內容提要：中國城鄉(xiāng)分割的二元社會結構是逐步強化的。從根源上說，是重工業(yè)優(yōu)先的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略、高度集中的計劃經(jīng)濟體制和基數(shù)巨大且增長迅速的人口因素，制約了城市就業(yè)機會的創(chuàng)造和對農(nóng)村人口的吸納能力。中國之所以長期有效地把農(nóng)民堵在城門外，捆在土地上，則是因為實行了一整套的制度安排，包括城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、日益疊加的城市福利保障制度、嚴格的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、超強行政控制的人民公社制度。這種二元治理模式從多方面支撐了高積累、高投資、高速度推進工業(yè)化的計劃。卻付出了昂貴的歷史代價，遺留下了許多結構性矛盾。

　　關鍵詞：戶籍制度，二元社會，歷史成因，制度安排，歷史影響。

　　近年來，隨著“三農(nóng)問題”的日益突出，理論界和輿論界對于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割的二元社會結構提出了越來越多的批評，同時，把解決目前的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題的出路聚焦在加快城鎮(zhèn)化上，而加快城鎮(zhèn)化的突破口放在改革戶籍制度上。這不能說沒有道理，但有些把問題簡單化了。城鄉(xiāng)分割的二元社會結構的形成，是諸多經(jīng)濟的社會的因素作用的結果，是保障趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略的以戶籍制度為核心的一系列制度安排。如果不能全面地了解這些歷史因由，就難以找到解構中國二元社會結構的途徑。

　　一、城鄉(xiāng)分割戶籍制度的形成

　　所有發(fā)展中國家的經(jīng)濟和社會結構，都呈現(xiàn)出某種二元特征：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)并存；
落后農(nóng)村與發(fā)達城市并存。所不同的是，多數(shù)國家都沒有人為地阻礙人口和勞動力流動和遷移的政策，伴隨工業(yè)化發(fā)展的，是勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代工業(yè)部門轉移，人口從農(nóng)村向城市的集聚，從而形成人口的大規(guī)模城市化。而中國在建國以后，實行了以戶籍制度為核心的一系列城鄉(xiāng)分割的制度，把這種二元結構制度化、凝固化了。嚴格地限制人口流動和遷移，主要是嚴格限制農(nóng)民向城市流動和遷移，遲滯了城市化進程。

　　中國城鄉(xiāng)分割的二元社會制度是逐步強化的。建國之前，中國領導人確信，伴隨國家工業(yè)化，將有一個人口城市化的進程。1945年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出：“將來還要有幾千萬農(nóng)民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業(yè)，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農(nóng)村人口為城市人口的長過程”建國之初，為了發(fā)動群眾肅反，公安機關著手在城鄉(xiāng)逐步建立戶口登記制度。1950年8月，公安部制定《關于特種人口管理的暫行辦法（草案）》，加強對特種人口的管理。同年11月，第一次全國治安工作會議召開。會議要求先在城市開展戶籍管理工作。1951年7月，政務院批準公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定城市中一律實行戶口登記。全國統(tǒng)一的城市戶口登記制度由此建立。在鎮(zhèn)反運動中，公安部著手建立漁民、船民的戶籍管理。1953年3月召開的第二次全國民警治安工作會議提出，當前戶籍管理的主要任務是抓緊對敵人社會基礎的調查；
戶籍管理的重點是大城市、工礦所在地、水上、軍事要塞及其周圍地區(qū)。

　　可見，建國之初的戶口管理主要服務于肅反和治安等政權鞏固的需要，控制人口流動的職能還沒有提上日程。事實上，建國之初仍然承襲歷史上的人口自發(fā)流動和遷移的慣例。1949年至1952年三年間，全國市鎮(zhèn)人口從5765萬增加到7163萬，增加了1398萬，市鎮(zhèn)人口占全國總人口的比重也從10.6%上升到12.5%，三年時間增加近2個百分點。然而，這時已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民自發(fā)進城和城市不容的矛盾。由于城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別的存在，城市生活對于農(nóng)民具有吸引力，農(nóng)民進入城市尋求工作的日漸增多。1953年9月11日，梁瀨溟在全國政協(xié)會上發(fā)言說：“近幾年，城里的工人生活提高快，而鄉(xiāng)村的農(nóng)民生活卻依然很苦，所以各地鄉(xiāng)下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又趕他們回去，形成矛盾。”從1952年起，政務院多次在有關文件中提出勸阻農(nóng)民盲目流入城市的問題，規(guī)定各單位未經(jīng)勞動部門許可或介紹，不得擅自到農(nóng)村招收工人。1953年4月，政務院發(fā)布《關于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。沿用至今的“盲流”一詞就是那時提出來的。

　　1953年，有兩個情況推動了戶口管理制度在全國的建立：一是全國人大代表即將普選；
一是即將開始的工業(yè)化建設。1953年在全國范圍進行人口調查登記工作，直接的目的是為第一屆全國人大和地方人大代表普選作準備。這年4月，政務院發(fā)布《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，并制定了《全國人口調查登記辦法》。隨后，以6月30日24時為時點，舉辦了第一次全國人口調查登記。1954年12月，內務部、公安部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出通知，要求普遍建立農(nóng)村的戶口登記制度。這次人口普查和登記的結果是在農(nóng)村建立起簡易的戶口登記制度，為全國統(tǒng)一的戶籍管理奠定了基礎。1955年6月22日，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會應當建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)戶口簿和出生、死亡、遷出、遷入登記冊，以及時準確掌握人口出生、死亡、遷入、遷出等動態(tài)情況。全國戶口登記行政由內務部和縣以上政府民政部門主管，辦理戶口登記的機關是公安派出所。從此統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1953年，中國開始了以重工業(yè)為重點的大規(guī)模工業(yè)化建設，與此相伴隨的是三大改造的加速和全社會計劃化的加強。大規(guī)模有計劃的經(jīng)濟建設需要準確的人口數(shù)據(jù)，實行糧油棉布等生活必需品計劃供應，需要核準供應對象，控制供應規(guī)模和范圍，戶籍管理和人口的流動和遷移開始納入國家計劃之內。開始，計劃供應糧食的范圍比較大，包括縣以上城市、農(nóng)村集鎮(zhèn)、缺糧的經(jīng)濟作物產(chǎn)區(qū)人口、一般地區(qū)缺糧戶、災區(qū)的災民。按這個范圍供應，吃商品糧的人口接近2億，超過全國總人口的1／3.城市糧食供應太寬，引起農(nóng)村人口流入城市，或者城市糧食向鄉(xiāng)間倒流，加重了糧食供應的緊張。為解決這個問題，中央決定實行定產(chǎn)、定購、定銷的政策和辦法。1955年8月，國務院發(fā)布發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》兩個文件，規(guī)定糧食憑城鎮(zhèn)戶口實行按人定量供應，農(nóng)民吃糧自行解決。規(guī)定了對糧食轉移證、糧票等管理使用辦法。從此，糧食的計劃供應就與城鎮(zhèn)戶口緊密聯(lián)系在一起。1955年11月7日，國務院頒發(fā)《關于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》，確定“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計指標。中國的戶籍人口由此分割出兩種：“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”。1956年，公安部的人口統(tǒng)計指標中，除“農(nóng)村人口”外，增加了“農(nóng)業(yè)戶數(shù)”。

　　雖然戶籍管理開始納入計劃，不過在1953年至1957年“一五”計劃期間執(zhí)行并不嚴格。1954年9月一屆人大通過的《憲法》仍然規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。其他戶口管理的規(guī)定對人口遷移只要求辦理手續(xù)，未加限制條件。1949-1958年，是建國以后戶口遷移最頻繁時期。僅1954年到1956年的3年間，遷移人數(shù)就達7700萬。這其中包括城鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村向農(nóng)村的遷移（沿海向內地和邊疆移民墾荒）。但也有不少人口由農(nóng)村流向了城鎮(zhèn)。從統(tǒng)計上看，城市職工總數(shù)從1952年的1603萬增加到1957年底的3101萬，增加了1498萬。這當中包括幾百萬由城鎮(zhèn)個體勞動者轉變而來的職工，但仍有至少幾百萬農(nóng)業(yè)勞動力進入工廠和礦山就業(yè)。這些進城農(nóng)民大多數(shù)是國家計劃招來的，也有不少農(nóng)民自發(fā)進入市鎮(zhèn)謀業(yè)被城鎮(zhèn)企業(yè)接納。1958年1月9日，羅瑞卿說到這種情況：有的城市機關、單位“私自招工”，“向農(nóng)村索要戶口”，或讓“從農(nóng)村盲目流入城市沒有戶口的人員”長期居住。1956年出現(xiàn)一個高峰，全國職工人數(shù)比1955年增加224萬人，大大突破了原計劃增84萬人的指標。北京市在1952年前后形成農(nóng)村人口遷入、流入城市的高峰。當時還是實行登記戶口的辦法，流入城市的人口大部分被列入城市戶籍。1951～1954年4年中，北京市凈遷入人口總計達59.9萬人。1957年，全國城市數(shù)量從建國前夕的86個增加到176個。城市人口比1952年增加了2796萬，為9949萬。據(jù)估計，機械增長人口（即從農(nóng)村遷入城市的人口）約占新增城市人口的56%.城市人口比重相應提高到15.4%，比1949增加5個百分點，比1952年增加了3個百分點。

　　然而，隨著三大改造基本完成，高度集中的計劃經(jīng)濟體制形成，由于城市人口的增加和就業(yè)渠道趨于狹窄，開始出現(xiàn)了城鎮(zhèn)難以全部安排新成長勞動力就業(yè)的情況。政府感到了壓力，開始“動員干部和大、中、小學畢業(yè)學生下鄉(xiāng)上山”。1956年1月中共中央制定的《1956年～1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中提出：“城鎮(zhèn)中、小學畢業(yè)的青年，除了能夠在城市升學、就業(yè)的以外，應當積極響應國家號召，下鄉(xiāng)上山參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，參加社會主義建設的偉大事業(yè)�！痹谏贁�(shù)幾個城市進行了動員知識青年下鄉(xiāng)插隊的試點。在這種情況下，限制農(nóng)民進城政策的力度也隨之加強。這年8月，中共中央批發(fā)勞動部黨組《關于解決城市失業(yè)問題的報告》時提出：各企業(yè)事業(yè)單位招收人員時，仍應遵守先城市、后農(nóng)村的原則。1956底至1958年初，國務院連續(xù)四次發(fā)出“防止、制止農(nóng)村人口盲目外流”的指示。1957年12月13日，中共中央、國務院發(fā)出的《關于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》設置了三道關卡：鄉(xiāng)不得開發(fā)證明；
鐵路或交通要道加強“勸阻工作”；
城市和工廠區(qū)“動員”其返回原籍，嚴禁流浪乞討，在大城市設置收容所，“臨時收容，集中送回原籍”。同時規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位招用臨時工，必須盡量使用城市剩余勞動力，需要從農(nóng)村招用的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民委員會批準。為了避免被遣返農(nóng)民又跑回城市，1958年2月25日，國務院再次發(fā)出通知要求“遣返農(nóng)民應送至離其家鄉(xiāng)最近的一站，不應只送至中途或超程遠送省會”�？梢姡�阻止農(nóng)民進城的措施更加嚴厲了，此前還只是“勸止”，現(xiàn)在進而“收容”和“遣返”。從此開始了中國持續(xù)46年的“收容所”制度。

　　1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議制定《中華人民共和國戶口登記條例》。標志著中國的人口遷移政策的重大調整，改自由遷移政策為控制城市人口規(guī)模政策。《條例》以法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定。制定這個條例，固然有掌握人口分布和變動情況、證明公民身份、堵塞治安空隙等作用。但其主要目的，是加強戶口管理，限制戶口遷移，主要是“制止農(nóng)村人口盲目流入城市”，同時“適當控制遷往邊防地區(qū)的戶口”�！稐l例》規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)�！薄稐l例》的制定，標志著以城鄉(xiāng)分割為基本特征的戶籍制度正式形成，它成為此后戶籍管理的基本法律依據(jù)。對于《條例》是否與憲法相悖，時任公安部部長的羅瑞卿這樣解釋說：“并不是限制公民的居住和遷徙自由。這是因為憲法所規(guī)定的自由，是有領導的自由，不是無政府狀態(tài)；
是廣大人民的自由，不是少數(shù)人的個人絕對自由�！边@種解釋當然是為了現(xiàn)實需要，很難與事實相符。因此，此后基本不提所謂“居住和遷徙的自由”。

　　不過，這個嚴格控制城市人口的條例遇到了“大躍進”運動的沖擊。由于“大躍進”的興起和管理體制下放，特別是勞動管理權的下放，各地從農(nóng)村大量招工。3年招收職工2500萬，城鎮(zhèn)人口從1957年底的9949萬猛增到1960年的1.3億多，3年增加3124萬，增加了近1/4，城鎮(zhèn)人口比重迅速提高4個百分點（1960年達到19.3%）。這就意味著，吃“商品糧”的人口比例從15%左右提高到近20%.為了保證城市糧食供應，不得不提高糧食征購率，加上糧食連年大幅度減產(chǎn)，農(nóng)業(yè)形勢急劇惡化，糧食庫存急劇下降，全國城鄉(xiāng)的危機終于出現(xiàn)。這次農(nóng)村勞動力和人口短期內的大規(guī)模遷移是不正常的，完全是“大躍進”戰(zhàn)略失誤造成的。

　　為了擺脫危機，從1960年底開始，將新招職工和新進城的農(nóng)村人口，大量下放回農(nóng)村。到1963年上半年，全國共下放城鎮(zhèn)人口2600多萬，其中職工2000萬。這是中國人口的第一次逆向大遷徙。1963年城鎮(zhèn)人口比重下降到16.8%.在某種意義上說，正是50年代末期的經(jīng)濟危機，導致了城門緊閉。這次人口大下放，基于兩點考慮：一是為了增加農(nóng)業(yè)勞動力以迅速恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；
一是減輕城市糧食和副食品供應和就業(yè)的壓力。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當時以下放人口來擺脫危機，是唯一可行的辦法。然而，這次農(nóng)村人口的“招來揮去”，城鎮(zhèn)人口的“大起大落”在領導層形成了一個固定的認識：認為大量農(nóng)民進城，就要增加吃商品糧的人口，增加糧食征購，反過來加重農(nóng)民的負擔；
而對于城市化對經(jīng)濟增長可能帶來的巨大貢獻，對減輕農(nóng)村人地矛盾，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的作用缺乏理解。它的長遠后果是：強化了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。在精簡城市職工的同時，全國采取了強化城市戶籍管理、限制農(nóng)村人口進城的政策，城市暫住人口和農(nóng)民臨時工被嚴格壓縮和控制。1962年12月，公安部發(fā)布《關于加強戶口管理工作的意見》。規(guī)定“對農(nóng)村遷往城市的，必須嚴格控制；
城市遷往農(nóng)村的，應一律準予落戶，不要控制；
城市之間必要的正常遷移，應當準許。但中、小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制�！睆拇藢Υ蟪鞘腥丝趯嵭辛颂貏e控制。1963年以后，公安部在人口統(tǒng)計中把是否吃國家計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質的標準，吃國家供應定糧的戶也即城鎮(zhèn)居民戶就劃為“非農(nóng)業(yè)戶口”。1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》。這個文件提出的處理戶口遷移的基本精神是兩個“嚴加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；
對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。基本堵死了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1965年，城鎮(zhèn)人口曾經(jīng)恢復到1960年1.3億的水平，城鎮(zhèn)人口所占比重達到18%.隨后，雖然城鎮(zhèn)人口有所增加，但所占比重卻還有下降，到1976年，仍然徘徊在17.4%的水平上。到1978年，城市人口比重仍只有17.9%.從1957年到1978年21年時間，城市人口比重只增長了2個百分點，城市化停滯不前，城鄉(xiāng)分割的二元社會結構日益強化。在法律上，1975年四屆全國人大通過的憲法，正式取消了“公民有居住和遷徙的自由”的權利。從趨勢看，給農(nóng)民進城開的口子越來越小。1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。規(guī)定“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、區(qū)等。下同），由農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應適當控制�！贝撕�，公安部給全國各省、市、自治區(qū)下達了“農(nóng)轉非”控制指標，即“每年批準從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉為非農(nóng)業(yè)人口職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰”。對“農(nóng)轉非”實行政策與指標雙重控制。按當年1.6億非農(nóng)業(yè)人口計算，每年“農(nóng)轉非”只能限制在25萬之內。農(nóng)民要想跳出“龍（農(nóng)）門”，更加困難了。

　　中國的城市化嚴重偏離了工業(yè)化進程。1949年到1978年間，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結構比重已從30∶70變成了72∶28，但社會勞動就業(yè)結構變化很小，而城鄉(xiāng)人口結構變化更小。1949年，農(nóng)村就業(yè)人口占全社會就業(yè)人口的91.5%，1978年這一比例仍達76%，30年僅下降15.5個百分點。同期農(nóng)村人口所占比重從89.4%下降到82.1%，30年只下降了7.3個百分點。如果進行國際比較，中國城市化滯后的特點更加鮮明。戰(zhàn)后，發(fā)展中國家大都出現(xiàn)了一個加速人口城市化的趨勢。1950年，發(fā)展中國家約有80%的人口居住在農(nóng)村，城市人口只占18.9%，到1980年，農(nóng)村人口比重降到71.3%，城市人口上升到28.7%.城市人口以年均3.4%的速度增長。中國人口城市化的速度大大低于發(fā)展中國家的水平。

　　二、二元社會結構的成因

　　中國為什么城市化嚴重滯后于工業(yè)化？從直接原因看，是因為不斷強化的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度把城市大門關死了。然而，中國的戶籍制度之所以不斷強化，其背后有深刻的經(jīng)濟和社會根源。概而言之，有三大因素：重工業(yè)優(yōu)先的強制性趕超戰(zhàn)略、高度集中的計劃體制以及基數(shù)巨大且增長迅速的人口因素，大大限制了城市吸收農(nóng)村勞動力和農(nóng)村人口的潛力。

　　一、重工業(yè)優(yōu)先的強制性趕超戰(zhàn)略導致結構性失衡。中國實行趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，這與戰(zhàn)后多數(shù)新獨立國家沒什么不同。所不同的是，中國仿效蘇聯(lián)，采取高積累、高投資、高速度優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。在資金奇缺而勞動力資源豐富的國情下，把有限資金集中于資本密集型的重工業(yè)，在經(jīng)濟上看不合理，但從歷史上看有其合理性。問題不在于是否從重工業(yè)起步，問題在于在基本建立起自己的工業(yè)基礎以后沒有及時轉變戰(zhàn)略重點，而且進一步向重工業(yè)傾斜。國家向重工業(yè)投資比重，除了“一五”時期和1963～1965年調整時期外，都占50%以上。比蘇聯(lián)還要高（蘇聯(lián)重工業(yè)投資比重最高時期不超過40%）。輕工業(yè)投資比重只在3%～6%.1952年至1978年，重工業(yè)投資高達3500億元，輕工業(yè)投資不過320億元。在工業(yè)勞動力中，重工業(yè)所占比重1952年為29.9%，1958年曾一度達到80.4%，1976年為61%.同期工業(yè)總產(chǎn)值中重工業(yè)所占比重從35.5%上升到55.8%，輕工業(yè)比重從64.5%下降到44.2%.形成了一個典型的重型化產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構。

　　中國城市工業(yè)結構重型化，大大限制了就業(yè)容量和吸收勞動力的潛力，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力伴隨工業(yè)化發(fā)展轉移出來的進程。世界銀行的發(fā)展專家認為：“城市化與工業(yè)結構的關系較之工業(yè)化本身更為密切。”由于重工業(yè)的資本密集程度，即人均資金裝備率遠遠高于輕工業(yè)，一定數(shù)額的投資所創(chuàng)造的就業(yè)機會和對勞動力的吸收能力大大低于輕工業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計分析，每億元投資，用在輕工業(yè)能容納勞動力1.6萬人，用在重工業(yè)只能容納5000人。輕工業(yè)容納勞動力的能力是重工業(yè)的3.2倍。第三產(chǎn)業(yè)是城市新遷入人口的最佳流向。一定數(shù)額的投資，第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機會大大超過第二產(chǎn)業(yè)，許多服務性行業(yè)，求職者進入的技術門坎也低。美、日、德等發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，一般已達60～70％，不少發(fā)展中國家也要占40％甚至一半以上。中國產(chǎn)業(yè)結構的畸型，特別反映在第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展滯后。1952年，全國每萬人口中，有零售商業(yè)、飲食業(yè)、服務業(yè)網(wǎng)點95.7個，1978年已下降到13個，同期每萬人口擁有的服務人員從165.8人下降到63.1人。服務業(yè)呈現(xiàn)相對萎縮狀態(tài)。這與一種指導思想密切相關，即把非直接生產(chǎn)部門一概視為消費性投資，片面強調“先生產(chǎn)、后生活”。為了集中財力于工業(yè)化特別是重工業(yè)化，盡量抑制非直接生產(chǎn)部門的投資。非生產(chǎn)性投資一五時期還占28.3%，以后幾個五年計劃期間都只在13%～17%之間，最低的三五計劃時期只占10.6%.在“把消費城市變成生產(chǎn)城市”的口號下，對原有城市功能進行改造，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后甚至萎縮。國家投資主要是三線建設形成的新工業(yè)基地，也沒有形成功能齊全的現(xiàn)代城市，對周圍農(nóng)村的幅射作用有限。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，從兩個方面抑制了對農(nóng)村勞動力的吸收：一方面直接影響了城市就業(yè)職位的創(chuàng)造；
另一方面，由于城市基礎設施和服務業(yè)嚴重落后，城市住宅、交通、商業(yè)、飲食、服務、教育、娛樂、供水等方面“欠賬”很多，又大大減弱了城市的容納能力，強化了城市排擠人口的傾向。實施重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，對農(nóng)業(yè)抽取過多投入過少，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，農(nóng)副產(chǎn)品長期供不應求，饑荒頻繁出現(xiàn)，也增加了政策制定者們對城市化的恐懼感和“反城市化”的傾向，強制性的戶籍制度也是防止農(nóng)村勞動力流失的手段。

　　二、高度集中的計劃體制限制了城市的容納能力。實行重工業(yè)優(yōu)先的趕超型工業(yè)化，必須解決幾個問題：一是提高儲蓄率，加快資金原始積累。二是保證有限的資源集中投向國家確定的重點領域特別是重工業(yè)領域。三是保證高積累下社會的穩(wěn)定。這三方面的要求都不可能在一個競爭性的市場經(jīng)濟環(huán)境下獲得，必須依托于高度集中的計劃經(jīng)濟體制。

　　國家動員能力，特別是資金積累能力是啟動工業(yè)化的重要條件。在中華人民共和國成立前，中國經(jīng)濟剩余極為有限且廣為分散，用于工業(yè)化的資金積累能力極其微弱。中央與地方財政收入僅占國民生產(chǎn)總值的3%～6%，而其中用于經(jīng)濟和文化教育事業(yè)支出僅占十分之一強，70%～80%用到了償債、賠款和戰(zhàn)爭上。中華人民共和國成立以后，特別是1953年開始工業(yè)化以后，中國一直獲得了只有發(fā)達國家才能達到的30%左右的高積累率。這種高積累率是怎么獲得的？就是依托高度集中的計劃經(jīng)濟體制，運用國家的力量，實行全體國民的強制儲蓄。一是通過不等價交換，農(nóng)業(yè)為國家工業(yè)化提供主要的資金積累，有時直接征調農(nóng)民工進行勞動積累；
二是嚴格控制非農(nóng)業(yè)勞動力和人口，以控制工資總額和糧油等生活必需品的供應；
三是人為壓低原材料、工資和生活必需品價格，壓低城市居民的消費，維持高積累；
四是通過單一公有制和集中計劃體制的建立，把有限的工商業(yè)經(jīng)濟剩余最大限度地集中到國家特別是中央政府手里，并運用行政手段投資于工業(yè)化特別是重工業(yè)化。因此，重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化，是一種強制性趕超型工業(yè)化，即所謂“勒緊褲帶搞工業(yè)化”。它需要政府建立以計劃和行政手段配置資源的制度，創(chuàng)造有利于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的宏觀政策環(huán)境。

　　高度集中的體制表現(xiàn)在所有制結構上，就是追求單一公有制，過早消滅多種所有制經(jīng)濟。國家包攬工業(yè)化投資，也就消除了民間投資以及創(chuàng)造就業(yè)職位的可能，排除了自謀職業(yè)渠道。1952年，城鎮(zhèn)個體勞動者人數(shù)有883萬人，到1978年減少到可以忽略不計的15萬人。國家包攬了城鎮(zhèn)就業(yè)的責任，實行統(tǒng)包統(tǒng)配的計劃勞動制度，而且實行“能進不能出”和高就業(yè)的勞動保障制度。城市總人口就業(yè)率持續(xù)增長，1949年為26.6%（含個體勞動者），1978年上升到55.3%.造成城鎮(zhèn)就業(yè)渠道越來越狹窄，政府安置就業(yè)的壓力越來越大，幾乎找不到緩解勞動就業(yè)壓力的途徑，迫使政府一方面動員知識青年上山下鄉(xiāng)；
一方面緊閉城門，阻止農(nóng)民進城謀業(yè)。統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動就業(yè)制度對城市就業(yè)的束縛，在與解放初期和中共十一屆三中全會以后兩個時期的對比中也可以得到反證。全國解放時，城市中失業(yè)人員達到400萬，幾乎和工業(yè)企業(yè)職工相等，但當時失業(yè)人員可以自找門路，在國家?guī)椭�下通過“生產(chǎn)自救”只花一兩年時間就解決了問題。中共十一屆三中全會后，通過廣開就業(yè)門路，在兩三年時間里也成功地消化了“文革”時期遺留下來的2000萬城市待業(yè)人口�？梢�，開放就業(yè)渠道在創(chuàng)造城市就業(yè)職位上有相當?shù)臐摿Α?/p>

　　三、基數(shù)巨大且增長迅速的人口不斷強化了就業(yè)壓力。中國這種城鄉(xiāng)分割的二元社會結構，在所有社會主義國家中是獨一無二的。蘇聯(lián)、東歐國家在其工業(yè)化進程中，都伴隨著大規(guī)模的農(nóng)村人口和勞動力向城市遷移。蘇聯(lián)1926年工業(yè)化前，農(nóng)村人口占82%，城市人口占18%.也是一個典型的農(nóng)業(yè)社會。但16年后的1940年，城市人口增加1.4倍，比重上升為33%.農(nóng)業(yè)勞動力不僅相對比重下降，絕對數(shù)也大幅度下降，只相當于過去的44%.1960年蘇聯(lián)城市人口就超過農(nóng)村，1985年達到65.6%.從蘇維埃政權成立到20世紀80年代，蘇聯(lián)新建城市1266個，大約每20年大城市面積擴大一倍。東歐各國的情況也大體相同�？梢�，工業(yè)化排斥城市化，并非社會主義國家的共同現(xiàn)象。

　　同樣實行計劃經(jīng)濟和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，為什么蘇聯(lián)東歐國家沒有出現(xiàn)城市化滯后的問題？人口因素是一個重要原因。蘇聯(lián)東歐國家人口增長率比中國低，有些國家盡管實行鼓勵生育的政策，仍然出現(xiàn)人口出生率下降的趨勢。工業(yè)化對勞動力的需求基本上吸收了農(nóng)村剩余勞動力，80年代蘇聯(lián)甚至出現(xiàn)勞動力嚴重短缺的局面，這為農(nóng)業(yè)勞動力大規(guī)模轉移提供了極為有利的機會。所以，蘇聯(lián)和東歐國家大都沒有實行中國式的嚴格的戶籍管制政策，給予農(nóng)村人口自發(fā)流動和遷移以相當自由。蘇聯(lián)對什么都管制得很死，就是對人口流動和勞動就業(yè)不加管制。

　　中國不同，中國人口和勞動力基數(shù)巨大且增長迅速。1949年到1979年，人口從5.41億增加到9.75億，增長80%.50年代大量新增人口，到60-70年代進入勞動年齡，勞動人口增長率大大超過總人口增長率。同期社會勞動者人數(shù)從1.81億增長到4.05億，增長125%.城市自身新增勞動力占據(jù)了絕大多數(shù)新增職位，而且存在大量待業(yè)人口，不得不向外排斥。城市留給農(nóng)民的就業(yè)機會就少得可憐了。1978年，全國職工和城鎮(zhèn)個體勞動者人數(shù)達到9514萬人，(點擊此處閱讀下一頁)

　　比1957年增加6309萬人，年平均增長300萬人。然而，在新就業(yè)人員中，國家統(tǒng)一分配的大學、中專、技工學校畢業(yè)生累計有765.5萬人。來自城鎮(zhèn)歷屆未能升學的初、高中畢業(yè)生累計3600萬人，還有七八百萬是返回城鎮(zhèn)的上山下鄉(xiāng)知識青年。直接從農(nóng)民中招工人數(shù)21年累計不過1000余萬人。

　　另一方面，多數(shù)年份農(nóng)村人口增長快于城鎮(zhèn)。每年100-200萬農(nóng)民轉向城市，對于龐大的和迅速增長的農(nóng)村人口，只是杯水車薪，不足以減少農(nóng)村人口的絕對數(shù)量和顯著改變城鄉(xiāng)人口結構。從1949年到1979年，農(nóng)村人口和勞動者數(shù)不僅沒有減少而且有大幅增加。從4.8億增加到7.9億，勞動力從1.65億增長為3.06億。由于人口的增長，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的短缺狀況始終沒有緩解，甚至越來越突出，迫使政府從1953年開始長期實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，并嚴格控制吃“商品糧”的人口，這也是限制人口非農(nóng)化的重要因素�？陀^地說，工業(yè)化要吸納如此龐大且增長迅速的農(nóng)村人口群，又不致象許多發(fā)展中國家那樣，出現(xiàn)大量流民寄居于城市邊緣“貧民窟”的現(xiàn)象，是一個歷史性難題。中國的城市化注定是一個漫長的過程。

　　三、二元社會結構的制度安排

　　雖然有上述種種限制因素，但從國際經(jīng)驗和中國的實際看，農(nóng)村并不缺乏城市化的推力。戰(zhàn)后，許多發(fā)展中國家都出現(xiàn)了農(nóng)村人口大規(guī)模涌入城市的現(xiàn)象。這主要不是由于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高分溢出來的剩余勞動力，主要由于農(nóng)村人均可利用資源不足，就業(yè)不充分，農(nóng)業(yè)效益遞減，大批農(nóng)民破產(chǎn)，城鄉(xiāng)差別巨大，使農(nóng)民進城尋找出路的動機十分強烈。中國農(nóng)村人口也有進城的強烈愿望，而且由于中國農(nóng)民已經(jīng)失去了私有土地，戀土情結大為削弱，如果沒有嚴密的制度安排，必然會出現(xiàn)農(nóng)村人口大規(guī)模涌入城市的現(xiàn)象。但中國沒有出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

　　中國是怎樣把農(nóng)民堵在城門外，捆在土地上？主要有三項基本制度：一是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和社會福利保障制度。戶籍制度以“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”把人口劃分成兩部分。農(nóng)民要想進城，不僅要改變居住地，而且要變更戶口種類，即從農(nóng)業(yè)戶口變成非農(nóng)業(yè)戶口。這種變更的機會微乎其微。除了考取國家正規(guī)大中專院校、少數(shù)應征入伍戰(zhàn)士提拔干部、少數(shù)農(nóng)村非脫產(chǎn)干部轉為脫產(chǎn)干部，以及國家因特殊建設工程需要招收少量職工以外，原則上不能轉成非農(nóng)業(yè)戶口，從而也就沒有權利進城定居就業(yè)。市民一般只與市民結婚，從法律上說，城鄉(xiāng)居民可以通婚，而實際生活中卻少見。如果城鄉(xiāng)男女青年通婚，女方是農(nóng)民則不能進入城市定居，其所生子女也只能在其母親定居的農(nóng)村申報“農(nóng)業(yè)戶口”，不能在其父親定居的城市申報“非農(nóng)業(yè)戶口”。男方是農(nóng)民，則更不可能遷居城市。市民與市民婚配的子女，可以繼續(xù)保持市民的身份，農(nóng)民與農(nóng)民婚配的子女，也繼續(xù)保持農(nóng)民身份。軍隊中來自“農(nóng)業(yè)戶口”的戰(zhàn)士，復員后只能回鄉(xiāng)繼續(xù)當農(nóng)民，來自“非農(nóng)業(yè)戶口”的戰(zhàn)士復員后則回城市由國家安排就業(yè)。因此這種社會身份還具有世襲性和繼承性。

　　依著于戶籍制度之上的，是城市居民獨享的社會福利保障制度。既然國家壟斷了經(jīng)濟和社會資源，它就必須承擔由壟斷帶來的社會后果，保證高積累下的社會穩(wěn)定，特別是城市社會的穩(wěn)定。為此，國家對城市居民實行了十余項保障福利制度。市民從生到死基本上由國家（單位）保障起來，盡管保障水平很低。除了保障就業(yè)以外，還包括住宅、糧油、副食品、燃料供應、教育、醫(yī)療、保險、勞動保護、婚姻、征兵等制度。國家為市民提供低價定量的糧油供應，為此國家每年拿出100多億元資金補貼；
提供副食品價格現(xiàn)金補貼和憑票證供應低價副食品；
投資建設并提供低房租住房；
職工享受就業(yè)培訓、勞動保護和退休保險；
市民基本上享受公費醫(yī)療，享受國家提供的交通、教育、體育、娛樂、休閑等公共品的低價消費。低水平的保障制度加上相對平均的分配政策，確實保證了城市社會的安定，卻使財政補貼日益增多，財政負擔日益加重。國家所以能做到這些，是因為它將占人口80%的農(nóng)村人口排除在這些福利保障制度之外。國家既無力將保障福利制度延伸到農(nóng)村，也無力讓大批農(nóng)村人口進城分享市民的福利保障。無論是維持市民的既得利益，保持城市穩(wěn)定；
還是減輕政府的負擔，保障工業(yè)化建設，都有進一步限制農(nóng)民進城的要求。二元社會結構造成了自我強化的機制。城市居民這種社會保障制度，事實上是一種單位保障制。所有城鎮(zhèn)正式就業(yè)者，都隸屬于某個“單位”。“單位”之外稀有生存空間。中國特定的單位制度也成為農(nóng)民在城市立足的一道難以逾越的屏障。

　　二是統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。為了解決優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)與落后農(nóng)業(yè)的矛盾，保障工業(yè)化建設和市場穩(wěn)定，自1953年實行糧油棉等農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度是以城鄉(xiāng)分割為前提的。統(tǒng)購統(tǒng)銷具有雙重職能：一是通過工農(nóng)業(yè)剪刀差為工業(yè)化提取積累（包括出口創(chuàng)匯），一是保障城鎮(zhèn)人口的糧油供應（部分返銷于缺糧地區(qū)農(nóng)民）。要承擔這兩種職能，都必須嚴格控制城市人口規(guī)模，以緩解計劃供應的壓力。中國的戶籍管理制度一開始就是與糧食供應關系緊密掛鉤的。統(tǒng)購統(tǒng)銷不僅以城鄉(xiāng)分割為前提，它的實行又有效地限制了農(nóng)村人口的流動和遷移。國家通過國營商業(yè)和農(nóng)村供銷合作社兩大系統(tǒng)掌握了90%以上的剩余農(nóng)產(chǎn)品，基本控制了全部商品化糧油。國家對城鎮(zhèn)居民實行成品糧油定量供應的制度，每戶擁有一個“糧本”，“非農(nóng)業(yè)人口”也叫吃“商品糧”或“國家糧”的人。糧油關系附著在戶籍制度之上，跟著戶口走，城鎮(zhèn)居民戶籍變動必須隨之遷移糧油關系。凡是實行計劃供應的地區(qū)，取消集市貿易。農(nóng)民要進城必須先換到糧票，出省還要換到全國糧票。沒有糧油供應關系，加上無法獲得住宅、副食品、燃料供應、入學、醫(yī)療、就業(yè)、保險等福利保障，農(nóng)村人口即便自發(fā)流入城市，也無法在城里長久生存。

　　統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也限制了農(nóng)民就地轉移和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。為了保證統(tǒng)購統(tǒng)銷，國家對農(nóng)村自由市場也實行了嚴格管制。原則上允許農(nóng)民自由支配剩余農(nóng)產(chǎn)品和在農(nóng)村集市上調劑余缺，但實際上在許多地區(qū)和許多情況下，糧油棉市場是關閉的，尤其禁止從事農(nóng)產(chǎn)品倒買倒賣、短途和長途販運。1962年后又將集鎮(zhèn)上的手工業(yè)者和商販下放農(nóng)村，使之棄商務農(nóng)。“文革”時期，農(nóng)村集鎮(zhèn)受到了更大的沖擊。供銷合作社被強令與國營商業(yè)合并，集市貿易被禁止，傳統(tǒng)字號被“砸爛”，工商業(yè)者被斗，鎮(zhèn)上居民被趕下鄉(xiāng)，肩挑小販被作為“資本主義尾巴”加以打擊，使得大多數(shù)集鎮(zhèn)經(jīng)濟進一步蕭條。全國農(nóng)村合作商店、合作小組、個體商業(yè)網(wǎng)點從1957年的84.6萬個減少到1976年的12.3萬個，從業(yè)人員從160萬人減少到66萬，其中個體商業(yè)從業(yè)人員從30萬減少到4.7萬余人。農(nóng)村集市貿易長期萎縮。1976年農(nóng)村集市只有2.9萬個，成交額僅102億元，按牌價計算，僅占當年社會商品零售總額的4.6%，所占比重比1965年下降近一半。

　　城市的起源和活力在于“市”，即商品交換的繁榮。農(nóng)村集市的萎縮，直接導致了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的嚴重衰退。據(jù)《中國農(nóng)村經(jīng)濟資料》記載：1934年全國人口4.5億多人。其中，住在農(nóng)村的3億；
住在集鎮(zhèn)的為1億。集鎮(zhèn)人口幾乎占全國總人口的1/4.（這里的“集鎮(zhèn)”可能比我們所說的建制鎮(zhèn)的范圍大）。建國后30年間，小城鎮(zhèn)數(shù)量大量收縮，而且日益蕭條。舉例說，湖北省京山縣宋河鎮(zhèn)1937年極盛時期人口有9234人，鋪面923個。1950年還有6875人，店鋪390多家。但到1970年鎮(zhèn)上只剩下2888人。安徽的三河鎮(zhèn)是一個水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，解放前興盛時人口曾達6.5萬人，解放前夕還有3.5萬人。50年代中、后期，三河鎮(zhèn)上3000多間店鋪被迫停業(yè)，從1962年起幾次居民下放農(nóng)村，“文革”后三河鎮(zhèn)退化成為一個一般的大村莊了。從宋河鎮(zhèn)和三河鎮(zhèn)的變遷，可以看出中國農(nóng)村集鎮(zhèn)萎縮的縮影。農(nóng)村集鎮(zhèn)萎縮，加上國家投資主要集中于主要城市，中小城市未得到應有的發(fā)展，城市結構出現(xiàn)了頭重腳輕的狀況。1984年，大城市、特大城市人口占城市人口的比重高達3/4，小城市人口不到1/10.這種城市結構減弱了城市的吸納能力。一方面是大城市緊閉大門，一方面是小城鎮(zhèn)衰退和蕭條，城鄉(xiāng)之間的過渡層次幾近消失。農(nóng)村人口的轉移機會更小了。

　　三是人民公社制度。如果說戶籍制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度將農(nóng)村人口擋在城門外，那么人民公社的超強管制，則把農(nóng)村人口和勞動力有效地捆在土地上。戶籍管理和統(tǒng)購統(tǒng)銷在農(nóng)村的制度依托是人民公社制度。當年加速農(nóng)業(yè)集體化的重要動因，就是尋求解決優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)與落后農(nóng)業(yè)之間的矛盾的根本途徑，因為集體化為保證國家收購和資金積累，減少統(tǒng)購統(tǒng)銷的交易成本和社會震蕩提供了有力的組織形式。不過，1956年的農(nóng)村初、高級合作社仍然不能說是由政府直接管理。農(nóng)業(yè)合作社對于政府來說，仍然是獨立的經(jīng)濟組織，政府的管理仍然是一種外部的干預。只是到1958年以后，農(nóng)村實行政社合一的人民公社制度，經(jīng)濟和社會的高度組織化行政化的體制才在農(nóng)村普遍建立。人民公社有四個主要體制特征：一是“政社合一”。人民公社既是農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，又是國家基層政權組織，還是農(nóng)村社會組織。在這里，政企重合，國家與社會重合；
二是“三級所有，隊為基礎”。雖然規(guī)定生產(chǎn)隊是基本核算單位，但公社和大隊在生產(chǎn)和分配上握有最終決策權；
三是“統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動、評工記分，按工分分配”，這是生產(chǎn)隊的基本生產(chǎn)經(jīng)營方式。農(nóng)民必須以其絕大部分勞動時間從事集體勞動，并從集體經(jīng)濟獲得主要生活來源。四是“自留地、家庭副業(yè)、集市貿易”。這是給予農(nóng)民的小自由，作為集體經(jīng)濟和農(nóng)民收入來源的補充。

　　公社作為國家的基層政權組織，主要代表國家的利益，承擔控制農(nóng)村，為國家提取積累的職能。傳統(tǒng)的中國農(nóng)村具有相當?shù)淖灾螜嗬�，國家權力只能直接達于縣級，從來沒有有效地控制農(nóng)村。近代以來，統(tǒng)治者試圖將政權下移到鄉(xiāng)。但古往今來，沒有那一種制度能象人民公社那樣，把國家權力如此有力地深入農(nóng)村，對農(nóng)村社會實行如此高的組織化和超強控制。在這種體制下，人民公社控制了農(nóng)村兩大基本生產(chǎn)要素——土地與勞動力。人民公社與初級社乃至高級社不同在于：農(nóng)民完全沒有了退出公社的自由。集體之外無土地，公社之外無農(nóng)民。因而也就獲得了對社會實行強控制的基本條件。公社農(nóng)民失去了傳統(tǒng)中國農(nóng)民擁有的一些自治權利，如：支配自己土地及產(chǎn)品的權利，自由擇業(yè)、自由流動和集市交換等，只有依附于人民公社集體經(jīng)濟。原《人民日報》農(nóng)村部主任李克林發(fā)出這樣的感慨：“哪個農(nóng)民能不是公社社員？哪個農(nóng)民不靠工分過活？‘工分工分，社員命根’，你走到哪里，也逃不出‘如來佛的手心’�！比嗣窆�社既可以用行政手段來管理經(jīng)濟，又可以用“經(jīng)濟手段”來管理社會，同時通過強化階級斗爭等“超經(jīng)濟強制”手段實現(xiàn)對農(nóng)村社會的超強控制。

　　為了鞏固集體經(jīng)濟，消除農(nóng)民自發(fā)的離心傾向，對農(nóng)民的小自由設置了種種限制。如規(guī)定自留地和家庭副業(yè)收入不得超過農(nóng)民收入的一定比例；
限制自留地的經(jīng)營品種；
社員經(jīng)營自留地只能多用早晚工余時間；
所有整半勞力都必須參加集體勞動，不得誤工，探親訪友趕集要得到干部批準；
農(nóng)村傳統(tǒng)手工業(yè)歸于集體，傳統(tǒng)農(nóng)民農(nóng)余時間從事狩獵、捕魚、賣柴、賣炭、加工食品、縫紉、制鞋、木工、石工、竹工、長短途販運等自由基本喪失，少數(shù)工匠外出做工必須向生產(chǎn)隊請假并交出一部分工錢。集體農(nóng)民從大年初一到年三十，一年到頭沒有閑。農(nóng)閑季節(jié)修筑公路、水庫、農(nóng)田等。農(nóng)民不服管束可能受到各種形式的處罰，最常見的是受到“扣你的口糧，扣你的工分”的威脅。所有這些，把8億農(nóng)民牢牢地束縛在16億畝土地上，有效地控制了農(nóng)村人口的地域流動。日本學者小林宏二也注意到：“如果沒有人民公社體制，將有不少人離開農(nóng)村，而這個體系的存在可以使城鄉(xiāng)分割，把農(nóng)民束縛在土地上�！�80年代，農(nóng)村人口大規(guī)模的流向城市，正是導源于農(nóng)民經(jīng)營自主權的重新獲得和人民公社制度的解體。這從另一方面證明，如果沒有人民公社制度的超強控制，單有戶籍制度和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，也難以阻擋千萬渴望跳出“農(nóng)門”的青年農(nóng)民涌向城市找出路的巨大浪潮。

　　四、二元治理模式的歷史影響

　　中國工業(yè)化起步階段，既是一個典型的落后農(nóng)業(yè)國，又長期處于封閉半封閉環(huán)境。要實現(xiàn)工業(yè)化，不能不主要依靠內部積累來獲得資金，而國內積累相當大的部分是從農(nóng)業(yè)中來。因此，只有實現(xiàn)廣泛的農(nóng)村動員，才能獲得國家工業(yè)化的經(jīng)濟和政治資源。事實上，當代中國工業(yè)體系的建立，(點擊此處閱讀下一頁)

　　很大程度上是得益于工農(nóng)業(yè)剪刀差政策。據(jù)統(tǒng)計，1978年前農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)化提供的資金為4881億元，而在1952至1978年中國工業(yè)投資累計才只有3679.6億元。農(nóng)業(yè)提供的資金甚至大于同期國家固定資產(chǎn)投資的總額。如上所述，這種積累模式是由一系列制度安排實現(xiàn)的，其中一個關鍵性環(huán)節(jié)就是采取城鄉(xiāng)二元結構的治理模式。作為計劃體制的一部分，它從多方面支撐著高積累、高投資、高速度推進工業(yè)化的計劃，支撐了傳統(tǒng)模式下的經(jīng)濟增長：第一，避免了從農(nóng)村提取的積累資金又被大量遷入城市的農(nóng)村人口消費掉；
第二，使國家長期實行低價定量供應糧食等生活必需品制度成為可能；
第三，減輕了城市基本生活和服務設施建設的壓力，增大了生產(chǎn)性投資的比重；
第四，減輕了國家安排城鎮(zhèn)就業(yè)的壓力。同時，這種封閉性人口遷移制度，回避了其它發(fā)展中國家的所謂“過度城市化”帶來的“城市病”，如失業(yè)、居住和交通擁擠、貧民窟等等。

　　然而，這種二元結構的治理模式，付出了昂貴的歷史代價，遺留下了許多結構性矛盾。城鄉(xiāng)分割的制度限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，大批農(nóng)村剩余勞動力轉移不出去而滯留農(nóng)村，加劇了人口與土地的矛盾，造成了農(nóng)村經(jīng)濟的“過密化”和收益遞減。各種旨在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的先進技術的采用難以發(fā)揮應有的經(jīng)濟效益。1957-1976年20年間農(nóng)業(yè)收益率呈絕對下降趨勢。1977年與1957年相比，每個農(nóng)業(yè)勞動力糧田負擔量由0.7公頃減少到0.42公頃，下降39.7%，勞均糧食產(chǎn)量由1030公斤降低到962公斤。每百元農(nóng)業(yè)收入成本費用由36元上升到55元，上升53%.勞均凈產(chǎn)值由355元下降為317元，下降10.7%.這期間，化肥、農(nóng)藥、水利、機械等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化裝備水平有明顯提高，說明先進技術的采用并沒有提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，反而引起農(nóng)產(chǎn)品成本的上升。城鄉(xiāng)分割也束縛了人才、技術、信息乃至思想文化在城鄉(xiāng)之間的交流，延緩了城市現(xiàn)代文化對農(nóng)村的擴散，使農(nóng)村失去了許多經(jīng)濟的和社會的發(fā)展機會。近年來，城鄉(xiāng)分割制度受到學術界和輿論界激烈批評的，還在于它剝奪了農(nóng)民的遷徙自由權利，造成了城鄉(xiāng)差別的制度化。不斷累加的附著于戶籍制度之上的福利保障制度，使城市戶口具有了很高的含金量，形成了市民與農(nóng)民事實上的權利不平等。農(nóng)民進城門坎高企，農(nóng)村戶口身份化和世襲化，客觀上剝奪了農(nóng)民接受城市文明，分享現(xiàn)代化成果的權利。

　　逐步消除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是中國現(xiàn)代化的必然走向�，F(xiàn)代化在某種意義上說就是城市化，必然伴隨大批農(nóng)村人口向城市的轉移，沒有一個國家可以把多數(shù)人口排除在現(xiàn)代化進程之外，而可以最終實現(xiàn)現(xiàn)代化的。然而，如上文所述，中國以戶籍制度為核心的二元社會結構的形成，是一系列社會經(jīng)濟因素共同作用的結果。改革開放20年多年來，中國社會結構發(fā)生了重大變化，戶籍制度的改革才有可能在1990年代后期浮出水面。戶籍制度改革的意義在于恢復人們遷徙自由的權利，為進城打工的農(nóng)民爭取平等的市民待遇。但是，中國二元社會的解構將是一個很長的歷史過程，是一個包括戶籍改革在內的一系列制度剝離的過程。不能指望一旦戶籍改革，就可以使大批農(nóng)民順利地變成市民；
農(nóng)民要在城市長久立足，不至于成為流離失所的流民，不只取決于戶籍，更取決于能否有穩(wěn)定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和穩(wěn)定的收入來源。另一方面，即使消除了城鄉(xiāng)分割的制度壁壘，仍將會有一半以上的人口長久地生活在農(nóng)村。不能把解決“三農(nóng)”問題的出路完全押在戶籍制度改革和農(nóng)民進城上面，進一步忽視已經(jīng)近乎被遺忘的鄉(xiāng)村建設問題。

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