二00五年我國(guó)立法的一項(xiàng)重大議題是關(guān)于《國(guó)家公務(wù)員法》出臺(tái)問(wèn)題，雖然其草案的起草已歷經(jīng)四年且數(shù)易其稿，但其是否能夠如期降生，我心理未免會(huì)打個(gè)問(wèn)號(hào)。

　　盡管草案的內(nèi)容并沒(méi)有向全社會(huì)公布，參與起草的人不知是保密的需要還是維持消息霸權(quán)，面對(duì)媒體也只是半吞半吐，吊足了國(guó)人的胃口。但我們還是可從媒體報(bào)道的只言片語(yǔ)中，找尋到一些關(guān)于該法的蛛絲馬跡。由是觀之，所謂中國(guó)立法的民主化，在許多情況下卻是口惠而實(shí)不至。

　　中國(guó)現(xiàn)行的人事干部制度已行之久遠(yuǎn)，自建國(guó)以來(lái)就一直沿襲民主革命時(shí)期建立的干部制度，其中還部分仿鑒了前蘇聯(lián)的干部管理體制。在特定的歷史時(shí)代它曾經(jīng)歷史性的發(fā)揮過(guò)作用，但當(dāng)世事變遷尤其是中國(guó)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制后，它的不合時(shí)宜已是顯而易見(jiàn)的了。在當(dāng)下中國(guó)這個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化強(qiáng)烈轉(zhuǎn)型，可以說(shuō)經(jīng)歷“近百年未有之變革”的時(shí)代，一部公務(wù)員法要承載輿論所要求的那么多宏大使命，是否令其有不能承受之重。

　　該法擯棄過(guò)去對(duì)不同的職務(wù)類(lèi)別分類(lèi)管理、分別立法的傳統(tǒng)，企圖把現(xiàn)行我國(guó)接受?chē)?guó)家財(cái)政供給的機(jī)關(guān)人員融于一爐，全部納入該法的歸制之中。它將公務(wù)員劃分為四類(lèi)：行政執(zhí)法類(lèi)、司法類(lèi)、專業(yè)技術(shù)類(lèi)和綜合管理類(lèi)。行政執(zhí)法類(lèi)主要包括工商、稅收、技術(shù)監(jiān)督、公安等系統(tǒng)，司法類(lèi)指的是法院、檢察院系統(tǒng)的工作人員，專業(yè)類(lèi)是指在機(jī)關(guān)中技術(shù)性很強(qiáng)的工作人員，綜合管理類(lèi)指的是以上幾類(lèi)之外的國(guó)家工作人員。并且這部法律對(duì)公務(wù)員的界定不僅包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的干部，黨委系統(tǒng)、民主黨派系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)等國(guó)家機(jī)關(guān)的各種人員將全部包括在內(nèi)。這種做法到底是達(dá)到了統(tǒng)一管理、分類(lèi)清晰的目的，還是將問(wèn)題弄得混亂不堪，一地雞毛？

　　其一，立法技術(shù)層面的巨大難題。一部完善的法律通常包括原則、規(guī)則、權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)（責(zé)任）等部分。原則是要統(tǒng)攝整部法律的始終的，而要達(dá)致這一目的，就必須要有調(diào)整范圍的特定性和調(diào)整對(duì)象的相對(duì)一致性，必須要有對(duì)調(diào)整對(duì)象的科學(xué)分類(lèi)。而根據(jù)以上的背景材料介紹，公務(wù)員法草案事實(shí)上是把不能兼容的人事類(lèi)別進(jìn)行了強(qiáng)行捆綁，這會(huì)造成該部法律一旦出臺(tái)，就因其具有實(shí)施上的不可操作性，而只成為一部?jī)H具裝飾一樣的紙法。將國(guó)家管理人員分為立法、司法、行政三部分，并不是某位先人的一時(shí)沖動(dòng)，它實(shí)際上是人類(lèi)在問(wèn)題意識(shí)關(guān)照下，解決問(wèn)題的規(guī)律性總結(jié)。美國(guó)制憲之父麥迪遜就說(shuō)過(guò)：立法、行政、司法三權(quán)分開(kāi)，是保護(hù)公民權(quán)利的基本要求；
讓三者相互獨(dú)立，則是保證它們分開(kāi)的基本要求。為什么不對(duì)法官采取反復(fù)選舉的做法呢？因?yàn)�，這會(huì)引誘法官到議會(huì)去耕耘人際關(guān)系，用不適當(dāng)?shù)氖址ㄓ懞米h員，結(jié)果，弄得議會(huì)既是法律的制定者，又是法律的解釋者。同樣的道理，行政官如果依賴議會(huì)，就會(huì)把議會(huì)弄成既是法律的制定者，又是法律的執(zhí)行者。他還說(shuō)行政與司法的主要差別有兩個(gè)方面：一、維護(hù)集體利益和安全的權(quán)力，屬于行政的比屬于司法的多；
二、行使行政權(quán)，比行使司法權(quán)留給個(gè)人思考和意志的余地更大。如果第二點(diǎn)證明：在行政過(guò)程中建立一套精確的規(guī)則，比在司法過(guò)程中更難，從而構(gòu)成反對(duì)行政終身制的理由；
那么，這兩方面就證明，行政權(quán)與立法權(quán)聯(lián)合，比司法權(quán)與立法權(quán)聯(lián)合，更加危險(xiǎn)。

　　其二、不同職位有不同的運(yùn)作和管理規(guī)律�，F(xiàn)代民主是由一套科學(xué)公開(kāi)程序保證的代儀制民主。議員或人民代表通常不過(guò)是人民的代言人罷了。為了使議員或人民代表能暢所欲言、充分表達(dá)民意，各國(guó)憲法和法律都規(guī)定了他們?cè)谧h會(huì)發(fā)言的免責(zé)權(quán)。按照理論的邏輯而言，即使他們胡說(shuō)八道，那也是因?yàn)樗麄兪侨嗣竦拇�表而獲得的應(yīng)有特權(quán)。反之，各國(guó)行政機(jī)關(guān)體系的公務(wù)員都因身份關(guān)系而使其權(quán)利克減或受到某些限制。如要奉行政教分立、在各政黨之間保持中立、不得參加工會(huì)、不得隨意罷工等。而正在擬定中的中國(guó)公務(wù)員法草案中規(guī)定：公務(wù)員不得散布有損政府的言論。該規(guī)定就存在與憲法的相關(guān)規(guī)定不能對(duì)接的問(wèn)題。再比如，在行政機(jī)關(guān)科層制的管理體制下，下級(jí)服從上級(jí)的命令和指揮是必要的。有的國(guó)家法律甚至規(guī)定下級(jí)在執(zhí)行公務(wù)中要對(duì)上級(jí)保持絕對(duì)的服從。為了使這種科層等級(jí)管理具有順暢性，保證政令的暢通，而對(duì)公務(wù)員提出必要紀(jì)律箴規(guī)乃至給予必要的紀(jì)律懲戒，是行政管理本質(zhì)規(guī)律的要求。而法官在行使審判職能時(shí)，法律是他的唯一上級(jí)，任何組織和任何個(gè)人都不得非法干預(yù)他的審判活動(dòng)。為了保證法官獨(dú)立公正獨(dú)立地行使職權(quán)，需要有對(duì)法官必要的身份保障和物質(zhì)保障。這就決定了不能將行政機(jī)關(guān)的管理手段簡(jiǎn)單移植到司法內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制之中，司法應(yīng)該更多是一種自治和自律的機(jī)制，法官在這個(gè)機(jī)制中不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所有同僚都相互平等，互不隸屬。而且，對(duì)法官也不能隨意比照行政管理人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。因?yàn)椤霸隗H面前搖晃胡蘿卜可能與在其臀部刺一下同樣有效。也就是說(shuō)，對(duì)順從的法官進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)不順從的法官進(jìn)行處罰，對(duì)會(huì)對(duì)法官的審判意志產(chǎn)生影響。”（美國(guó)聯(lián)邦大法官斯卡利亞語(yǔ)）。

　　其三、將黨群系列與國(guó)家機(jī)關(guān)系列的管理人員同等對(duì)待，會(huì)模糊他們之間尤其是執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的應(yīng)有界限，防礙共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的提高。依法執(zhí)政的應(yīng)有之義是要發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)載體尤其是人民代表大會(huì)這個(gè)載體的重要作用。如果既把黨的機(jī)關(guān)視為公務(wù)機(jī)關(guān)，又把黨的機(jī)關(guān)工作人員視為公務(wù)人員，而不限制他們權(quán)力的邊界，那么以黨代政、以黨干政就回成為一個(gè)合邏輯的事實(shí)展開(kāi)了。進(jìn)一步的追問(wèn)是，政府類(lèi)的公務(wù)員其權(quán)力都是與責(zé)任連帶的，當(dāng)他們?cè)竭^(guò)了法定權(quán)力的邊界后，就面臨被推上被告席接受法律制裁的可能，那么對(duì)黨員和黨的機(jī)關(guān)應(yīng)該同樣問(wèn)題同樣對(duì)待嗎？原蘇共中央書(shū)記，現(xiàn)在的俄共中央書(shū)記久加諾夫總結(jié)了蘇共垮臺(tái)的三原因：即共產(chǎn)黨以為自己想的、說(shuō)的都是對(duì)的—壟斷真理的意思形態(tài)制度；
以為自己的權(quán)力是神圣至上的——壟斷權(quán)力的政治法律制度；
以為自己有不用說(shuō)就可以做的特權(quán)——壟斷利益的封建特權(quán)制度。所謂殷鑒不遠(yuǎn)。秦國(guó)衰而后人哀之，后人哀之而不鑒之，亦使后人而復(fù)哀后人也。

　　其四、目前急于出臺(tái)公務(wù)員法可能會(huì)使人事制度的改革支付巨大成本。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前共有公務(wù)員約500萬(wàn)人。在政治國(guó)家與市民社會(huì)尋求到科學(xué)定位與平衡之前，通俗說(shuō)政府應(yīng)有多大、社會(huì)應(yīng)有多廣在沒(méi)有從理論到實(shí)踐有一個(gè)成熟的解決定案前，匆忙出臺(tái)公務(wù)法既可能阻礙人事管理騰挪的空間，又可能使我們?cè)谡�合龐大的公�?wù)員隊(duì)伍時(shí)，負(fù)出超量的經(jīng)濟(jì)成本。因?yàn)榉�律�?guī)定的公務(wù)員的物質(zhì)保障和身份保障，政府不予兌現(xiàn)，會(huì)使執(zhí)政黨和政府的公信力大打折扣。

　　其五、不能過(guò)高估計(jì)人的理性能力，因而也不能對(duì)立法的“創(chuàng)世”能力有太過(guò)浪漫的預(yù)期，立法要尊重本土性資源。在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》階段，中國(guó)公務(wù)員是以品位分類(lèi)為基礎(chǔ)的，即以人為中心，特點(diǎn)是能上不能下。本次公務(wù)員法草案改為以職位分類(lèi)為基礎(chǔ)，其特點(diǎn)是以事為中心，因事設(shè)職，強(qiáng)調(diào)的是職位的權(quán)責(zé)而非擔(dān)任職位的公務(wù)員本人，待遇跟著職位走。在以職位分類(lèi)為主的公務(wù)員序列中，一個(gè)人在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)享受與該職位對(duì)應(yīng)的待遇，一旦離開(kāi)這個(gè)職位，則變成一個(gè)普通的公務(wù)員。在中國(guó)的吏官文化中，人們一直是把官職本身與一定地位榮光和物質(zhì)利益享受相關(guān)聯(lián)的。馬克思也說(shuō)人的一切活動(dòng)都是以利益為中心的。盡管我們有理由要求每個(gè)官員有崇高的共產(chǎn)主義覺(jué)悟，但我們也不能忽視他們具體的利益要求。如果對(duì)公務(wù)員的管理完全忽略“論資排輩”，不講品位分類(lèi)，那么就很難避免另類(lèi)“五十九歲現(xiàn)象”。還有，制度如果不是“咸與維新”，單個(gè)制度的創(chuàng)新則只能產(chǎn)生細(xì)節(jié)之變的力量。所以有人以為公務(wù)員法草案關(guān)于引咎辭職的制度安排，會(huì)完全裁汰冗員，改變國(guó)家機(jī)關(guān)人浮于事、敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象，那也未免太過(guò)樂(lè)觀。引咎辭職通常只適用于人大或選民直接選舉產(chǎn)生的政務(wù)類(lèi)公務(wù)員。而對(duì)此類(lèi)公務(wù)員的失職、瀆職問(wèn)題，我們現(xiàn)行的制度安排中已經(jīng)有人大的彈劾、罷免制度，有行政監(jiān)察制度、有公民的控訴制度，但由于種種原因其運(yùn)行實(shí)效不盡人意，因此引咎辭職制度到底能起多大作用，值得我們拭目以待。何況該項(xiàng)制度的實(shí)行，還需要諸多制度的配套才能發(fā)揮作用：如關(guān)于“咎”的評(píng)估調(diào)查制度，關(guān)于不當(dāng)歸咎的救濟(jì)制度，以及依法處理的程序制度等等。

　　對(duì)國(guó)家公務(wù)員法我們期待，但我們充其量只會(huì)有謹(jǐn)慎的樂(lè)觀。(中國(guó)憲政網(wǎng))

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