摘要：改革開放以來，憲政所需的市場經(jīng)濟、市民社會和思想文化等基礎(chǔ)正在形成，憲政建設(shè)的條件逐步成熟。憲政的實質(zhì)是限政，本文分別從權(quán)力的性質(zhì)、權(quán)力的歷史、憲法規(guī)范和思想觀念四個方面，分析了阻礙我國憲政建設(shè)的困難和障礙。

　　關(guān)鍵詞：憲政、限政、權(quán)力制約、法治

　　1898年戊戌變法邁出了中華民族追求憲政的第一步，一百多年來，中華民族歷經(jīng)風雨，備受磨難，其間制訂了無數(shù)的憲法，卻由于缺乏憲政所必要的經(jīng)濟、政治、社會和思想文化條件，始終無法造就憲政的事實。改革開放為憲政建設(shè)提供了真實的契機，憲政所需的市場經(jīng)濟、市民社會和思想文化等基礎(chǔ)正在形成，憲政建設(shè)的條件逐步成熟。但是，憲政的基礎(chǔ)和條件并不會自動轉(zhuǎn)化為憲政的事實，要把憲政的理想變成現(xiàn)實，還存在很多困難和障礙，還需要我們付出艱苦的努力。

　　（一）憲政的實質(zhì)是限政

　　1、從憲政的內(nèi)涵來看，憲政的實質(zhì)是限政。

　　憲政的內(nèi)涵非常豐富，人們往往從不同的角度對憲政作出不同的解讀。中國學者主要是從民主政治的角度來解讀憲政。毛澤東指出：“憲政是什么呢？就是民主的政治”�！笆澜缟蠚v來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法�！� 毛澤東的觀點顯然影響了一大批中國學者的看法。如許崇德教授認為，“憲政應是實施憲法的民主政治”。張慶福先生也說：“憲政就是憲法政治，以憲法治理國家。它的基本特征就是用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主體制確定下來，以便鞏固這種民主體制，發(fā)展這種民主體制�！�

　　國外大多數(shù)學者都是從法治的角度界定憲政，認為憲政是用憲法限制政府權(quán)力�！霸趥鹘y(tǒng)上，西方憲政思想的突出主題是要設(shè)計一些政治制度來限制政治權(quán)力的行使�！泵绹�華盛頓大學教授丹·萊夫指出：“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度。憲政的出現(xiàn)與約束國家和官員相關(guān)�！� 卡爾·J·弗里德希強調(diào)：“憲政是對政府最高權(quán)威加以約束的各種規(guī)則的發(fā)展�！�1

　　中國學者劉軍寧通過研究西方的憲政歷程發(fā)現(xiàn)，憲政主義的最大目標一直是限制政府的權(quán)力，憲政和民主雖有聯(lián)系，但二者之間“存在著重大的差異，民主涉及的是權(quán)力的歸屬，憲政涉及的是對權(quán)力的限制�！眲④妼幷J為，“憲政的本質(zhì)的確是而且必須是限政。在憲政主義看來，不論一個政府的組織形式如何，都不得存在不受限制的最高權(quán)力。”2 另一學者程燎原支持劉軍寧的觀點，并且指出：“‘憲政’源出于西方，在政治哲學和學理上立基于以限制政治權(quán)力為核心的‘立憲主義’”。憲政概念既有特殊性，又有普遍性，也許“西方既成的價值標準和憲政精義并不完全適用于中國，但若棄之不顧，對憲政作完全中國式的解釋，似乎也就無需用‘憲政’一詞了。只要我們用“憲政”話語討論問題，就無法拒絕西方憲政論的解釋。憲政的最低限度的標準（最基本和最重要），是用憲法來劃分和限制政治權(quán)力，保護個人的自由。”3 憲政是限政和尊重人權(quán)的立憲政體，憲政的實質(zhì)是限政。

　　2、從憲政的產(chǎn)生來看，憲政的歷史就是對權(quán)力進行限制的歷史。

　　憲政是西方文化的產(chǎn)物，被譽為西方世界對人類文明所作的最大貢獻。憲政最早在英國產(chǎn)生。早在1215年，英國的地方封建貴族就聯(lián)合起來，利用王權(quán)危機，迫使國王簽署了限制王權(quán)特別是國王征稅權(quán)的《自由大憲章》。在資產(chǎn)階級革命的過程中以及革命結(jié)束后，資產(chǎn)階級和新貴族掌握的國會相繼制定了幾部憲法性法律文件，限制國王的權(quán)力，以保護人民的權(quán)利。1679年國會制定了《人身保護法》，其目的是為了限制王權(quán)和司法機關(guān)的專橫，建立獨立的司法審判制度。1689年國會又通過《權(quán)利法案》，否定了王權(quán)至上的專制制度，確立了議會權(quán)力至上的原則，用議會權(quán)力來遏制王權(quán)。1701年頒布的《王位繼承法》，通過限制王位的繼承，確保了資產(chǎn)階級對王權(quán)的控制。這些憲法性法律文件的制定、頒布和實施，標志著憲政在英國的確立。

　　美國憲法是在獨立戰(zhàn)爭勝利后，為了建立一個強有力的聯(lián)邦國家而于1787年制定的。由于憲法的制定者都非常熟悉以洛克、孟德斯鳩等人為代表的資產(chǎn)階級思想家的理論，都有著強烈的自由民主信念，因此，美國憲法非常典型地體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的憲政理想。具體來說，美國憲法的主要原則是三權(quán)分立制衡、聯(lián)邦制和人權(quán)保護等，其中前兩條憲法原則都是為了劃分、限制和制約權(quán)力。三權(quán)分立制衡是橫向的分權(quán)，在立法、行政和司法之間劃分權(quán)力范圍，以權(quán)力的平衡來達到制約權(quán)力的目的。聯(lián)邦制是縱向的分權(quán)，在聯(lián)邦和各州之間劃分權(quán)力，以州權(quán)制約聯(lián)邦權(quán)力。因此，前美國聯(lián)邦最高法院首席法官沃淪·伯格指出：“三權(quán)分立、相互制衡是美國整個政府體制的核心所在�！�4

　　美國憲法是是世界上第一部成文的資本主義憲法，也是迄今為止施行時間最長的一部憲法，它所確立的憲法原則對此后資本主義國家憲法產(chǎn)生了較大的歷史影響。正如潘恩所說：“憲法是人民管轄政府的根本規(guī)則”。憲法既是人民對政府的授權(quán)，同時也是人民對權(quán)力的限制，這種限制是通過對權(quán)力的劃分和相互制衡來實現(xiàn)的。法國1789年的《人和公民權(quán)利宣言》更是明確宣布：“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法�！庇纱丝梢�，憲政就是用憲法對權(quán)力進行劃分和限制，以保護人民的自由和權(quán)利，憲政的歷史就是對權(quán)力進行限制的歷史。

　�。ǘ�）憲政之難

　　從限政的角度來詮釋憲政，我們就能夠理解為什么中國人民經(jīng)歷了一百多年的奮斗，仍然難以造就憲政的事實�，F(xiàn)在，我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定要“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”， 而憲政是法治國家的標志，要厲行法治，就要實行憲政。下面分四個方面探討我國憲政建設(shè)存在的困難。

　　1、從權(quán)力的性質(zhì)來看，權(quán)力具有擴張性，不容易受到制約

　　國家權(quán)力是一國的統(tǒng)治階級為了實現(xiàn)和維護自身的利益而擁有的對社會和權(quán)力客體的制約能力。馬克思說，國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)，是階級統(tǒng)治的暴力工具。國家權(quán)力從它產(chǎn)生的那天起，就具有壟斷性、組織性和強制性。資產(chǎn)階級理論家認為，權(quán)力天然具有作惡的傾向，因為權(quán)力是靠人來行使的，而人性中具有惡的因素，所以最好的情況是沒有國家權(quán)力。但是，沒有國家權(quán)力，人民的生命、財產(chǎn)和自由又得不到保障�！皟珊ο鄼�(quán)取其輕”，人民轉(zhuǎn)讓一部分權(quán)利給國家，形成國家權(quán)力，以保護人民的其他權(quán)利。因此，國家權(quán)力是一種“必要的惡”，是一種不得已的選擇。

　　從性質(zhì)上說，權(quán)力具有擴張性。權(quán)力作為一種支配力量，本質(zhì)上是一種意志的強加。由于國家權(quán)力對強制力的壟斷性和組織性，使它具有了強制他人服從自己意志的強大能力，這種能力決定了它具有無限擴張的傾向和濫用權(quán)力的危險。這一點早已成為人們的共識�；舨妓拐f，全人類共同的愛好，便是對權(quán)力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止�！�5 這一觀點已經(jīng)成為政治領(lǐng)域中的牛頓定律。阿克頓勛爵認為：“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗”。權(quán)力的擴張性使得權(quán)力總是不斷地自我膨脹，導致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的危險。

　　權(quán)力的擴張性既是權(quán)力需要受到限制的原因，同時也是權(quán)力難以被制約的根源。權(quán)力的擴張性使得對權(quán)力的制約必不可少，無論是作為暴力工具還是作為“必要的惡”，國家權(quán)力都應該受到限制，否則，它將無限擴張，最終侵害人民的自由和權(quán)利。但是，也正是因為權(quán)力具有擴張性，使得對權(quán)力的束縛和制約非常困難，權(quán)力總是會尋求一切機會來擺脫束縛，不斷擴展自己的疆域。杰斐遜曾說：“在權(quán)力的問題上，請別再侈談對人類的信心，讓憲法的繩索來約束人類的罪惡的行為罷�！�6 憲政就是要用憲法明確權(quán)力的邊界，規(guī)范權(quán)力的行使，從而達到限制權(quán)力的目的，因而憲政的困難也就可想而知。

　　2、從權(quán)力的歷史來看，以皇權(quán)為代表的國家權(quán)力從來沒有受到過有效的制約

　　在西方前近代的歷史上，國王、教會、貴族和城市商人四種政治勢力共存，形成了多元權(quán)力格局。“在多元權(quán)力格局中，任何一種政治勢力，既沒有政治上、法律上、道德上的充分合法性來獲得人們普遍的、永久的忠誠和服從，也沒有足夠的力量去消滅其他各方，處于長期共存的局面”7 ，因此形成了權(quán)力分立和權(quán)力制衡的現(xiàn)象。中國歷史上和西方有著完全不同的權(quán)力格局。自秦漢以后，中央集權(quán)的封建‘大一統(tǒng)’格局就成為中國歷史發(fā)展的主流。分封制的廢除和郡縣制的設(shè)立，使得封建貴族的勢力完全籠罩在皇權(quán)之下，皇帝擁有絕對權(quán)力，掌握著所有臣民生殺予奪的大權(quán)。

“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”， 皇權(quán)的實施在時間上和空間上都是無限的。正如李斯所言，皇權(quán)“獨制于天下而無所制也”�；蕶�(quán)在整個國家一權(quán)獨大，完全沒有與之抗衡的政治勢力。

　　政治上沒有與皇權(quán)相抗衡的力量，于是人們企圖用道德力量來約束皇權(quán)。早在周王朝時期，周人就提出了“皇天無親，惟德是輔”的主張，要求皇權(quán)“明德配天”、 “敬德保民”�？鬃永^承和發(fā)展了周人的德治思想，把德治的思想基礎(chǔ)從天命落實到人間，對君主的道德修養(yǎng)提出了很高的要求�？鬃诱f：“上好禮，則民莫敢不敬；
上好義，則民莫敢不服；
上好信，則民莫敢不用情；
夫如是則四方之民襁負其子而至矣�！比寮业睦硐肴烁袷莾�(nèi)圣外王，希望統(tǒng)治者通過提高自身的道德修養(yǎng)，施行仁政，以成就王道，反對霸道。“君仁，莫不仁；
君義，莫不義；
君正，莫不正；
正君而國定矣�！比寮蚁Ｍ�以倫理道德來制約政治權(quán)力，在一元權(quán)力格局下，道德的超現(xiàn)實性使之能與現(xiàn)實中至高無上的皇權(quán)相容，又能超越現(xiàn)實的政治權(quán)力，從而達到約束政治權(quán)力的目的。

但是，道德對權(quán)力的制約是有限的，它建立在人性善的基礎(chǔ)上，依賴于統(tǒng)治者的道德自覺，一旦統(tǒng)治者不具備道德自覺性，這種制約力量也就蕩然無存。

　　民本論思想是制約皇權(quán)的另一種努力。孟子說：“民為貴，社稷次之，君為輕”；
荀子說：“君者，舟也；
庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟，君以此思危，則危將焉而不至矣。”要求統(tǒng)治者為了維護自己的統(tǒng)治地位，應當重視老百姓的力量，適當照顧老百姓的利益。但是，即使是這樣一種為統(tǒng)治權(quán)力服務的思想，要發(fā)揮影響和作用，也必須依賴統(tǒng)治者的自覺意識和自我約束�？傊�，在2000多年的歷史里，以皇權(quán)為代表的國家權(quán)力至高無上，不僅缺乏有效的制約，而且在統(tǒng)治過程中，不斷完善專制制度，使國家權(quán)力得到鞏固和強化。這樣一種延續(xù)了2000多年的專制傳統(tǒng)，有著強大的慣性力量，成為我國憲政建設(shè)的巨大障礙。

　　3、從憲法規(guī)范來看，缺乏權(quán)力制約的價值取向和制度安排

　　憲法是迄今為止人類找到的制約權(quán)力的最好的武器�！皯椃ㄒ�處理兩對最基本的矛盾：第一對矛盾是政府和公民的矛盾，易言之，國家權(quán)力和公民權(quán)利的矛盾；
第二對矛盾是各種國家權(quán)力之間的矛盾�！�8 人民通過憲法授予國家必要的權(quán)力，其目的是規(guī)范、限制和制約國家權(quán)力，以保護人民的自由和權(quán)利不受侵犯。權(quán)力制約、有限政府是憲政的基本精神。我國現(xiàn)行憲法是1982年制訂的，它的基礎(chǔ)是1954年憲法。憲法制訂后雖然經(jīng)過4次修改，在確立依法治國的原則方面，在保護人權(quán)和公民的基本權(quán)利方面，都取得了巨大的進步，但是仍然存在著很多缺失，其中最大的缺失是缺乏權(quán)力制約的價值取向和制度安排。

　　中國人民經(jīng)過長期奮斗，建立了嶄新的社會主義國家，人民當家作主，成為國家的主人，如同憲法所宣布的：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會�！币虼�，憲法對權(quán)力是高度信任的，認為不存在對權(quán)力進行制約的問題，因而也就缺乏權(quán)力制約的價值取向。其實，這里存在著一個認識誤區(qū)，忽略了權(quán)力的所有者和權(quán)力的行使者的分離。權(quán)力的所有者和行使者的分離，必然要求權(quán)力的所有者對權(quán)力的行使進行制約。

　　在體制上，我國憲法采用的是權(quán)力分工的民主集中制原則。人民代表大會、國家行政機關(guān)和司法機關(guān)各負其責，既有分工，又有合作。但是，由于多種原因，在實踐中往往偏重集中，權(quán)力過分集中于行政機關(guān)，造成了行政權(quán)力的腫大化。在無所不在的行政權(quán)力面前，司法很難獨立，人民代表大會的權(quán)力也被虛置，權(quán)力分工事實上難以實現(xiàn)。雖然憲法也規(guī)定了人民代表大會有權(quán)對行政機關(guān)和司法機關(guān)進行監(jiān)督，“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對它負責，受它監(jiān)督”，但是由于缺乏程序性規(guī)定，更由于行政權(quán)力過分龐大導致權(quán)力分工難以實現(xiàn)，這種監(jiān)督實際上很難操作，基本上不能起到制約權(quán)力的作用。

　　由于我國憲法缺乏權(quán)力制約的價值取向和制度安排，因此造成了“現(xiàn)行憲法對國家只授權(quán)，不限權(quán)”9 的現(xiàn)象。如憲法第六十二條授予全國人民代表大會15項權(quán)力，第八十九條授予國務院18項權(quán)力，可是，對行使權(quán)力的程序、方式和條件卻沒有任何規(guī)定和限制。正如林來梵先生所說，我國憲法還不是“規(guī)范”意義上的憲法。憲法的這一缺失，導致權(quán)力制約尚缺乏法律根據(jù)，憲政建設(shè)還任重而道遠。

　　4、從思想觀念來看，權(quán)力崇拜根深蒂固，法治觀念和憲政精神尚未深入人心

　　盧梭說：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正憲法……”10 這表明，公民的思想觀念是法治建設(shè)最深厚的心理基礎(chǔ)。要制約權(quán)力，實行憲政，必須培育公民的法律意識和法治觀念，樹立憲法權(quán)威，倡導憲政精神。

　　由于我國經(jīng)歷了2000多年超長時期的封建專制統(tǒng)治，以皇權(quán)為代表的一元權(quán)力長期凌駕于社會之上，沒有受到過任何有效的制約，人民匍匐在權(quán)力的腳下。中國“有著悠久歷史的農(nóng)業(yè)文明造就了汪洋大海般的自然經(jīng)濟。小農(nóng)經(jīng)濟的封閉性、分散的勞動者力量的軟弱性成為農(nóng)民崇尚權(quán)力、仰賴王權(quán)‘賜給他們雨水和陽光’的深刻經(jīng)濟根源�！�11 此外，中國社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出家國同構(gòu)的特點，“政府與其說是管理民政，毋寧說是管理家政”12 。社會、經(jīng)濟和政治的因素交織在一起，造成了老百姓根深蒂固的權(quán)力崇拜心理。

　　新中國成立以后，由于對法律的地位和作用認識不清，法制建設(shè)沒有受到應有的重視，甚至一度盛行法律虛無主義，“無法無天”，砸爛公檢法，使得本來就很薄弱的法制基礎(chǔ)被徹底破壞。法律無用論和法律虛無主義，導致了恣意的權(quán)力，更加助長了老百姓的權(quán)力崇拜意識。改革開放以來，我國進行了多年的普法教育和宣傳，人民的權(quán)利意識開始覺醒，法律意識逐步增強。特別是1999年的憲法修正案把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進了憲法，極大地促進了人民的法治觀念。2004年的憲法修正案又把“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，成為我國憲政建設(shè)的又一個里程碑。但是，我們也看到，由于缺乏違憲審查機制，憲法不能進行訴訟，憲法的權(quán)威還沒有真正樹立起來�，F(xiàn)實生活中，權(quán)大于法的情況普遍存在，權(quán)力制約仍然是個敏感話題，法治觀念和憲政精神還未能深入人心。

　　“冰凍三尺，非一日之寒”，要化解權(quán)力崇拜的千年寒冰，讓法治和憲政的陽光普照這片古老的土地，必須走出理論誤區(qū)，轉(zhuǎn)變思想觀念，大力加強法治教育、憲政教育和公民教育，才能為憲政打下堅固的思想基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ)。

　　“經(jīng)過中國人民的百年艱難奮斗，中國的社會轉(zhuǎn)型就總體來說已經(jīng)基本完成”13 ，憲政雖難，但是已經(jīng)具備了現(xiàn)實的基礎(chǔ)和條件，只要我們繼續(xù)努力，克服前進道路上的困難，憲政的理想就一定能夠變成現(xiàn)實。

　　參考文獻：

　　1、以上轉(zhuǎn)引自：周葉中主編，憲法，高等教育出版社，2000年，176－177頁。

　　2、劉軍寧，共和·民主·憲政 ，載劉軍寧等編，市場社會與公共秩序，北京，三聯(lián)書店，1996 年，39－43頁。

　　3、程燎原，關(guān)于憲法的幾個基本理論問題，現(xiàn)代法學，1999，4，62－67頁。

　　4、轉(zhuǎn)引自趙寶云，西方五國憲法通論，中國人民公安大學出版社，1994年，62頁。

　　5、孟德斯鳩，論法的精神，商務印書館，1982年，154頁。

　　6、沃爾特·墨非，普通法、大陸法與憲政民主，載劉軍寧等編，經(jīng)濟民主與經(jīng)濟自由,北京，三聯(lián)書店，1997年，221－244頁。

　　7、鄭瓊現(xiàn)，權(quán)力格局與憲政，時代法學，2004，2，99-106頁。

　　8、9、趙世義等，現(xiàn)行憲法文本的缺失言說，法制與社會發(fā)展，2003，3，57-62頁。

　　10、盧梭，社會契約論，商務印書館，1980年，第2卷第20章。

　　11、張慶福、李忠，中國憲法100年：回顧與展望，載憲政論叢第1卷，法律出版社，1998，第2頁。

　　12、孟德斯鳩，論法的精神，商務印書館，1982年，129頁。

　　13、蘇力，道路通向城市，法律出版社，2004年，39頁。（中國憲政網(wǎng)）

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