五月十八日山西省大同市左云縣民營(yíng)新井煤礦發(fā)生一起透水瞞報(bào)事故，目前失蹤57人。國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)家煤監(jiān)局在事故通報(bào)中說(shuō)，該礦違法超層越界開(kāi)采、超采，井下層層轉(zhuǎn)包，勞動(dòng)組織混亂。面對(duì)嚴(yán)重違反安全規(guī)定造成的這一礦難，我們不禁要問(wèn)，安監(jiān)、煤監(jiān)部門是如何履行職責(zé)的？國(guó)家近年相繼出臺(tái)的關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的法規(guī)很多也很具體，為什么如此明顯的大規(guī)模的違規(guī)生產(chǎn)竟無(wú)人過(guò)問(wèn)？到底是什么原因？為此筆者作了大量研究，走訪了多家市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府的相關(guān)部門，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)管體制存在的一些問(wèn)題，引發(fā)了思考。

　　一、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的基本評(píng)價(jià)

　　2005年2月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定，將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，升格為正部級(jí)，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室的職責(zé)和原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)；
國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)立，規(guī)格為副部級(jí)，為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國(guó)家局。這次調(diào)整，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本理順，政府的安全監(jiān)管職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，國(guó)家安全監(jiān)管體制得到進(jìn)一步健全和完善。具體表現(xiàn)為，一是安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)自形成以來(lái)規(guī)格相對(duì)較低、權(quán)威相對(duì)不足的問(wèn)題趨于緩解，二是安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)進(jìn)一步明確，三是安全生產(chǎn)指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能進(jìn)一步強(qiáng)化，四是全國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步健全。

　　二、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制尚存問(wèn)題

　　1、權(quán)力分散、職能交叉。當(dāng)前體制仍然很難從根本上解決長(zhǎng)期存在的權(quán)力分散、職能交叉問(wèn)題。目前，我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管格局涉及到安監(jiān)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、勞動(dòng)、公安、交通、鐵道、民航、建設(shè)、旅游等諸多部門，權(quán)力分散不易集中行使，增大了部門間協(xié)調(diào)難度，降低了監(jiān)管治理力度，增加了執(zhí)法成本，削弱了執(zhí)法效力。

　　監(jiān)管權(quán)力的分散化，也帶來(lái)政出多門、職能交叉的現(xiàn)象。各安全監(jiān)管部門都有各自的法律法規(guī)或部門規(guī)章，致使一些工作政出多門，令企業(yè)無(wú)所適從。一項(xiàng)工作，安監(jiān)、煤監(jiān)、質(zhì)檢、公安、衛(wèi)生、消防等部門都在管，都在下發(fā)文件安排而又無(wú)法協(xié)調(diào)。同時(shí)，多個(gè)部門負(fù)責(zé)使得工作上的扯皮和監(jiān)管上的缺位在所難免，為部門之間推諉塞責(zé)留下了空間，進(jìn)而出現(xiàn)了要么無(wú)人過(guò)問(wèn)要么越位爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象，難以形成高效、統(tǒng)一的工作機(jī)制。

　　2、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門難解地方保護(hù)瓶頸。一些地方政府為了GDP的增長(zhǎng)、稅收增長(zhǎng)以及自己的政績(jī)，認(rèn)為安全監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)格會(huì)干擾地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就對(duì)安監(jiān)工作直接進(jìn)行干預(yù)，采取放松安全執(zhí)法、消極對(duì)待違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)甚至倚重、保護(hù)這些企業(yè)的態(tài)度。在這樣的環(huán)境下，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作勢(shì)必偏離目標(biāo)甚至失靈。對(duì)上級(jí)部門，一些地方政府報(bào)喜不報(bào)憂，重大、特大事故頻繁發(fā)生而瞞報(bào)、少報(bào)。而地方各級(jí)安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是地方各級(jí)政府履行安全管理職責(zé)的代表機(jī)構(gòu)，要服從于地方政府利益，其監(jiān)管工作必然受到擎肘，處于一種被動(dòng)和尷尬境地，難以施展手腳。

　　3、地方安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)與中央調(diào)整不能同步進(jìn)行。在安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)最為繁重的市、縣兩級(jí)，一部分地區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未組建。已建立的機(jī)構(gòu)其管理形式、獨(dú)立程度和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也有很大差別。很多縣一級(jí)的安監(jiān)、煤監(jiān)部門，都是一套人馬二塊牌子。有行政機(jī)構(gòu)，也有事業(yè)單位；
有直屬機(jī)構(gòu)，也有二級(jí)機(jī)構(gòu)。全國(guó)還有近三分之一的省、自治區(qū)、直轄市，大部分市、縣兩級(jí)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還比同級(jí)政府的部門或單位低半格，很多還是政府部門管理的二級(jí)機(jī)構(gòu)。

　　4、基層分管領(lǐng)導(dǎo)和安全監(jiān)管人員的思想壓力大。國(guó)家加大對(duì)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)人員責(zé)任追究力度，致使基層分管領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)人員思想壓力加大，政府領(lǐng)導(dǎo)多不愿分管安全工作，無(wú)奈中只好采取輪流分管安全工作的辦法，否則一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)背太多的處分，亦為保護(hù)干部。某產(chǎn)煤大省一個(gè)市年內(nèi)即有二位安監(jiān)局長(zhǎng)主動(dòng)辭職。在官本位思想深入人心的內(nèi)陸城市，這一舉動(dòng)非同尋常！它勢(shì)必影響安監(jiān)隊(duì)伍的穩(wěn)定。

　　5、統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦換證工作，統(tǒng)一證件時(shí)限。一個(gè)煤礦合法開(kāi)工要辦采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、礦長(zhǎng)資格證、安全資格證、爆炸物品使用證、儲(chǔ)存證、安全基本條件評(píng)價(jià)核準(zhǔn)書(shū)等多個(gè)證件。證件期限不等，換證部門不同，使企業(yè)長(zhǎng)期處于換證狀態(tài)，給安全工作帶來(lái)很大隱患。各安監(jiān)部門應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦換證工作，統(tǒng)一證件時(shí)限。

　　三、進(jìn)一步完善我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的幾點(diǎn)建議

　　1、正確認(rèn)識(shí)權(quán)力分散問(wèn)題，強(qiáng)化安全綜合監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)功能

　　進(jìn)一步理順安全綜合監(jiān)管部門、安全生產(chǎn)專項(xiàng)監(jiān)管部門和監(jiān)察、司法、工會(huì)等有關(guān)綜合部門以及地方人民政府之間的關(guān)系，建立必要的工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)溝通，搞好督促指導(dǎo)，做好協(xié)調(diào)服務(wù)。

　　2、進(jìn)一步理順煤礦安全監(jiān)管體制

　　調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)管格局剛剛形成，各級(jí)監(jiān)管部門權(quán)力、職責(zé)分工不清，好事?lián)屩k，事故推責(zé)任。在一個(gè)省，直接監(jiān)管煤礦的職能部門就有煤礦安全監(jiān)察局、煤炭工業(yè)局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。在具體工作中，時(shí)有互相碰撞、扯皮現(xiàn)象，降低了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的統(tǒng)一性。應(yīng)盡快理順煤礦安全監(jiān)管體制，或?qū)⒙毮芎先秊橐唬蜻M(jìn)一步明確細(xì)化三部門的職責(zé)。尤其是安監(jiān)、煤監(jiān)二部門的職責(zé)。

　　3、加大力度，盡快健全基層各級(jí)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　我國(guó)基層各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚不健全，而恰恰基層安全監(jiān)管任務(wù)最為繁重。從隊(duì)伍建設(shè)看，當(dāng)前我國(guó)多數(shù)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理執(zhí)法人員不足，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)察人員與每萬(wàn)名職工的比例小于0.83,而英國(guó)為4.5,德國(guó)為3.5,美國(guó)為2.1。

　　4、在必要的時(shí)候，安全綜合監(jiān)管部門實(shí)行垂直管理

　　基于我國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)安全事故多發(fā)期和安全生產(chǎn)涉及領(lǐng)域擴(kuò)大化的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)以及安全生產(chǎn)工作的復(fù)雜性和重要性，有必要探討在安全綜合監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行垂直管理。在整個(gè)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，符合國(guó)家安監(jiān)總局“綜合不代替，監(jiān)督不失控，協(xié)調(diào)有權(quán)威，指導(dǎo)有效果”的綜合監(jiān)管思路，有利于安全生產(chǎn)工作的進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)行垂直管理是科學(xué)構(gòu)建安監(jiān)系統(tǒng)的需要，但我們也要看到，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，需要一定的條件，時(shí)機(jī)成熟了才可推開(kāi)。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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