人類社會發(fā)展過程中所形成的分權學說，以及在這一學說指導下所建立的分權和制衡制度，作為一種社會政治現(xiàn)象延傳了二百多年，至今仍在沿用。然而過去很長一段時期內，由于“左”的思想影響，對西方國家的政治、經濟，多從階級性上論是非，而不從功能上加以借鑒，把權力制約問題視為資產階級的“專利”而加以排斥，對三權分立更是噤若寒蟬，諱莫如深。

　　中共十六大政治報告在關于我國政治體制改革問題的論述中，專門用了一個獨立的篇幅論述加強對權力的制約和監(jiān)督問題，在中國共產黨全國代表大會的政治報告中，明確、公開地使用“權力制約和監(jiān)督”的提法，并且把對權力的制約和監(jiān)督作為一對密切聯(lián)系的政治機制完整地加以表述和強調，這還是第一次。這一問題的提出，對進一步解放思想，更新政治觀念，深化政治體制改革具有極為重要的指導意義。為了深化對權力制約與監(jiān)督的研究，我們有必要回顧分權問題的歷史演進過程，尤其是要認真領會鄧小平同志關于適當分權以制約和監(jiān)督權力的重要思想。

　　在西方政治思想史上，分權理論由來已久，是許多政治思想家論述的重點。早在古希臘，亞里士多德就在他的《政治學》一書中提出：“一切政體都有三個要素作為構成的基礎”，即“議事機能”、“行政機能”和“審判機能”。①此可謂分權學說的萌芽。

17世紀，英國理論家洛克在其《政府論》中，把國家權力分為立法權、執(zhí)行權和外交(聯(lián)盟)權。他主張，立法權應是首位重要的權力，應由國會行使，執(zhí)行權和外交權是次要的從屬權力，由君主行使。洛克把主要由資產階級代表組成的國會的權力放在首位，為當時的英國資產階級革命提供了思想武器，也為隨后建立的君主立憲制奠定了相應的理論基礎。集分權學說之大成的是法國思想家孟德斯鳩。他的《論法的精神》系統(tǒng)闡明了分權和制衡思想：一，立法、行政、司法三權分立，議會行使立法權，君主行使行政權，法院行使司法權。二，三權之間不僅分立，而且要互相制衡。三，在統(tǒng)治者內部，“要防止濫用權力，必須以權力約束權力”。②孟德斯鳩超過前人之處，在于對國家權力的劃分更為明確與科學，他首次提出了司法權在國家權力系統(tǒng)中的獨立地位，使分權理論趨于完備。同時，他不僅闡發(fā)了階級分權，而且還強調了階級內部的分權與制衡問題。

　　分權制度與分權學說一樣源遠流長，至今仍是許多國家所采用的行使政治權力的基本方式。世界上大部分資本主義國家政權都是按照分權與制衡的原則構建和運行的。美國是分權制比較完善的例子，其主要特點有：三權完全分立，國會掌握立法權，由參、眾兩院組成 ；
總統(tǒng)掌握行政權，是國家元首、政府首腦和三軍統(tǒng)帥；
司法權歸最高法院及下級法院。同時，通過一系列詳細周密的規(guī)定，三權之間又互相牽制。此外，在聯(lián)邦和各州之間也實行分權，這是美國政制的又一特點。

　　但是，并不能因此而認為，分權制是資本主義國家特有的政制。不僅歷史上有的奴隸制、封建制國家采取過某種形式和某些方面的分權制，而且多數(shù)當代社會主義國家也在實際上采取了各種形式的某種程度上分權的政體。1917年十月革命勝利之初，列寧曾經簡單化地設想俄國無產階級政權應是“議行合一”的政體。但是，由于俄國經濟文化落后，疆域極為遼闊，所以還不具備直選蘇維埃代表統(tǒng)一行使立法權與行政權的條件，急迫的國內外形勢迫使全俄蘇維埃任命了一個以政治經驗豐富、領導能力較強的共產黨人為核心的國家管理機構，即列寧為主席的人民委員會。這樣，實際上的國家機構就有了兩套班子－－全俄蘇維埃代表大會及其常設機關中央執(zhí)行委員會，和人民委員會。盡管1918年的蘇俄憲法規(guī)定這兩套班子的3個機關都有立法權，但行政權卻是專由人民委員會掌握的。這種做法與巴黎公社一套班子一個機構的“議行合一”制已有了很大差別。到1936斯大林時代修改憲法時，根據(jù)多年來的經驗，更進一步，取消了3個機關都有立法權的規(guī)定，明確了立法權歸代議機構——蘇聯(lián)最高蘇維埃，行政權則交給人民委員會(后來改稱部長會議)。這一劃分已根本不是“議行合一”，實際上形成了立法與行政的權力分離和分工。

　　我國憲法明確規(guī)定人大常委會委員不得在政府部門任職，表明我國政體中的這兩個權力機關的職責實際上也是分離的。

　　通觀以上歷史，我們可以看出：在一個階級完全取得統(tǒng)治權之后，分權學說的實際含義，便由階級分權轉變?yōu)殡A級內部分權，即通過政治體制上的分工與制衡，來防止本階級內部產生新的專制。分權學說在美國憲法中的體現(xiàn)及美國政治實踐中的運用，尤其說明了這一點。所以，分權學說是各國歷代政治經驗的總結，是人類政治文化發(fā)展的成果。分權學說不應被視為某個國家某個階級在某個特定時期所專有的東西。

　　這里，有必要對鄧小平的不搞西方的“三權鼎立”著名論述進行認真研究。鄧小平說：“一般講政治體制改革都講民主化，但民主化的含義不十分清楚。資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本主義民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套�！雹勐�(lián)系鄧小平關于分權與民主政治問題的其它論述，筆者認為：第一，鄧小平的這段話是突出無產階級政體形式與資產階級政體形式有本質的不同，但并不否認在資產階級民主理論中依然有可供社會主義民主政治理論繼承和發(fā)展的地方。事實上，鄧小平多次強調的分權讓利，簡政放權的改革思路就包含了中央與地方“分權”的觀點。而這個議題必然和“分權制衡”的思路聯(lián)系起來。第二，鄧小平在所有涉及到對資產階級“三權分立”學說批判意見時，全都是用的“三權鼎立”，而不用“三權分立”�！岸Α笔侵袊�的象形文字，鄧小平用“鼎”的含義是深遠的，他強調了所要否定的是資產階級三種權力的相互對抗，相互障礙。因此，我們不能簡單地認為鄧小平講不搞西方的“三權鼎立”就是根本拋棄資產階級“分權”，而應把這種批判看作是一種“揚棄”過程，其中包括對其“合理內核”的肯定。“分權”不單單是資產階級民主特有的屬性，它同時又是社會主義民主政治所應包含的一個重要內容。其實，過去相當長一段時間內我們也曾把選舉制、任期制都當作為資產階級特有的，今天則認為社會主義民主政治離不開這些基本原則。

　　在領導我國改革開放的實踐中，有著長期擔任重要領導職務經驗的鄧小平對于權力過分集中的弊端深有體察，曾經多次總結我國政治體制發(fā)展中的經驗教訓，就改變權力過分集中、適當分權問題發(fā)表了精辟論述。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”他所說的組織制度、工作制度，顯然指的是政治權力的行使方式。鄧小平還指出：“我們在歷史上多次過分強調黨的集中統(tǒng)一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權�！雹芩�以他呼吁改變權力過分集中的危險狀態(tài)。例如，鄧小平指出：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生�！边@實際上就是用反面教訓對分權體制與權力制約制度的肯定。

　　通過對古今中外分權理論與實踐的考察，和對鄧小平有關分權問題的思想的分析研究，我們應該能夠產生一個共識：目前我們進行政治體制改革和建設社會主義民主政治的一個重要任務，是要改變權力過分集中的現(xiàn)象，建設適合我國國情的分權政治體制。

　　如前所述，分權是分工與分使，而不是權力的分屬。所以，分權的原則應當是按照職能來劃分。分權主要包括兩大方面：橫向分權，即不同的權力職能機關間的分權，包括黨政分開、政企分開、議行分開等 ；
縱向分權，即中央與地方間的分權，擴大地方自主權。縱橫兩方面分權之中，難點在于橫向分權，正如鄧小平所指出的，“過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒涉及黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權的問題。”⑤造成困難的原因，如前所述，是有些人思想觀念上的束縛與阻力，導致從斯大林延續(xù)到我們今天的分權理論與實踐自相矛盾的狀態(tài)。不能理直氣壯的進行分權制建設，造成事實上存在的分權制度很不充分、很不完善。代表機關的最高地位與行政機關的從屬地位由于缺乏具體可行的法律程序保障而都不明確；
代表機關不能對行政機關實施有效的監(jiān)督和制約，例如，對行政官員的質詢監(jiān)督和撤換權，都難以落實，行政機關不明確自己向代表機關應負的責任，行政權力實際上仍然偏重，時常過度膨脹，官僚主義和濫用權力的專權與腐敗現(xiàn)象層出不窮。

　　在我國政治體制改革進一步深化，全面落實十六大提出的建設高度民主的社會主義法治國家之際，我們認真學習鄧小平關于分權問題的思想，體會這些重要思想的時代意義，就是要以實事求是的態(tài)度客觀地認識和評價分權學說與分權政制，拋棄分權的姓“資”姓“社”問題，將權力制約與監(jiān)督這一治國理念融入我國的法治之路，將分權理念本土化，民族化，為我所用，在建設社會主義民主政治過程中，探索出一種適合中國國情的分權制度。

　　注釋：

　　①亞里士多德：《政治學》，商務印書館1965年版第214—215頁。

　�、诿系滤锅F：《論法的精神》，商務印書館1978年版第154頁。

　　③《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年第2版第 頁。

　�、堋多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年第2版第329頁。

　　⑤《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年第2版第333頁。

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