鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是我國農村的基層政權組織，是國家政權的基礎，在國家政權建設中具有十分重要的地位和作用。我國有8億多農村人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的狀況，關系到農村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，關系到國家的穩(wěn)定與發(fā)展。我國地域遼闊，人口眾多，農村問題比較復雜，實行改革開放，解決了農村許多難以解決的問題，促進了農村經濟的發(fā)展，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織存在的體制性矛盾，在運行過程中還在不斷地產生許多新問題。下面筆者就如何解決這些問題，談談自己的看法。

　　一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行中存在的問題

　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制設置不合理。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已成為農村政治體制與經濟體制矛盾的結合點，許多問題錯綜復雜，互相聯(lián)系，并且都具有體制性特點。如干部命運由上級決定，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼睛向上不向下；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策由集體負責，責任不明確，決策效率低，外部難以有效監(jiān)督；
黨建工作不適應形勢發(fā)展，導致村級黨組織軟弱渙散等等。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難以樹立正確的政績觀，由此產生腐敗和作風問題，直接造成農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不滿，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿，對黨的領導的不滿，這種狀況在許多地方有不斷蔓延之勢。

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督，負債嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和執(zhí)行沒有建立起有效的約束和監(jiān)督機制，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債嚴重，使經濟發(fā)達和經濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都被負債所累。據(jù)記者對河南和湖南兩省的一份調查報告反映，這兩個省4000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在承受著巨額債務的煎熬，數(shù)以10萬計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為工資長期拖欠焦心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中積累的矛盾已越來越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為辦企業(yè)、搞基建、貸款發(fā)工資等，造成債臺高筑，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達400多萬元。又如經濟比較富裕的溫州地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債情況也不容樂觀，少則幾百萬元，多則上千萬元。據(jù)報道，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總負債高達2000億元。

　�。ㄈ�）農民對政府信任度降低。由于各種原因，近年來，大規(guī)模集體越級上訪事件逐年增多，一些地方政府對上訪不是采取積極疏導的辦法解決問題，而是把主要精力放在\"圍追堵截\"上，結果是堵不勝堵、截不勝截，使得農民與政府的關系變得越來越緊張。有的地方農民不交費不交稅，有的地方還出現(xiàn)了嚴重的對抗和沖突，政府甚至動用大量的警力平息事件。在這些地方，緊張的狀態(tài)雖然暫時平定下來，但根本矛盾仍不能消除，并有可能隨時爆發(fā)出來。這種緊張關系已經成為中國農村中潛在的一個不穩(wěn)定因素，將會影響農村的長期發(fā)展。

　　二、原因分析

　　鄧小平早就說過，\"我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面......不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起黨的高度重視\"。鄧小平的上述精辟論述同樣適用于分析當今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制存在的問題。

　　改革開放以來，我國在解決權力過度集中問題上進行了很多改革，也采取了很多辦法，但這一問題至今仍然沒有太大的改觀。各級政府的權力僅在形式上來源于同級人民代表大會的授權，實際上則主要來源于上級黨組織和政府組織，這就使得各級干部手中的權力也來自上級機關或上級領導人，所謂\"權力來源于人民\"只是流于空談。既然權力并非來源于人民的授予，那么所謂\"為人民服務\"也就不能落到實處。

　　應當指出的是，這種過分集權的體制尤其不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的最基層政權，最接近人民群眾，其權力理應直接來自于人民群眾。這樣，才能保證為人民群眾提供滿意的服務。然而，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織的產生，尚缺乏充分民主。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產生，但因其實際地位不高而很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長形式上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產生，實際上是在縣級黨政領導部門的嚴格控制下提名的，基本上是上級安排的，其權力自然來源于上級領導部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及其書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的核心和主要領導人物，而他們的產生也是上級黨組織甚至個別領導人控制和安排的結果。這樣的制度設計勢必形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權只對上負責，而不是對下負責，難免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人為了表明政績而亂上項目、亂投資，致使政府債臺高筑；
難免發(fā)生某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部胡作非為、肆意侵害農民利益的事情。

　　總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干群關系緊張和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政虧空等問題，雖然產生的原因各有不同，但根本上是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織及其工作人員的權力都來源于上級，工作只對上負責。如果上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其干部的具體行為監(jiān)督不力，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權及某些干部背離黨的執(zhí)政宗旨就會成為必然。

　　三、實行\(zhòng)"二輪直選\"的設想

　　在目前的情況下，如果采取以前那種小修小補的方法，去改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設是根本無濟于事的，主要原因是，現(xiàn)行的體制下，農民無權選擇自己滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也不能對其實行有效監(jiān)督。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行中存在的問題，密切干群關系，有利于加強和改善黨的領導，就必須徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的來源方向。筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行\(zhòng)"二輪直選\"，能較有效地解決這一問題。

　　\"二輪直選\"，就是指先在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員中競選產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，再由全體選民直接投票選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力真正直接來源于人民群眾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在其執(zhí)政期間必須對黨、對人民負責，將自己放在選民的動態(tài)監(jiān)督之下，這樣才有可能讓其權力真正為農村人民群眾服務。

　　實行\(zhòng)"二輪直選\"，可以按以下程序操作：

　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的產生

　�。�、黨內候選人的產生程序

　�。ǎ保┥霞夵h組織提名或10人以上黨員聯(lián)名推薦

　　（２）上級黨委審查批準

　�。ǎ常┰邳h內開展競選活動

　　（４）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會上直接選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人

　�。ǎ担┼l(xiāng)鎮(zhèn)長候選人推薦一名副職候選人報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準

　�。ǎ叮﹫筻l(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會進行候選人登記

　�。病Ⅻh外候選人的產生程序

　�。ǎ保�10人以上合法選民聯(lián)名推薦

　�。ǎ玻┼l(xiāng)鎮(zhèn)長候選人推薦一名副職候選人

　　（３）報上級黨委審查批準

　�。ǎ矗﹫筻l(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會進行候選人登記

　�。ǘ�）直接競選產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人經鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會登記公告后開展競選活動。其中黨內候選人由各級黨組織和全體黨員幫助競選，并嚴肅黨內紀律；
黨外候選人不得建立競選組織。選舉按所得票數(shù)，實行一次當選。如果沒有黨外候選人，只有一組黨內候選人，也實行一次當選。

　�。ㄈ�）相關規(guī)定

　�。�、實行\(zhòng)"二輪直選\"鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件：人口要有５萬人以上，并下設辦事處。　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　�。�、當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人就職后，提名行政部門負責人人選，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準。辦事處書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命，并兼任辦事處主任。

　　３、 黨政實行嚴格分工，明確職責，各司其職。黨要管黨，抓好黨建工作，管好黨員干部，把握政治方向，貫徹落實黨的路線、方針、政策。具體行政事務由政府直接處理。

　�。础� 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設立常設機構，對重要行政事項進行審查，對財政實行硬預算約束，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在施政過程中存在的問題，可以提出質詢，并可以啟動彈劾程序。

　�。�、 上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變領導方式，除實行依法管理外，主要采用任務獎勵的辦法進行管理。

　　四、實行\(zhòng)"二輪直選\"的可行性

　�。ㄒ唬┺r民的民主意識不斷增強。我國1987年開始實行村級民主選舉至今，已經取得了成功的經驗，農村基層民主選舉已經在更為寬廣的經濟、政治和文化領域里發(fā)生深刻的影響。隨著基層民主的發(fā)展，農民的民主意識不斷增強，為了維護自己的切身利益，強烈要求進一步擴大民主，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。

　�。ǘ�）村級直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選奠定了堅實的基礎。在村委會選舉過程中，全國各地已經創(chuàng)造了許多新的方法，被廣大農民群眾所接受。本文所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是在村委會直選的基礎上發(fā)展起來的，村委會直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選奠定了基礎，在此基礎上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選已是水到渠成。

　�。ㄈ�）\"二輪直選\"不會動搖黨在農村的領導地位。\"二輪直選\"是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導下進行的，候選人的確定由上級黨委嚴格把關、審定。在５萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內實行直選，可以克服農村中宗族、幫派等因素的干擾。通過黨內競選，各級黨組織和全體黨員助選，能夠確保黨員候選人當選。

　　五、實行\(zhòng)"二輪直選\"的意義

　�。ㄒ唬┯欣�于解決當前農村中存在的熱點問題。一是可以緩解農民和政府之間的緊張關系。從農村基層民主的實踐來看，村委會直選已經起到緩解村級干群緊張關系的作用。由于村委會不是一級政府機構，沒有政府行政權力，它所起到的作用受到了明顯限制，并且許多村級存在的問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起。因此，在當前農村矛盾日益尖銳的情況下，將農村基層民主由村級擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行直接選舉，是解決當前農村問題的一個有效辦法。二是可以發(fā)展黨內民主，加強基層黨組織建設。\"二輪直選\"首先要在黨內競選產生黨員候選人，賦予了每個農村基層黨員更大的參政權利，加強了農村黨員的參政意識，實現(xiàn)了黨內民主。黨員候選人在選舉過程中有各級黨組織和全體黨員幫助競選，將有利于加強黨內團結和基層黨組織建設。

　　（二）有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牢固樹立為人民服務的宗旨。在競選過程中，候選人通過競選辯論，將自己的施政綱領直接告訴老百姓，老百姓能夠將自己所關心的問題直接告訴候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人和老百姓之間的直接溝通，使老百姓知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人當選以后要干什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人也知道老百姓的要求是什么。通過競選辯論、直接投票和人代會監(jiān)督制度的建立和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在人代會和老百姓的直接監(jiān)督之下開展工作，不僅要對施政綱領的承諾負責，而且能夠規(guī)范個人的行為品德，從而使老百姓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的關系起到根本性的改變。通過這種辦法產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，在工作過程中就必須對黨組織負責、對全體黨員負責、對全體老百姓負責。這是權力的來源所決定的。這樣，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長必須盡心盡力為當?shù)厝罕娭\利益，心甘情愿做好人民的公仆。

　　（三）有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的公認度。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是由老百姓直接選出來的，他的合法性基礎是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選民，因而公認度得到極大提高。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和老百姓之間的矛盾將會得到有效消化，社會關系更加和諧，從而創(chuàng)造了有利于經濟和社會發(fā)展的寬松社會環(huán)境。經過直接選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的群眾基礎更加牢固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信也會隨之提高，黨和政府在農村的執(zhí)政能力也會得到加強。

　　通過上述分析可以看出，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行\(zhòng)"二輪直選\"，將極大地改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民群眾之間的關系，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制，使黨內民主能夠充分活躍起來，黨內人才能夠脫穎而出，黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政能力切實得到加強。同時，社會民主能夠在黨的領導下有序開展，從而建立起在中國共產黨領導下的適應市場經濟體制要求的基層政權組織。

　　二○○四年十二月（五柳村）

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