上半年內(nèi)蒙古自治區(qū)的GDP增長率為19•4％，工業(yè)增長率為29•8％，都居全國之首，但就是這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長成績最好的省區(qū)，最近卻受到了中央政府的嚴(yán)厲批評，原因是內(nèi)蒙古新豐電廠項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和發(fā)生的重大施工事故，為此國務(wù)院常務(wù)會議作出決定，對直接責(zé)任人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，其中給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分7人，移交司法機(jī)關(guān)處理2人，并責(zé)成對項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)向國務(wù)院作出書面檢查，并對全區(qū)違規(guī)建設(shè)電站規(guī)模高達(dá)860萬千瓦的問題予以通報(bào)批評，所有違規(guī)電站項(xiàng)目一律停止建設(shè)。

　　這個(gè)事件非常值得深思。2003年以來中國經(jīng)濟(jì)增長雖然創(chuàng)出了高速度，但是資源消耗大幅度上升，環(huán)境狀況趨于惡化，2004年的宏觀調(diào)控一度抑制了快速增長的固定資產(chǎn)投資，但是今年增速再次抬頭，人們把諸如此類的失控情況直接與地方政府的行為方式相聯(lián)系，認(rèn)為是地方政府為了追求政績，又適逢地方政府換屆，所以形成了新一輪的經(jīng)濟(jì)增長沖動(dòng)。因此當(dāng)中央政府果斷處理了內(nèi)蒙古的問題后，許多同志都是同聲叫好，認(rèn)為中央政府終于開始“動(dòng)真格”的了，而且早該這樣做了。

　　這種辦法真的會有效嗎？或者說這是中國宏觀調(diào)控的長效機(jī)制嗎？還是一種不得已而為之的臨時(shí)措施？這要看是什么導(dǎo)致了地方政府“不聽話”的行為，因?yàn)檎业降牟「�才能“治本”�?/p>

　　地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長速度的壓力首先來自于地方的利益。在中國目前的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政是采取“分灶吃飯”的制度，自己的人得自己養(yǎng)，地方政府所屬的干部生活條件好壞，工資水平的高低，直接取決于地方政府的財(cái)政狀況。而由于地方政府的財(cái)政收入直接與經(jīng)濟(jì)速度掛鉤，只有創(chuàng)造出高速度，才能改善地方政府的財(cái)政收入狀況，也才能提高當(dāng)?shù)馗刹康氖杖胨�平，所以，追求高速度并不是書記和省、市長一個(gè)人的愿望，而是符合當(dāng)?shù)厮�有干部的愿望，會得到�?dāng)?shù)卣�府所有職能機(jī)構(gòu)和干部的支持，反過來看，一個(gè)無能的地方長官，做不出政績，就往往得不到地方干部的支持與擁護(hù)，地方換屆時(shí)就沒有人投他的票。人們常說是書記和市長在追求速度，似乎是當(dāng)?shù)攸h和行政長官的個(gè)人行為，雖然說并不能全部排除這種情況，但實(shí)際情況并不是完全如此，我們到地方去調(diào)研，往往可以看到地方政府的下級部門比上級部門擁有更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)，例如從國家到省、到市再到縣的發(fā)展規(guī)劃，往往是一級比一級制定的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)高，如果沒有從上至下不斷遞增的經(jīng)濟(jì)增長沖動(dòng)，上級政府想向下壓指標(biāo)也壓不動(dòng)，如果認(rèn)為增長指標(biāo)層層加碼是上級長官“壓”出來的，那為什么如節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境這類指標(biāo)就壓不動(dòng)呢？還是因?yàn)椴环�合下級政府的�?jīng)濟(jì)利益。

　　由于財(cái)政體制的分灶吃飯，誰的速度快誰鍋里的飯食就多就好，由此就形成了直觀的比較，所謂“政績”是比較出來的，速度低的地方政府往往承受著更大的壓力，這種壓力不僅來自上級，更來自當(dāng)?shù)馗刹咳罕姡瑫�認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)無能。今年前7個(gè)月從工業(yè)增長率看，最慢的是寧夏，但也高達(dá)14•7％，這絕對不是一個(gè)低速度，要知道同期發(fā)達(dá)國家的工業(yè)速度只有2～5％，東亞地區(qū)發(fā)展中國家只有6～7％，但是與全國17•6％的平均水平相比就低了很多，就形成了壓力，迫使速度低的地方政府的領(lǐng)導(dǎo)還得擴(kuò)大投資和招商引資規(guī)模。

　　中國已經(jīng)經(jīng)歷了28年的市場化改革，經(jīng)濟(jì)體制與運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)基本轉(zhuǎn)上了市場化軌道，地方政府為了追求高速度和高財(cái)政收入，也得遵從市場機(jī)制，否則項(xiàng)目搞成了也形不成產(chǎn)值與財(cái)政收入。在本輪投資周期中，電力、鋼鐵等能源與原材料產(chǎn)業(yè)一度成為經(jīng)濟(jì)增長瓶頸，也是價(jià)格與利潤上升最快的部門，這些產(chǎn)業(yè)就成為大量吸納投資的領(lǐng)域，地方政府的大量違規(guī)也主要集中在這些領(lǐng)域，內(nèi)蒙的例子就是個(gè)典型。從整體看，2003年新上的電力和鋼鐵項(xiàng)目中，經(jīng)過國家發(fā)改委審批的，電力只占50％左右，鋼鐵只占20％不到，可見地方政府與中央的矛盾沖突是普遍現(xiàn)象。

　　不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟(jì)增長的利益，這似乎已經(jīng)成了地方政府中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。從“九五”到“十五”前半期，中國經(jīng)濟(jì)增長率處在下行通道，開始出現(xiàn)了電力供給過剩，中央政府有意識地安排電力建設(shè)的速度放慢，并開始對高耗能與高污染的小電廠進(jìn)行淘汰，但是山東省卻頂風(fēng)而上，不僅沒有關(guān)停小電廠，反而建設(shè)了大批裝機(jī)在5～13•5萬千瓦的小電廠，2000～2003年共建設(shè)了515萬千瓦，小電廠的發(fā)電能力已經(jīng)占到山東全部供電能力的1/4。“九五”期間山東還鬧缺電，但是當(dāng)2003年中國新的經(jīng)濟(jì)增長高峰來臨時(shí)，山東卻成了全國罕見的不缺電的省份，甚至還有能力向河北供電。“十五”期間，山東的經(jīng)濟(jì)總量直逼中國第一大省廣東，工業(yè)規(guī)模去年已經(jīng)超過了廣東，今年上半年，山東的企業(yè)利潤規(guī)模已接近中國的兩個(gè)大省廣東和江蘇之和，這樣的經(jīng)濟(jì)增長成績，很難說與山東敢于頂風(fēng)上小電廠，拓寬了山東的經(jīng)濟(jì)增長瓶頸無關(guān)。但是這種無視中央政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的做法，并沒有得到制裁，反而以目前驕人的經(jīng)濟(jì)增長成績贏得了普遍贊揚(yáng)，自然就成了其他地方政府學(xué)習(xí)的榜樣，很多省市近年來派員到山東“取經(jīng)”，學(xué)的就是山東如何避開中央調(diào)控政策的手段。但是小電廠的單位能耗要比大電廠高15～40％，環(huán)境污染也很嚴(yán)重，山東本來是能源生產(chǎn)大省，過去還能輸出煤炭，“十五”以來煤炭的輸入量巨增，目前已經(jīng)突破了1億噸，在中國能源供求矛盾日益激化和環(huán)境矛盾日益尖銳的背景下，這種急功近利，只圖眼前，忽略長遠(yuǎn)的做法，是不應(yīng)該受到鼓勵(lì)的，現(xiàn)在卻成了各地方政府學(xué)習(xí)的對象，而山東和內(nèi)蒙不過是一個(gè)例子，這種情況在中國的各級地方政府中是普遍存在的，在經(jīng)濟(jì)增長快的省份中尤其明顯，而且有越演越烈的趨勢。既然違抗中央政府政策的人都得了好處，抗命行為就成了普遍行為，反正是“法不責(zé)眾”。

　　這樣指責(zé)山東似乎也有欠公平，因?yàn)椤熬盼濉逼陂g山東為了解決缺電曾經(jīng)準(zhǔn)備上一個(gè)245萬千瓦的大型電力項(xiàng)目，但是因?yàn)橹醒胗嘘P(guān)緩建電力項(xiàng)目的政策，被“一刀切”了下來，而13•5萬千萬以下的電力項(xiàng)目按現(xiàn)行政策可以由省里審批，才被逼出了大搞小電廠的動(dòng)作，如果這么看是中央錯(cuò)還是地方錯(cuò)還真不好說，但卻明顯可以看出，是政府而不是市場配置資源發(fā)生的錯(cuò)誤。

　　中央與地方的矛盾沖突，其實(shí)質(zhì)不是中央與地方的經(jīng)濟(jì)利益沖突，不是中央在與地方爭利，而是中央政府要從全社會利益考慮，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)增長，地方政府則是為了獲取自己的獨(dú)立利益要擺脫中央政府對自身經(jīng)濟(jì)增長的束縛。從這點(diǎn)看，地方政府更象是一個(gè)企業(yè)，而不是一個(gè)政府。政府的作用本來是為了彌補(bǔ)市場機(jī)制失效，要考慮的主要是市場的“外部”性問題，但是由于“分灶吃飯”的財(cái)政體制，使地方政府有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府的職能就不僅僅是中央政府職能的延伸，而是變成了獨(dú)立的市場利益主體，只會考慮地方經(jīng)濟(jì)增長的“內(nèi)部性”問題，而把保持宏觀平衡、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等這些“外部性”問題甩給了中央政府。但是中央政府的政策方針必須依靠各級地方政府來實(shí)施，如果地方政府由于獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益也變成了“企業(yè)”，就必然會與中央政府的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生矛盾沖突，在實(shí)施過程中或是陽奉陰違，或是公然抗命，這些中央政府出臺的政策就會被阻斷、被架空，這就象一個(gè)人只有頭腦，而沒有手，政令出不了北京，有效率的宏觀調(diào)控就成了理想。

　　所以，說到底中央與地方的矛盾沖突還是政府體制改革不徹底，目前的政府體制還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。內(nèi)蒙古領(lǐng)導(dǎo)的所犯的錯(cuò)位也不是個(gè)人的錯(cuò)誤，而是一場制度“悲劇”，經(jīng)濟(jì)體制中的問題不解決，即便中央有用人權(quán)，可以拿掉某些敢于抗命的地方長官，但是只要制度不變，換了誰上來也還是會“照方抓藥”，中央與地方圍繞經(jīng)濟(jì)管理方面的矛盾沖突就會永遠(yuǎn)持續(xù)下去，從這個(gè)意義上講，處理個(gè)別行政長官只能是“揚(yáng)湯止沸”，而不能“釜底抽薪”，可有一時(shí)之效，而不能徹底結(jié)束目前這種中央宏觀調(diào)控低效、失效的狀況。

　　根本性質(zhì)的改革在于徹底結(jié)束地方政府獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，把地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的政府。這有必要借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理體制，就是把目前“分灶吃飯”的財(cái)政體制，轉(zhuǎn)變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。在發(fā)達(dá)國家的財(cái)政收入中，中央政府的收入一般都要占到70％，英國甚至高達(dá)95％，主要稅種都?xì)w中央所有，然后中央政府根據(jù)各地方的不同情況，下?lián)茇?cái)政資金。在這種體制中，各地方政府的支出水平以及當(dāng)?shù)馗刹康氖杖胨�平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有直接聯(lián)系，就不易形成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，抑制了地方政府經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)，也不易形成各地方政府之間的攀比機(jī)制，從而能夠大幅度提高政府宏觀調(diào)控體制的效率。也只有如此，才能把資源配置的權(quán)力真正交給市場，從根本上解脫政府對企業(yè)各種不合理的行政干預(yù)。

　　改革開放之初，我國中央政府的財(cái)政收入一度僅占國家全部財(cái)政收入的15～20％，經(jīng)過90年代中期的稅制改革，去年已經(jīng)提高到52％，但與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家中央財(cái)政所占的比重比較，顯然還有明顯差距。所以，改革財(cái)政體制，大幅度提高中央財(cái)政比重，建立“先集中、后返還”的國家財(cái)政制度，應(yīng)成為下一階段政府體制改革的核心。

　　在改革財(cái)政體制的同時(shí)，應(yīng)適度擴(kuò)大地方的司法權(quán)限，使地方政府能夠根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，制定出更符合地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展情況的法律條規(guī)。地方政府經(jīng)常抱怨中央政府的政策是“一刀切”，中央政府在制定短期宏觀調(diào)控與中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與政策的時(shí)候，也的確出現(xiàn)過不少明顯的失誤，在中國這樣的大國，實(shí)行適度的分權(quán)管理是必要的。

　　2006-08-17

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