內(nèi)容提要：本文從國家利益理論、超國家理論以及國內(nèi)因素外化現(xiàn)象等方面，對應(yīng)用于對外援助領(lǐng)域里的幾種主要理論進行了梳理，從提供援助的主體動機、國際背景、國內(nèi)因素，以及提供援助的觀念與方式等方面進行了分析和概述。本文認為，對外援助的多雙邊援助提供者不僅占有資金、技術(shù)、設(shè)備等硬件方面的優(yōu)勢，而且還具有管理經(jīng)驗和人文觀念等軟力量，因此可以借助外援資金流動的網(wǎng)絡(luò)，帶動發(fā)達的援助國內(nèi)部的各種因素向發(fā)展中的受援國進行多層次的擴散和滲透。發(fā)展中國家不僅需要利用外援發(fā)展自己的硬力量，而且還需要發(fā)展自己的軟力量，才有可能實現(xiàn)援助國和受援國之間的互利合作。

　　關(guān)鍵詞：對外援助、國際關(guān)系

　　一．引言

　　冷戰(zhàn)結(jié)束以后，在西方發(fā)達國家中間曾經(jīng)歷了一場關(guān)于外援的大辯論。這場辯論圍繞著外援的目的，外援的效用，受援國對于外援的使用和援助國與受援國之間的關(guān)系展開。與這場辯論相對應(yīng)，世界外援的數(shù)額出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。但是到了世紀之交，兩場戰(zhàn)爭重新喚起了人們對于外援的關(guān)注。一場戰(zhàn)爭發(fā)生在歐洲：1998年末，科索沃戰(zhàn)爭還未打響，歐洲的戰(zhàn)略家們就在醞釀著一個龐大的援助計劃。1999年6月，這個被稱為《東南歐穩(wěn)定公約》的援助計劃正式啟動，它提出的口號是“促進和平、民主、對人權(quán)的尊重以及經(jīng)濟繁榮”，目前它正在巴爾干的西歐化進程中扮演著重要的角色。另外一場戰(zhàn)爭最近發(fā)生在中亞：阿富汗戰(zhàn)場上硝煙未散，世界上的主要援助國就聚集在東京，討論如何通過經(jīng)濟援助，穩(wěn)定并重建被戰(zhàn)火摧毀的阿富汗。阿富汗戰(zhàn)爭和反恐行動引起了人們關(guān)于世界發(fā)展不平衡、國際秩序不公正的深刻反思。今年3月，有發(fā)達國家和發(fā)展中國家領(lǐng)導人共同參加的聯(lián)合國發(fā)展酬資大會達成了“蒙特雷共識”。歐洲和美國在會上紛紛承諾在未來的幾年中將大幅度增加外援的數(shù)額。于是，對外援助又成為人們廣泛關(guān)注的熱點。

　　從《馬歇爾計劃》開始，對外援助政策就在國際和地區(qū)性沖突的善后中發(fā)揮著巨大的作用，不僅如此，它還涉及了不為新聞媒體所關(guān)注的廣闊領(lǐng)域，深入到了發(fā)展中國家內(nèi)經(jīng)濟、社會乃至政治生活的層面。在一些專門從事外援工作的機構(gòu)中，常�？梢月牭竭@樣的評論：發(fā)展援助并不總是成功的，但是所有成功的發(fā)展中都有援助的作用。

　　中國是世界上最大的受援國之一，根據(jù)經(jīng)合組織不完全的統(tǒng)計，中國自19世紀80年代初期以來，累計接受官方發(fā)展援助已達600億美元左右。根據(jù)2002年1月的最新統(tǒng)計，1999年中國接受來自發(fā)達國家外援資金達22.5億美元，是當年世界第二大受援國。

在改革開放初期，中國利用外援資金，投資中國急需的基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)，后來又投資于市場建設(shè)、健康和教育事業(yè)、以及環(huán)境保護等領(lǐng)域。外來的發(fā)展援助對于中國的經(jīng)濟改革起到了積極的推動作用。作為援助國，中國提倡平等互利、尊重主權(quán)、講求實效等原則。

無論是作為發(fā)展中的受援大國，還是作為向其他發(fā)展中國家提供緊急人道主義援助的國際社會負責任的成員，中國都需要比較完整而透徹地了解國際外援提供者們的理論、機構(gòu)、政策和方法，為中國的改革發(fā)展事業(yè)和外交政策提供有益的參考。

　　二．國外研究外援的現(xiàn)狀

　　關(guān)于對外援助的研究，在國內(nèi)尚未形成規(guī)模，在國外卻已取得了豐碩的理論成果。從國際關(guān)系的角度來看，國外主要從“國家利益”理論，“超國家”理論，以及不可能被上述理論涵概的、解釋國家內(nèi)部因素外化現(xiàn)象的理論，對外援展開研究。

　�。ㄒ唬﹪�家利益理論

　　國家利益理論是發(fā)達國家提供外援的最為常見的政治理論依據(jù)。其中尤以現(xiàn)實主義的理論最具代表性。這種理論的預設(shè)前提是，在無政府的狀態(tài)下，主權(quán)國家之間的永恒爭斗決定著國與國之間的關(guān)系。在現(xiàn)實主義國際政治理論家摩根索看來，國家安全的前提是提高國力，而國力的主要成分是軍事力量，其它因素，如經(jīng)濟力量、地理和政治的屬性（如國家資源、科學技術(shù)、人力資源、政治領(lǐng)導和意識形態(tài)）都或加強或削弱軍事力量。國家的對外政策是決定一個民族生存的政策。政策制訂者使用各種政策工具保護或者促進民族安全和主權(quán)，抵御國際環(huán)境中的敵對勢力，對外援助政策就是這樣一種工具。因而，摩根索認為，無論什么形式的對外援助，本質(zhì)都是政治性的，主要的目標都是促進和保護國家利益。

他舉出六種對外援助形式：人道主義援助、生存援助、軍事援助、名望援助、賄賂、經(jīng)濟發(fā)展援助。他認為，人道主義援助和生存援助看上去是非政治性的，但是它們的最終目的還是保持國際力量對比的現(xiàn)狀。軍事援助的目的是軍事戰(zhàn)略，名望援助不包含發(fā)展的意義，經(jīng)濟發(fā)展援助本身已經(jīng)變成了和平時期轉(zhuǎn)移資金和服務(wù)的意識形態(tài)。所以，在對外援助的旌幡下并沒有更高的道德原則。

　　華爾茲進一步認為，在無政府狀態(tài)下，主要的世界大國是競爭的對手，它們謀求建立霸權(quán)，建立安全體系，對外援助政策就是霸權(quán)工具。軍事援助直接服務(wù)于加強兩極世界的安全體系，而經(jīng)濟援助則是給這個安全體系爭取盟友和朋友，與行賄沒有差異，也是為了增強援助國的國力，特別是遏止共產(chǎn)主義，建立“合適的世界秩序”的工具。

　　瑞德爾認為，帝國主義時代的歷史遺產(chǎn)對外援政策產(chǎn)生了影響。因此，歐洲援助國的行為也可以用國家利益理論來解釋。在后殖民時代，外援用援助國和受援國之間的新關(guān)系延續(xù)前宗主國和殖民地之間的各種老關(guān)系。

這種觀點得到了來自第三世界的理論的補充，多斯桑托斯認為，對外援助投資于發(fā)展中國家的原料生產(chǎn)，而不投資可能和援助國形成競爭關(guān)系的產(chǎn)業(yè)，使發(fā)展中國家的經(jīng)濟完全根據(jù)世界市場的需要，而不是根據(jù)自身發(fā)展的需要而發(fā)展，從而使受援國喪失了解決危機的內(nèi)部機制，使它們在經(jīng)濟上長期地依賴于援助國的援助。

更有大量的研究證明，援助還用于在援助國培訓受援國的軍官和官員，從而在政治上培養(yǎng)受援國對于援助國的親和力，維系從殖民時代延續(xù)下來的特殊政治關(guān)系。

甚之，軍事援助還是維持資本主義國家經(jīng)濟繁榮和就業(yè)的措施。

　　（二）超國家理論

　　活躍在對外援助領(lǐng)域里的行為者不僅限于主權(quán)國家。各種國際多邊發(fā)展銀行和組織提供了全球30%-40%的官方發(fā)展援助，如世界銀行、聯(lián)合國體系和歐洲聯(lián)盟都由于自有資源而成為外援領(lǐng)域里的強大力量。由于多邊機構(gòu)的資金來源于各個成員國，這些成員國就將本國對于外援的預期和發(fā)展理念與模式帶到多邊組織來，經(jīng)過整合而形成超國家的發(fā)展理論與政策。這些理論與政策需要滿足多邊成員的基本認同，又要證明外援轉(zhuǎn)移資金的普遍合理性。

　　在“涓滴理論” 之后，一直到20世紀80年代，多邊外援機構(gòu)強調(diào)的都是“工業(yè)發(fā)展替代理論” ，這種理論與“國際經(jīng)濟新秩序理論”不同，后者主張“國家建設(shè)”，前者主張“全球團結(jié)”，后者強調(diào)國家與國家之間的相互利益，而前者則是以發(fā)達國家的工業(yè)化進程為典型，尋找發(fā)展的必要條件，并設(shè)法通過國際性的財政轉(zhuǎn)移替代那些必要條件。例如，將外援資金投資于發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用以替代通過原始積累才能獲得的必要資本；
用外援資金購買必要的技術(shù)，用以替代技術(shù)革命的漫長過程；
用外援資金投資于人力資源的發(fā)展，用以替代消耗時日的技術(shù)和管理人才的培訓等等�？傊�，國際多邊組織傾向于以一種樂觀和漸進主義的理念進行發(fā)展工作，在這種樂觀主義的背后是對于發(fā)達國家發(fā)展道路的充分認識和基本肯定。

　　當然國際組織后來發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家也可以將外援作為替代物，實現(xiàn)自己的國家目標，或者統(tǒng)治集團的目標。例如它們可以用外援替換本國的發(fā)展投資，將本來用于發(fā)展的資金改用于消費、甚至用于軍費開支。冷戰(zhàn)的結(jié)束使得這種現(xiàn)象更加容易暴露，多邊組織開始關(guān)注外援在受援國的應(yīng)用等一系列與外援效率相關(guān)的問題。1992年在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會高級會議上，援助國提出了“一致性”的概念。為了提高發(fā)展援助的效率，經(jīng)合組織的援助國俱樂部要求在援助國與援助國之間、援助國的國內(nèi)各部門、各種政策（外貿(mào)、對外投資、債務(wù)等政策）之間、以及援助國與受援國之間進行政策協(xié)調(diào)，取得“一致”，或至少是使它們的政策彼此不相沖突。經(jīng)合組織本身就是“一致性”觀念的化身，早在60年代初，發(fā)展援助委員會主席就在報告中強調(diào)一致性。由于在冷戰(zhàn)中戰(zhàn)略的目標壓倒了發(fā)展的目標，所以到了1992年，“一致性”的概念才得以被重新提出，并成為時尚。

　　除了經(jīng)合組織以外，實施“一致性”的典型例證就是歐洲共同體。歐共體的外援觀念來源于國家利益理論，同時又混合了一些超國家理論。歐共體對外援助的法律基礎(chǔ)是1957年制訂的《羅馬條約》第131條款，當時歐洲共同體中一些有殖民主義傳統(tǒng)的成員國提出，要將它們和“有特殊關(guān)系的非歐洲國家及領(lǐng)地”之間的雙邊特殊關(guān)系帶到歐共體中來，通過歐共體這種多邊機制，繼續(xù)保持并發(fā)展和這些“海外國家及領(lǐng)地”的“聯(lián)系關(guān)系”。《羅馬條約》認可了這種特殊聯(lián)系的價值，提出要采取“同等待遇”原則，由“整個共同體”與前殖民地地區(qū)“建立密切的經(jīng)濟關(guān)系”，也就是要將前殖民地和它們的歐洲宗主國之間的“貿(mào)易”和“特殊關(guān)系”擴大到整個歐洲共同體的范圍內(nèi)，從而把一種雙邊關(guān)系轉(zhuǎn)化為多邊關(guān)系，并且承諾，歐共體將本著“共同承擔財政負擔”的原則，建立獨立的多邊援助機制——歐洲發(fā)展基金，用于援助那些和歐共體成員國有特殊關(guān)系的發(fā)展中國家。

　　為了在有不同利益的歐共體成員國之間進行協(xié)調(diào)和整合，歐共體提出了對外援助的“3C”原則，即Coordination（協(xié)調(diào)性）、Complementarity（互補性）、和Coherence（一致性）。所謂“協(xié)調(diào)性”就是要求歐共體成員國在不同的國家利益之間進行協(xié)調(diào)，避免內(nèi)部的惡性競爭；
所謂“互補性”就是發(fā)揚成員國各自的比較優(yōu)勢，揚長避短，相互補充；
所謂“一致性”就是要求在歐共體和成員國之間，在對外發(fā)展援助政策和其它政策之間，進行制度和方式的整合，從而通過步調(diào)一致的行動，提高發(fā)展援助的效率�？梢哉f，歐共體的發(fā)展政策從國家利益出發(fā)，而發(fā)展的方向卻是超國家的行為方式。

　　綜上所述，主權(quán)國家的利益在國際場合總是會受到其它國家利益的制約。在這種情況下，主權(quán)國家一方面調(diào)動一切可能的力量，包括黨派的、非政府的、專家的、文化的和意識形態(tài)的力量，使各自的原則立場在國際場合得到認可，另一方面也不得不準備接受偏離預先設(shè)訂的國家政策目標的現(xiàn)實。這些協(xié)調(diào)和整合的直接目標是取得更大的“一致性”，并且使對外援助撥款的使用更有效率，更符合援助者的整體利益。當超級大國自覺實力足夠強大，而多邊機構(gòu)過于掣肘，使其國家利益受到影響的時候，也會采取“不合作”的政策。

　�。ㄈ�）國家內(nèi)部因素的外化

　　國家利益理論的依托是主權(quán)國家，而主權(quán)國家并不總是能夠精確地計算自己的利益并使其暢行無阻。超國家理論的依托是國際多邊組織，但是在全球化的時代，由于溝通渠道的發(fā)展，許多跨國聯(lián)系都不需要經(jīng)過國際組織。全球化不限于國家與國家之間的經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系，不停留在國家與國家之間的政治對話，更發(fā)展到了社會和社會、公民和公民之間在思想、觀念、文化等多個領(lǐng)域中的深層交往。這些交往有許多載體，對外援助就是一個載體。通過對外援助政策的實施，許多國內(nèi)決策都可能在遠隔千里的他國產(chǎn)生影響，而這些現(xiàn)象既不能為國家利益理論所涵概，也不能為超國家理論所解釋。在一個溝通渠道日益暢通的國際社會中，國家的歷史經(jīng)驗和社會文化會通過不同的方式和渠道表現(xiàn)出來，向外部釋放。對外援助是這種國內(nèi)因素外部化的一個主要渠道。

　　舉例來說，主權(quán)國家對于本國的社會模式、發(fā)展道路有著各自不同的認定。美國崇尚“自由和民主”，德國標榜“社會市場經(jīng)濟”，北歐提倡“民主的社會主義”，這些國家雖然同屬北方發(fā)達國家，在經(jīng)濟政治制度方面具有許多的共同點，但是植根于不同歷史經(jīng)驗中的政治文化和社會模式卻有所差別。這些差別明確無誤地反映在它們的對外援助政策中。

　　挪威學者斯多克曾經(jīng)提出過一種與北歐社會模式密切相關(guān)的對外援助理論概念。他認為，有一種發(fā)展援助遵循了三條人道主義的原則：一、將解脫全球的貧困和促進第三世界的社會和經(jīng)濟發(fā)展看作是本國的義務(wù)，二、堅信一個更加平等的世界是最符合西方工業(yè)國家利益的，三、假定履行這些國際義務(wù)與保持民族經(jīng)濟和社會福利政策的社會責任是相匹配的。斯多克把這種發(fā)展援助稱為“人道主義的國際主義”，認為這種主義的重要表現(xiàn)形式就是人道主義救災(zāi)援助和以贈款方式出現(xiàn)的援助，而北歐的外援就是在國際社會中提倡這種主義。

　　斯多克繼而將20世紀80年代以前的國際發(fā)展援助界定為三種國際主義：人道主義的國際主義，(點擊此處閱讀下一頁)

　　現(xiàn)實主義的國際主義和激進主義的國際主義。人道主義國際主義認為人類的苦難不分國界，福利國家的理想和實踐應(yīng)該能夠跨國界延伸�，F(xiàn)實主義國際主義不主張干預他國內(nèi)政，主張為了本國私利而提供援助。激進主義國際主義理論則主張通過外援，積極輸出包括價值觀在內(nèi)的意識形態(tài)，從而保證外援政策能夠更加有效地為擴展國家利益而服務(wù)。根據(jù)斯多克的總結(jié)，現(xiàn)實主義國際主義明顯地屬于國家利益理論的范疇，人道主義國際主義從本國的政治文化出發(fā)，向外部世界輸出價值和方式，而所謂激進主義國際主義雖然和人道主義的國際主義一樣，具有輸出價值觀的傾向，但是這種價值觀的輸出不象人道主義國際主義那樣具有普遍意義，而且往往是排他性的，并且包含了將目標強加于人的目的，所以在國際社會中常常被看作是一種擴展的和極端的國家主義。

　　在對外援助政策制訂的過程中，占主要地位的因素除了地緣政治和國家安全的考慮以外，還有國內(nèi)的財政預算和政策連續(xù)性等方面的考慮。

在發(fā)達的援助國內(nèi)，政黨的更迭、政府的構(gòu)成、社會壓力集團都可能成為外援政策制訂過程中的關(guān)鍵因素，而對外援助就將這些援助國內(nèi)的信念、程序、方式帶到了受援國家。里根時代美國共和黨政府提倡的“新經(jīng)濟自由主義”，同時代法國學者佩魯提出的以社會和人的發(fā)展為中心的“新發(fā)展哲學”，都通過政府的發(fā)展援助在世界上產(chǎn)生了超越傳統(tǒng)國家界限的影響。這種影響發(fā)生在國際主流輿論中，對世界的發(fā)展產(chǎn)生著潛移默化的作用。

　　國家內(nèi)部因素外化的另外一個證明是：雙邊和多邊的援助機構(gòu)一直都在為它們的外援撥款規(guī)定條件。這些條件包括強迫購買援助國產(chǎn)品的規(guī)定，更包括市場化、私有化、民主化等要求。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，斯多克考察了這一變化趨勢，發(fā)展了他的理論，提出了“條件論”，即認為，自20世紀70年代中期以后，援助國給它們的發(fā)展援助附加了“經(jīng)濟條件”。所謂“經(jīng)濟條件”主要指援助國要求發(fā)展中國家進行經(jīng)濟政策改革（如市場化、私有化等），以此作為提供援助的先決條件。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，外援的條件并沒有被取消，而是轉(zhuǎn)化為“政治條件”，即援助國將民主、人權(quán)、法制和“良治”等作為提供發(fā)展援助的先決條件。斯多克指出，數(shù)十年的實踐表明，外援并沒有實現(xiàn)它“造福世界人民”的初衷，而是“通過壓力（指以停止外援撥款為壓力），使受援國接受本來是不會接受的條件”。

由于援助國和受援國之間力量的不對等，有條件的援助從定義上就代表著干涉內(nèi)政。以交出南斯拉夫聯(lián)盟前總統(tǒng)米羅舍維奇為條件，允諾提供4000萬美元的援助款就是“外援條件論”的最近實踐之一。

　　“條件論”與風靡一時的“良治論（良好治理）”密切相關(guān)�！傲贾巍崩碚撚墒澜玢y行提出，其背景是援助國議程無法為受援國政府接受，而在次撒哈拉非洲的受援國中普遍存在的官僚主義、腐敗、以及濫用援款進行內(nèi)戰(zhàn)的現(xiàn)象反饋到援助國，給對外援助政策的合理性造成了不良的影響。由于援助國和受援國之間在政治與社會的關(guān)系方面存在著區(qū)別，援助國無法使受援國接受“經(jīng)濟條件”，也無法通過與受援國政府的合作，在受援國實施經(jīng)濟體制改革和建立市場機制。援助方俱樂部于是就要求受援國政府接受“政治條件”，即轉(zhuǎn)而直接投資于受援國的社會發(fā)展和政治改革項目，或者設(shè)法繞過受援國政府，直接向受援國的民眾提供援助，培育一種“良好治理”的社會觀念和管理程序。

　　美國起主導作用的世界銀行和歐洲成員占絕大多數(shù)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會對于“良好治理”的概念有不同的側(cè)重。相比起來，世界銀行的定義比較狹窄，強調(diào)的主要是民主制度和決策程序，而經(jīng)合組織的定義就比較寬泛，強調(diào)的是公民社會的參與和參與程序。在歐洲援助國的“良治”概念中，效率是一個重要的道德判斷依據(jù)，它們認為，效率可以為外援撥款正名，但是效率只可能建筑在對于民主、人權(quán)和法制認同的基礎(chǔ)之上。良治的政府和非政府管理者必須通過透明和負責的方式來實施管理，最大可能地避免腐敗、賄賂和中飽私囊。

　　三．研究外援的視角

　　從上述概括中可以總結(jié)出研究外援的幾個視角。它們分別是：主體動機、國際背景、國內(nèi)因素、以及涉及外援的觀念和方式。

　　首先，提供雙邊援助的主體是主權(quán)國家，它們提供的外援占了外援總額的60-70%，而且越是大國，就越是傾向于提供雙邊援助。美國提供的雙邊援助占了美國外援總額的75%，法國占73%，日本占68%，德國占65%，丹麥占59%，意大利占25%。

雙邊援助國在外援中表現(xiàn)出來的國家特性和國家利益與它們在其它領(lǐng)域里的表現(xiàn)沒有本質(zhì)的差別。所以，研究對外援助有助于我們理解現(xiàn)代國家的特性和利益，以及當今時代的國際關(guān)系。例如，國家安全是國際關(guān)系的主題，而外援政策首先被用作國家安全政策的工具�！恶R歇爾計劃》和《東南歐穩(wěn)定公約》都是以安全為主要出發(fā)點而提供的援助。由于這個方面的功能，對外援助政策就扮演了國家外交政策工具的角色，成為“一個國家整體外交政策的組成部分�！�

　　外援不僅服務(wù)于安全戰(zhàn)略，而且服務(wù)于主權(quán)國家在其他領(lǐng)域里的利益，這些利益有時也被國家冠以“安全”的名稱。例如日本在70年代中東石油危機之后，就以“經(jīng)濟安�！钡睦碛�，將其對外雙邊援助的對象從亞洲擴大到了中東；
德國外援長期奉行的“噴水壺原則”體現(xiàn)了德國普世性的貿(mào)易利益；
而美國的食品援助計劃則與其解決過剩農(nóng)產(chǎn)品的需要相關(guān)。絕大多數(shù)雙邊援助國都在對外援助政策中附加了“束縛性”條款，目的是使跨國的財政轉(zhuǎn)移更大限度地為本國的利益服務(wù)。所以透過外援，我們可以看到在官方文件中往往難以看到的援助國“世界觀”。

　　當然外援的提供者不僅限于主權(quán)國家，多邊援助組織和非政府組織正在發(fā)揮日益重要的作用。它們不僅通過30-40%的轉(zhuǎn)移資金發(fā)揮自己的影響，而且利用各種國際平臺，組織對于外援作用，外援投資方向，甚至附加條件的討論，努力規(guī)范各個外援提供者的行為。例如國際勞工組織1969年關(guān)于就業(yè)問題的報告就曾引發(fā)了一系列相關(guān)的研究，并導致了“世界就業(yè)大會”在1976年的召開，以及援助國對外援“人民取向”的認同。再如聯(lián)合國發(fā)展計劃署1991年在《人類發(fā)展報告》中討論了發(fā)展中國家軍費開支的問題，結(jié)果引起了整個外援世界對“政治條件”的強調(diào)�！翱沙掷m(xù)發(fā)展”、“參與式管理”等新的概念也是先在國際援助平臺得到認同，而后風靡世界的。至于外援領(lǐng)域里非政府組織，它們中的大多數(shù)由于缺乏自由資源而要么依附于多邊援助機構(gòu)，要么依附于雙邊援助國。它們也會利用接觸基層的優(yōu)勢提出議題、影響決策，在號召“以人民為中心” 提供外援的時代發(fā)揮越來越大的作用。

　　其次，在對外援助政策實施的短短50多年中，國際形勢不斷地發(fā)生著變化。根據(jù)這些變化，援助的提供者們也變換著援助的政策、方式、甚至主題。在冷戰(zhàn)結(jié)束以前，美國的外援大量地集中在中東地區(qū)以及其它西半球的戰(zhàn)略要地和東半球的戰(zhàn)略前沿，軍事援助占了美國外援很大的比重。為了在殖民地獨立和解放運動風起云涌的時代保持傳統(tǒng)的聯(lián)系和國際實力地位，歐洲的一些前宗主國將援助重點放在它們各自在非洲的前殖民地國家。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美援目標東移，直至廣大的前蘇東腹地。隨著世界格局從兩極向多極的轉(zhuǎn)變，過去奉行中立安全政策的北歐國家轉(zhuǎn)而援助周邊地區(qū)，這種區(qū)域化的傾向也發(fā)生在原來奉行普惠原則的德國；
不少非洲國家在冷戰(zhàn)中享受東西方援助爭奪戰(zhàn)帶來的利益，此時卻失去了往日的戰(zhàn)略地位。在全球化時代，外援的政策領(lǐng)域也相應(yīng)地發(fā)生著變化，很多過去是主權(quán)國家范圍內(nèi)的政策，如環(huán)境保護、人力資源發(fā)展、健康和控制犯罪等等，此時也成了對外援助政策的主題和對象。世界銀行、聯(lián)合國、以及經(jīng)合組織等國際援助平臺逐年地更換對外援助的主題，通過各種“集體的力量”對于援助國，特別是受援國施加影響，目的不僅在于反應(yīng)世界發(fā)展的潮流，更在于通過對外援助引導世界發(fā)展的潮流。

　　第三，國家在制訂外援政策的過程中要受到國內(nèi)各種力量的制約，援助國的內(nèi)部決策程序?qū)τ谒鼈兊耐庠�政策產(chǎn)生著重要的影響。丹麥為了保持民眾對于外援撥款的高度認同，就特別強調(diào)外援給丹麥帶來的商業(yè)利益，而瑞典民眾對于國家的外援政策并不產(chǎn)生同樣的壓力。同樣是北歐國家，由于國內(nèi)壓力的不同，外援政策的取向就有所不同：瑞典比丹麥更加注重人道主義救援和其它“軟性”投資領(lǐng)域。

　　除了對于國家決策施加直接的壓力以外，在全球化時代，援助國內(nèi)的各種力量已經(jīng)開始繞過傳統(tǒng)的國家利益代言人（這里指外交部），和國外的機構(gòu)、集體或個人發(fā)生了直接的溝通和交往，并且在溝通和交往中謀求自己利益的實現(xiàn)。援助國通過機構(gòu)改革、部際交流與合作等方式，致力于使多種利益之間的矛盾內(nèi)部化，并且根據(jù)國家的外交需要，在與外援相關(guān)的各個部門之間進行協(xié)調(diào)，但是這些努力并不總是有成效的。不同援助國的外援決策機制不同，在決策的過程中起主要作用的利益和利益集團也可能轉(zhuǎn)換，這就使得援助國的外援政策可能體現(xiàn)多種而不是單一的國內(nèi)利益。

　　當然，半個多世紀以來，對于從發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移公共資金的政策從來就有不同的意見。左翼批評說是“帝國主義的陰謀”，因為外援加強了第三世界政治和經(jīng)濟上層人士與發(fā)達國家利益集團之間的紐帶關(guān)系，并且通過這種關(guān)系加劇對第三世界的資源和廉價勞動力的掠奪。

右翼認為，對外援助在發(fā)達國家擴大了公共開支和公共部門，把政治力量轉(zhuǎn)向欠發(fā)達地區(qū)，有悖于市場原則。

左右兩派的批評都沒有從根本上動搖這種轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。這是因為，轉(zhuǎn)移所實現(xiàn)的目標是援助國的現(xiàn)實需要。無論哪個黨派，哪種利益，都會利用外援工具，輸出他們所要輸出的東西。保守黨在初期支持軍事和戰(zhàn)略援助，在全球化時代轉(zhuǎn)變?yōu)橹С志S和行動；
自由黨支持的發(fā)展援助和人權(quán)援助，在全球化時代演化為對全球性問題的關(guān)注。因此，透過外援，我們可以看到援助國內(nèi)部的不同利益，這是在外交辭令中不容易找到的。

　　最后，對外援助是以很少的政府支出造成較大國際影響的政策領(lǐng)域。在這個領(lǐng)域中，援助國可以用少量的外援資金投入作為“杠桿”，在援助國俱樂部中倡導或推行某種政策目標、主張、或觀念，形成“主流觀念”或時尚方式，例如“小額信貸”、“性別平等”、“多層治理”等等，這些觀念和方式有些來自于援助國自身的遺產(chǎn)，有些來自于援助國和受援國合作的經(jīng)驗，它們通過在外援俱樂部的提倡和推廣就產(chǎn)生了遠遠大于單個援助國分別提供外援的效果。

　　四．對外援助與當今國際關(guān)系

　　從以上的考察中，我們可以看到，對外援助涉及了多重的國際關(guān)系，這里包括援助國和援助國之間的關(guān)系，援助國和受援國之間的關(guān)系，還包括了主權(quán)國家和超國家外援行為者之間的關(guān)系，甚至包括了國與國之間的次政府和非政府行為者之間的關(guān)系。

　�。ㄒ唬┰�助國與援助國之間的關(guān)系

　　從國際關(guān)系的角度來看，西方發(fā)達國家的對外援助政策至少服務(wù)于為以下三種主要的目的：

　　第一，追求援助國的既得利益，包括短期的經(jīng)濟和貿(mào)易利益，但更重要的是長期的戰(zhàn)略和安全利益，包括在國外“購買朋友”（被稱為國際性的賄賂）；

　　第二，謀求援助國廣義的國家利益，包括塑造民族形象、提高國家聲望、宣揚社會價值（如民主、法制、人權(quán)和社會團結(jié)）、以及傳播生活方式等；

　　第三，關(guān)注人類共同的利益，包括環(huán)境的保護、緩解貧困和減災(zāi)救災(zāi)等，并且通過這些活動營造援助國的國家形象。

　　各個援助國由于歷史和國情的不同，對于上述利益的認同和追求的領(lǐng)域、方式和程度都不相同。在它們之間有時共享信息、平衡利益、謀求合作，也有時會相互批評、彼此競爭、相互抵制、互為制約。它們之間除了雙邊關(guān)系以外，還會根據(jù)各自的能力、利益和價值取向，選擇在不同的多邊援助場所發(fā)揮作用。國際組織既是國家利益整合的場所，也是可能在國家之間達成一致意見的地方。小國通過國際舞臺加強影響力，而一些關(guān)系到全球利益的領(lǐng)域也在國際舞臺上得到強調(diào)和重視。

　　也是在國際的場合，主權(quán)國家發(fā)現(xiàn)，由于它們都希望通過外援實現(xiàn)它們的利益，結(jié)果是它們單獨實行的援助政策往往相互競爭和抵觸。這種外援領(lǐng)域里的不良競爭和沖突不僅發(fā)生在國家與國家之間，而且發(fā)生在主權(quán)國家內(nèi)的部門和部門之間。援助國通過多邊的磋商機制，可以在很多的問題上達成協(xié)議，或者取得一致，形成主流觀念和合力，對整個世界發(fā)生影響。

反過來，世界上出現(xiàn)的赤貧、環(huán)境惡化、瘟疫流行、移民蔓延、恐怖和犯罪行為泛濫等現(xiàn)象，這些都被國際社會普遍認定為影響到各國利益的問題，援助國也會根據(jù)不同的原則和利益，針對這些現(xiàn)象組成不同的性質(zhì)的磋商與合作機制。(點擊此處閱讀下一頁)

　　它們會在一些帶有全球性的問題上達成較多的一致，而在其它一些方面則會形成不同的利益組合。例如北歐國家組成的團體經(jīng)常提出一些發(fā)展觀念和建議，而歐洲聯(lián)盟則不僅在成員國之間形成了更加緊密的聯(lián)系，而且通過從成員國征集資源而建立了獨立的歐盟援助計劃。

　　（二）援助國與受援國之間的關(guān)系

　　從援助國與受援國之間的關(guān)系來看，力量對比的不對等是引起援助國國內(nèi)因素外化的一個主要原因。根據(jù)經(jīng)合組織2001年的統(tǒng)計，1999年美國的官方發(fā)展援助撥款僅占到了它國民生產(chǎn)總值(GNP)的0.1%，日本占到了0.35%，法國占到0.39%，德國0.24%，英國0.24%，意大利0.15%， 只有少數(shù)北歐國家和荷蘭達到或超過了0.7%。

發(fā)達國家將這些十分有限的國內(nèi)資源用于極端貧困的國家，就會成為數(shù)量可觀的資源。這些資源既可以用于發(fā)展經(jīng)濟，也可以用于強化政權(quán)，還可以用于制度改革�？傊�，援助資金可以轉(zhuǎn)化成為許多種力量，受援國出于不同的目的，都會愿意得到這筆資源，甚至為之付出一定的政治代價。由于力量對比的失衡，掌握了資源的援助國就獲得了一種超越傳統(tǒng)主權(quán)國家的政治力量或籌碼，用以實現(xiàn)對于弱國的政策干預，甚至政治干預。

　　從斯多克在三個不同時期的理論也可以清楚地看出這種在外援領(lǐng)域里援助國占主導地位的情況。他在分析三種國際主義的時候，受援國的“國家建設(shè)”計劃還是建立“國際經(jīng)濟新秩序”的必要條件，在尊重國家主權(quán)的基礎(chǔ)上，援助國和受援國之間還存在著平等相對的關(guān)系。他在闡釋“經(jīng)濟條件論”的時候，反映的正是“華盛頓共識”和“新自由主義”把外援作為載體，在全球推廣市場化和私有化的時代，而他的“政治條件論”則分析了冷戰(zhàn)結(jié)束以后援助國在政治和社會理念方面向受援國的大舉滲透。到了他提出“一致性”的第三代理論時，援助國已經(jīng)通過內(nèi)部整合，全面而深入地尋求對于受援國的整體戰(zhàn)略了。在半個多世紀的外援歷史中，對外援助這個“安靜的”外交工具已經(jīng)改變了援助國與受援國之間聯(lián)系和交往的方式，在全球化的背景下，在觀念、方法和制度上對受援國產(chǎn)生著滲透作用。

　　當然，所有這些滲透往往是在受援國自愿的基礎(chǔ)上發(fā)生的。伴隨著觀念、方法和制度等“軟件”轉(zhuǎn)移的是資金、技術(shù)和設(shè)備等急缺“硬件”的轉(zhuǎn)移。由此我們可以看出，國與國之間的不對等不僅表現(xiàn)在“硬力量”方面，也表現(xiàn)在“軟力量”方面，表現(xiàn)在規(guī)劃發(fā)展和組織力量進行發(fā)展方面。一位瑞典國際發(fā)展合作署的官員稱：“假如受援國能夠提出很好的項目建議書，那么我們會很樂意扮演一個次要的角色，并且提供我們擅長的東西，比如說是技術(shù)。” 正是由于發(fā)展中國家缺乏這樣的軟力量，從援助國轉(zhuǎn)移到受援國的外援才參與到了受援國從發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟貨幣政策，一直到民主政治選舉等各個領(lǐng)域里的活動。即使是瑞典這樣的“友善國家”也不否認，對外援助通過貢獻瑞典的“專長”干預了受援國的內(nèi)部事務(wù)。

　　列寧曾經(jīng)說過，“資本輸出……只會擴大和加緊資本主義在全世界的進一步發(fā)展”。

援助國的官員們同樣確信，隨著對外援助資金從北向南的流動，必然地要產(chǎn)生文化、知識、技術(shù)和生活方式從北向南的流動，各種要素從世界工業(yè)的主要中心流向世界各個邊遠的角落是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

這種流動在帶動各種要素從援助國向受援國轉(zhuǎn)移的同時，也“削弱了其他的傳統(tǒng)價值，特別是那些與受援國的主權(quán)有關(guān)的傳統(tǒng)價值�！� 隨著外援資金的流動而在全球推廣的價值有些是屬于全人類的，但是有些則僅僅代表了個別利益和經(jīng)驗。

　　（三）在超國家、次政府和非政府層面上的關(guān)系

　　前面提到，傳播西方文明的載體不僅限于援助國提供的雙邊援助，而是包括了超國家、次政府和非政府的外援行為者。除了國家以外，活躍在外援領(lǐng)域里的行為者還有超國家的組織、次政府以及非政府組織。它們的工作早就超越了國家的藩籬，根據(jù)各自的專業(yè)領(lǐng)域建立全球性的網(wǎng)絡(luò)。它們以自己的專業(yè)知識影響著整個世界，當然也包括受援國。例如位于美國首都華盛頓的非政府組織“海外發(fā)展委員會”(ODC)曾經(jīng)在1979年提出了全面的人類基本需求指標，就迫使整個外援世界的觀念和方式，援助國與受援國之間的援助關(guān)系發(fā)生了變化。對于社會發(fā)展指標如基尼系數(shù)、成人文盲率、能源和用水量、預期壽命、初生兒和孕產(chǎn)婦死亡率、甚至病床率和人均醫(yī)生率等的統(tǒng)計影響了外援資金的投向和使用方式。再如國際組織對于發(fā)展中國家軍費開支問題的關(guān)注引起了日本對越南、柬埔寨、古巴、阿富汗、埃塞俄比亞等國援助的削減或中止。

　　五．結(jié)論

　　在全球化的時代，世界上出現(xiàn)了一個多元外援行為者追求不同目標的混亂局面。首先，援助大國繼續(xù)通過雙邊援助，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，并且致力于以少量的投入回收數(shù)倍的實惠；
其次，一些具有相近目標的援助者在共同點的基礎(chǔ)上謀求發(fā)揮整體勢力和實現(xiàn)整體利益；
第三，在國際層面上，經(jīng)過援助國之間的協(xié)商形成了一系列或明或暗的原則、標準、規(guī)則和程序；
最后，許多援助國內(nèi)的“官民合作”和“地方參與”，以及非政府組織的國際化都使得國家非主體化、“超越國家中心”的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。此外，對外軍事援助繼續(xù)起著在援助國內(nèi)保護就業(yè)，在受援國內(nèi)阻礙發(fā)展的作用。

上述混亂局面由于國際社會中的司法不足、參與不足、激勵不足和約束不足而加劇。

　　對于能夠調(diào)動本國的“軟國力”，自主地制訂發(fā)展戰(zhàn)略，并主動地將外援資金合理地利用來加強國力和造福人民的發(fā)展中國家來說，強大的國家功能成為引導多元外援提供者為我所用的必要中介。在這個方面，中國有許多成功的經(jīng)驗可以總結(jié)。一位瑞典國際開發(fā)署的主管官員曾經(jīng)說，“如果所有的受援國都能夠像中國這樣，動員他們的社會去發(fā)起，并且利用外來援助，為自己國家的發(fā)展事業(yè)服務(wù)，那么發(fā)展合作才是真正意義上的互利合作�！� 。

　　對于在硬國力和軟國力方面都處于劣勢的發(fā)展中國家來說，發(fā)展合作項目的成功與否最主要的還是取決于受援國在文化和精神等“軟”領(lǐng)域里的同等地位原則和“自強”精神。在國際關(guān)系處于無政府的狀態(tài)和條件下，主權(quán)國家必然要利用對外援助追求它們自己的國家利益， 如果受援國沒有足夠的文化力量去回應(yīng)和利用這種國際轉(zhuǎn)移支付中的經(jīng)濟、政治和文化力量，反作用于“外援伴隨干預”的時代潮流，那么對外援助自身是不會有利于發(fā)展事業(yè)的。

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