所有建立社會保障制度的國家都會遇到一個難以解決的問題：這項制度的建立過程是保障范圍越來越大，保障項目越來越多，保障水平越來越高，這是一個普遍的、幾乎不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。這個趨勢的必然結(jié)果是高福利逐漸達到國家財政難以支撐的程度，整個社會激勵不足，發(fā)展趨緩。而此時，任何想要降低和縮小福利的努力都難以實行，如果硬要實行，就會引發(fā)不滿和不穩(wěn)。最近幾十年，人們在不斷地反思這項制度，有些國家還在政策上采取了一些應(yīng)對措施。但問題并沒有得到真正解決。現(xiàn)在我們似乎可以假設(shè)：上述問題的存在，說明以往建立的社會保障制度在基本理念上是比較含糊的；
在制度設(shè)計上是存在缺陷的。那么，能否提出比較明確的概念，作為具有可持續(xù)性的社會保障制度的理念基礎(chǔ)？能否設(shè)計一種機制，使得過于剛性的社會保障制度能夠具備柔性的自我調(diào)節(jié)能力？本文的基本思路是：提出“底線公平”概念，探討以實現(xiàn)“底線公平”為目標的社會保障制度及其調(diào)節(jié)機制。

　　一、底線公平的概念

　　2003年我國人均GDP首次達到1000美元，標志著中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展進入了一個新階段。在這個階段，人們之間的收入差距明顯。因此，在這一階段，對公平的社會訴求明顯增強，成為推動社會保障加速發(fā)展的推動力。在這種情況下，處理好公平和效率的關(guān)系十分重要。如果不實現(xiàn)必要的社會公平，社會動蕩會破壞經(jīng)濟發(fā)展的社會環(huán)境；
如果不保持一定的效率，經(jīng)濟發(fā)展又可能陷入停滯。那么，什么樣的公平概念和公平水平適合這一階段的需要呢？

　　眾所周知，對于每個個人而言，對什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人受損，得益者認為公平的，受損的可能認為不公平；
即使在得益者中，得益多者認為公平，得益少者也可能認為不公平。所以嚴格來說，社會保障制度所依賴的公平原則，不是在個人意義上的公平，而是在社會意義上的公平，即“社會公平”。在社會公平面前，本來是個人之間的利益損益關(guān)系，轉(zhuǎn)化為責任和權(quán)利的關(guān)系，即個人不管損益多少，在社會意義上都是應(yīng)盡的責任；
個人不管受益多少，在社會意義上都是應(yīng)得的權(quán)利。這樣，個人之間扯不清的利益關(guān)系，就轉(zhuǎn)化為社會規(guī)定了的利益和責任關(guān)系。社會保障制度就建立在權(quán)利和責任（義務(wù)）的關(guān)系上。

　　所以，“底線公平”雖然最終要落實到每個人的實際利益上，但它直接處理的并不是個人與個人之間的關(guān)系，而是社會與個人之間的關(guān)系（權(quán)利與責任）、政府與社會和個人之間的關(guān)系。也就是說，它是全社會除去個人之間的差異之外共同認可的一條線，這條線以下的部分是每一個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個公民，如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為謀生所必須的基本條件。因此，需要社會和政府來提供。所有公民在這條底線面前所具有的權(quán)利的一致性，就是“底線公平”。

　　“底線公平”是不是最低水平的社會保障？不能這么說。底線公平是指社會保障制度和項目中，有些是起碼的，不可缺少的，這些制度和項目可能意味著較低的保障水平，但也可能保障水平并不低。總之，“底線公平”不是就保障水平高低的意義上而言的，而是就政府和社會必須保障的、必須承擔的責任的意義上而言的，它是責任的“底線”。在這條底線以上或以外的部分，可以由市場、企業(yè)和社會組織，甚至個人去承擔，是靈活的、反映差別的部分。

　　二、底線公平的制度

　　1、最低生活保障制度具有底線公平的意義。發(fā)達國家的社會保障制度要求的社會成本太高。（1）要求個人收入比較透明，監(jiān)督比較容易。

2 要求稅收體系比較健全，公民納稅意識強。（3）要求經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。歐洲國家的高福利主要是由于上世紀70年代完成工業(yè)化后，經(jīng)濟水平較高，因而對經(jīng)濟的支撐能力估計過高。1974～1975年發(fā)生經(jīng)濟危機，經(jīng)濟出現(xiàn)負增長,而社會保障水平卻由于剛性作用而繼續(xù)正增長，從而導致了社會保障制度危機。這說明社會保險制度會起到放大和加劇經(jīng)濟危機，并延長經(jīng)濟衰退期的作用，這是發(fā)展中國家必須警惕的。（4）福利國家在推進社會保險制度時，經(jīng)濟全球化的程度并不高，而現(xiàn)在資本在世界范圍內(nèi)的流動極為容易，這給高稅收制度的維持和發(fā)展中國家稅收水平的提高帶來了困難。

　　中國的社會經(jīng)濟條件難以支付以上社會成本。經(jīng)驗已經(jīng)證明，中國的社會保障制度應(yīng)以最低生活保障制度為基礎(chǔ)。因為這項制度被實踐證明是花錢最少、效益最好的社會保障制度。最近幾年，中國政府加快最低生活保障制度的建設(shè)，保障對象和資金規(guī)模連年翻番：從2001年開始，中央財政承擔當年最低生活保障支出42億元中的23億元，約占55％，其余由地方財政配套支出。自此以后，中央財政低保金支出連年翻番，2003年納入低保的人數(shù)已達2246萬人，各級財政支出低保資金151億元，其中僅中央財政就支出92億元。

　　這幾年，許多人在問：中國的基尼系數(shù)已經(jīng)突破了警戒線，城鄉(xiāng)差距為世界之最，流動就業(yè)人數(shù)在1億左右。但是，中國卻一直保持了社會的整體穩(wěn)定。這是為什么？顯然，這里起作用的原因很多，但其中社會保障特別是最低生活保障制度有一份功勞。因為，它能夠最明顯地起到縮小社會不公平程度的效果。

　　2、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度對實現(xiàn)底線公平具有關(guān)鍵意義。對生命有直接保護作用的是三個因素：衛(wèi)生、保健和醫(yī)療。在醫(yī)療保險的制度框架下，醫(yī)療被置于優(yōu)先地位，其實，研究證明，衛(wèi)生對人的健康和壽命影響最大而花費最小。其次是保健，也是花錢少而受益大。以預(yù)防為主，搞好公共衛(wèi)生，對廣大人群構(gòu)成威脅的傳染病、流行病、地方病等等就可以減少甚至消除；
中華民族健身傳統(tǒng)證明，只要具有良好的處世態(tài)度、生活方式和飲食習慣，危害大規(guī)模群體的如糖尿病等“富貴病”和艾滋病等病癥就可以避免。這些都可以降低保護生命的社會成本。在衛(wèi)生保健之后的手段才是醫(yī)療。但由于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的發(fā)達和醫(yī)療費用的提高，只能依據(jù)不同情況選擇不同的醫(yī)療保障制度。從社會醫(yī)療保險的情況看，幾乎所有實行這項制度的國家包括發(fā)達國家都出現(xiàn)巨大的赤字。發(fā)展中國家對此只能量力而行。

　　3、底線公平對于社會保障制度體系的意義。對于養(yǎng)老保障來說，一個老人依靠最低生活保障加上衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助，就可以獲得最基本的社會保護，這是政府的責任。如果再有企業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老儲蓄，以及有巨大發(fā)展余地的社會服務(wù)，并且充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能，那么他就可以保障體面的老年生活。這后一方面，主要是社會組織和個人的責任。

　　對于失業(yè)者來說，依靠最低生活保障加上衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助，他就可以維持基本生活。如果輔以積極的就業(yè)培訓、就業(yè)服務(wù)和社會互助，他就不僅可以獲得體面的生活保障，還可以盡快重新就業(yè)。

　　僅從以上兩個方面即可看出，在社會保障制度體系內(nèi)部有層次的關(guān)系，底線公平是基礎(chǔ)的層次，這是由政府來負責的。其他制度可以置于底線公平的基礎(chǔ)之上，這是通過社會、個人采取市場機制來實現(xiàn)的。前者屬于雪中送炭，是必保的，硬性的；
后者屬于錦上添花，是靈活的，可調(diào)控的。這樣，社會保障制度體系就有了一個合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

　　三、底線公平的機制

　　福利國家的社會保障制度大多建立于它們的經(jīng)濟增長較快的時期，當時，對于GDP與社會保障水平之間的恰當比例關(guān)系并沒有清楚的認識，因而它們不是尋找社會保障的底線，而是在不斷沖擊高線，造成社會保障水平居高不下。另一個原因，是在政黨競選中，社會福利成為拉選票的手段，造成社會福利水平節(jié)節(jié)攀升。總結(jié)以往的經(jīng)驗，發(fā)展中國家在建立社會保障制度中，要形成一種富有彈性的調(diào)節(jié)機制：一方面，在建立社會保障制度的過程中，這種機制能起到激勵作用，推動社會保障制度的發(fā)展；
而在這個制度建立起來以后，它又能起到約束作用，以便把它限制在一個合理的范圍之內(nèi)。底線公平正是形成這樣一個調(diào)整機制的基礎(chǔ)。

　　引入底線公平概念的作用就是把社會保障的剛性部分限定在一個范圍內(nèi)，讓出更大的部分給柔性機制的發(fā)展：激勵和支持非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人在社會保障中擔當重要角色，實現(xiàn)社會保障主體多元化。

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