弛，其日常活動往往遠在政府的視線之外。應該實行“寬進嚴管”的政策，加強政府職能部門的監(jiān)管，使民間組織在合法范圍內活動，在組織宗旨范圍內活動。在監(jiān)管機制上，要從傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉向法治監(jiān)管，從政治監(jiān)管轉向綜合監(jiān)管。

　　第三，培育社會監(jiān)督機制。監(jiān)管大量民間組織活動的成本很高，僅靠政府監(jiān)管力有不及，加強社會監(jiān)督是重要的國際經(jīng)驗。民間組織應將其活動和財務等情況向社會公開，接受社會力量和公眾的監(jiān)督。

　　另外，民間組織之間的監(jiān)督和制衡也是社會監(jiān)督的重要方式。本人在考察美國民間組織的時候，曾經(jīng)考察過一個組織，這個組織的主要工作就是監(jiān)督檢查其他相關非政府組織。比如，一個基金會支持某組織開展某項活動，這個項目的設計和預算都要向社會公開。這個非政府組織將根據(jù)項目計劃，對這個組織的項目運作進行監(jiān)督。在民間組織管理方面，政府的職責，就是要制定相應制度規(guī)范，營造社會力量參與監(jiān)督民間組織的環(huán)境。當政府部門、公民個人、其他民間組織都能夠有力地監(jiān)督民間組織的活動的時候，民間組織中不正當行為就會顯著減少。

　　來源：南方周末

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