人民公社體制誕生于1958年，在1962年形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，從此穩(wěn)定了近20年。1983年10月發(fā)出的“中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知”及其貫徹，撤銷了人民公社的建制，但這遠(yuǎn)不等于人民公社體制的真正消亡。人民公社是個(gè)龐大和復(fù)雜的制度—功能的集成，它的消亡要比建制撤銷遲緩的多。在人民公社誕生50周年之際，我們很有必要認(rèn)真反思：人民公社體制究竟是如何消亡的，它的消亡對(duì)于今天選擇和重建農(nóng)民合作體系有什么啟示。

　　一、消亡過(guò)程的三個(gè)階段

　　人民公社體制是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次及其內(nèi)部實(shí)行社會(huì)國(guó)家化、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化和公共事業(yè)合作化的產(chǎn)物，所以是多種制度—功能的集成。僅僅從它承擔(dān)的社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度—功能來(lái)說(shuō)，至少包含了生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作、醫(yī)療合作、教育合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作、社隊(duì)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)技服務(wù)、鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)決策活動(dòng)的行政干預(yù)、治安管理等等。我們可以把人民公社所集成的制度—功能劃分為三個(gè)大類。第一，是橫向一體化的合作制度—功能，這就是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制。首先是指以土地集中為基礎(chǔ)，集體安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為內(nèi)容的生產(chǎn)合作，其次也包括了公社和大隊(duì)干部對(duì)下級(jí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的干預(yù)和資源的調(diào)配。再次是社隊(duì)企業(yè)和后來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。第二，縱向一體化的合作制度—功能，這是那些涉及到城鄉(xiāng)連接的組織，比如供銷社、信用社等，有的地方也包括農(nóng)技和農(nóng)機(jī)。第三，就是通過(guò)農(nóng)民合作承擔(dān)社隊(duì)內(nèi)部公共物品供給的制度—功能，比如醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治安等。前兩類制度—功能集成促成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的計(jì)劃化，后一類制度—功能集成努力以農(nóng)民合作的方式供應(yīng)鄉(xiāng)村公共物品，也就是所謂的“農(nóng)民的事情農(nóng)民自己辦”。

　　人民公社體制的消亡，不只是人民公社之名的撤改，必須也是人民公社之實(shí)的消亡。不只是承擔(dān)某種功能的機(jī)構(gòu)組織的消亡，在最徹底的意義上，還應(yīng)表現(xiàn)為功能本身的消亡[1]。也就是說(shuō)在人民公社范圍內(nèi)，承擔(dān)特定功能的原制度化組織已經(jīng)消失，并且沒(méi)有出現(xiàn)新的替代性制度化組織。所以，研究人民公社體制的消亡，也就是研究原來(lái)人民公社體制的功能在人民公社之后是如何被延續(xù)、替代或者被放棄的。我們可以把這個(gè)過(guò)程劃分為三個(gè)階段。需要說(shuō)明的是，由于國(guó)情的復(fù)雜性，以下的分析不適合西部的高原和草原地帶，也不適合城市的郊區(qū)，主要適合中部地區(qū)[2]。

　　第一個(gè)階段是人民公社的制度解體階段，從人民公社的政社合一過(guò)渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政、政社分開(kāi)。人民公社的建制被撤銷，這個(gè)體制作為一個(gè)整體被分解了，逐漸各自弱化。這主要是指，分戶經(jīng)營(yíng)使得“隊(duì)為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)合作制度趨于解散，橫向一體化合作的癱瘓促動(dòng)了縱向一體化合作的解體。供銷社、合作社等制度開(kāi)始非官營(yíng)化改革，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制開(kāi)始解體，形成農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格雙軌制并保持穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能的主要內(nèi)涵從“管理”變?yōu)椤案母铩保?br>但鄉(xiāng)村內(nèi)部公共物品的生產(chǎn)仍然比較有效地保持了自力更生的特點(diǎn)。糧食生產(chǎn)連年增長(zhǎng)。從老百姓的感受來(lái)說(shuō)，這段時(shí)間政策不斷放寬，政府對(duì)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)干預(yù)的少，基本是個(gè)休養(yǎng)生息的狀態(tài)。在時(shí)間上，這個(gè)過(guò)程主要發(fā)生于1978年到80年代中期。

　　第二個(gè)階段是人民公社功能的政府替代階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以形式上的黨政架構(gòu)，履行實(shí)質(zhì)上的政經(jīng)合一的功能。從功能上來(lái)說(shuō)，政府農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能的重心從“改革”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。從1985年開(kāi)始，糧食連年減產(chǎn)，引起各界高度重視，對(duì)農(nóng)民的休養(yǎng)生息政策也趨于結(jié)束。迫于壓力型政體的驅(qū)使，順乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)本身屬性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次控制和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不得不復(fù)活和強(qiáng)化。但從制度上來(lái)說(shuō)，原公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層次主導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)的制度依托仍然不斷瓦解：橫向一體化組織加速虛化，縱向一體化組織曲折地走向市場(chǎng)化。結(jié)果是原有的功能試圖復(fù)辟，原有的制度努力革命。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次無(wú)人民公社之權(quán)，而有其責(zé)，無(wú)政社合一之制度，卻有政經(jīng)合一之功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所以能夠在一定程度上承擔(dān)起政經(jīng)合一的功能，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起擴(kuò)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源是分不開(kāi)的。反過(guò)來(lái)，一旦中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代后期衰落和轉(zhuǎn)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行就陷入困境。同時(shí)，由于政府的膨脹和部分干部的腐敗等因素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)以自力更生的方式維持社會(huì)公共事業(yè)的能力不斷下降。農(nóng)村社會(huì)矛盾迅速激化，鄉(xiāng)村干部和基層政府的社會(huì)形象跌到歷史的新低點(diǎn)。這主要是發(fā)生在上世紀(jì)80年代中期到90年代末。

　　第三個(gè)階段是人民公社的功能消亡階段，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經(jīng)合一到以縣為主的時(shí)期。1998年的十五屆三中全會(huì)堅(jiān)定了改革的決心，明確了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的思路，一個(gè)新階段開(kāi)始了。如果說(shuō)第二階段的開(kāi)啟主要緣于農(nóng)業(yè)的連年減產(chǎn)，那么第三階段的開(kāi)啟就主要是基于農(nóng)村社會(huì)矛盾的激化。同時(shí)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、科技水平也發(fā)生了深刻的變化，為農(nóng)村發(fā)展走出新路創(chuàng)造了外部條件。非農(nóng)就業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道，生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)普遍地市場(chǎng)化了，中央決心將糧食購(gòu)銷體制徹底市場(chǎng)化。市場(chǎng)化的“公司加農(nóng)戶”和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織先后興起，取代了區(qū)域性的綜合經(jīng)濟(jì)組織。2000年開(kāi)始稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，隨后甚至推行了鄉(xiāng)村合并，逐步終結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政手段干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)力和能力。與此同時(shí)，中央開(kāi)始實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)的戰(zhàn)略。在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支撐下，縣級(jí)政權(quán)加速財(cái)權(quán)和事權(quán)的集中，傳統(tǒng)的公共物品自我供給機(jī)制讓位于以縣為主的體系。人民公社體制的三大制度—功能體系：橫向一體化、縱向一體化和社隊(duì)內(nèi)部公共物品的自給自足，分別以不同的方式基本終結(jié)。2003年中央連續(xù)召開(kāi)了兩個(gè)中央農(nóng)村工作會(huì)議，反思過(guò)去，指引未來(lái)。此后，每年發(fā)出一個(gè)中央一號(hào)文件指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，到2006年提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的全面部署，意味著中央思路的定型。國(guó)家開(kāi)始嘗試以全新的方式，更高的層級(jí)來(lái)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。這主要是發(fā)生在上世紀(jì)90年代末到2006年之間。

　　其實(shí)，人民公社曾經(jīng)承擔(dān)的基本功能需求始終沒(méi)有消失，因?yàn)榇偈钩闪⑷嗣窆�社體制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局并沒(méi)有根本改變，但這些功能的實(shí)現(xiàn)方式市場(chǎng)化或者非鄉(xiāng)鎮(zhèn)化了，正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的人民公社體制無(wú)可救藥地消亡了，以縣為主建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代正在到來(lái)。

　　二、人民公社的制度解體階段（1978-上世紀(jì)80年代中期）

　　在這個(gè)階段，經(jīng)歷了從人民公社的政社合一，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政、政社分開(kāi)。其基本內(nèi)容是橫向一體化制度的解體，進(jìn)而導(dǎo)致了縱向一體化合作制度的解體。對(duì)這個(gè)階段的分析，有一個(gè)核心問(wèn)題是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的推行，實(shí)現(xiàn)了分戶經(jīng)營(yíng)，意味著最基層的橫向一體化經(jīng)營(yíng)制度的解體，可是這為什么要繼以縱向一體化合作制度的被拋棄？或者更明確地問(wèn)：分戶經(jīng)營(yíng)為什么就不能和供銷、信用等高度一體化的體系結(jié)合起來(lái)，建立類似日本韓國(guó)那種綜合農(nóng)協(xié)體系呢？

　　當(dāng)小農(nóng)大國(guó)的核心地帶長(zhǎng)期僵化之后，它的邊緣部分再次發(fā)起了自我解放的變革。這種農(nóng)民的自我解放一定就是從最基層組織——生產(chǎn)隊(duì)——開(kāi)始的。三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)，生產(chǎn)隊(duì)是人民公社體制的根基。它的解體在最初階段有兩個(gè)基本內(nèi)涵。一是生產(chǎn)合作的瓦解，主要指責(zé)任到戶，不需要大呼隆搞集體出工了，不拿工分了。二是生產(chǎn)隊(duì)作為最基層社會(huì)管理組織的制度—功能的瓦解。原有生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部有很多干部和組織，現(xiàn)在都撤銷了，基本只保留一個(gè)村民組長(zhǎng)。有的組有婦女代表。[3]只是在少數(shù)西部省份在人民公社后仍然在原村民組層次上建立了最基層的社會(huì)管理組織。人民公社體制的消亡正是從生產(chǎn)隊(duì)的虛化開(kāi)始的，問(wèn)題是最基層橫向一體化合作的解體為什么會(huì)促動(dòng)縱向一體化合作制度的解體。

　　以下，我們以供銷合作社的早期改革過(guò)程為例來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。供銷社曾經(jīng)是連接城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的主渠道，被稱為第二商業(yè)部，具有高度的行政化色彩，是人民公社體系下核心的縱向一體化合作組織。但改革開(kāi)放以來(lái)，中央要求供銷社必須從“官營(yíng)”轉(zhuǎn)為“民營(yíng)”。用供銷社系統(tǒng)自己的話語(yǔ)來(lái)說(shuō)，“從1982-1988年，供銷社恢復(fù)了‘三性’（群眾性、民主性、靈活性）”[4]。

　　農(nóng)村的生產(chǎn)責(zé)任制在改革初期對(duì)生產(chǎn)力的明顯促進(jìn)，這個(gè)現(xiàn)象本身也使上上下下相信這應(yīng)該成為改革的突破口。生產(chǎn)責(zé)任制成為農(nóng)村改革的基準(zhǔn)，此后的改革都要與此配套，不適應(yīng)的都必須改掉。首當(dāng)其沖就是流通流域的問(wèn)題。流通問(wèn)題的提出，有一個(gè)深層次的原因，那就是：“根據(jù)目前國(guó)家財(cái)力狀況，今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格必須采取基本穩(wěn)定的方針。增加農(nóng)民的收入，不能指望提高收購(gòu)價(jià)格或降低收購(gòu)基數(shù)，而只能主要依靠發(fā)展商品生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)多產(chǎn)暢銷�！盵5]1981年全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上的這個(gè)表述十分重要，它表明，面對(duì)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的重大發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)的低效，國(guó)家上層認(rèn)為暫不能夠放棄工農(nóng)業(yè)的剪刀差，以及對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。一方面不能減少對(duì)農(nóng)村的索取，另一方面又希望實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，如何解決這個(gè)兩難呢？那就要實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的多產(chǎn)暢銷。為了多產(chǎn)需要搞好農(nóng)田基本建設(shè)，發(fā)展科技教育，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)；
為了暢銷，就必須改革和打通流通環(huán)節(jié)。所以：“最不適應(yīng)的一個(gè)是科技和教育的問(wèn)題，一個(gè)是流通環(huán)節(jié)的問(wèn)題，流通環(huán)節(jié)的問(wèn)題當(dāng)前尤為突出�！盵6]剛好城市普遍存在物資的短缺，如果打通了流通環(huán)節(jié)，農(nóng)民能把增產(chǎn)的東西賣掉，不就增收了嗎？只要疏通流通環(huán)節(jié)，增產(chǎn)必定增收，這在當(dāng)時(shí)幾乎成為一個(gè)政治常識(shí)。必須改革流通體制，很快就成為改革家的共識(shí)。萬(wàn)里同志在1982年11月分析到：“農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制解決了生產(chǎn)和分配的問(wèn)題，但還沒(méi)有解決流通的問(wèn)題�，F(xiàn)在情況是，農(nóng)村的商品生產(chǎn)蓬勃地發(fā)展起來(lái)了，可是流通環(huán)節(jié)卻還沒(méi)有能夠適應(yīng)這種發(fā)展，許多農(nóng)副土特產(chǎn)品不能運(yùn)銷出來(lái)，造成產(chǎn)地積壓，銷地缺貨，鮮活產(chǎn)品爛掉不少。這已經(jīng)成為一個(gè)突出的矛盾，成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題”。[7]

　　可是，流通不暢涉及到方方面面，具體的改革措施卻是直指供銷合作社，在供銷合作社系統(tǒng)中，又是直指基層供銷合作社。這又如何理解呢？簡(jiǎn)要地說(shuō)，這是因?yàn)楣╀N合作社在人民公社時(shí)代績(jī)效不足，在人民公社的改革階段弊端突出。國(guó)家對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)需求主要是兩方面：工農(nóng)業(yè)剪刀差與直接的農(nóng)副產(chǎn)品索取。前者是主要的，是國(guó)家最主要的宏觀利益所在�？墒沁@主要是通過(guò)控制價(jià)格而不是購(gòu)銷主體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。后者的主要內(nèi)容是糧食，國(guó)家需要控制糧食生產(chǎn)保證糧食安全。可是這種最重要的農(nóng)產(chǎn)品并不是由供銷合作社控制的，供銷社主要收購(gòu)派購(gòu)物資。所以，在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的供銷體系中，供銷社的功能局限于成為農(nóng)村的國(guó)營(yíng)商店和次要的收購(gòu)站。在改革過(guò)程中，國(guó)家指望它能在為農(nóng)民的多種經(jīng)營(yíng)上做出貢獻(xiàn)，可是，供銷系統(tǒng)的干部根本就沒(méi)有學(xué)會(huì)與重獲自由的農(nóng)民打交道，反而無(wú)師自通地在準(zhǔn)市場(chǎng)環(huán)境中大撈部門(mén)利益或維護(hù)地方利益。被中央上層痛斥：“當(dāng)前存在的一個(gè)突出問(wèn)題是，一方面農(nóng)村商業(yè)不適應(yīng)發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的需要，…一方面也存在著一些單位抬價(jià)搶購(gòu)緊缺商品，沖擊國(guó)家計(jì)劃的情況”。[8]而且它有“官商作風(fēng)、機(jī)關(guān)作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度不好等，群眾意見(jiàn)很大，要努力改進(jìn)。”[9]包括供銷社在內(nèi)的農(nóng)資部門(mén)自己服務(wù)不到位，卻又壟斷了農(nóng)村流通體系，不可避免地成為了改革力量的眾矢之的。農(nóng)村流通體制的放開(kāi)首先就是從那些派購(gòu)物資和日用生活品的購(gòu)銷放開(kāi)開(kāi)始的，這正是供銷社原有的壟斷范圍。改革的出路自然就是要打破壟斷，“自己辦不了的，要有領(lǐng)導(dǎo)地放手讓農(nóng)民去辦。”[10]供銷社的領(lǐng)導(dǎo)雖有心博弈，但根本不堪一擊。[11]

　　供銷社系統(tǒng)的整治看上去是不可避免的，但是，國(guó)家為供銷合作社開(kāi)出的藥方卻是令人驚異的。因?yàn)�，它要求供銷社恢復(fù)合作商業(yè)的性質(zhì)，“真正辦成集體所有的合作商業(yè)”。這種理想狀態(tài)在合作化之前和戰(zhàn)爭(zhēng)年代曾經(jīng)短暫和不普遍地出現(xiàn)過(guò)[12]，但在80年代根本是不可能的。這不只是因?yàn)楦刹柯毠と鄙俸献鞯木�神和�?dòng)力，如果和日本同時(shí)期的農(nóng)協(xié)體系比較，包產(chǎn)到戶后的供銷社系統(tǒng)其實(shí)是無(wú)“腳”無(wú)“頭”的。供銷社乃至人民公社的整體之所以能夠穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)二十年，一個(gè)必要條件是其基礎(chǔ)在于生產(chǎn)隊(duì)，一旦這個(gè)層次的集體癱瘓了，供銷社和人民公社的其它制度—功能就失去了聯(lián)系和控制生產(chǎn)者的能力。一旦集體組織解體，又沒(méi)有在自然村或生產(chǎn)隊(duì)層次上建立替代性的有效經(jīng)濟(jì)組織，供銷社或者其它的農(nóng)產(chǎn)品縱向一體化經(jīng)濟(jì)組織，都很難有落地之腳。進(jìn)一步說(shuō)，如果農(nóng)村供銷系統(tǒng)果然成為農(nóng)民的合作組織，它就必然要與城市的買(mǎi)家展開(kāi)經(jīng)濟(jì)博弈，當(dāng)城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間存在經(jīng)濟(jì)利益矛盾時(shí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　國(guó)家首先要保護(hù)的必定是城市和工業(yè)的發(fā)展。所以供銷社不可能替農(nóng)民出“頭”。供銷社下不能聯(lián)系生產(chǎn)者，上不能與城市買(mǎi)家討價(jià)還價(jià)，中間還面臨著多種經(jīng)營(yíng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果只能是“日益萎縮下去，直至喪失本身獨(dú)立存在的意義�！盵13]中央明確地預(yù)見(jiàn)到了這個(gè)結(jié)局，卻毅然推進(jìn)了流通體制改革。1987年4月，國(guó)家體改委、商業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合下文，提出深化供銷合作社體制改革的意見(jiàn)，強(qiáng)令供銷合作社由全民所有制“恢復(fù)為”集體所有制。鄉(xiāng)村市場(chǎng)上曾經(jīng)的巨無(wú)霸，如同被脫掉的長(zhǎng)袍一樣癱軟在地，至今沒(méi)有重新站立起來(lái)。今天，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民增收的問(wèn)題根本不可能在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)解決，更不可能依靠農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。而且農(nóng)業(yè)是一種無(wú)法徹底市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的流通也必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤�。所以，以全面放開(kāi)的方式改革流通體制只是一時(shí)之急，而非治本之道。可是，特定歷史階段的局中人，實(shí)在沒(méi)有能力進(jìn)行這樣的超前思考。即便我們?cè)诮裉祛A(yù)見(jiàn)到這些，各類新型縱向一體化合作組織又如何能找回自己的頭和腳呢？

　　所以，從今天的問(wèn)題意識(shí)出發(fā)，供銷社體系的解體，其制度起點(diǎn)首先在于農(nóng)村基層合作組織的癱瘓。生產(chǎn)隊(duì)/村民組是人民公社制度—功能體系的“腳”，沒(méi)有腳的組織非但走不遠(yuǎn)，連站立都成問(wèn)題。如果說(shuō)人民公社體制是副多米諾骨牌，生產(chǎn)隊(duì)就是這第一張牌。而且，僅有最基層組織或者說(shuō)“腳” 是不夠的，還要有頭，也就是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的控制，那就意味著在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重建某種程度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。只要改革沒(méi)有完成，這就是不可能的，因?yàn)�，�?duì)于一個(gè)立志改革的中央集權(quán)國(guó)家，需要邊緣領(lǐng)域的改革為中心領(lǐng)域的變革鳴鑼開(kāi)道，即便保留計(jì)劃對(duì)于農(nóng)業(yè)是必需的，也要等待改革時(shí)代的基本結(jié)束。反過(guò)來(lái)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域保留計(jì)劃體制，就意味著依靠一個(gè)龐大的行政化組織，那么我們又如何能保證龐大官僚體系的高效和廉潔？后來(lái)的歷史證明，當(dāng)整個(gè)體系走向市場(chǎng)的時(shí)候，某些局部保持了計(jì)劃體制更容易引發(fā)混亂和腐敗。這也成為我國(guó)基層體制過(guò)度虛化的重要?jiǎng)右�。日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家速水佑次郎認(rèn)真地追問(wèn)過(guò)，為什么政府的強(qiáng)力介入在日本和德國(guó)就沒(méi)有造成嚴(yán)重腐��？他的答案是這里有點(diǎn)狹隘的民族主義精神等隱蔽的意識(shí)形態(tài)。[14]如果這么說(shuō)是對(duì)的，那么我們就要重新思考，到底可以從日本韓國(guó)學(xué)到什么？整個(gè)體系都學(xué)過(guò)來(lái)是不可能的。如果只學(xué)局部，該學(xué)哪些部分？

　　三、人民公社功能的政府替代階段（上世紀(jì)80年代中期-90年代末）

　　在客觀上，人民公社解體后，基層組織必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能并沒(méi)有消失。首先，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局依然存在。小農(nóng)在面對(duì)自然界、政府、市場(chǎng)時(shí)，必須組織起來(lái)，這個(gè)基本的需求并沒(méi)有因?yàn)槿嗣窆�社的制度解體而降低，反而變得明顯起來(lái)。其次，國(guó)家趕超西方先進(jìn)的愿望沒(méi)有絲毫弱化，國(guó)家必須依靠行政手段推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新基層組織不得不“千方百計(jì)”地承擔(dān)原人民公社功能的主要部分，結(jié)果使得基層政府在制度上實(shí)行政社分開(kāi)后，在功能上仍然是政經(jīng)合一的。對(duì)這一階段的分析主要有兩個(gè)論題：新的基層組織究竟必須承擔(dān)原人民公社的哪些職能？新的基層組織究竟是如何替代其中的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能的。正是從這兩方面，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經(jīng)合一功能特點(diǎn)。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)人民公社經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能的承繼

　　在1983年的“中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知”一文中，這樣規(guī)定了未來(lái)鄉(xiāng)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能“鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。當(dāng)前應(yīng)著重抓好社會(huì)治安，打擊刑事犯罪活動(dòng)，發(fā)動(dòng)群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約，開(kāi)展社會(huì)主義精神文明活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)治安和社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)。”這里所提到的組織法，在1979年制定，1982、1986年和1995年三次修訂，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能方面的雖然語(yǔ)焉不詳，但通過(guò)其變化還是可以看出問(wèn)題。這部分內(nèi)容主要分四塊：執(zhí)行上級(jí)的政策和其他任務(wù)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，權(quán)利保護(hù)，其他。其中1986年的修訂改動(dòng)最大。就社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)來(lái)說(shuō)，1979和1982年的法律都只規(guī)定了“管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和民政、公安等工作。”經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面主要是保護(hù)財(cái)產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。1986年的法律規(guī)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作�！�

　　就經(jīng)濟(jì)事務(wù)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)涵經(jīng)歷了從“管理”到“改革”到“發(fā)展”的變化。在人民公社時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能是通過(guò)人民公社體制來(lái)完成的，基本上是有序的，所以人民公社的經(jīng)濟(jì)工作重在“管理”，即使是發(fā)展，也主要是農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)既有抓手去發(fā)展。在人民公社解體后，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展超出了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手和方式也是不確定的，需要“千方百計(jì)”地努力。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)工作的壓力是極大的，政府不可能因?yàn)榭梢园l(fā)展工商業(yè)而放松農(nóng)業(yè)。我們不妨回憶一下1958年8月的“中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議”一文中對(duì)于建立人民公社的必要性的說(shuō)法：“大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)和先進(jìn)技術(shù)設(shè)施，要求投入更多的勞動(dòng)力，農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展也要求從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)線上轉(zhuǎn)移一部分勞動(dòng)力，我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、電氣化的要求已愈來(lái)愈迫切”。這些要求在人民公社解體后并沒(méi)有消失。政府必須努力幫助小農(nóng)應(yīng)對(duì)來(lái)自市場(chǎng)和自然的風(fēng)險(xiǎn)，這主要涉及到農(nóng)田基本建設(shè)：如興修水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施；
農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步：如進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，新型作物和技術(shù)的推廣；
乃至于發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和社隊(duì)企業(yè)，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于農(nóng)田基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的任務(wù)較輕，在農(nóng)業(yè)連年滑坡之后，中央在1988年底號(hào)召一定要奪取1989年的農(nóng)業(yè)豐收，基層政府不得不在缺少抓手的條件下推進(jìn)舊任務(wù)。結(jié)果農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題迅速凸現(xiàn)和激化，但農(nóng)業(yè)確實(shí)增收了。這其實(shí)說(shuō)明農(nóng)業(yè)發(fā)展絕不是政策和科技就能保證的，人民公社組織承擔(dān)的基本功能還是要承繼下來(lái)。

　　就社會(huì)公共事務(wù)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)涵和方式經(jīng)歷了從“自我管理”到“公共管理”的演變。從字面上看，似乎1986年的法律大大地?cái)U(kuò)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職責(zé)，其實(shí)這些工作原本就是人民公社的工作，只不過(guò)在人民公社時(shí)期，這些工作主要是通過(guò)農(nóng)民合作由基層政府比較獨(dú)立地組織完成的，主要是農(nóng)民的自我管理自我發(fā)展。但在人民公社解體之后，大量的事業(yè)從自我管理演變?yōu)楣�共管理，這些工作越來(lái)越多地受到上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，涉及到縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，從而進(jìn)入了地方政府組織法的調(diào)整范圍。問(wèn)題是基層政府自力更生發(fā)展社會(huì)事業(yè)的模式?jīng)]有改變時(shí)，來(lái)自上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于基層政府發(fā)展這些事業(yè)固然是個(gè)幫助，但也是個(gè)壓力，而且壓力越來(lái)越大，以致形成了所謂的“壓力型政體”。[15]

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)原人民公社經(jīng)濟(jì)職能的替代

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承繼了人民公社的基本經(jīng)濟(jì)職能，卻沒(méi)有人民公社的組織基礎(chǔ)。它不得不以政府的體制來(lái)協(xié)調(diào)被打散的涉農(nóng)組織，并替代生產(chǎn)合作組織直接干預(yù)和引導(dǎo)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

　　對(duì)于大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)，人民公社的經(jīng)濟(jì)職能就是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的職能。但在改革初期的一段時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力是放在多種經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上的，“無(wú)工不富”的口號(hào)震徹云霄，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被相對(duì)忽視了。在1985年的一號(hào)文件中，中央一度還提出了調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略，不巧從1985年開(kāi)始到1988年遭遇糧食的連年減產(chǎn)，“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)”，“無(wú)糧則亂”的口號(hào)被反復(fù)提起。各級(jí)政府時(shí)而注重農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，時(shí)而全力抓糧食生產(chǎn)，各種收購(gòu)大戰(zhàn)此起彼伏，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局面一時(shí)有點(diǎn)混亂。在這個(gè)過(guò)程中高層對(duì)于“分”的思路進(jìn)行了反思，最終上上下下都認(rèn)識(shí)到，面對(duì)過(guò)于分散的小農(nóng)，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完成上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)，必須將他們重新組織起來(lái)。但是，回歸計(jì)劃體制的思路是不可行的[16]。到1991年時(shí)，終于確定了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的基本思路，也就是：“繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，積極發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力�！盵17]從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的角度，我們可以讀出這樣三個(gè)內(nèi)容。首先，它強(qiáng)調(diào)了家庭經(jīng)營(yíng)為最基本的經(jīng)營(yíng)單位，而不是生產(chǎn)隊(duì)或其它經(jīng)濟(jì)合作組織，這就否定了人民公社體制的橫向一體化合作。同時(shí)，由于認(rèn)識(shí)到必須有“統(tǒng)”的一面來(lái)完成一家一戶無(wú)力完成的經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，因此，其次，要發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系，第三，要壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這個(gè)新思路意義重大，需要認(rèn)真解析。

　　首先，新思路放棄了對(duì)原有最基層合作組織的維護(hù)。

　　我們不能說(shuō)實(shí)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)村最基層合作組織就立即同時(shí)解體了。當(dāng)時(shí)國(guó)家政策始終說(shuō)的是統(tǒng)分結(jié)合，有統(tǒng)有分，這顯然不能當(dāng)作無(wú)稽之談或者無(wú)心之說(shuō)。問(wèn)題是，合作總是需要成本，小農(nóng)合作的成本尤其大；
合作制度和組織總是需要維護(hù)，如果沒(méi)有人來(lái)刻意維護(hù)小農(nóng)的合作，已經(jīng)癱瘓的合作必然會(huì)走向解體。在改革之初，恰有某些因素的發(fā)展使得國(guó)家和基層政府放棄了對(duì)最基層農(nóng)村合作組織的維護(hù)。

　　這一方面是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)村工作的重心轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，基層政府不愿意支付農(nóng)民合作和組織的成本。在1984年后，社隊(duì)企業(yè)后來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對(duì)于農(nóng)民增收，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)越來(lái)越明顯。在1983年的全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上，萬(wàn)里就指出，縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)要總攬經(jīng)濟(jì)全局，不能只當(dāng)農(nóng)業(yè)書(shū)記、糧食縣長(zhǎng)。在1984年的全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上，萬(wàn)里進(jìn)一步指出，必須打破“農(nóng)村等于農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)觀念，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是要鼓勵(lì)和保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦發(fā)展起來(lái)，就超出了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)涵，而必然是關(guān)系改革前途的大局。改革派需要加速農(nóng)村的改革，來(lái)獲取更大的推力去實(shí)現(xiàn)城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)的變革。因此，即便有人想到設(shè)計(jì)更符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性的制度方案，在政治上也是絕對(duì)不可行的。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不只是中央的支持，主要的動(dòng)力來(lái)自鄉(xiāng)村政府�！懊鎸�(duì)分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民家庭，鄉(xiāng)村政府顯得束手無(wú)策，而利益的誘導(dǎo)又使得政府的干部自然地把自己的注意力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村企業(yè)�！盵18]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展給地方財(cái)政和干部帶來(lái)的好處確實(shí)很重大。這時(shí)，改革本身就成了一種意識(shí)形態(tài)，正如陳云在1985年批評(píng)的：“‘無(wú)工不富’的聲音大大超過(guò)了‘無(wú)農(nóng)不穩(wěn)’�！� [19]糧食由不足到有余的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出乎意料的大發(fā)展，使得大家相信農(nóng)村制度變革的方向和內(nèi)涵就是放寬再放寬，搞活再搞活。而且，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，使得集體可以用市場(chǎng)化而不是合作化的方式提供生產(chǎn)服務(wù)。大家自然而然地放棄了對(duì)農(nóng)業(yè)合作體制的維護(hù)。結(jié)果使得小農(nóng)重新分散，而放寬農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷體制，又使空前分散的小農(nóng)直接暴露在空前復(fù)雜的大市場(chǎng)中。分散的小農(nóng)如何面對(duì)大市場(chǎng)？這個(gè)當(dāng)代的大難題就在那個(gè)狂飆年代，以一種有意無(wú)意的方式形成了。

　　另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展“一靠政策，二靠科教，三靠投入”成為那個(gè)時(shí)代很主流的信條。在這個(gè)信條下，合作制度的意義被嚴(yán)重低估了，水利的命脈意義也被忽略了。這是因?yàn)�，“農(nóng)村改革的最初幾年，由于調(diào)動(dòng)了農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的積極性，較好地利用了長(zhǎng)期積累的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，有些問(wèn)題似乎并不突出�！盵20]隨后的政策思考方向，就是努力在鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的前提下，替代人民公社的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能。在前述的基本思路中，以最基層合作組織來(lái)“統(tǒng)”的選擇被仔細(xì)地繞開(kāi)了，代之以用集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化服務(wù)體系來(lái)“統(tǒng)”。

　　在新的改革思路中，提出要逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這個(gè)集體與原有的農(nóng)民的橫向一體化合作是本質(zhì)不同的。其一，它要的是“經(jīng)濟(jì)實(shí)力”，而不在乎其組織形式和產(chǎn)業(yè)類別。事實(shí)上它主要脫胎于人民公社時(shí)代的社隊(duì)企業(yè)，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的組織，強(qiáng)化這種集體經(jīng)濟(jì)，事實(shí)上使得社隊(duì)企業(yè)反客為主了。其二，它主要是在行政村層次上發(fā)展的。盡管領(lǐng)導(dǎo)人和文件的強(qiáng)調(diào)，并沒(méi)有明確的區(qū)隔行政村和村民組的集體經(jīng)濟(jì)，但在實(shí)際的發(fā)展中，生產(chǎn)隊(duì)的地位被矮化了。因?yàn)樯�產(chǎn)隊(duì)的主要長(zhǎng)處在于生產(chǎn)合作，而不在于社隊(duì)企業(yè)。原來(lái)的大隊(duì)，后來(lái)的行政村對(duì)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)有著更高的積極性和更強(qiáng)的能力。同時(shí)發(fā)展的村民自治基本都是在行政村的層次上發(fā)展的，這也在客觀上強(qiáng)化了行政村弱化了村民組。村民自治與村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相互強(qiáng)化，壓縮了村民組的權(quán)力空間。[21]

　　其次，發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須發(fā)展出非制度化的方式來(lái)整合深入鄉(xiāng)村的各種涉農(nóng)機(jī)構(gòu)和組織。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　根據(jù)1991年發(fā)布的“國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的通知”，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的內(nèi)容，是為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過(guò)程綜合配套服務(wù)�！稗r(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的形式，要以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，以專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門(mén)為依托，以農(nóng)民自辦服務(wù)為補(bǔ)充，形成多經(jīng)濟(jì)成分、多渠道、多形式、多層次的服務(wù)體系。從現(xiàn)實(shí)情況看，大體包括五個(gè)主要方面：一是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展的以統(tǒng)一機(jī)耕、排灌、植保、收割、運(yùn)輸?shù)葹橹饕獌?nèi)容的服務(wù)，二是鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水利（水保）站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、水產(chǎn)站、經(jīng)營(yíng)管理站和氣象服務(wù)網(wǎng)等提供的以良種供應(yīng)、技術(shù)推廣、氣象信息和科學(xué)管理為重點(diǎn)的服務(wù)；
三是供銷合作社和商業(yè)、物資、外貿(mào)、金融等部門(mén)開(kāi)展的以供應(yīng)生產(chǎn)生活資料，收購(gòu)、加工、運(yùn)銷、出口產(chǎn)品，以及籌資、保險(xiǎn)為重點(diǎn)的服務(wù)；
四是科研、教育單位深入農(nóng)村，開(kāi)展技術(shù)咨詢指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、集團(tuán)承包為重點(diǎn)的服務(wù)；
五是農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社和專業(yè)戶開(kāi)展的專項(xiàng)服務(wù)�！�

　　表面上看，這個(gè)體系并沒(méi)有突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)，反而應(yīng)該是多形式，多層次，多渠道的。但在實(shí)際的運(yùn)作中，事情不能這么復(fù)雜。對(duì)于上層來(lái)說(shuō)，必須有一個(gè)組織為這個(gè)體系負(fù)責(zé)，成為被考核的對(duì)象，這只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人民公社體制下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織被打散后，現(xiàn)在必須由政府組織來(lái)重新整合，但又不允許成立新的綜合性經(jīng)濟(jì)合作組織，這樣的協(xié)調(diào)與整合，必然是非制度化的。值得注意的是，中央認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力的不足，曾試圖對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)賦權(quán)，提升它的綜合協(xié)調(diào)能力。1991年11月的十三屆八中全會(huì)決議中強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的自身建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使之成為有權(quán)威、有效能的基層黨委和政權(quán)組織�？h有關(guān)部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，除少數(shù)不宜下放的實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)外，一般都要放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，干部的調(diào)動(dòng)、任免、獎(jiǎng)懲應(yīng)征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)這些單位要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，使之相互配合，形成合力，共同為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)�！盵22]這實(shí)際上是認(rèn)可了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經(jīng)合一體制。

　　中央雖有這種號(hào)召，卻沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行實(shí)際的賦權(quán)，實(shí)際的權(quán)力分配被具體的博弈過(guò)程所主導(dǎo)。面對(duì)縣級(jí)部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是弱勢(shì)的，縣級(jí)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力的蠶食也就不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)，沒(méi)有被足夠地賦權(quán)，反過(guò)來(lái)，它們還被逐步地奪權(quán)。結(jié)果形成了一種壓力型的權(quán)責(zé)體系，也就是通俗所說(shuō)的“有為才能有位”的體系：當(dāng)上級(jí)指望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行某種職責(zé)時(shí)，常常并不自上而下地賦權(quán)于它，至少這個(gè)賦權(quán)是不充分和非制度化的；
在上級(jí)賦權(quán)不足的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不自己創(chuàng)造權(quán)能；
反過(guò)來(lái)，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能創(chuàng)造權(quán)能，其職責(zé)也就被褫奪了。所謂“有為才能有位”，這個(gè)短語(yǔ)生動(dòng)地刻畫(huà)了一種非制度化政府組織體系中的生存策略。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己也確實(shí)有著自我賦權(quán)的動(dòng)力。一方面是權(quán)力本身就足以產(chǎn)生擴(kuò)權(quán)的動(dòng)力，另一方面上層的考核迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷擴(kuò)張自己的施政能力。這種能力的主要基礎(chǔ)就是財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力強(qiáng)，則 統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)發(fā)展的能力也較強(qiáng)，反之則弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對(duì)的壓力不僅來(lái)自上層。更為糟糕的是，上層國(guó)家同時(shí)開(kāi)始強(qiáng)化村級(jí)組織的能力[23]。這種強(qiáng)化包括發(fā)展村民自治和集體經(jīng)濟(jì)，村級(jí)組織獲得了原大隊(duì)從未有過(guò)的地位，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力形成了實(shí)質(zhì)性的挑戰(zhàn)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了運(yùn)轉(zhuǎn)下去，首先要控制財(cái)政。分稅制主要是在中央和省之間分權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從中受益。就中部地區(qū)來(lái)說(shuō)，90年代中期以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政尚可依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但此后中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落和改制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源更加緊張[24]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須大力爭(zhēng)奪“三提五統(tǒng)”的支配權(quán)，還另外發(fā)展出繁復(fù)的收費(fèi)以擴(kuò)張自己的實(shí)力。其次必須影響村組織，并通過(guò)任何有效的手法影響和控制村組干部。第三要獲取涉農(nóng)機(jī)構(gòu)的支持。就涉農(nóng)機(jī)構(gòu)而言，有多種類型。比如完全屬于條條的機(jī)構(gòu)有：國(guó)稅、工商所、電管站、糧站等。屬于條塊共管的有：信用社、地稅、土地管理、林業(yè)站等。基本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊的有：農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、農(nóng)經(jīng)站、獸醫(yī)站、供銷社等。[25]雖然有些機(jī)構(gòu)被上級(jí)控制了，但是在需要對(duì)方協(xié)助時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要找到辦法讓對(duì)方就范。正如一位鎮(zhèn)政府辦公室主任所說(shuō)，這些所的家屬、親戚等都是本地人，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這些站所長(zhǎng)的考核也能發(fā)揮影響，所以，上級(jí)直管不等于說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不能讓它們辦事。[26]只不過(guò)手法變得更加復(fù)雜和不確定了。

　　在壓力型政體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能不足，必須自我擴(kuò)權(quán)，這種手段難免是非制度化的甚至非法的；
與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍也在膨脹，增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，結(jié)果導(dǎo)致干群關(guān)系的緊張。國(guó)家與社會(huì)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反感，也使政府不敢在既有財(cái)力之外集資興辦各項(xiàng)事業(yè)。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和其他公共物品供應(yīng)不足，這在中西部地區(qū)尤為明顯。越是如此，上層國(guó)家就越不可能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán)，形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

　　第三，鄉(xiāng)村行政組織替代農(nóng)民合作組織干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力擴(kuò)大了。

　　行政村的擴(kuò)權(quán)一方面是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了不便，另一方面就是進(jìn)一步虛化了村民組這一級(jí)。承包制小農(nóng)直接地袒露在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前。小農(nóng)在直接面對(duì)政府的時(shí)候，與直接面對(duì)市場(chǎng)時(shí)一樣的弱小和無(wú)力。這就為鄉(xiāng)村組織干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷地打開(kāi)了方便之門(mén)。馬克思說(shuō)，小農(nóng)對(duì)土地的占有權(quán)純粹是名義上的。[27]在社會(huì)主義國(guó)家同樣如此。人民公社為了整合小農(nóng)，加速發(fā)展，根本取消了農(nóng)戶的自主權(quán)，打破了各種法律、習(xí)俗甚至自然的界限：“在農(nóng)田基本建設(shè)和爭(zhēng)取豐收的斗爭(zhēng)中，打破社界、鄉(xiāng)界、縣界的大協(xié)作，組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化成為群眾性的行動(dòng)……。這種對(duì)邊界的任意修改曾經(jīng)導(dǎo)致了大災(zāi)難。在人民公社解體之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更為分散和自由，要想如中央文件規(guī)定的那樣，不觸動(dòng)農(nóng)民的自主權(quán)而又能完成任務(wù)，實(shí)際上是極為困難的。在實(shí)際工作過(guò)程中，鄉(xiāng)村干部的自身利益驅(qū)動(dòng)也強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的干預(yù)，結(jié)果使得農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)變得殘缺不全。更為柔性的說(shuō)服式工作方法一定是最常用的，但違背農(nóng)民的意愿，改種干部所屬意的作物，這種強(qiáng)制性做法也時(shí)有發(fā)生。所以，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上充滿了計(jì)劃色彩[28]。計(jì)劃色彩本應(yīng)該是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特點(diǎn)，即便是最發(fā)達(dá)的美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有很多的計(jì)劃調(diào)控。問(wèn)題是，我們的農(nóng)業(yè)調(diào)控從高舉計(jì)劃的計(jì)劃，極快地變成了不承認(rèn)計(jì)劃的計(jì)劃，基層政府被迫以高度非制度化的手段進(jìn)行農(nóng)業(yè)調(diào)控和發(fā)展。

　　值得深思的是，決策層曾經(jīng)對(duì)行政村組織農(nóng)民的能力寄予厚望，從經(jīng)濟(jì)上、自治權(quán)上支持它，但站在今天反思?xì)v史，我們不得不承認(rèn)，這個(gè)層次的“集體”基本是個(gè)想象。在耗費(fèi)巨量的資源和情感之后，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)上，還是在政治上，“村集體”都已經(jīng)倒下。但是，早在它倒下之前，它已經(jīng)選定自然村或村民組作為自己的墊背。有人曾經(jīng)以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是這個(gè)歷史博弈中的大贏家，一個(gè)正在形成的事實(shí)是，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次的存在也失去了上層的擔(dān)保。人民公社的老“三級(jí)”，依次列隊(duì)倒下。一旦村民“組”不住，村也就“撐”（村）不住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加“鎮(zhèn)”不住了，最后輪到縣級(jí)政權(quán)親自上場(chǎng)了。

　　來(lái)源：三農(nóng)中國(guó)

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