政府職能是指政府對國家和社會經濟的發(fā)展應具有的職責和功能，它揭示了政府在社會經濟中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會經濟活動中“應該做什么，不應該做什么”的問題。在當今世界，面對不斷發(fā)展變化的經濟形勢，正確界定政府的職能已成為世界各國共同面臨的一個重要問題。在中國，經過20世紀70年代末以來至今20多年的改革開放，社會發(fā)生了巨大變化，無論是經濟、政治、文化，還是體制、機制、觀念，都經歷了一個深刻的變革過程。目前，中國正處在一個全面的社會轉型時期；
而加入世界貿易組織（WTO），將會更進一步推動中國社會的這種轉型過程。在這樣一個轉型和開放的大背景下，正確界定政府的職能，事關中國經濟改革成敗的關鍵。

　　一、從政府經濟職能的演變歷史看，政府職能的界定應是一個動態(tài)范疇

　　在理論界，不同學術流派就政府經濟職能中所體現的自由主義和國家干預主義傾向的孰優(yōu)孰劣而展開了廣泛地論戰(zhàn)。從爭論的實質看，問題不在于理論上到底是自由主義好，還是國家干預主義好；
而是取決于現實生產力發(fā)展的需要。也就是政府的經濟職能并沒有一個固定的模式，單純的脫離現實環(huán)境爭論模式的優(yōu)劣是沒有任何實際意義的。從現實層面看，政府的經濟職能是一個動態(tài)范疇，隨著生產力和生產關系的發(fā)展變化，隨著意識形態(tài)的不斷演進，政府的經濟職能因社會發(fā)展階段的不同而具有不同的表現。

　　在資本主義原始積累時期，資本短缺是經濟發(fā)展的嚴重障礙。資本最初總是以貨幣形式出現的。因此，對短缺資本要素的追逐必然導致對貨幣的追求。從這一原則出發(fā)，“重金”和“貿易出超”成了當時重商主義經濟政策的兩大支柱。由于在市場經濟發(fā)展的早期階段，市場機制尚不完善，市場尚不具有自我調節(jié)的力量。因此，為了達到“貿易出超”、積累貨幣資本和增加社會資本供給等目的，幾乎所有的重商主義者都傾向于政府管制。政府權力在當時主要起著兩方面的作用：對內建立資本主義市場經濟新秩序；
對外保護本國的商業(yè)利益，積極推行“貿易出超”政策，增加金銀的輸入和國內資本供給。從歷史發(fā)展的角度看，重商主義和政治管制國家主義經濟是不可避免的，因為如果沒有這樣強有力的政府經濟職能，則不可能完成從傳統(tǒng)的封建經濟到成熟的市場經濟的歷史性轉變。

　　在18世紀中葉，上升時期的資本主義經濟已經日漸成熟，市場機制也已趨于完善。這種變化的主要標志是：資本主義已走出原始積累階段，資本短缺現象已基本消除；
私有產權制度已牢固樹立，并受到法律保護；
市場競爭規(guī)則健全，整個社會經濟活動也已高度商業(yè)化；
市場機制的自我調節(jié)力量已經基本形成，價格機制和競爭機制已在實際的經濟生活中發(fā)揮著十分重要的作用。隨著經濟形勢的這種變化，重商主義政策已不能滿足經濟發(fā)展的需要。國家主義經濟不僅不利于市場經濟的進一步發(fā)展，而且日益成為當時社會經濟發(fā)展的體制障礙，政府經濟職能的變遷已在所難免。所以，以亞當·斯密為代表的主張“自由放任”的經濟政策，也就應運而生。斯密認為，政府最好的經濟政策是讓市場機制這只“看不見的手”自由調節(jié)經濟的運行，而政府的職能也僅僅限于下述方面：保護本國的社會安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；
保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政機構；
建設并維持某些公共設施。[1]所以，斯密所規(guī)定的政府經濟職能就是保證資產階級有一個發(fā)展生產、積累財富的“和平環(huán)境”，它起到的只是一個“守夜人”的作用。上升中的資產階級接受了以斯密為代表的自由主義經濟學家的思想，開始構建一個以自由企業(yè)為基礎，以價格和競爭為機制、以經濟主體追求各自利益為動力源泉，以增加國民財富為目標的自由市場經濟體制，嚴格限制政府對經濟的干預，從而把西方資本主義各國先后帶入了一個市場經濟高度發(fā)展的經濟時代。

　　自由市場經濟以其較高的經濟效率急速地增加了西方國家的國民財富，并使這些國家率先走上了工業(yè)化的發(fā)展道路。但是，自由市場經濟體制并不是完美無缺的。社會財富分配不公、市場壟斷、失業(yè)、公共產品等問題的不斷涌現都使資本主義內部的矛盾日益激化，經濟危機接二連三地爆發(fā)。

　　1929~1933年資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經濟危機，生產縮減和失業(yè)加劇達到前所未有的程度。正是在這種經濟環(huán)境和背景下，資產階級經濟學家關于政府經濟職能的學說又發(fā)生了重大的轉變。英國著名經濟學家凱恩斯在1936年發(fā)表了曾在資本主義世界引起“凱恩斯革命”的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書，正是在這本書中，政府由“守夜人”轉變?yōu)椤案深A者”的角色。凱恩斯認為，“為確保充分就業(yè)所必須的中央統(tǒng)治，已經把傳統(tǒng)的政府機構擴充了許多……不能讓經濟力量自由運用，須由政府來約束或指導”，[2]“這是唯一切實辦法，……可以讓私人策動力有適當運用”。[3]他還認為由于通常情況下就業(yè)不充分的根源在于經濟自由運行下的有效需求不足，傳統(tǒng)的認為資本主義經濟會自動達到充分就業(yè)，不需要政府干預的做法就顯然等于聽任有效需求不足繼續(xù)存在，聽任危機和失業(yè)持久和惡化，“不僅資源之浪費，乃公眾不能忍受之恥辱，而且假使私人企業(yè)家想運用這些資源，亦必遭遇重重失敗危機�！盵4]所以，凱恩斯主張要解決危機和失業(yè)，必須提高有效需求，其最佳選擇是政府干預和調節(jié)經濟活動。

　　1933年，美國推行“羅斯福新政”，開始了政府全面干預經濟活動的新時代，資本主義國家的政府經濟職能進入了不斷擴張的階段。市場經濟的基本觀念也由企業(yè)、市場的兩極結構轉化為企業(yè)、市場、政府的三角結構。

　　在20世紀50年代和60年代，政府干預的市場經濟使西方國家經歷了一段空前繁榮的時期。物價穩(wěn)定，失業(yè)率低，經濟快速增長。人們普遍認為，強大的政府經濟職能是解救“市場失效”的有效手段。然而，進入20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家又面臨著新的更加復雜的經濟問題。先是通貨膨脹加劇，隨即出現了在物價總水平急驟的上升同時失業(yè)也大量增加的“滯脹”現象。這一問題的出現使人們對政府干預調節(jié)的功效很快失去了信心，“政府失效”的概念充斥著經濟學界。

　　當凱恩斯的政府干預理論出現危機以后，新自由主義經濟理論相繼成為西方資本主義國家的官方經濟學。新自由主義思潮主要是由貨幣學派、供給學派、新制度學派、產權學派和公共選擇學派等組成的理論群體。他們針對“政府失效”積極提倡自由企業(yè)制度，強調讓市場機制重新成為經濟運行的基本調節(jié)機制，加強市場的作用。鑒于現代資本主義經濟的特點，新自由主義者不可能完全否定政府干預的作用，因而他們主張的政府經濟職能應該是保護和完善市場的自由競爭，防止壟斷的發(fā)生。在這樣的思想指導下，西方社會已靜悄悄地完成了政府經濟職能的再次調整，那就是綜合自由市場經濟與政府干預的優(yōu)點，走向政府與市場結合的“混合型”經濟。

　　從上述關于政府經濟職能的演變過程看，政府職能本質上不應屬于靜態(tài)的范疇，而是一個動態(tài)的概念。在社會經濟發(fā)展的不同階段，根據生產發(fā)展的不同要求，政府的職能應隨勢而變，只有這樣，才能更好地推動社會生產力的健康發(fā)展。在我國，為了加速推進社會主義市場經濟體制的建立，為了更好地迎接加入WTO的挑戰(zhàn)，轉變政府職能也就勢在必行。

　　二、在開放和轉型條件下中國政府應具有哪些主要職能

　　在開放和轉型條件下中國政府應具有哪些主要職能，取決于在開放和轉型條件下社會經濟會產生哪些主要問題，這是正確界定職能的前提。

　　1、轉型期秩序稀缺的一般規(guī)律，決定了供給秩序應成為政府重要的綜合性職能

　　“秩序是指符合可識別模式的重復事件或行為”，[5]或者也可稱秩序是有條理、不混亂的情況。秩序鼓勵著信賴和信任，并減少著合作的成本。當秩序占據主導地位時，人們就可以預見未來，從而能更好地與他人合作，也能對自己冒險從事創(chuàng)新性試驗感到自信。這樣，人們在尋找能與之合作的專家方面將更易于發(fā)現其所需要的信息，更易于猜測什么可能是這種合作的代價和回報，結果是發(fā)現和應用更有用的知識。而無秩序則必然導致混亂。在存在社會混亂的地方，社會的相互交往必然代價高昂，信任和合作也必然趨于瓦解，而作為經濟福祉主要源泉的勞動分工將變的不可能。在中國，由傳統(tǒng)計劃經濟向市場經濟轉變，其實質就是實現由“倫理經濟”向“法理經濟”的過渡。所以，要建立市場經濟，必須首先要打破傳統(tǒng)“倫理經濟”觀念，樹立新的倫理觀念。這樣就必然引起人們反抗市場的邏輯，市場的發(fā)展就需要一個“合法化”的過程。此外，向市場經濟轉軌不僅要求改變道德標準和價值觀，而且涉及資源和權力的再分配。它可能為某些人提供發(fā)展機會，而剝奪了另一些人的傳統(tǒng)特權，威脅其他人的生活。轉軌也可能造成收入和財富的不平等，與現存的所有權、地位和權力不相配。一句話，轉軌會將經濟和政治領域原有的平衡打破，這樣就會引起社會沖突和政治斗爭，引起經濟生活的混亂。而有混亂必缺少秩序。所以，在社會轉型期，秩序的稀缺是一個一般規(guī)律，各國的經濟發(fā)展實踐也證明了這一點。如歐洲國家在18世紀和19世紀用了很長的時間才形成了較為完善的市場經濟秩序。在我國，目前秩序的稀缺已成為一個十分突出的問題。假、冒、偽、劣產品的泛濫，不正當競爭嚴重，信用的缺乏等等，都是秩序稀缺的不同表現。

　　在建立和維護秩序方面，政府應擔負起不可推卸的責任。因為就解決秩序問題而言，政府擁有獨特的優(yōu)勢。作為社會中規(guī)模最大的非市場組織，政府本身的強制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服務方面，能夠實現規(guī)模效益。如財產權利的有效保護、契約責任的嚴格履行、市場本身競爭性的切實維護等，就需要政府在相關法律的訂立和司法服務等方面發(fā)揮積極作用。盡管有的市場行為主體或許在產權的自我保護、實施契約和爭取平等競爭的市場機會等方面，可以做許多事情，但這些都無法取代最具權威性和普遍約束力的政府措施。政府是建立并維護與秩序有關的產權制度體系、市場法律體系和提供相應司法服務的最合適主體。

　　政府應當承擔建立和維護秩序的職能，這并不等于政府必然那么去做。因為政府也可以運用自身強大的實力，建立破壞市場的制度規(guī)則。如果政府不受監(jiān)督，如果某種政治力量無論在經濟工作方面的記錄有多么槽糕，都不會受到競爭的壓力，都不會面臨挑戰(zhàn)，那么，可以說，并沒有什么必然性可以確保政府為秩序的優(yōu)化而努力工作。建立和維護秩序確實是社會經濟發(fā)展的一種需要，要滿足這種需要，就要求政府時刻感受到競爭的壓力，受到有效的監(jiān)督，并切實負起責任來。

　　為了實現秩序的優(yōu)化，政府在秩序建設中必須倡導一種法治精神。也就是說，政府必須遵循法治精神管理市場。行政權力必須被置于法律權威之下，任何形式的政府調控政策和規(guī)則措施都必須具備充分的法理基礎，與秩序相關的政策措施的貫徹和實施必須被納入法制軌道，政府調控和規(guī)制市場的權力應當受到合理制約，相關管理行為必須得到有效監(jiān)督。這一準則表明，政府在管理市場方面，無論是使用行政手段，還是使用經濟手段、法律手段、都應當具備法律前提，并接受法律監(jiān)督，承擔法律責任。

　　另外，在秩序建設方面，有一種頗具代表性的觀點認為，在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，市場的混亂、失序現象以及法律的欠缺是不可避免的，與其急于制訂不成熟的法律來約束制度創(chuàng)新活動，不如為市場發(fā)展提供一個更加寬松的環(huán)境條件。這種觀點或許有些道理，但這不應該成為阻礙正規(guī)法律體系建設步伐的借口。在這個問題上，應該注意到，市場經濟的營建與相應法律制度的構造屬于同一個過程的兩個方面。市場經濟法律是市場經濟的構成性規(guī)則而非控制性規(guī)則�！笆袌鼋洕刹粦撘膊豢赡芡馍谥鳈嗾叩闹饔^意志，只能內生于客觀的市場經濟規(guī)律。如果我們想要享受市場帶來的效益，那么，作為制度安排的法律，其目標只能是讓市場充分地發(fā)揮作用，而不是把法律作為一種外在的控制手段去限制乃至取消市場的作用；
只能是去促進自發(fā)的市場秩序的形成，而不是去建立所謂的‘有秩序的市場’�！袌鲋刃颉汀兄刃虻氖袌觥g的區(qū)別在于，前者旨在讓市場發(fā)揮作用，而后者則意味著限制市場的作用”。[6]所以，市場秩序法律本質上屬于一種建構性的規(guī)則，而不是控制性的規(guī)則。

　　2、在轉型和開放條件下，面對日趨激烈的國內外經濟競爭，增強國家競爭力應成為政府的核心經濟職能

　　我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其實質就是我國從壟斷型社會走向競爭型社會。另外，眾所周知，隨著中國加入WTO，遇到的挑戰(zhàn)會更多，中國經濟將不得不面臨更加激烈的競爭。在這樣的背景下，提升國家競爭力，事關國家未來發(fā)展的根本。

　　如何提升國家競爭力，可考慮從三個方面著手：（1）國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設是關鍵。所謂國家創(chuàng)新系統(tǒng)，就是指由政府牽頭，各創(chuàng)新相關部門和組織相互作用而形成的以推動社會創(chuàng)新活動為目的的社會組織系統(tǒng)。它的基本功能是優(yōu)化創(chuàng)新資源（主要是智力資源），協(xié)調國家和社會的創(chuàng)新活動，以推動創(chuàng)新廣泛而有效地進行。目前，盡管我國國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設已取得一定發(fā)展，但現狀仍不能盡如人意，特別是考慮到國家進一步發(fā)展的需要，形勢更緊迫。從我國實際出發(fā)，建設國家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本精神應是：首先，既要學習外國先進經驗，又要根據中國國情。在設計新的創(chuàng)新系統(tǒng)時，必須考慮與國際接軌，必須借鑒其他國家的成功經驗。但是，其他國家的經驗是特定歷史、文化制度背景的產物，只能借鑒，不能照搬。不管有意還是無意，受歷史、政治和文化等因素的影響，每一個國家都會以不同的制度安排來推動創(chuàng)新。這種差異性造成了創(chuàng)新系統(tǒng)的多樣性和系統(tǒng)效率上的差異。即使同是市場經濟國家，創(chuàng)新系統(tǒng)也各不相同。況且創(chuàng)新系統(tǒng)是一個動態(tài)的概念，處于不斷發(fā)展之中。因此，在國家創(chuàng)新系統(tǒng)的設計中，必須強調創(chuàng)新的觀念、創(chuàng)新的意識，勇于開拓，大膽創(chuàng)新，使我國的創(chuàng)新系統(tǒng)既能與國際接軌，又符合中國國情，真正能夠提高效率，提高競爭力。其次，要充分發(fā)揮政府的主導作用。由于創(chuàng)新過程內在的技術的不確定性、市場的不確定性、以及市場機制在激勵創(chuàng)新中的不完善，從而需要一定的政府干預，需要政府擔負起應負的責任并對相關的各項事務發(fā)揮重要影響。因此在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的作用非常重要。對發(fā)展中國家而言尤其如此，因為這些國家企業(yè)的創(chuàng)新能力低，政府可在為企業(yè)創(chuàng)新構筑良好的符合本國國情的政策法律環(huán)境和基礎設施方面，通過政策、法規(guī)、計劃、項目、采購、財政金融、服務等多種形式，影響、引導與干預創(chuàng)新活動的方向與效率。在我國市場機制不完善和企業(yè)技術創(chuàng)新能力較弱的現狀下，政府對技術創(chuàng)新的引導和扶持更是必要的。因此，在完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)時，必須充分發(fā)揮政府作用。再次，要特別重視制度的效率，包括系統(tǒng)內各組織的效率，尤其是組織之間聯(lián)系、溝通與合作的效率。制度安排（包括經濟體制及科技體制改革）是完善國家創(chuàng)新系統(tǒng)的關鍵。

　�。�2）培育產業(yè)競爭力是根本。從政府角度來看，特別要加強國家產業(yè)政策的引導，促進支柱產業(yè)的培育和發(fā)展。一方面，我們應該重視市場力量對于產業(yè)發(fā)展的基礎性作用。另一方面，對于產業(yè)競爭力來講，所謂“市場失靈”問題也很突出。在一些對于國家整體競爭力十分有用的行業(yè)中，營利性的私人企業(yè)可能不會進入。特別需要提出的是，對于大多數發(fā)展中國家來說，由于國內市場發(fā)育不完善、產業(yè)結構成長度低下、技術水平落后、資金匱乏，單靠市場力量難以實現產業(yè)競爭力的迅速提升。所以，國家產業(yè)政策的引導和扶持是十分必要的。在未來相當長的階段內，我國都要充分發(fā)揮產業(yè)政策的作用。政府應該繼續(xù)制定完善的產業(yè)政策體系，提出明確的發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局、規(guī)模標準、重點建設項目以及關鍵產品國產化進度要求，并根據具體情況，以法律、法規(guī)等形式保證專項政策和規(guī)劃的落實，包括充分運用優(yōu)惠貸款、生產控制、政府采購等投資鼓勵政策，建立和健全財政、稅收、金融、外貿等與產業(yè)政策相配套的保障體系，保證產業(yè)政策自身、產業(yè)政策與相關政策的協(xié)調和完善，推動產業(yè)競爭力的提升。

　�。�3）重視人力資本投資是長期戰(zhàn)略。面對知識經濟和經濟全球化的挑戰(zhàn)，人力資源開發(fā)顯的尤為重要。而在我國，雖然人力資源豐富，但在現實層面上，仍表現為潛在資源，人力資源的有效開發(fā)和利用仍存在許多問題。為此，需應充分發(fā)揮政府的主導作用。一方面，必須加快我國人才體制和人事制度改革的步伐。要以創(chuàng)新的態(tài)度提高對人才問題的認識，要把人才真正確立為經濟發(fā)展的“第一資源”。要創(chuàng)新用人機制，建設一套行之有效的激勵機制、選擇機制、淘汰機制。另一方面，要加大教育的投入，完善職業(yè)技術教育體系，提倡終生教育等。

　　3、在轉型和開放條件下，社會風險會變大，所以，穩(wěn)定職能應成為政府的一項重要社會職能

　　社會風險作為風險的一種類型，它是指個人或團體的越軌或聚合等反叛社會的行為所引起的社會失序和不穩(wěn)定性的可能性，如示威、罷工、破壞、騷亂、暴亂等。只要有社會存在，就存在社會風險。但在社會轉型和開放的條件下，社會風險會變大，如不加以防范，會導致整個改革的失敗。在我國，目前所面臨的社會風險主要有：（1）高失業(yè)率所導致的社會風險。據研究，目前我國的綜合失業(yè)人口（顯性失業(yè)人口加上隱性失業(yè)人口）大約有1.8~2.6億規(guī)模之巨。這一失業(yè)規(guī)模的下限相當于整個印度尼西亞的全國人口，而上限則相當于美國的全國人口。如此之大的失業(yè)群體，它是我國在轉型期所面臨的一個極為嚴重的社會風險源。正如有的學者所言：“在今后的若干年中，失業(yè)問題將會成為一個相當敏感甚至帶有爆炸性的問題�！盵7]

　�。�2）國有企業(yè)困境所產生的社會風險。國有企業(yè)改革事關國民經濟健康發(fā)展的根本。國企改革危機會導致如下嚴重后果：①有可能誘發(fā)嚴重的金融危機。②會引發(fā)國企職工經濟性的聚合行為。具體有上訪、靜坐、游行、罷工、攔車、堵塞交通、沖擊機關等形式。據統(tǒng)計，上述行為有呈逐年上升趨勢。

　　（3）地區(qū)差距拉大產生的社會風險。一個社會的各地區(qū)間有適當的差距，對這個社會來說未必是壞事。因為有差距才會有動力�？墒牵斠粋�社會各地區(qū)間的差距過大時，對社會的發(fā)展就不利了，就會產生社會風險。有關研究資料表明，目前，中國的地區(qū)差距比發(fā)達國家歷史上地區(qū)差距最嚴重時期要大得多。這說明，我國的地區(qū)差距已經過大，過大的地區(qū)差距就會帶來社會風險。這種由地區(qū)差距所引發(fā)的社會風險突出表現在兩個方面：其一是社會不穩(wěn)定。落后地區(qū)居民因利益損失過大，且沒有得到相應的補償，就會有強烈的相對剝奪感，容易產生反叛社會的行為，甚至會引發(fā)騷亂、暴動等社會危機。20世紀90年代初的墨西哥農民暴動就是一個例子。其二是國家分裂。當地區(qū)差距過大時，會使地區(qū)間彼此產生仇恨和敵視心理，這種仇視心理發(fā)展一定地步，就會導致國家的分裂。世界上多數國家的分裂都是由地區(qū)差距過大引起的，象前蘇聯(lián)在20世紀90年代初的解體，南斯拉夫的分裂，巴基斯坦東西部分裂為兩個國家等，雖然原因都很復雜，但都有一個共同的核心問題：地區(qū)差距過大。

　�。�4）貧富分化導致的社會風險。根據有關研究，我國已成為貧富差距懸殊的國家。同時，由于城市下崗職工在不斷增多，失業(yè)人數在增加，農民近幾年來收入幾乎沒有什么增長。這就使近年來，我國貧富分化的趨勢不僅沒有減緩，而且還在加速發(fā)展。這樣的趨勢令人擔憂，因為貧富分化，對任何國家來說都是嚴重的社會風險，都是社會不穩(wěn)定的根源。世界各國發(fā)展的歷史也證明了這一點。早在100多年前法國思想家托克維爾在分析法國大革命的原因時就指出：“經濟的飛速發(fā)展，造成了史無前例的國家經濟繁榮。這種不斷增長的繁榮，未能安定民心，卻到處激起了人們的不安情緒，恰恰是在法國經濟狀況得到最明顯改善的地方，群眾的不滿達到了頂點�！盵8]伊朗巴列維“白色革命”的失敗警示也我們：在經濟走向繁榮的時候，一定要注意防止貧富差距過分懸殊，防止出現貧富兩極分化；
否則，其社會風險是巨大的，隨時都有可能引發(fā)社會沖突和社會危機。

　�。�5）加入WTO，會使我國的社會風險進一步加大。首先，意識形態(tài)的沖突會引發(fā)一系列問題。其次，民族工業(yè)的發(fā)展會受到嚴重挑戰(zhàn)。再次，貧富分化有可能進一步加劇。第四，失業(yè)問題可能會更加嚴重。

　　針對上述各種類型的社會風險，政府應充分發(fā)揮應有的職責。一方面要加強對競爭的調控。另一方面，要盡快建立和完善對弱勢群體的保護體系。最主要的，就是要建立健全社會保障體系。主要是：①逐步擴大社會保障的覆蓋面。這應分兩步走，第一步是盡快把社會保障的覆蓋面擴展到集體、外商投資、私營、混合所有制等多種企業(yè)及城鎮(zhèn)個體勞動者，使城鎮(zhèn)的所有勞動者和居民都能享有社會保障；
第二步，積極穩(wěn)妥地推進農村社會保障體系的建設。應根據實際情況把社會保障的重點放在農村社會保險上。主要內容有養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險、合作救濟保險以及意外事故保險等。②加快建立多元化、多層次的社會保障體系。為了使社會保障既能發(fā)揮保障生活和安定社會的作用，又能適應不同經濟發(fā)展水平的需要，我國宜實行國家基本保險、單位補充保險和個人儲蓄性保險相結合的多層次社會保障體制。③加強保險基金的收繳和管理，壯大保障規(guī)模和能力。在當前由于少數企業(yè)拖欠、拒繳；
部分企業(yè)困難，無力繳費；
社會保障未覆蓋到全社會，影響了社會保障基金的總體規(guī)模；
老年人口比重大，養(yǎng)老金替代率高，超過制度設計能力等原因，保障基金籌集不能滿足社會保障需要的矛盾日益突出。為了解決這一矛盾，應采取以下對策措施：一是加大收繳力度；
二是擴大財政對保障基金的扶持力度；
三是合理調整社會保障籌資比例。④改革社會保險管理體制，提高管理現代化水平。要改變目前社會保障管理體制過于分散，政出多門的狀況，盡快完善社會保障管理體制，提高社會保障管理水平。一是完善社會保障體制，統(tǒng)一籌劃和調劑保險基金。二是加大依法管理的力度。要在國家立法的基礎上，加快地方立法配套的進程，到2010年形成由國家立法和地方立法相結合的完整、健全的城鎮(zhèn)社會保障法規(guī)體系。在加強立法工作的同時，執(zhí)法工作應成為開展社會保障法制建設的重點，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必糾，促進社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。三是提高管理現代化水平，建立全國統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)�？紤]到今后社會保障機構同參保人之間的聯(lián)系頻率不斷增大，要設計適量的機構網絡體系，為參保人提供方便、快捷、周到的服務。

　　另外，要提高政府處置社會風險的能力。當產生社會風險之后，作為社會的管理者——各級政府就要設法盡快去處置社會風險，盡量減少風險給社會所帶來的損失。而要盡快去妥善處置社會風險，各級政府就必須具有處置社會風險的能力。古今中外任何一個經濟繁榮、社會安定的國家和地區(qū)，都具有一個共同的特點，那就是其政府具有強有力地處置社會風險和維持社會秩序的能力。所以，任何國家的政府都應具有處置社會風險、維護社會穩(wěn)定的職責，在社會風險加大時，更應把保護社會穩(wěn)定作為一項主要職能。

　　4、轉型期可能會產生嚴重的腐敗問題，所以應把預防腐敗作為政府的一項重要政治職能

　　腐敗現象的產生與泛濫往往與社會轉型有關。一系列的政治變化，使以往正常的社會政治制度和經濟秩序受到沖擊與破壞，不僅使原來隱蔽的腐敗現象顯現出來，而且迅速地傳播與蔓延。柏特里克等認為，在市場轉型國家，集權控制的消除，地方化（分權化）、私有化和經濟的對外開放在短期內極大地提高了腐敗的可能性。在我國，改革開放以來，經濟生活和社會生活發(fā)生了巨大的變化，在不斷打破中央集權的計劃經濟體制、引入市場經濟體制的同時，我們也選擇了漸進式的、以雙軌制為主要特征的改革之路，這引起了一系列根本性的政治變化，以致在轉型的初期和中期，腐敗異�；钴S。

　　目前，中國正屬于世界上腐敗程度比較嚴重的國家之一。按瑞士洛桑管理學院公布的《1998年世界主要國家競爭力報告》中第3.34指標，不適當行為（例如受賄或腐�。┑闹笜巳缦拢ㄔ撝笜嗽礁�，則表明該國家和地區(qū)腐敗程度越低，反之則然）：加拿大為8.25，新加坡為7.84，英國為7.11，中國香港為6.45，美國為6.15，德國為5.81，法國為4.71，中國臺灣為3.91，巴西為2.80，日本和中國為2.67，意大利為2.57，韓國為2.55，俄羅斯為2.36，印度為1.74。[9]若按國際透明組織設計的清廉指數（CPI），以企業(yè)界、風險分析師、一般民眾為調查對象，針對貪污腐敗的情況，據其經驗和感受，從10（高度清廉）到0（極端腐敗）排序，若按1999年排名，中國在世界99個國家和地區(qū)中排名為第58位，1998年中國清廉指數為3.50，在85個國家和地區(qū)中排名為第52位，低于世界平均數（4.89），也低于世界中間數（4.20）；
而在1995年清廉指數為2.61，在41個國家和地區(qū)中排名倒數第二（倒數第一為印度尼西亞，(點擊此處閱讀下一頁)

　　清廉指數為1.94）。國際透明組織還專門設計了行賄指數（BPI）來評比全球19個主要出口國家和地區(qū)企業(yè)在海外的行賄情況。這是根據進口商的感受作評判并委托蓋洛普國際機構（GIA）在14個主要新興市場國家和地區(qū)進行調查，行賄指數是以10到0評分，一個完全沒有行賄的國家和地區(qū)可得10分，嚴重的國家和地區(qū)分數則低。在19個主要出口國家和地區(qū)中，以8.3分為最佳分，如瑞典；
中國（包括香港）分數3.1分，在19個主要出口國家和地區(qū)中排名倒數第一，被視為海外行賄意念最強的地區(qū)；
其次是韓國為3.4分，中國臺灣為3.5分。

　　從實際情況看腐敗已對中國社會經濟造成重大損失。第一，據初步估計，在20世紀90年代后半期，各種類型的腐敗所造成的經濟損失和消費者福利損失平均每年在9875億~12570億元之間，占全國GDP總量比重在13.2%—16.8%之間，而且實際造成的損失可能比估計數值要大得多。第二，腐敗已經成為中國最大的社會污染，具有明顯外部不經濟性。對某些行賄者和受賄者而言，腐敗可能具有潤滑劑的作用。對某些壟斷行業(yè)生產者而言，高度保護、排斥競爭可能具有增加利潤額或者“扭虧為盈”的作用。但對全社會而言，腐敗卻不會創(chuàng)造新的社會財富，而只是將大量的社會財富從廣大消費者轉移到少數壟斷生產者，將大量的國家財政收入和支出、國有資產、公共資源轉移給少數腐敗分子、特殊利益集團及其利益相關者。這將對中國經濟增長和社會發(fā)展及人民生活福利產生巨大危害，同時也對中國社會穩(wěn)定、長治久安構成巨大隱患。第三，更可怕的是，據研究，腐敗意識正成為青年一代的一種自覺意識。如此下去，后患無窮。

　　上述情況表明，腐敗問題已成為制約我國社會經濟健康發(fā)展的一大障礙。為此政府應把反腐敗和預防腐敗確定為轉型期的一項重要職能性任務，應常抓不懈。具體來說：第一，要制約政治權力，使其運行在法治的軌道上。第二，要強化監(jiān)督制約機制。第三，要使政治權力和經濟權力的運行盡可能相互獨立。第四，要重視培育民間組織，支持第三部門發(fā)展，依靠第三方反對腐敗。第五，政府要加強和弱勢群體的聯(lián)盟，共同對抗既得利益階層的腐敗行為。

　　總之，政府職能的界定并沒有一個固定的理想模式，脫離現實的任何抽象爭論都是于事無補的�，F實社會經濟發(fā)展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據。在轉型和開放條件下，根據中國社會經濟發(fā)展的現實，政府的主要職能可概括為：供給秩序職能；
提升國家競爭力職能；
穩(wěn)定職能；
防腐職能。當然，政府還有許多其他職能，但在當前條件下，主要的職能可歸結為上述四個方面。同時，隨著我國社會全面轉型的完成，相應，政府的主要職能也應會有所改變；
屆時，只能根據當時的情況而確定，并不存在一個預先確定的模式。

　　注釋：

　　[1]參見亞當·斯密：《國家財富的性質和原因的研究》（下卷），商務印書館1981年版，第253、254、272頁。

　　[2][3][4]凱恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務印書館1963年版，第327頁；
第328頁；
第328頁。

　　[5] [德] 柯武剛、史漫飛著《制度經濟學》，商務印書館2000年11月第1版，第182頁。

　　[6]周小明、宋爐安、李恕忠：《法與市場秩序——市場經濟法律機制研究》，第29-35頁，貴州人民出版社，1995。

　　[7]孫立平等：《中國社會結構轉型的中近期趨勢與隱患》，載《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。

　　[8]Tocqueville，The Old Regime and the French Revolution，New York，1955，P173.

　　[9]引自原國家體改委經濟體制改革研究院、中國人民大學、綜合開發(fā)研究院（深圳）聯(lián)合研究組：《中國國際競爭力發(fā)展報告》（1999），中國人民大學出版社，1999年，第342頁。(中國選舉與治理)

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