一、統(tǒng)一與建國

　　1949年，中國共產(chǎn)黨取得全國政權，面臨著一個鞏固政權、治理國家的問題：必須尋求一種適合中國的基本制度。這就是政制問題，其中的一個重要方面是中央和地方的分權。

　　今天，中外學術界談論分權問題似乎更多集中于橫向分權，即所謂的三權分立的問題。但在我看來，縱向分權，至少在現(xiàn)代中國，也許是一個更重要的問題。首先，無論采取何種形式，只要不是極小的城邦，歷史上任何國家都必定存在某種形式的縱向分權，即在不同層級的政府之間配置不同的治理權力。在傳統(tǒng)社會中，由于交通通訊的限制，僅僅是有關治理之信息傳遞就很耗費時間、人力和物力；
如果民族眾多、各地條件不同，各地所面臨的問題以及解決問題的方式也應當不同；
解決具體政治問題不僅需要一般的、抽象的知識和原則，而且需要大量的具體的判斷和地方性的知識。在這樣的條件下，如果治理都由中央政府統(tǒng)起來，治理不僅不可能有效，甚至完全不可能。因此，從歷史上看，任何國家的政治治理就不可能由單一層面的政府來完成；
即使是最獨裁的政府也無法做到一切公共決策都由中央做出。在民族眾多、各地區(qū)發(fā)展不平衡的大國，往往會采取更大程度的中央和地方的分權，常常表現(xiàn)為聯(lián)邦制。因為在大國，由于空間的延伸，中央和地方分權的問題不是一個要不要的問題，而只是一個如何分的問題。

　　這種分權也有更多的好處，尤其是對疆域遼闊的大國。分權不僅可以分擔治理的責任，而且有收益。允許地方自治或在治理上有一定的自主權，實際上具有一種激勵制度創(chuàng)新的功能和制度競爭的功能。

　　當然，實行較高程度的分權也可能有一些弊端，除了有地方割據(jù)、分裂甚至戰(zhàn)亂的風險外，還可能有各地的規(guī)則不統(tǒng)一以及由此帶來的交易費用過高等；
但是，分權的弊端和風險必須同集權的弊端和風險綜合平衡考慮。

　　中國是一個地域廣闊的大國，也是一個多民族的國家，自然從古以來都無法避免這個分權的實踐問題。由于政治統(tǒng)治的需要，自秦漢以來，一直都以不同的方式維持著一種多級政府的體制。這種體制主要以中央集權為根本特征，沒有聯(lián)邦制的分權概念；
但由于種種原因，也一直有某種程度的中央和地方的分權；
甚至形成了“皇權與紳權”共治的局面。盡管缺少學術的自覺，但作為一個政治的實踐理性問題，分權問題的討論也時斷時續(xù)地一直在中國社會中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論，漢初賈誼、晁錯有關“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一種學術語匯的轉換，就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含了縱向分權問題的辯論。近代自清末和民國初年開始，就一直有一些政治家和學者從類似的角度出發(fā)提出并主張地方自治，并付諸實踐；
中央和地方各種方式的———可欲的和不可欲的———分權（分治甚至分裂）現(xiàn)實也事實上存在。1949年的中國雖然也考慮過地方自治或聯(lián)邦制，但最終建立了高度中央集權的單一制。難道真的如許多西方或中國學者認為的那樣，這是因為中國是共產(chǎn)黨國家嗎？

　　這是一種誤解。其錯誤在于：第一，許多學者往往從自己的“習性”出發(fā)，夸大了理論對實踐的影響力。他們看不出政治家基本上都是實用主義者，其決策當然會受理論的影響，甚至自覺追求理論的指導，但最終追求的從來也不是某種既有理論的自洽，盡管后來者有可能賦予其實踐以某種理論的自洽。第二，在縱向分權問題上，許多學者往往忽略了無論是單一制還是聯(lián)邦制其實都是解決國家治理問題的工具，這兩種制度本身都不具有獨立的意義，其意義在于且僅僅在于能否實現(xiàn)政治家以及其代表的社會群體所追求的目的———我們暫且不必評價這一具體的目的如何。至于選擇的工具能否實現(xiàn)這個目的，則取決于社會各方面的條件。

　　要理解1949年后中國的縱向分權問題，必須考察當時中國社會面臨的主要問題，考察當時的中國共產(chǎn)黨人，特別是其核心層對這些問題的理解，以及他們試圖解決這些問題的基本思路。什么是近代中國的核心問題？從毛澤東等人的一系列著作以及中國共產(chǎn)黨的一系列文件中，我們可以有所了解。

　　首先，中國是一個各地經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡的國家，它沒有統(tǒng)一的市場，甚至在中國經(jīng)濟中占主導地位的仍然是農(nóng)業(yè)，工商業(yè)基本集中在東部沿海地區(qū)的一些大中城市。自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟使得廣大農(nóng)村可以相對獨立于城市。沒有經(jīng)濟聯(lián)系作為紐帶，各地之間的聯(lián)系就相當松散，如果沒有高度的政治上、文化上的統(tǒng)一，就很容易發(fā)生分裂或割據(jù)。

　　其次，雖然近代以前的中國在一定意義上是一個封建專制國家，但由于它是一個地域遼闊的多民族大國，沒有歐洲15、16世紀的那種絕對主義國家的歷史，因此中國的皇權對全國更多地是一種政治文化意義上的統(tǒng)治�！疤旄呋实圻h”是中國近代以前的一個現(xiàn)實，國家權力沒有能有效深入到社會之中，當時的中國人缺少一種民族的認同，主要是一種文化的認同。

　　第三，近代中國又是一個受到各個列強間接控制的國家，各帝國主義國家對中國的各地有不同程度的影響。新中國的政治性質使得西方各國不愿意出現(xiàn)一個統(tǒng)一的大國，他們希望并且實際上在中國制造某種政治上的分裂以及經(jīng)濟上對于列強的依賴。

　　歷史證明中國共產(chǎn)黨人的這些理解和判斷是真確的。

　　最能說明這一點的其實是中國共產(chǎn)黨奪取全國政權的歷史。從政治策略上看，中國共產(chǎn)黨恰恰是利用了當時的中國還不是一個統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家這一社會歷史條件，利用了東方不亮西方亮的大國特點，利用了帝國主義的不同勢力范圍、軍閥之間的混戰(zhàn)導致的割據(jù)局面，利用了自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟帶來的鄉(xiāng)村對于城市的相對獨立性。中國共產(chǎn)黨在許多邊界地區(qū)首先創(chuàng)立了革命根據(jù)地，走上農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權的成功道路。

　　但是，這種有利的社會條件，在中國共產(chǎn)黨獲得政權之后，當其使命從奪取政權轉向建設社會主義、實現(xiàn)現(xiàn)代化時，就變成一個社會治理的不利條件。中國共產(chǎn)黨的領袖可能比任何其他人都更理解這個問題對于建國以及鞏固政權的重要性。

　　建國（statebuilding ）是中國近現(xiàn)代史的一個主題。建立統(tǒng)一的民族國家，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的最基本條件。必須指出，這不僅是中國共產(chǎn)黨人的追求，也是中國近代自鴉片戰(zhàn)爭以來一切愛國的志士仁人的共同追求。如果沒有統(tǒng)一的民族國家、統(tǒng)一的政治架構和統(tǒng)一的法律，不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟的封閉性，就不可能實現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟變革，就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè)，無法建立統(tǒng)一的軍隊和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國家。

　　在中國社會的這樣一個問題面前，在中國社會政治文化精英的這種認同下，建立單一制的中國政制架構幾乎是一個理所當然的選擇。即使是從邏輯上看，在一個內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會中，也根本談不上分權；
只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關系之后，分權才可能作為一個政制的問題提出來。換言之，分權的前提是統(tǒng)一。對于1949年建立的新中國來說，當時的首要問題并不是分權，而是如何集權。

　　二、常規(guī)化———革命政權的轉型

　　新中國建立之初選擇中央集權制度，還有其他一些依據(jù)現(xiàn)有的理論框架很難處理因此很容易被忽視的因素。一個是新興政權和平交接的問題；
由此而來的是制度形成需要時間的問題。這兩個問題會制約革命政權最初幾十年的制度結構，形成一個比較特別的時期。因為，政制是一個國家的根本政治結構，其針對并試圖回答的是該社會在常規(guī)狀態(tài)下的一些長期和基本的問題。但一個政權———特別是革命政權———的初建時期往往不是一個常規(guī)時期。從中國歷史上的朝代更替來看，這一時期可以說是一個政權從魅力型統(tǒng)治向法理型統(tǒng)治或傳統(tǒng)型統(tǒng)治轉化的時期，都需要一段時間；
但是，也就是在這一時期，在政權交接問題上往往會發(fā)生某些重大政治事變，弄不好甚至會發(fā)生政權的瓦解，重新陷入戰(zhàn)亂。因此一個新政權的最高領導人在考慮其中央、地方關系的政制結構時，就不能僅僅考慮一些長治久安的問題，這個政制結構必須首先能夠應付處理一些未必發(fā)生但有可能發(fā)生、因此亟待解決的現(xiàn)實問題。

　　西方學者很難看到這個問題，在西方的政制理論框架中沒有它的位置。因為第一，時過境遷，現(xiàn)在的西方政制理論一般只討論常規(guī)狀態(tài)下國家的基本政治結構，不處理非常時期的政治結構。第二，這種革命政權在西方歷史上似乎很少發(fā)生，除了法國大革命和美國獨立戰(zhàn)爭之外，其他國家的政權更迭很少有“打出來”的天下。第三，西方國家的地域相對較小；
美國在其革命時期雖然號稱13個“國”（州），其面積大約也只相當于中國的兩三個省，人口只有幾百萬，因此地方割據(jù)和分裂的危險并不像大國那么大。第四，中國缺少民主傳統(tǒng)，這是轉型中國以及其他缺少民主傳統(tǒng)的國家共有的一個問題。

　　對于最后這一點需要更多的說明。我們必須進一步深刻理解毛澤東以及第一代中國共產(chǎn)黨的領袖對中國革命性質的判斷：中國革命是中國共產(chǎn)黨領導的農(nóng)民革命。這一判斷今天看來意味深長。由于革命的主力軍是農(nóng)民，因此這場革命及其革命的領導人都帶有很深的傳統(tǒng)的農(nóng)民革命的某些印記。如果沒有其他社會政治經(jīng)濟條件的配合和制度的有效制約，一些革命者未必不會流變?yōu)楦顡?jù)一方的諸侯，在某些條件下，甚至會演變?yōu)闋帄Z最高權力的斗爭。這個問題對于第一代中國革命的領導人是一個非常現(xiàn)實的、必須時刻關注的問題，一個中國共產(chǎn)黨不大愿意公開談論但實際上在很大程度上一直高度關注的問題。

　　中國革命走的是農(nóng)村包圍城市的道路，其政權和軍事力量都是在各個根據(jù)地獨立發(fā)展起來的，各路大軍統(tǒng)帥是黨政軍一手抓的地方“諸侯”，是一些說一不二的魅力型領導人。他們長期領導一個地區(qū)的全面工作，有自己的人馬、班底，事實上形成了許多“山頭”。為了保證指揮的有效，中國共產(chǎn)黨強調(diào)精兵簡政，反對“官僚主義”，因此沒有形成現(xiàn)代的法理型政治統(tǒng)治所必須的強調(diào)專業(yè)化的科層制，而總是更多強調(diào)領導人的個人能力和智慧�？傮w說來，革命者的文化水平普遍比較低，沒有接受很多現(xiàn)代化的規(guī)訓，缺少民主的傳統(tǒng)，不少人講求的是對個人的忠誠。這些弱點，在打天下時可能還不構成一個嚴重的問題，有時甚至還可能是優(yōu)點；
此外，畢竟還有中國共產(chǎn)黨的紀律和馬列主義的意識形態(tài)來保證。但是，這些問題在建設國家的過程中就可能突現(xiàn)出來；
這些問題不僅影響政權的鞏固，而且會影響政權的和平轉移，弄不好，有可能重新回到軍閥割據(jù)的局面。

　　在新中國成立初期，這個問題可能還不那么明顯，因為在中國革命中，黨內(nèi)產(chǎn)生了像毛澤東這樣具有崇高權威的領袖。毛澤東的存在幾乎就足以保證全黨和全國的統(tǒng)一。但是毛澤東不可能萬歲，這個問題如果不解決，一旦毛澤東去世，由于必然存在各種分歧，就可能發(fā)生政治上的動亂，手握重兵、各有“山頭”的軍事政治領袖就有可能形成地方割據(jù)。這種情況在中國這樣一個有長期封建傳統(tǒng)的國度中發(fā)生的可能性相當大；
在中國歷史上，這也一直都是各個王朝初年必須妥善解決的問題。盡管中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級革命政黨，但上述問題和顧慮，對于中國共產(chǎn)黨的開國領袖以及這個領袖集團來說，也是不能完全排除的，甚至是不應該排除的。

　　幾乎從一開始，毛澤東就深刻地意識到這個問題；
在我看來，這個問題實際伴隨了他建國之后的27年歷史的一系列決定，包括高饒事件、1959年廬山會議、“文化大革命”都在一定程度上與這個問題有關。當時的其他一些中共高級領導人也都明顯意識到這一點，并且也一直強調(diào)要反對今天已經(jīng)很少提起的“野心家”。

　　與此相伴的是一系列政治措施。就行政而言，解放初期，全國劃為東北、華北、華東、中南、西南、西北六個大行政區(qū)；
各大區(qū)設立中共中央的代表機關中央局；
除華北外，其他五個大區(qū)都設有大區(qū)行政機構。1952年8月以后，各大區(qū)的一些主要領導人上調(diào)到中央，有所謂“五馬進京”之說。1954年，由于高饒事件的出現(xiàn)，中央隨即撤銷了各大行政委員會，令各省對中央負責，以“眾建諸侯”的方式進一步削弱了地方割據(jù)的風險。許多帶兵打仗的高級將帥陸續(xù)上調(diào)中央，另有任用，削弱了這些軍事政治領導人對軍隊的直接控制。與此同時，設立了更多的大軍區(qū)，大軍區(qū)的第一政委由當?shù)厥∥�第一書記兼任。但地方并不控制軍權，軍權一直歸中央軍委直接管。省軍區(qū)、軍分區(qū)都沒有野戰(zhàn)部隊。

　　毛澤東和第一代中國共產(chǎn)黨的領袖的這些疑慮或擔憂并非多余，更不是完全沒有根據(jù)。事實上，在黨內(nèi)和軍內(nèi)，分別來自各根據(jù)地的高級領導人之間也有沖突。從這些沖突中可以看到一個重要的關注點：防止第一代打仗出身的軍政領袖長期握有太重的、甚至可能導致分裂的權力。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這可以說是維護國家政權的集中統(tǒng)一領導所采取的重要的措施。

　　在這一歷史背景下，我們可以看出中國在當年實行強有力的中央集權，壓縮地方權力，幾乎不可避免。保證黨的統(tǒng)一，國家的統(tǒng)一，權力的集中，消除任何可能危及政權的危險，這是當時的中國共產(chǎn)黨的最高層必須注意的一個大問題。從這個維度，我們甚至可以重新理解實行計劃經(jīng)濟以及其他強化意識形態(tài)的控制所具有的政治意義。

　　三、“兩個積極性”：一種政制策略

　　雖然保證了國家的統(tǒng)一以及政權在毛澤東去世之后的基本和平的轉移，但是高度的集中統(tǒng)一領導帶來了很多問題。從經(jīng)濟上看，這些做法帶來了中央“統(tǒng)得過死”的問題。1978年以后開始的改革開放在很大程度上就是要解決這個問題。其實，在高饒事件后，中央采取了一系列措施，建立了計劃經(jīng)濟體制之后，這個問題就開始表現(xiàn)出來。為此，毛澤東在1956年，在總結建國初期的一些歷史經(jīng)驗之后，發(fā)表了著名的講話《論十大關系》，其中的第五節(jié)，第一次從政制結構的層面討論了中央和地方分權的問題。

　　在這篇文章中，毛澤東從一開始就承認，中央和地方的關系是一個矛盾；
要解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。為什么？毛澤東認為，這是因為中國是大國，人口眾多，情況復雜。因此，分權管理（毛澤東稱之為“兩個積極性”）比集權管理（一個積極性）更好。毛澤東明確指出，“我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央”。

　　盡管這篇文章和這一節(jié)更多地是從經(jīng)濟建設的角度考察中央與地方分權的重要性和必要性，但毛澤東作為一位敏銳且務實的政治家，也考慮了影響分權的政治性因素。他顯然———并且有部分正當理由———不能完全相信中央的官僚的“條條”統(tǒng)治。但毛澤東同樣注意“塊塊”的問題。他特別提到高饒事件，指出，“我們建國初期實行的那種大區(qū)制度，當時有必要，但是也有缺點，后來的高饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這個缺點。以后決定取消大區(qū)，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨立性，結果也不那么好”。他希望建立一種相對靈活的政制架構，能在中央和地方的權力之間達成一種有利于全國整體利益的平衡。

　　根據(jù)當時的經(jīng)驗和實際情況，毛澤東提出幾條基本的措施。首先是要提倡“同地方商量辦事”的作風。其次，把當時的經(jīng)濟問題（因此排除政治、軍事問題）分為兩類，一類主要靠中央管，例如發(fā)展工業(yè)，建立全國的國民經(jīng)濟體系；
另一類則主要靠地方管，例如農(nóng)業(yè)和商業(yè)。第三，強調(diào)限于“我們的經(jīng)驗還不多，還不成熟”，因此這是目前的做法。

　　這一思路不僅僅是對中國經(jīng)驗的總結。隨后，毛澤東明確提到外國的經(jīng)驗。他說，“處理好中央和地方的關系……這個問題，有些資本主義國家也是很注意的。他們的制度和我們的制度根本不同，但是他們發(fā)展的經(jīng)驗，還是值得我們研究”。

　　因此，毛澤東至少是在政制制度層面上討論這一問題的。直接證明這一點的是他隨后關于立法權的話。間接的證明則是，在此后的許多年里，他一直在提外國特別是美國的分權問題的優(yōu)點。據(jù)彭真的回憶，毛澤東曾分析長期中央集權對中國經(jīng)濟發(fā)展的影響，認為相比而言歐洲和美國發(fā)展就比較快，“一條原因是歐洲分成了許多國家，有利于充分發(fā)揮積極性，美國發(fā)展也快，原因則是各州有相當大的自治權”。在文革中，毛澤東接見美國友人斯諾時也提到，中國中央政府集中的權力，“要學你們美國的辦法，分到五十個州去”。

　　毛澤東甚至想把這一思路進一步貫徹下去。他在講話中提出地方的上下級關系，強調(diào)“省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”；
還簡單提及省市與省市之間的關系，“要提倡顧全大局，互助互讓”。要求各級領導人“好好研究討論，并且每過一個時期就要總結經(jīng)驗”。

　　有幾點必須概括一下。第一，毛澤東分析討論這一問題的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領導，放權不能危及中央的領導權威。第二，在中央與地方分權的問題上，毛澤東關心的是中國面臨的問題而不是書本上的概念，他更關心“實”（可行且有利于中國發(fā)展的制度）而不是“名”（聯(lián)邦制或單一制）。因此，盡管蘇聯(lián)是聯(lián)邦制國家，他卻認為其權力過于集中；
相反，由許多國家組成的當時最多也只是有共同體之萌芽的歐洲，在他眼中卻已然是一個分權的政治實體；
后來西歐的發(fā)展也印證了毛澤東隱含的預見。與第二點相關，第三，毛澤東對中央與地方的分權問題顯然有憲法意識，但基本上拒絕了將其制度化。無論是強調(diào)“商量辦事”，是強調(diào)“目前”，還是要求“每過一個時期就要總結經(jīng)驗”，都蘊含了至少在當時對制度化分權的否棄。第四，同樣與上面幾點相聯(lián)系，毛澤東從經(jīng)驗出發(fā)，而不是從概念出發(fā)，尋求按照事務的類型（例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)）來發(fā)現(xiàn)分權的可能性（這一點與國外的分權的經(jīng)驗其實是一致的），并且試圖將分權和協(xié)作概念延伸到各級政府以及各地政府之間。

　　四、成就

　　從后來的歷史發(fā)展看，這一思路應該說大致是成功的。就總體而言，過去50多年里，特別是改革開放以來的1/4個世紀里，一方面，中國保持了國家的統(tǒng)一，政權的和平轉移，各地經(jīng)濟逐漸形成整體，地域觀念和地域經(jīng)濟的獨立性大大削弱；
另一方面，地方的自主性、積極性也增強了。中國已經(jīng)形成統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家。盡管目前有地方保護主義，還需要時間和措施來解決，但從總體來說，它已無法對國家統(tǒng)一的政治體制構成重大威脅，不大可能構成政制層面的危機。新中國基本完成了中國人近代以來一直追求的統(tǒng)一、獨立、自強的戰(zhàn)略目的，確立了促進中國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的最重要的前提條件。從實用主義的角度看，兩個積極性的基本思路是當代中國政制形成的一個成功的選擇。

　　50多年中，似乎前30年側重于強調(diào)集中，后20多年側重于強調(diào)分權，相對穩(wěn)定的格局是在改革開放以后才真正形成的。但是這樣的理解過于簡單了。因為，正如前面提到的，在一個內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會中，根本談不上分權；
民國初年的所謂“地方自治”不過是對地方割據(jù)的一種修辭性承認，它帶來的只是戰(zhàn)亂。只有在中央和地方之間建立一種相對穩(wěn)定且比較緊密的政治關系之后，分權才有可能。在這個意義上，后20多年的分權其實是以前30年的集權為前提的。

　　必須注意，即使在1978年以來總體上的分權進程中，保證中央的集中統(tǒng)一領導仍然是一個重要的補充性應急措施。例如1988年，當中國經(jīng)濟過熱，面臨著治理整頓之際，鄧小平就強調(diào)中央要有權威，強調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”。鄧小平還專門引證了文化大革命后期的八大軍區(qū)司令對調(diào)。在事關中國統(tǒng)一的關鍵時刻，鄧小平仍然強調(diào)中央的集中統(tǒng)一領導，以政治權威、黨的紀律作為必要的政制約束之補充。

　　還必須指出的是，盡管近20多年來中央似乎仍然不時有“收”有“放”，但就總體說來，具體措施確實與前30年有很大的不同。最突出的是，經(jīng)濟手段變得日益重要，而不再以激烈的政治措施為主。這一點，在90年代格外明顯。

　　這種變化固然有治國策略的轉變，標志著執(zhí)政黨治國經(jīng)驗的累積。但是，這種轉變也恰恰是由一系列經(jīng)濟、政治、社會和文化條件的改變支撐的，其中包括前30年間積累下來的一些條件。首先，一個如今幾乎無人提及但在我看來相當重要的因素就是各地方領導人的更替。到毛澤東去世時，各省市的領導人已經(jīng)全都不再是戰(zhàn)爭年代獨立領導一個根據(jù)地或一個大兵團的軍事政治型領導人了；
盡管各省市當時的領導人還有一些軍人出身，但他們在戰(zhàn)爭年代大多是中級軍官，其政治軍事影響力相當有限；
更多的是相對年輕的政治領導人。盡管70年代末一批文革中受到迫害的老干部重新?lián)�任地方領導，但他們年事相對已高，文革已經(jīng)在很大程度上割斷了他們同中下層黨政軍官員的聯(lián)系。新一代地方領導人的政治權威都更多來自中央的政治授權，而不再是個人的赫赫戰(zhàn)功和政治魅力，他們已經(jīng)不像以前的從戰(zhàn)火中走出來的封疆大吏那樣有能力（盡管未必圖謀）同中央政府對抗。其次，毛澤東時代初步形成的技術官僚隊伍和相應制度得到改善，并開始制度化（國家公務員考試制度就是其中之一）。按照韋伯的觀點，這兩者都是法治型統(tǒng)治的重要和必備的前提條件。第三，中國經(jīng)濟的發(fā)展，包括全國一盤棋的計劃經(jīng)濟，特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，使得各地的經(jīng)濟形成有機連帶。第四，建國30年后已經(jīng)形成的現(xiàn)代民族國家的政治上層建筑和意識形態(tài)，使各地不再有地方割據(jù)的經(jīng)濟和政治可能性。第五，由于經(jīng)濟的發(fā)展，特別是由于90年代中期之后的一系列經(jīng)濟體制改革，中央手中的錢逐年增多，經(jīng)濟調(diào)控手段增強了，也更有效了，因此沒有必要像以前那樣更多依靠政治紀律、人事調(diào)整乃至宮廷政治的手段。中央與地方分權的諸多前提條件已經(jīng)基本具備。

　　當然，“兩個積極性”的思路也不是沒有問題。最主要的問題就是“協(xié)商辦事”進路中的非制度化因素，它意味著中央與地方各自權限受政策影響過大，受個別領導人的權威和判斷影響過大，受客觀情勢的影響過大，因此有更強的“人治”色彩。非制度化的安排使人們的預期不確定，地方的積極性有時很難充分發(fā)揮，地方領導人的創(chuàng)新精神更可能受到壓制，并且往往培養(yǎng)出機會主義的政績觀。

　　這些問題并不意味著當初就已經(jīng)有了制度化縱向分權的可能。如前所說，政制的制度化分權針對的是社會的常規(guī)狀態(tài)。毛澤東等領導人在思考這個問題時，新8.8.中國剛剛建立，他們完全沒有治理一個現(xiàn)代中國的經(jīng)驗，這種經(jīng)驗只能通過實踐并需要時間才能累積。設想一下，如果從建國一開始，就采取制度化的中央與地方分權，有許多問題——例如高饒的問題——就很難解決，甚至可能增加外國的勢力——例如蘇聯(lián)通過高崗——對國內(nèi)政治格局的影響。在中國還缺少現(xiàn)代政制分權經(jīng)驗的情況下，急急忙忙地制度化，一旦中央與地方權力配置不當，無論是中央權力過于集中還是地方權力尾大不掉，都有可能帶來一些災難性的甚至完全斷送國內(nèi)和平的后果。在這些問題上，法學家和憲法學家必須超越形式主義、法條主義和概念主義，充分理解包括分權問題在內(nèi)的政制制度從來不是在真空或恒定的社會條件下形成的，而總是在一個不斷變化發(fā)展的社會環(huán)境中，以及當代中國還必須在各種國際力量的互動中逐漸形成，它必須針對和解決的首先是當時社會所面臨的根本問題。在一個非常規(guī)時期，權力架構要服從的首先也許不是某個抽象的政制原則，而是波斯納所謂的“必要之法”（lawofnecessity）。從這個角度看，這種中央和地方“商量辦事”的非制度做法，這種“每過一個時期就要總結經(jīng)驗”的漸進式進路，就當時的情況而言可能更有道理。它不是強調(diào)分權理念與制度原則的先在性、先驗性，而是強調(diào)制度是實踐的產(chǎn)物，是經(jīng)驗的產(chǎn)物，是要解決具體社會中的問題。

　　其次，任何制度要成為一種規(guī)范都需要時間，政制意義上的規(guī)范尤其如此，對于政權的常規(guī)化并形成政制則更是如此。從這個角度看，即使當時中國共產(chǎn)黨的領袖選定了一個他們認為恰當?shù)姆謾嘀贫炔⑾Ｍ麑⒅�制度化，頒布了一個憲法文本，恐怕也很難制度化。因為直到毛澤東去世時，新中國的歷史還不到30年。這段時間對于一個國家，對于像中國這樣一個處于現(xiàn)代化進程中的國家，要能夠形成適當?shù)恼�制分權制度，還遠遠不夠。許多法學家心目中的政制和聯(lián)邦制典范美國的歷史就證明了這一點。美國從建國到聯(lián)邦制的司法確認———以1819年的麥克羅訴馬里蘭州案為標志———就經(jīng)歷了43年的歷史；
若從美國憲法頒布起算也經(jīng)歷了32年的歷史；
即使此后，還經(jīng)歷南北內(nèi)戰(zhàn)，最終依靠對南方的軍事占領和南方重建才真正確立了聯(lián)邦至上的原則。因此，毛澤東提出的這種商量辦事、不斷摸索、及時調(diào)整的政制分權思路至少在過去的數(shù)十年間就總體而言是很有道理的（reasonable）。也許恰恰是在權衡了各種可能的選項（因為他考慮過歐美的經(jīng)驗）和后果之后，毛澤東有意選擇了這樣一種非制度化的商量辦事的進路。換言之，很有可能，毛澤東認為只有通過這種進路才更有可能形成某種穩(wěn)定且可行的制度化的縱向分權。

　　五、問題及出路

　　這種“商量辦事”的非制度化思路作為一種政制原則是否必要和正當？由于社會的變化和轉型，制度化的問題已經(jīng)非常必要。例如，當年倡導地方與地方之間“顧全大局，互助互讓”，如果說在毛澤東、鄧小平時代還可以行得通，在今天就很難落實了，因為分權后的地方利益更為突出了。目前在中國市場經(jīng)濟中普遍存在的地方保護主義就是一個證明；
非制度化的分權帶來的預期不確定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　“上有政策，下有對策”會造就機會主義的政治經(jīng)濟社會倫理，不僅不利于中國的統(tǒng)一的市場經(jīng)濟發(fā)展，而且會威脅中國的政制統(tǒng)一和穩(wěn)定。

　　基于歐洲大陸傳統(tǒng)法理學和憲法學關于法律的普遍性特點或傳統(tǒng)的主權至上、立法權統(tǒng)一和權力分立的觀點，許多法學學者對非制度化帶來的諸多現(xiàn)象提出批評并提出法律的回答。就針砭時弊來說，這些批評是正確的，有助于喚醒人們包括領導人對法律的特別是立法的統(tǒng)一性的重視。但是對此開出的藥方———立法權集中（包括一系列法典化的努力）———未必是良藥，特別是如果過分強調(diào)立法權的集中統(tǒng)一，過分強調(diào)法律的位階，強調(diào)法律普適性，并且把法律制定得非常詳盡、乃至剝奪了對某些必須予以考慮的地方因素，那么問題就有可能更大。我們必須看到近代以來中國政制的中心問題，以及影響中國政制架構的一些根本特點，例如，政治經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡和大國，這是中央與地方分權政制架構的基本背景。

　　因此，在“統(tǒng)得過死”與“法律不統(tǒng)一”這兩害不可能同時根除的情況下，必須權衡利弊。我們必須意識到，不可能有百利而無一弊的政制架構：立法權高度集中一定就能解決問題，并總是對社會有利。就總體而言，高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少，自主性、積極性少；
而地方主動性高則必定導致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權的制度結構都無法完全消除這個權力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會問題。這就是制度的局限性，這也是人類永恒的宿命。因此，中國的立法體制應當在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點。至少在社會生活的某些方面，應當允許地方立法的發(fā)展，給地方更大的靈活性。這并不是要姑息遷就地方主義，因為從制度的演化來看，從過去的經(jīng)驗來看，要消除地方保護主義，最根本的是要靠市場經(jīng)濟的發(fā)展，因為經(jīng)濟利益最終會使人們逐漸放棄地方保護主義，接受統(tǒng)一的市場；
政治手段只是輔助。在我看來，目前中央地方分權問題上的基本方向和框架是正確的，不僅符合當代中國國情，而且從長遠看，這可能是一種更具有活力和創(chuàng)造力的分權制，因為它允許有更大的地方性秩序生發(fā)、形成、競爭的自由空間。這對社會轉型、改革乃至對中國這樣一個不同于其他國家的大國具有極其深遠的意義。

　　在中央地方關系上，中國學術界的另一派觀點同樣值得注意。這一派大致強調(diào)中國的改革就應當是“小政府、大社會”，要弱化中央的權力，甚至有人明確主張采取聯(lián)邦制。這種批評也有道理，目前確實在一些方面，政府（有時并不完全是中央政府）還管得太多，管得太死，有必要放權。但是，這一點同樣不能變成一種口號，變成一種意識形態(tài)，一種教義，認為政府或中央政9.9.10府“管得越少越好”。這種觀點至少是不完全的�！靶≌�府”的前提是要先有一個“大社會”，但在現(xiàn)實中一個“小政府”并不必然導致、伴隨或等于有“大社會”。中國傳統(tǒng)社會的政府顯然很小，但是老百姓卻只能屬于一個個比今天更小的“社會”。如果一味強調(diào)小政府，即使在當代中國的現(xiàn)狀下，弄不好也會出現(xiàn)“弱政府，小社會”。一個弱政府不但不可能為社會提供必要的公共物品，例如國防和治安，社會福利，甚至很難保障人民的基本權利，人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢力或地方群體（小社會）。換言之，就總體來說，沒有一個良好的強有力的全國政府，公民就不可能享有作為公民的權利。

　　但中央地方分權確實有必要制度化�？紤]到以下一些因素和情況：中國是一個政治經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡的大國，中國過去50多年來已經(jīng)積累的分權經(jīng)驗和實際形成的一些慣例和制度，制度具有保持預期穩(wěn)定的優(yōu)點，中國的制度轉型將是一個比較長的時期，中國市場經(jīng)濟發(fā)展水平和各地區(qū)之間的聯(lián)系正在而且必定會日益加強，法治在中國的歷史必然性，如今中國已經(jīng)沒有如同毛澤東、鄧小平這樣的魅力型的政治領導人了，因此，可以而且必須進一步考慮如何從一種注重實踐的眼光來總結50多年來的政制經(jīng)驗，注意以制度化來保證和穩(wěn)定中央與地方的分權，逐步使作為一種政制策略的兩個積極性轉化為中國政制制度的一個重要組成部分，使兩個積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵因素。

　　事實上，自90年代以來，在中央和地方分權問題上，中國已經(jīng)有了相當一些制度創(chuàng)新并且有越來越強的制度化趨勢。例如在立法權上，1979年《地方組織法》、2000年《立法法》都規(guī)定了地方的立法權限，盡管受制于單一制的理念，后者有意避免使用地方立法權的概念。此外，中央還給予地方一系列改革開放的政策。但是，我更希望強調(diào)一些并不為法學家視為有政制意義的經(jīng)濟改革的措施和制度創(chuàng)新，例如90年代以來的稅收制度和銀行體制的變革；
強調(diào)一些具有制度化意義的重要措施，例如近年來中央政府為減輕農(nóng)民負擔采取的一系列經(jīng)濟決策；
強調(diào)一些已經(jīng)形成的關于地方官員特別是省市長任免的政治習慣（practices ）。

　　由于傳統(tǒng)憲法模式的限制和知識的自我限制，中國學術界習慣于把諸如稅收和銀行體制這樣的變化僅僅視為經(jīng)濟制度的變革，但這些變革其實是具有深遠意義的重大政制變革。政制并不僅僅關涉狹義上的政治問題，它的最核心問題就是權力和利益的分配。稅收、財政、金融體制在現(xiàn)代國家中央與地方的關系中占據(jù)了重要地位，因為稅收的征集和分配是從根本上影響中央與地方關系的第二種基本方法，因為財政關系是政府間關系的核心問題。只要回顧一下美國的歷史，就可以看到，美國的個人所得稅制度就是通過憲法修正案建立的；
美國憲法史上的一個重要性被認為（因此未必）僅次于馬伯利訴麥迪遜案的麥克羅訴馬里蘭州案，就同時涉及聯(lián)邦設立銀行以及地方政府征稅的重大的憲法斗爭。

　　進入上述制度變革的中國社會語境，就更可以看出它們具有的政制意義。1994年的稅制改革按照中央與地方的事權劃分了各級財政的支出范圍；
根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一的原則，劃分了中央與地方收入；
實行中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。這一改革表明了中央和地方的財政權劃分，地方政府不再如同計劃經(jīng)濟條件下，沒有財權了。實踐表明，分稅制的實施開始把中央與地方分工合作的關系導入一條制度化的軌道。因此，早在5年前甚至更早，就有中國經(jīng)濟學家稱其為“中國式的聯(lián)邦制”或“財政聯(lián)邦制”。1998年中國中央銀行制度改革，廢除了按行政區(qū)域設立省級分行的制度，跨省區(qū)設立了9大分行，直接對中央銀行負責。這種制度變革基本上剝奪了各個省、市、自治區(qū)首長干預地方銀行從而影響國家金融政策的可能，提高了國家貨幣政策執(zhí)行的效率，強化了中央政府通過中央銀行對全國經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，這表明中國的經(jīng)濟、政治統(tǒng)一性的加強，標志著中國各地經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系進一步強化。

　　因此，近年來中央政府關于農(nóng)村稅費制度改革等一系列措施也就不僅僅是減輕農(nóng)民負擔，它們同時強化了中央政府在鄉(xiāng)村的治理能力，鄉(xiāng)政府將在更大程度上被納入國家的官僚體制，因此有可能從根本上改變長期存在的中國先前鄉(xiāng)政權一級的“紳權”性質。

　　甚至，目前的一些尚未充分展示其潛在的政制意義的政治慣例，也可能隨著時間的延續(xù)而獲得政制制度的規(guī)范意味。例如，近些年來，各省、直轄市的行政首長實際上都是由中央政府確定候選人，最后需要地方人大以“選舉”方式認可。這種做法，既不同于許多單一制國家的地方行政首長中央委任制，其政治合法性來自中央授權；
也不同于聯(lián)邦制國家地方政府首長的選舉制，其政治合法性來自地方選舉。中國目前這種地方首長的任職制度，一旦穩(wěn)定下來并制度化，就創(chuàng)造了中央與地方關系的一種可能，成為一種中央與地方相互制約的具有政制意義的制度�？梢哉f，這一憲法慣例已經(jīng)給中國的單一制政體帶進了聯(lián)邦制的因素。當然，我并不想夸大這一憲法慣例在目前的實際意義，甚至我不能肯定這種意義一定都是正面的；
我想指出的是確實有這樣的制度因素在發(fā)揮一定的作用。我們應當進一步研究和重視這一正在形成的政治慣例，它完全有可能在適當之際展現(xiàn)出它的制約力。實際上，真正起作用的制度往往是“尋常看不見，偶爾露崢嶸”的，“看不見”（常規(guī)）和“露崢嶸”（沖突或例外）都是制度起作用的方式；
一個需要時時“露崢嶸”的制度反倒可能意味著這里還沒有嚴格意義上的制度。

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