2004年，我國政府的農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化，但在局部上作出了較多調(diào)整，土地政策的顯著特點是強調(diào)我國政府要執(zhí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策，以保護我國日益緊缺的土地資源，控制亂占和濫用土地。

　　本年度發(fā)布的一系列文件，具有以下特點：第一，加大了對違反土地法律行為和行政瀆職的處罰力度，體現(xiàn)了實行“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”的精神。第二，確保糧食播種面積和糧食增產(chǎn)。第三，保護耕地，遏止非農(nóng)建設(shè)占用土地日益增長的趨勢。第四，在國家征用土地中和農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途中，把農(nóng)民利益放在重要地位。2004年出臺的關(guān)于農(nóng)村土地的政策，有其特殊的歷史背景。由于我國土地制度本身有內(nèi)在缺陷，加上近幾年城市經(jīng)濟高速增長，土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在土地征用的過程中，普通農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵犯，嚴(yán)重地影響我國農(nóng)村社會的安定。

　　國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力，是影響農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素，而現(xiàn)行土地制度則會影響國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

　　按現(xiàn)行政策，農(nóng)民進入城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權(quán)。這個制度使農(nóng)民在進入城市以后得不到放棄土地財產(chǎn)權(quán)的任何補償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個政策規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個由政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的結(jié)果，造成了深刻的國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性缺陷，極大地約束了國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

　　首先，在現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束下，破壞了勞資關(guān)系的某種可能的平衡，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經(jīng)濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業(yè)點附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風(fēng)險。工商企業(yè)因此難以制定用工計劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對產(chǎn)品價格變動的風(fēng)險、資金運用的風(fēng)險和各種競爭所產(chǎn)生的風(fēng)險，現(xiàn)在平添勞動力供應(yīng)的風(fēng)險，這自然給國家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動力市場的難度。

　　其次，現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進城就業(yè)，本來既是生產(chǎn)者，又是消費者，占有了城市的就業(yè)崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農(nóng)民工與城里人“搶飯碗”的問題。但是，我國的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，在鄉(xiāng)里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應(yīng)等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導(dǎo)致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟部門的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟部門表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導(dǎo)致農(nóng)民作為消費者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價的直接承受者，這種狀況同樣增加了政府對宏觀經(jīng)濟實行調(diào)控的難度。

　　再次，土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了我國市場，產(chǎn)生了“資本過剩”與“勞動過�！币徊⒋嬖诘纳羁痰慕Y(jié)構(gòu)性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得我國廉價加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過�！保ū憩F(xiàn)為利率低）與“勞動過剩”一并存在的結(jié)構(gòu)性問題。這個結(jié)構(gòu)性問題加深了我國經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實施帶來了困難。

　　綜上所述，可以認(rèn)為，因為土地制度缺陷所產(chǎn)生的直接或間接的影響，政府對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力受到削弱，并會對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生不利影響。

　　土地制度改革對于農(nóng)民收入有很大的增收潛力。改革的方向有二：一是進一步確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，給發(fā)展適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造基礎(chǔ)；
二是在土地轉(zhuǎn)讓中保障農(nóng)民的利益，給農(nóng)民合理的補償，并使這種補償能夠支持失地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。

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