信訪制度的功能是什么？是救濟(jì)，是監(jiān)督，是解決爭議，是聽取民聲、反映民意，是維持社會穩(wěn)定？抑或是所有這些功能兼有？

　　無論信訪制度是具有所有這些功能，還是具有這些功能之一，其發(fā)揮得怎么樣呢？就救濟(jì)而言，信訪者的怨聲有多少通過信訪消失了？就監(jiān)督和聽取群眾呼聲而言，信訪者反映的問題有多少在信訪后被查處了，信訪者提出的建議有多少在信訪后被采納和實(shí)施了？就解決爭議和維持社會穩(wěn)定而言，信訪者們通過信訪有多少不再重復(fù)信訪，生活和情緒都安定下來了？對于這些，我們沒有準(zhǔn)確的量的統(tǒng)計(jì)，但是從目前全國各地、各部門仍在不斷增長的信訪和一些地區(qū)群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)看，信訪制度功效的發(fā)揮并不理想。

　　當(dāng)然，我們說信訪制度功效發(fā)揮不理想，并不是說它沒有發(fā)揮作用或僅發(fā)揮了很小的作用。事實(shí)上信訪制度在上述諸方面是發(fā)揮了重要作用的。如果沒有信訪制度，各種問題、矛盾、爭議和糾紛肯定會更多，有些問題、矛盾、爭議和糾紛甚至可能會激化而導(dǎo)致重大損失。我們說信訪制度功效發(fā)揮不理想，只是說它本應(yīng)該發(fā)揮更大的作用而沒有發(fā)揮，它解決了一些的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。

　　這是為什么？是信訪制度本身設(shè)計(jì)不合理，還是我國整個救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭議機(jī)制(信訪制度只是這個機(jī)制的一個環(huán)節(jié))設(shè)計(jì)不合理？抑或是二者均存在問題？

　　我認(rèn)為，恐怕是二者都存在問題。就信訪制度本身來說，第一，信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府以及政府的各個部門大多都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，甚至缺乏統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，信訪者一個問題可能同時(shí)找?guī)讉�機(jī)構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；
第二，因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)分散，每個機(jī)構(gòu)的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的信訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問一下處理結(jié)果在很多時(shí)候都是不可能的；
第三，信訪機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立處理問題的權(quán)限，一般實(shí)體問題(甚至某些程序問題)的解決均需請示行政首長，而行政首長的工作又是那么忙，一百個案件也許難以批示一二；
第四，法律對信訪案件的處理沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范，有的信訪機(jī)構(gòu)對同一案件反復(fù)批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門處理，下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門往往拖著不辦(有的甚至藉此懲治信訪人)，信訪人即沒完沒了的反復(fù)信訪；
第五，法律對信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴(yán)格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，而行政首長對個案的批示、處理有時(shí)又太過隨意，以致調(diào)起了其他信訪者或非信訪者過高的“胃口”，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人解決了一個舊的案件，卻引發(fā)出十個、百個新的案件，有時(shí)還誤導(dǎo)一些人棄復(fù)議、訴訟等法律途徑而找領(lǐng)導(dǎo)人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領(lǐng)導(dǎo)人批示卻下不來(領(lǐng)導(dǎo)人自然不可能對所有信訪人都有求必應(yīng))，到時(shí)他們想再走復(fù)議、訴訟途徑，但復(fù)議、訴訟時(shí)效已過，只得又回來再信訪，如此往復(fù)。

　　就我國整個救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭議機(jī)制而言，其問題在于：其一，缺乏整體設(shè)計(jì)，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與復(fù)議、信訪與訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時(shí)是復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復(fù)議、訴訟，有時(shí)是復(fù)議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復(fù)議、訴訟；
其二，復(fù)議、訴訟門檻過高，限制過嚴(yán)，許多案件如通過復(fù)議、訴訟法律程序，問題本可獲得解決，但當(dāng)事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，人在信訪路上還下不來。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，再堅(jiān)持堅(jiān)持，似乎還有希望(因?yàn)橛薪鉀Q問題，甚至有問題解決得比復(fù)議、訴訟還好的先例)，以致使信訪隊(duì)伍越來越大，上訪者越來越多；
其三，在整個救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭議的機(jī)制中，有些環(huán)節(jié)基本沒有運(yùn)作起來，或者沒有發(fā)揮應(yīng)該發(fā)揮的作用。例如人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們?nèi)绻�能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能解決。

　　由此可見，要解決目前信訪制度存在的問題，使信訪制度發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的功能，不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪制度，而且要重構(gòu)和創(chuàng)新整個救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭議機(jī)制：首先，要對目前過于分散的信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立起統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)；
其次，要建立類似國外議會督察專員或行政督察專員制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地各部門的信訪工作；
第三，要修改《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，使大部分行政爭議能通過正式法律程序解決；
第四，建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補(bǔ)償、交通和醫(yī)療事故糾紛等專門性爭議案件；
第五，充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表(特別是全國人大代表)每月應(yīng)設(shè)固定時(shí)間和地點(diǎn)接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關(guān)他們自己難于解決的問題，或?yàn)樗麄兘鉀Q問題提供咨詢。　　

　　《中國改革•農(nóng)村版》2004年11月

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