政府職能是指政府對國家和社會經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)具有的職責(zé)和功能，它揭示了政府在社會經(jīng)濟中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會經(jīng)濟活動中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問題。在當(dāng)今世界，面對不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟形勢，正確界定政府的職能已成為世界各國共同面臨的一個重要問題。在中國，經(jīng)過20世紀(jì)70年代末以來至今20多年的改革開放，社會發(fā)生了巨大變化，無論是經(jīng)濟、政治、文化，還是體制、機制、觀念，都經(jīng)歷了一個深刻的變革過程。目前，中國正處在一個全面的社會轉(zhuǎn)型時期；
而加入世界貿(mào)易組織（WTO），將會更進(jìn)一步推動中國社會的這種轉(zhuǎn)型過程。在這樣一個轉(zhuǎn)型和開放的大背景下，正確界定政府的職能，事關(guān)中國經(jīng)濟改革成敗的關(guān)鍵。

　　一、從政府經(jīng)濟職能的演變歷史看，政府職能的界定應(yīng)是一個動態(tài)范疇

　　在理論界，不同學(xué)術(shù)流派就政府經(jīng)濟職能中所體現(xiàn)的自由主義和國家干預(yù)主義傾向的孰優(yōu)孰劣而展開了廣泛地論戰(zhàn)。從爭論的實質(zhì)看，問題不在于理論上到底是自由主義好，還是國家干預(yù)主義好；
而是取決于現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展的需要。也就是政府的經(jīng)濟職能并沒有一個固定的模式，單純的脫離現(xiàn)實環(huán)境爭論模式的優(yōu)劣是沒有任何實際意義的。從現(xiàn)實層面看，政府的經(jīng)濟職能是一個動態(tài)范疇，隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展變化，隨著意識形態(tài)的不斷演進(jìn)，政府的經(jīng)濟職能因社會發(fā)展階段的不同而具有不同的表現(xiàn)。

　　在資本主義原始積累時期，資本短缺是經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)重障礙。資本最初總是以貨幣形式出現(xiàn)的。因此，對短缺資本要素的追逐必然導(dǎo)致對貨幣的追求。從這一原則出發(fā)，“重金”和“貿(mào)易出超”成了當(dāng)時重商主義經(jīng)濟政策的兩大支柱。由于在市場經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，市場機制尚不完善，市場尚不具有自我調(diào)節(jié)的力量。因此，為了達(dá)到“貿(mào)易出超”、積累貨幣資本和增加社會資本供給等目的，幾乎所有的重商主義者都傾向于政府管制。政府權(quán)力在當(dāng)時主要起著兩方面的作用：對內(nèi)建立資本主義市場經(jīng)濟新秩序；
對外保護(hù)本國的商業(yè)利益，積極推行“貿(mào)易出超”政策，增加金銀的輸入和國內(nèi)資本供給。從歷史發(fā)展的角度看，重商主義和政治管制國家主義經(jīng)濟是不可避免的，因為如果沒有這樣強有力的政府經(jīng)濟職能，則不可能完成從傳統(tǒng)的封建經(jīng)濟到成熟的市場經(jīng)濟的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　在18世紀(jì)中葉，上升時期的資本主義經(jīng)濟已經(jīng)日漸成熟，市場機制也已趨于完善。這種變化的主要標(biāo)志是：資本主義已走出原始積累階段，資本短缺現(xiàn)象已基本消除；
私有產(chǎn)權(quán)制度已牢固樹立，并受到法律保護(hù)；
市場競爭規(guī)則健全，整個社會經(jīng)濟活動也已高度商業(yè)化；
市場機制的自我調(diào)節(jié)力量已經(jīng)基本形成，價格機制和競爭機制已在實際的經(jīng)濟生活中發(fā)揮著十分重要的作用。隨著經(jīng)濟形勢的這種變化，重商主義政策已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。國家主義經(jīng)濟不僅不利于市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，而且日益成為當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙，政府經(jīng)濟職能的變遷已在所難免。所以，以亞當(dāng)·斯密為代表的主張“自由放任”的經(jīng)濟政策，也就應(yīng)運而生。斯密認(rèn)為，政府最好的經(jīng)濟政策是讓市場機制這只“看不見的手”自由調(diào)節(jié)經(jīng)濟的運行，而政府的職能也僅僅限于下述方面：保護(hù)本國的社會安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；
保護(hù)人民不使社會中任何人受其他人的欺侮壓迫，換言之，就是設(shè)立一個嚴(yán)正的司法行政機構(gòu)；
建設(shè)并維持某些公共設(shè)施。[1]所以，斯密所規(guī)定的政府經(jīng)濟職能就是保證資產(chǎn)階級有一個發(fā)展生產(chǎn)、積累財富的“和平環(huán)境”，它起到的只是一個“守夜人”的作用。上升中的資產(chǎn)階級接受了以斯密為代表的自由主義經(jīng)濟學(xué)家的思想，開始構(gòu)建一個以自由企業(yè)為基礎(chǔ)，以價格和競爭為機制、以經(jīng)濟主體追求各自利益為動力源泉，以增加國民財富為目標(biāo)的自由市場經(jīng)濟體制，嚴(yán)格限制政府對經(jīng)濟的干預(yù)，從而把西方資本主義各國先后帶入了一個市場經(jīng)濟高度發(fā)展的經(jīng)濟時代。

　　自由市場經(jīng)濟以其較高的經(jīng)濟效率急速地增加了西方國家的國民財富，并使這些國家率先走上了工業(yè)化的發(fā)展道路。但是，自由市場經(jīng)濟體制并不是完美無缺的。社會財富分配不公、市場壟斷、失業(yè)、公共產(chǎn)品等問題的不斷涌現(xiàn)都使資本主義內(nèi)部的矛盾日益激化，經(jīng)濟危機接二連三地爆發(fā)。

　　1929~1933年資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟危機，生產(chǎn)縮減和失業(yè)加劇達(dá)到前所未有的程度。正是在這種經(jīng)濟環(huán)境和背景下，資產(chǎn)階級經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于政府經(jīng)濟職能的學(xué)說又發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。英國著名經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯在1936年發(fā)表了曾在資本主義世界引起“凱恩斯革命”的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書，正是在這本書中，政府由“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案深A(yù)者”的角色。凱恩斯認(rèn)為，“為確保充分就業(yè)所必須的中央統(tǒng)治，已經(jīng)把傳統(tǒng)的政府機構(gòu)擴充了許多……不能讓經(jīng)濟力量自由運用，須由政府來約束或指導(dǎo)”，[2]“這是唯一切實辦法，……可以讓私人策動力有適當(dāng)運用”。[3]他還認(rèn)為由于通常情況下就業(yè)不充分的根源在于經(jīng)濟自由運行下的有效需求不足，傳統(tǒng)的認(rèn)為資本主義經(jīng)濟會自動達(dá)到充分就業(yè)，不需要政府干預(yù)的做法就顯然等于聽任有效需求不足繼續(xù)存在，聽任危機和失業(yè)持久和惡化，“不僅資源之浪費，乃公眾不能忍受之恥辱，而且假使私人企業(yè)家想運用這些資源，亦必遭遇重重失敗危機�！盵4]所以，凱恩斯主張要解決危機和失業(yè)，必須提高有效需求，其最佳選擇是政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動。

　　1933年，美國推行“羅斯福新政”，開始了政府全面干預(yù)經(jīng)濟活動的新時代，資本主義國家的政府經(jīng)濟職能進(jìn)入了不斷擴張的階段。市場經(jīng)濟的基本觀念也由企業(yè)、市場的兩極結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為企業(yè)、市場、政府的三角結(jié)構(gòu)。

　　在20世紀(jì)50年代和60年代，政府干預(yù)的市場經(jīng)濟使西方國家經(jīng)歷了一段空前繁榮的時期。物價穩(wěn)定，失業(yè)率低，經(jīng)濟快速增長。人們普遍認(rèn)為，強大的政府經(jīng)濟職能是解救“市場失效”的有效手段。然而，進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家又面臨著新的更加復(fù)雜的經(jīng)濟問題。先是通貨膨脹加劇，隨即出現(xiàn)了在物價總水平急驟的上升同時失業(yè)也大量增加的“滯脹”現(xiàn)象。這一問題的出現(xiàn)使人們對政府干預(yù)調(diào)節(jié)的功效很快失去了信心，“政府失效”的概念充斥著經(jīng)濟學(xué)界。

　　當(dāng)凱恩斯的政府干預(yù)理論出現(xiàn)危機以后，新自由主義經(jīng)濟理論相繼成為西方資本主義國家的官方經(jīng)濟學(xué)。新自由主義思潮主要是由貨幣學(xué)派、供給學(xué)派、新制度學(xué)派、產(chǎn)權(quán)學(xué)派和公共選擇學(xué)派等組成的理論群體。他們針對“政府失效”積極提倡自由企業(yè)制度，強調(diào)讓市場機制重新成為經(jīng)濟運行的基本調(diào)節(jié)機制，加強市場的作用。鑒于現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟的特點，新自由主義者不可能完全否定政府干預(yù)的作用，因而他們主張的政府經(jīng)濟職能應(yīng)該是保護(hù)和完善市場的自由競爭，防止壟斷的發(fā)生。在這樣的思想指導(dǎo)下，西方社會已靜悄悄地完成了政府經(jīng)濟職能的再次調(diào)整，那就是綜合自由市場經(jīng)濟與政府干預(yù)的優(yōu)點，走向政府與市場結(jié)合的“混合型”經(jīng)濟。

　　從上述關(guān)于政府經(jīng)濟職能的演變過程看，政府職能本質(zhì)上不應(yīng)屬于靜態(tài)的范疇，而是一個動態(tài)的概念。在社會經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的不同要求，政府的職能應(yīng)隨勢而變，只有這樣，才能更好地推動社會生產(chǎn)力的健康發(fā)展。在我國，為了加速推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，為了更好地迎接加入WTO的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變政府職能也就勢在必行。

　　二、在開放和轉(zhuǎn)型條件下中國政府應(yīng)具有哪些主要職能

　　在開放和轉(zhuǎn)型條件下中國政府應(yīng)具有哪些主要職能，取決于在開放和轉(zhuǎn)型條件下社會經(jīng)濟會產(chǎn)生哪些主要問題，這是正確界定職能的前提。

　　1、轉(zhuǎn)型期秩序稀缺的一般規(guī)律，決定了供給秩序應(yīng)成為政府重要的綜合性職能

　　“秩序是指符合可識別模式的重復(fù)事件或行為”，[5]或者也可稱秩序是有條理、不混亂的情況。秩序鼓勵著信賴和信任，并減少著合作的成本。當(dāng)秩序占據(jù)主導(dǎo)地位時，人們就可以預(yù)見未來，從而能更好地與他人合作，也能對自己冒險從事創(chuàng)新性試驗感到自信。這樣，人們在尋找能與之合作的專家方面將更易于發(fā)現(xiàn)其所需要的信息，更易于猜測什么可能是這種合作的代價和回報，結(jié)果是發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用更有用的知識。而無秩序則必然導(dǎo)致混亂。在存在社會混亂的地方，社會的相互交往必然代價高昂，信任和合作也必然趨于瓦解，而作為經(jīng)濟福祉主要源泉的勞動分工將變的不可能。在中國，由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)就是實現(xiàn)由“倫理經(jīng)濟”向“法理經(jīng)濟”的過渡。所以，要建立市場經(jīng)濟，必須首先要打破傳統(tǒng)“倫理經(jīng)濟”觀念，樹立新的倫理觀念。這樣就必然引起人們反抗市場的邏輯，市場的發(fā)展就需要一個“合法化”的過程。此外，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌不僅要求改變道德標(biāo)準(zhǔn)和價值觀，而且涉及資源和權(quán)力的再分配。它可能為某些人提供發(fā)展機會，而剝奪了另一些人的傳統(tǒng)特權(quán)，威脅其他人的生活。轉(zhuǎn)軌也可能造成收入和財富的不平等，與現(xiàn)存的所有權(quán)、地位和權(quán)力不相配。一句話，轉(zhuǎn)軌會將經(jīng)濟和政治領(lǐng)域原有的平衡打破，這樣就會引起社會沖突和政治斗爭，引起經(jīng)濟生活的混亂。而有混亂必缺少秩序。所以，在社會轉(zhuǎn)型期，秩序的稀缺是一個一般規(guī)律，各國的經(jīng)濟發(fā)展實踐也證明了這一點。如歐洲國家在18世紀(jì)和19世紀(jì)用了很長的時間才形成了較為完善的市場經(jīng)濟秩序。在我國，目前秩序的稀缺已成為一個十分突出的問題。假、冒、偽、劣產(chǎn)品的泛濫，不正當(dāng)競爭嚴(yán)重，信用的缺乏等等，都是秩序稀缺的不同表現(xiàn)。

　　在建立和維護(hù)秩序方面，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起不可推卸的責(zé)任。因為就解決秩序問題而言，政府擁有獨特的優(yōu)勢。作為社會中規(guī)模最大的非市場組織，政府本身的強制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服務(wù)方面，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益。如財產(chǎn)權(quán)利的有效保護(hù)、契約責(zé)任的嚴(yán)格履行、市場本身競爭性的切實維護(hù)等，就需要政府在相關(guān)法律的訂立和司法服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。盡管有的市場行為主體或許在產(chǎn)權(quán)的自我保護(hù)、實施契約和爭取平等競爭的市場機會等方面，可以做許多事情，但這些都無法取代最具權(quán)威性和普遍約束力的政府措施。政府是建立并維護(hù)與秩序有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度體系、市場法律體系和提供相應(yīng)司法服務(wù)的最合適主體。

　　政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建立和維護(hù)秩序的職能，這并不等于政府必然那么去做。因為政府也可以運用自身強大的實力，建立破壞市場的制度規(guī)則。如果政府不受監(jiān)督，如果某種政治力量無論在經(jīng)濟工作方面的記錄有多么槽糕，都不會受到競爭的壓力，都不會面臨挑戰(zhàn)，那么，可以說，并沒有什么必然性可以確保政府為秩序的優(yōu)化而努力工作。建立和維護(hù)秩序確實是社會經(jīng)濟發(fā)展的一種需要，要滿足這種需要，就要求政府時刻感受到競爭的壓力，受到有效的監(jiān)督，并切實負(fù)起責(zé)任來。

　　為了實現(xiàn)秩序的優(yōu)化，政府在秩序建設(shè)中必須倡導(dǎo)一種法治精神。也就是說，政府必須遵循法治精神管理市場。行政權(quán)力必須被置于法律權(quán)威之下，任何形式的政府調(diào)控政策和規(guī)則措施都必須具備充分的法理基礎(chǔ)，與秩序相關(guān)的政策措施的貫徹和實施必須被納入法制軌道，政府調(diào)控和規(guī)制市場的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到合理制約，相關(guān)管理行為必須得到有效監(jiān)督。這一準(zhǔn)則表明，政府在管理市場方面，無論是使用行政手段，還是使用經(jīng)濟手段、法律手段、都應(yīng)當(dāng)具備法律前提，并接受法律監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任。

　　另外，在秩序建設(shè)方面，有一種頗具代表性的觀點認(rèn)為，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，市場的混亂、失序現(xiàn)象以及法律的欠缺是不可避免的，與其急于制訂不成熟的法律來約束制度創(chuàng)新活動，不如為市場發(fā)展提供一個更加寬松的環(huán)境條件。這種觀點或許有些道理，但這不應(yīng)該成為阻礙正規(guī)法律體系建設(shè)步伐的借口。在這個問題上，應(yīng)該注意到，市場經(jīng)濟的營建與相應(yīng)法律制度的構(gòu)造屬于同一個過程的兩個方面。市場經(jīng)濟法律是市場經(jīng)濟的構(gòu)成性規(guī)則而非控制性規(guī)則。“市場經(jīng)濟法律不應(yīng)該也不可能外生于主權(quán)者的主觀意志，只能內(nèi)生于客觀的市場經(jīng)濟規(guī)律。如果我們想要享受市場帶來的效益，那么，作為制度安排的法律，其目標(biāo)只能是讓市場充分地發(fā)揮作用，而不是把法律作為一種外在的控制手段去限制乃至取消市場的作用；
只能是去促進(jìn)自發(fā)的市場秩序的形成，而不是去建立所謂的‘有秩序的市場’�！�市場秩序’和‘有秩序的市場’之間的區(qū)別在于，前者旨在讓市場發(fā)揮作用，而后者則意味著限制市場的作用”。[6]所以，市場秩序法律本質(zhì)上屬于一種建構(gòu)性的規(guī)則，而不是控制性的規(guī)則。

　　2、在轉(zhuǎn)型和開放條件下，面對日趨激烈的國內(nèi)外經(jīng)濟競爭，增強國家競爭力應(yīng)成為政府的核心經(jīng)濟職能

　　我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其實質(zhì)就是我國從壟斷型社會走向競爭型社會。另外，眾所周知，隨著中國加入WTO，遇到的挑戰(zhàn)會更多，中國經(jīng)濟將不得不面臨更加激烈的競爭。在這樣的背景下，提升國家競爭力，事關(guān)國家未來發(fā)展的根本。

　　如何提升國家競爭力，可考慮從三個方面著手：（1）國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)是關(guān)鍵。所謂國家創(chuàng)新系統(tǒng)，就是指由政府牽頭，各創(chuàng)新相關(guān)部門和組織相互作用而形成的以推動社會創(chuàng)新活動為目的的社會組織系統(tǒng)。它的基本功能是優(yōu)化創(chuàng)新資源（主要是智力資源），協(xié)調(diào)國家和社會的創(chuàng)新活動，以推動創(chuàng)新廣泛而有效地進(jìn)行。目前，盡管我國國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)已取得一定發(fā)展，但現(xiàn)狀仍不能盡如人意，特別是考慮到國家進(jìn)一步發(fā)展的需要，形勢更緊迫。從我國實際出發(fā)，建設(shè)國家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本精神應(yīng)是：首先，既要學(xué)習(xí)外國先進(jìn)經(jīng)驗，又要根據(jù)中國國情。在設(shè)計新的創(chuàng)新系統(tǒng)時，必須考慮與國際接軌，必須借鑒其他國家的成功經(jīng)驗。但是，其他國家的經(jīng)驗是特定歷史、文化制度背景的產(chǎn)物，只能借鑒，不能照搬。不管有意還是無意，受歷史、政治和文化等因素的影響，每一個國家都會以不同的制度安排來推動創(chuàng)新。這種差異性造成了創(chuàng)新系統(tǒng)的多樣性和系統(tǒng)效率上的差異。即使同是市場經(jīng)濟國家，創(chuàng)新系統(tǒng)也各不相同。況且創(chuàng)新系統(tǒng)是一個動態(tài)的概念，處于不斷發(fā)展之中。因此，在國家創(chuàng)新系統(tǒng)的設(shè)計中，必須強調(diào)創(chuàng)新的觀念、創(chuàng)新的意識，勇于開拓，大膽創(chuàng)新，使我國的創(chuàng)新系統(tǒng)既能與國際接軌，又符合中國國情，真正能夠提高效率，提高競爭力。其次，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。由于創(chuàng)新過程內(nèi)在的技術(shù)的不確定性、市場的不確定性、以及市場機制在激勵創(chuàng)新中的不完善，從而需要一定的政府干預(yù)，需要政府擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任并對相關(guān)的各項事務(wù)發(fā)揮重要影響。因此在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的作用非常重要。對發(fā)展中國家而言尤其如此，因為這些國家企業(yè)的創(chuàng)新能力低，政府可在為企業(yè)創(chuàng)新構(gòu)筑良好的符合本國國情的政策法律環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面，通過政策、法規(guī)、計劃、項目、采購、財政金融、服務(wù)等多種形式，影響、引導(dǎo)與干預(yù)創(chuàng)新活動的方向與效率。在我國市場機制不完善和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力較弱的現(xiàn)狀下，政府對技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持更是必要的。因此，在完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)時，必須充分發(fā)揮政府作用。再次，要特別重視制度的效率，包括系統(tǒng)內(nèi)各組織的效率，尤其是組織之間聯(lián)系、溝通與合作的效率。制度安排（包括經(jīng)濟體制及科技體制改革）是完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)鍵。

　　（2）培育產(chǎn)業(yè)競爭力是根本。從政府角度來看，特別要加強國家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。一方面，我們應(yīng)該重視市場力量對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。另一方面，對于產(chǎn)業(yè)競爭力來講，所謂“市場失靈”問題也很突出。在一些對于國家整體競爭力十分有用的行業(yè)中，營利性的私人企業(yè)可能不會進(jìn)入。特別需要提出的是，對于大多數(shù)發(fā)展中國家來說，由于國內(nèi)市場發(fā)育不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長度低下、技術(shù)水平落后、資金匱乏，單靠市場力量難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競爭力的迅速提升。所以，國家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和扶持是十分必要的。在未來相當(dāng)長的階段內(nèi)，我國都要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。政府應(yīng)該繼續(xù)制定完善的產(chǎn)業(yè)政策體系，提出明確的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、重點建設(shè)項目以及關(guān)鍵產(chǎn)品國產(chǎn)化進(jìn)度要求，并根據(jù)具體情況，以法律、法規(guī)等形式保證專項政策和規(guī)劃的落實，包括充分運用優(yōu)惠貸款、生產(chǎn)控制、政府采購等投資鼓勵政策，建立和健全財政、稅收、金融、外貿(mào)等與產(chǎn)業(yè)政策相配套的保障體系，保證產(chǎn)業(yè)政策自身、產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和完善，推動產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。

　�。�3）重視人力資本投資是長期戰(zhàn)略。面對知識經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，人力資源開發(fā)顯的尤為重要。而在我國，雖然人力資源豐富，但在現(xiàn)實層面上，仍表現(xiàn)為潛在資源，人力資源的有效開發(fā)和利用仍存在許多問題。為此，需應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。一方面，必須加快我國人才體制和人事制度改革的步伐。要以創(chuàng)新的態(tài)度提高對人才問題的認(rèn)識，要把人才真正確立為經(jīng)濟發(fā)展的“第一資源”。要創(chuàng)新用人機制，建設(shè)一套行之有效的激勵機制、選擇機制、淘汰機制。另一方面，要加大教育的投入，完善職業(yè)技術(shù)教育體系，提倡終生教育等。

　　3、在轉(zhuǎn)型和開放條件下，社會風(fēng)險會變大，所以，穩(wěn)定職能應(yīng)成為政府的一項重要社會職能

　　社會風(fēng)險作為風(fēng)險的一種類型，它是指個人或團體的越軌或聚合等反叛社會的行為所引起的社會失序和不穩(wěn)定性的可能性，如示威、罷工、破壞、騷亂、暴亂等。只要有社會存在，就存在社會風(fēng)險。但在社會轉(zhuǎn)型和開放的條件下，社會風(fēng)險會變大，如不加以防范，會導(dǎo)致整個改革的失敗。在我國，目前所面臨的社會風(fēng)險主要有：（1）高失業(yè)率所導(dǎo)致的社會風(fēng)險。據(jù)研究，目前我國的綜合失業(yè)人口（顯性失業(yè)人口加上隱性失業(yè)人口）大約有1.8~2.6億規(guī)模之巨。這一失業(yè)規(guī)模的下限相當(dāng)于整個印度尼西亞的全國人口，而上限則相當(dāng)于美國的全國人口。如此之大的失業(yè)群體，它是我國在轉(zhuǎn)型期所面臨的一個極為嚴(yán)重的社會風(fēng)險源。正如有的學(xué)者所言：“在今后的若干年中，失業(yè)問題將會成為一個相當(dāng)敏感甚至帶有爆炸性的問題�！盵7]

　�。�2）國有企業(yè)困境所產(chǎn)生的社會風(fēng)險。國有企業(yè)改革事關(guān)國民經(jīng)濟健康發(fā)展的根本。國企改革危機會導(dǎo)致如下嚴(yán)重后果：①有可能誘發(fā)嚴(yán)重的金融危機。②會引發(fā)國企職工經(jīng)濟性的聚合行為。具體有上訪、靜坐、游行、罷工、攔車、堵塞交通、沖擊機關(guān)等形式。據(jù)統(tǒng)計，上述行為有呈逐年上升趨勢。

　　（3）地區(qū)差距拉大產(chǎn)生的社會風(fēng)險。一個社會的各地區(qū)間有適當(dāng)?shù)牟罹�，對這個社會來說未必是壞事。因為有差距才會有動力�？墒�，當(dāng)一個社會各地區(qū)間的差距過大時，對社會的發(fā)展就不利了，就會產(chǎn)生社會風(fēng)險。有關(guān)研究資料表明，目前，中國的地區(qū)差距比發(fā)達(dá)國家歷史上地區(qū)差距最嚴(yán)重時期要大得多。這說明，我國的地區(qū)差距已經(jīng)過大，過大的地區(qū)差距就會帶來社會風(fēng)險。這種由地區(qū)差距所引發(fā)的社會風(fēng)險突出表現(xiàn)在兩個方面：其一是社會不穩(wěn)定。落后地區(qū)居民因利益損失過大，且沒有得到相應(yīng)的補償，就會有強烈的相對剝奪感，容易產(chǎn)生反叛社會的行為，甚至?xí)�引發(fā)騷亂、暴動等社會危機。20世紀(jì)90年代初的墨西哥農(nóng)民暴動就是一個例子。其二是國家分裂。當(dāng)?shù)貐^(qū)差距過大時，會使地區(qū)間彼此產(chǎn)生仇恨和敵視心理，這種仇視心理發(fā)展一定地步，就會導(dǎo)致國家的分裂。世界上多數(shù)國家的分裂都是由地區(qū)差距過大引起的，象前蘇聯(lián)在20世紀(jì)90年代初的解體，南斯拉夫的分裂，巴基斯坦東西部分裂為兩個國家等，雖然原因都很復(fù)雜，但都有一個共同的核心問題：地區(qū)差距過大。

　�。�4）貧富分化導(dǎo)致的社會風(fēng)險。根據(jù)有關(guān)研究，我國已成為貧富差距懸殊的國家。同時，由于城市下崗職工在不斷增多，失業(yè)人數(shù)在增加，農(nóng)民近幾年來收入幾乎沒有什么增長。這就使近年來，我國貧富分化的趨勢不僅沒有減緩，而且還在加速發(fā)展。這樣的趨勢令人擔(dān)憂，因為貧富分化，對任何國家來說都是嚴(yán)重的社會風(fēng)險，都是社會不穩(wěn)定的根源。世界各國發(fā)展的歷史也證明了這一點。早在100多年前法國思想家托克維爾在分析法國大革命的原因時就指出：“經(jīng)濟的飛速發(fā)展，造成了史無前例的國家經(jīng)濟繁榮。這種不斷增長的繁榮，未能安定民心，卻到處激起了人們的不安情緒，恰恰是在法國經(jīng)濟狀況得到最明顯改善的地方，群眾的不滿達(dá)到了頂點�！盵8]伊朗巴列維“白色革命”的失敗警示也我們：在經(jīng)濟走向繁榮的時候，一定要注意防止貧富差距過分懸殊，防止出現(xiàn)貧富兩極分化；
否則，其社會風(fēng)險是巨大的，隨時都有可能引發(fā)社會沖突和社會危機。

　�。�5）加入WTO，會使我國的社會風(fēng)險進(jìn)一步加大。首先，意識形態(tài)的沖突會引發(fā)一系列問題。其次，民族工業(yè)的發(fā)展會受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。再次，貧富分化有可能進(jìn)一步加劇。第四，失業(yè)問題可能會更加嚴(yán)重。

　　針對上述各種類型的社會風(fēng)險，政府應(yīng)充分發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)。一方面要加強對競爭的調(diào)控。另一方面，要盡快建立和完善對弱勢群體的保護(hù)體系。最主要的，就是要建立健全社會保障體系。主要是：①逐步擴大社會保障的覆蓋面。這應(yīng)分兩步走，第一步是盡快把社會保障的覆蓋面擴展到集體、外商投資、私營、混合所有制等多種企業(yè)及城鎮(zhèn)個體勞動者，使城鎮(zhèn)的所有勞動者和居民都能享有社會保障；
第二步，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)。應(yīng)根據(jù)實際情況把社會保障的重點放在農(nóng)村社會保險上。主要內(nèi)容有養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險、合作救濟保險以及意外事故保險等。②加快建立多元化、多層次的社會保障體系。為了使社會保障既能發(fā)揮保障生活和安定社會的作用，又能適應(yīng)不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要，我國宜實行國家基本保險、單位補充保險和個人儲蓄性保險相結(jié)合的多層次社會保障體制。③加強保險基金的收繳和管理，壯大保障規(guī)模和能力。在當(dāng)前由于少數(shù)企業(yè)拖欠、拒繳；
部分企業(yè)困難，無力繳費；
社會保障未覆蓋到全社會，影響了社會保障基金的總體規(guī)模；
老年人口比重大，養(yǎng)老金替代率高，超過制度設(shè)計能力等原因，保障基金籌集不能滿足社會保障需要的矛盾日益突出。為了解決這一矛盾，應(yīng)采取以下對策措施：一是加大收繳力度；
二是擴大財政對保障基金的扶持力度；
三是合理調(diào)整社會保障籌資比例。④改革社會保險管理體制，提高管理現(xiàn)代化水平。要改變目前社會保障管理體制過于分散，政出多門的狀況，盡快完善社會保障管理體制，提高社會保障管理水平。一是完善社會保障體制，統(tǒng)一籌劃和調(diào)劑保險基金。二是加大依法管理的力度。要在國家立法的基礎(chǔ)上，加快地方立法配套的進(jìn)程，到2010年形成由國家立法和地方立法相結(jié)合的完整、健全的城鎮(zhèn)社會保障法規(guī)體系。在加強立法工作的同時，執(zhí)法工作應(yīng)成為開展社會保障法制建設(shè)的重點，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，促進(jìn)社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。三是提高管理現(xiàn)代化水平，建立全國統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)�？紤]到今后社會保障機構(gòu)同參保人之間的聯(lián)系頻率不斷增大，要設(shè)計適量的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，為參保人提供方便、快捷、周到的服務(wù)。

　　另外，要提高政府處置社會風(fēng)險的能力。當(dāng)產(chǎn)生社會風(fēng)險之后，作為社會的管理者——各級政府就要設(shè)法盡快去處置社會風(fēng)險，盡量減少風(fēng)險給社會所帶來的損失。而要盡快去妥善處置社會風(fēng)險，各級政府就必須具有處置社會風(fēng)險的能力。古今中外任何一個經(jīng)濟繁榮、社會安定的國家和地區(qū)，都具有一個共同的特點，那就是其政府具有強有力地處置社會風(fēng)險和維持社會秩序的能力。所以，任何國家的政府都應(yīng)具有處置社會風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)，在社會風(fēng)險加大時，更應(yīng)把保護(hù)社會穩(wěn)定作為一項主要職能。

　　4、轉(zhuǎn)型期可能會產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問題，所以應(yīng)把預(yù)防腐敗作為政府的一項重要政治職能

　　腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與泛濫往往與社會轉(zhuǎn)型有關(guān)。一系列的政治變化，使以往正常的社會政治制度和經(jīng)濟秩序受到?jīng)_擊與破壞，不僅使原來隱蔽的腐敗現(xiàn)象顯現(xiàn)出來，而且迅速地傳播與蔓延。柏特里克等認(rèn)為，在市場轉(zhuǎn)型國家，集權(quán)控制的消除，地方化（分權(quán)化）、私有化和經(jīng)濟的對外開放在短期內(nèi)極大地提高了腐敗的可能性。在我國，改革開放以來，經(jīng)濟生活和社會生活發(fā)生了巨大的變化，在不斷打破中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制、引入市場經(jīng)濟體制的同時，我們也選擇了漸進(jìn)式的、以雙軌制為主要特征的改革之路，這引起了一系列根本性的政治變化，以致在轉(zhuǎn)型的初期和中期，腐敗異常活躍。

　　目前，中國正屬于世界上腐敗程度比較嚴(yán)重的國家之一。按瑞士洛桑管理學(xué)院公布的《1998年世界主要國家競爭力報告》中第3.34指標(biāo)，不適當(dāng)行為（例如受賄或腐敗）的指標(biāo)如下（該指標(biāo)越高，則表明該國家和地區(qū)腐敗程度越低，反之則然）：加拿大為8.25，新加坡為7.84，英國為7.11，中國香港為6.45，美國為6.15，德國為5.81，法國為4.71，中國臺灣為3.91，巴西為2.80，日本和中國為2.67，意大利為2.57，韓國為2.55，俄羅斯為2.36，印度為1.74。[9]若按國際透明組織設(shè)計的清廉指數(shù)（CPI），以企業(yè)界、風(fēng)險分析師、一般民眾為調(diào)查對象，針對貪污腐敗的情況，據(jù)其經(jīng)驗和感受，從10（高度清廉）到0（極端腐�。┡判�，若按1999年排名，中國在世界99個國家和地區(qū)中排名為第58位，1998年中國清廉指數(shù)為3.50，在85個國家和地區(qū)中排名為第52位，低于世界平均數(shù)（4.89），也低于世界中間數(shù)（4.20）；
而在1995年清廉指數(shù)為2.61，在41個國家和地區(qū)中排名倒數(shù)第二（倒數(shù)第一為印度尼西亞，(點擊此處閱讀下一頁)

　　清廉指數(shù)為1.94）。國際透明組織還專門設(shè)計了行賄指數(shù)（BPI）來評比全球19個主要出口國家和地區(qū)企業(yè)在海外的行賄情況。這是根據(jù)進(jìn)口商的感受作評判并委托蓋洛普國際機構(gòu)（GIA）在14個主要新興市場國家和地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，行賄指數(shù)是以10到0評分，一個完全沒有行賄的國家和地區(qū)可得10分，嚴(yán)重的國家和地區(qū)分?jǐn)?shù)則低。在19個主要出口國家和地區(qū)中，以8.3分為最佳分，如瑞典；
中國（包括香港）分?jǐn)?shù)3.1分，在19個主要出口國家和地區(qū)中排名倒數(shù)第一，被視為海外行賄意念最強的地區(qū)；
其次是韓國為3.4分，中國臺灣為3.5分。

　　從實際情況看腐敗已對中國社會經(jīng)濟造成重大損失。第一，據(jù)初步估計，在20世紀(jì)90年代后半期，各種類型的腐敗所造成的經(jīng)濟損失和消費者福利損失平均每年在9875億~12570億元之間，占全國GDP總量比重在13.2%—16.8%之間，而且實際造成的損失可能比估計數(shù)值要大得多。第二，腐敗已經(jīng)成為中國最大的社會污染，具有明顯外部不經(jīng)濟性。對某些行賄者和受賄者而言，腐敗可能具有潤滑劑的作用。對某些壟斷行業(yè)生產(chǎn)者而言，高度保護(hù)、排斥競爭可能具有增加利潤額或者“扭虧為盈”的作用。但對全社會而言，腐敗卻不會創(chuàng)造新的社會財富，而只是將大量的社會財富從廣大消費者轉(zhuǎn)移到少數(shù)壟斷生產(chǎn)者，將大量的國家財政收入和支出、國有資產(chǎn)、公共資源轉(zhuǎn)移給少數(shù)腐敗分子、特殊利益集團及其利益相關(guān)者。這將對中國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展及人民生活福利產(chǎn)生巨大危害，同時也對中國社會穩(wěn)定、長治久安構(gòu)成巨大隱患。第三，更可怕的是，據(jù)研究，腐敗意識正成為青年一代的一種自覺意識。如此下去，后患無窮。

　　上述情況表明，腐敗問題已成為制約我國社會經(jīng)濟健康發(fā)展的一大障礙。為此政府應(yīng)把反腐敗和預(yù)防腐敗確定為轉(zhuǎn)型期的一項重要職能性任務(wù)，應(yīng)常抓不懈。具體來說：第一，要制約政治權(quán)力，使其運行在法治的軌道上。第二，要強化監(jiān)督制約機制。第三，要使政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力的運行盡可能相互獨立。第四，要重視培育民間組織，支持第三部門發(fā)展，依靠第三方反對腐敗。第五，政府要加強和弱勢群體的聯(lián)盟，共同對抗既得利益階層的腐敗行為。

　　總之，政府職能的界定并沒有一個固定的理想模式，脫離現(xiàn)實的任何抽象爭論都是于事無補的�，F(xiàn)實社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據(jù)。在轉(zhuǎn)型和開放條件下，根據(jù)中國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，政府的主要職能可概括為：供給秩序職能；
提升國家競爭力職能；
穩(wěn)定職能；
防腐職能。當(dāng)然，政府還有許多其他職能，但在當(dāng)前條件下，主要的職能可歸結(jié)為上述四個方面。同時，隨著我國社會全面轉(zhuǎn)型的完成，相應(yīng)，政府的主要職能也應(yīng)會有所改變；
屆時，只能根據(jù)當(dāng)時的情況而確定，并不存在一個預(yù)先確定的模式。

　　注釋：

　　[1]參見亞當(dāng)·斯密：《國家財富的性質(zhì)和原因的研究》（下卷），商務(wù)印書館1981年版，第253、254、272頁。

　　[2][3][4]凱恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務(wù)印書館1963年版，第327頁；
第328頁；
第328頁。

　　[5] [德] 柯武剛、史漫飛著《制度經(jīng)濟學(xué)》，商務(wù)印書館2000年11月第1版，第182頁。

　　[6]周小明、宋爐安、李恕忠：《法與市場秩序——市場經(jīng)濟法律機制研究》，第29-35頁，貴州人民出版社，1995。

　　[7]孫立平等：《中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢與隱患》，載《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。

　　[8]Tocqueville，The Old Regime and the French Revolution，New York，1955，P173.

　　[9]引自原國家體改委經(jīng)濟體制改革研究院、中國人民大學(xué)、綜合開發(fā)研究院（深圳）聯(lián)合研究組：《中國國際競爭力發(fā)展報告》（1999），中國人民大學(xué)出版社，1999年，第342頁。(中國選舉與治理)

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