80年代初，伴隨以家庭承包制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制改革，政社合一、高度行政集權(quán)化的人民公社體制解體,在農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)管理體制上形成了"鄉(xiāng)政村治"格局，即從國家體制上，行政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政權(quán)組織；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治，建立群眾性自治組織——村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。但這一體制在實(shí)際生活中的表現(xiàn)形式卻復(fù)雜多樣，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的行政權(quán)仍然以各種方式向村滲透，并在鄉(xiāng)村治理中呈支配性地位。我們?cè)诤幽鲜≈胁康腖鄉(xiāng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過目標(biāo)責(zé)任制實(shí)現(xiàn)對(duì)村的行政主控便是其表現(xiàn)形式之一。

　　一、 鄉(xiāng)域治理的社會(huì)構(gòu)成及權(quán)力體制

　�。ㄒ唬� 鄉(xiāng)域治理的社會(huì)構(gòu)成

　　L鄉(xiāng)位于河南省中部，地處淮北平原，面積81平方公里�，F(xiàn)有20個(gè)行政村，253個(gè)村民小組，總?cè)丝?7181人。全鄉(xiāng)有耕地87149畝，有水井3000多眼，耕地均屬水澆地，基本上擺脫了靠天吃飯的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)局面。該鄉(xiāng)的主要糧食作物有小麥、玉米、紅薯，主要經(jīng)濟(jì)作物有棉花、芝麻、大豆、西瓜、蔬菜等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力出現(xiàn)了大量剩余，據(jù)該鄉(xiāng)干部估計(jì)，外出打工的人員占全鄉(xiāng)勞動(dòng)力的40%以上。外出打工的收入是農(nóng)民收入的重要部分。

　　經(jīng)過這些年的發(fā)展，L鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了較大的改善。該鄉(xiāng)交通便利，距縣城15公里，有兩條柏油路與縣城相連。鄉(xiāng)域境內(nèi)道路連接成網(wǎng)，20個(gè)行政村之間均有石沫路相連，即使雨天機(jī)動(dòng)車輛亦可通行，境內(nèi)通車?yán)锍踢_(dá)70余公里。我們?nèi)フ{(diào)查的時(shí)候，L鄉(xiāng)正在重修通往縣城的一條主干道。據(jù)介紹，這筆修路的資金60%由縣財(cái)政撥付，40%由鄉(xiāng)里自籌。L鄉(xiāng)通訊條件也較好，20個(gè)行政村均裝上了直撥電話，無線尋呼和移動(dòng)通訊也覆蓋了全鄉(xiāng)。

　　和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，L鄉(xiāng)的工業(yè)基礎(chǔ)較薄弱，工業(yè)生產(chǎn)較落后，工業(yè)企業(yè)規(guī)模小。交通運(yùn)輸、商品零售、餐飲、勞務(wù)輸出等第三產(chǎn)業(yè)雖有所發(fā)展，但也未能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占主導(dǎo)的地位。因此，L鄉(xiāng)是比較典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會(huì)總產(chǎn)值中的比重、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在財(cái)政收入中的比重均占主導(dǎo)地位 。

　　在物質(zhì)生活上，L鄉(xiāng)農(nóng)民絕大多數(shù)已經(jīng)擺脫了貧困，基本實(shí)現(xiàn)溫飽。在居住方面，絕大多數(shù)居民擁有三間磚瓦房、兩間偏房組成的一處宅院，部分居民住上了寬敞的樓房，只有極少數(shù)的居民仍住在土坯房里。由于地處平原，自行車成了人們必不可少的交通工具，其普及率很高，幾乎家家都有。電視的普及率高達(dá)95%以上，有的家甚至有幾臺(tái)電視。近10%的家庭擁有摩托車、電話、電冰箱和彩色電視機(jī)。

　　在財(cái)政方面，按照該鄉(xiāng)財(cái)政所所長的介紹，盡管鄉(xiāng)里沒有負(fù)債，但是該鄉(xiāng)的財(cái)政依然是“吃飯財(cái)政”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入是該鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的重要部分。在教育方面的支出是鄉(xiāng)財(cái)政支出的大項(xiàng)。這幾年國家不斷提高教師的工資，每年鄉(xiāng)里都要拿出一大筆經(jīng)費(fèi)用于支付教師的工資。此外，學(xué)校的建設(shè)和辦公開支也需要資金。

　　在思想觀念上，表現(xiàn)出進(jìn)步與落后，科學(xué)與愚昧的兩面性。一方面，農(nóng)民們普遍相信科學(xué)技術(shù)，提出了“向科技要效益”的口號(hào)。因此，科技含量較高的間作套種的立體農(nóng)業(yè)模式在全鄉(xiāng)得到了較廣泛的認(rèn)可和推廣。鄉(xiāng)里請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家來給農(nóng)民授課，很多農(nóng)民也掌握了一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。在政策法律方面他們也懂得運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法利益。對(duì)有關(guān)的國家政策和法規(guī)也有所了解。村干部們甚至在思考“加入WTO后，農(nóng)業(yè)該如何應(yīng)對(duì)”。（與村干部座談?dòng)涗洠┑�另一方面，落后和愚昧的觀念依然存在。由于受傳統(tǒng)觀念的束縛，火葬和計(jì)劃生育的推行在該鄉(xiāng)依然是困難重重。尤其是在計(jì)劃生育上，經(jīng)管村民們都了解計(jì)劃生育政策，也知道實(shí)行計(jì)劃生育是基本國策，但計(jì)劃生育政策仍難落實(shí)，生育二胎是普遍現(xiàn)象，違規(guī)生育現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)干部們普遍認(rèn)為計(jì)劃生育受諸多因素（養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)思想、農(nóng)村社會(huì)保障體制的不健全等）的制約而較難抓好。

　　（二） 鄉(xiāng)域治理的權(quán)力體制

　�。�1） 鄉(xiāng)級(jí)組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　L鄉(xiāng)的主要組織包括鄉(xiāng)黨委、政府及其它一些組織。L鄉(xiāng)黨委有8名成員。直接隸屬于黨委的組織包括紀(jì)檢會(huì)、武裝部、婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)和黨委辦公室。

　　L鄉(xiāng)政府由鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、政府辦公室及隸屬于鄉(xiāng)政府的“七站八所”組成，其中正副鄉(xiāng)長是鄉(xiāng)決策機(jī)構(gòu)的組成部分，其它為政府職能部門�！捌哒景怂�”包括：財(cái)政所、計(jì)生所、文化站、綜合辦、信訪辦、工業(yè)辦、土管所、農(nóng)經(jīng)站、教管站、水利站、民政所、農(nóng)技站、畜牧站、農(nóng)機(jī)站、公安派出所、國稅所、地稅所、工商所、糧所、郵電所等。其中，設(shè)置在劉鄉(xiāng)的農(nóng)技站、畜牧站、農(nóng)機(jī)站、公安派出所、國稅所、地稅所、工商所、糧所、郵電所等單位在人事權(quán)和財(cái)權(quán)上均屬縣級(jí)有關(guān)部門垂直管理，鄉(xiāng)里對(duì)這些部門并沒有多少控制力。

　　按憲法規(guī)定鄉(xiāng)里設(shè)有鄉(xiāng)人大，人大主席團(tuán)是鄉(xiāng)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。L鄉(xiāng)人大主席團(tuán)現(xiàn)共有3人組成，即主席1人，副主席2人，其中主席由鄉(xiāng)黨委書記兼任。人大主席團(tuán)是L鄉(xiāng)決策機(jī)構(gòu)的組成部分。此外，鄉(xiāng)里還設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)委。

　　在L鄉(xiāng)，權(quán)力核心和決策機(jī)構(gòu)是黨政聯(lián)系會(huì)議或叫領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)，它由黨委委員、正副鄉(xiāng)長、人大主席團(tuán)成員及科級(jí)協(xié)理員組成，目前共有18人，其主要職能是研究、決定和布置全鄉(xiāng)的重要工作。決策工作一般是由鄉(xiāng)黨委書記拿基本思路。在會(huì)上也主要由圍繞書記的思路和意見形成決議。黨委形成決議后由黨政機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，由此形成以黨委書記為核心的權(quán)力體系。

　�。�2） 村級(jí)組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　L鄉(xiāng)共有20個(gè)行政村，各行政村組織結(jié)構(gòu)基本相同，包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)和村黨支部。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議平時(shí)不開展活動(dòng)，對(duì)行政村事務(wù)進(jìn)行管理的組織，實(shí)際上是村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)。各村黨支部一般設(shè)委員3至5人，村委會(huì)成員一般是7至9人，黨支部委員和村委會(huì)成員可以交叉任職，村支部委員和村委會(huì)成員都被稱為村干部，村支部書記則居于權(quán)力核心。

　　此外，各村都有鄉(xiāng)下派的駐村干部，每村一般派一名駐村干部，其職責(zé)主要是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促村干部完成鄉(xiāng)里分配的各項(xiàng)任務(wù)，并負(fù)責(zé)在鄉(xiāng)和村之間傳達(dá)、傳遞有關(guān)信息。

　�。�3） 鄉(xiāng)域治理的格局

　　人民公社制度解體后，在我國鄉(xiāng)村社會(huì)形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國最基層的政權(quán)組織，承擔(dān)著治理基層社會(huì)的職能。但是，在具體的運(yùn)作中，由于受諸多因素的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往要借助于村級(jí)組織來實(shí)現(xiàn)對(duì)村的治理。尤其是“村民自治”的推行和《村組法》的頒布，賦予了村民一定的自治權(quán)。在村落社區(qū)中，村民依照《村組法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)村域范圍內(nèi)的公共事務(wù)依法實(shí)行自治。村級(jí)自治組織在村落社區(qū)中起著十分重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要村級(jí)自治組織的配合和支持。

　　但是，村級(jí)自治組織不是行政科層制系統(tǒng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)村的工作只能給予“指導(dǎo)、支持和幫助”，而不是“命令”。村對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作也只是“協(xié)助”，而非“服從”。尤其是自治權(quán)的享有，使得村級(jí)自治組織享有自治權(quán)，可以抵制來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不合理（法）的要求。以L鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)有20個(gè)行政村，5萬多個(gè)村民。如果由鄉(xiāng)里直接對(duì)村進(jìn)行治理，其治理成本將會(huì)很高，甚至根本無法實(shí)現(xiàn)。所以，鄉(xiāng)里的辦法是盡量“控制”住村，依靠村的“配合”來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)的治理目標(biāo)。在村民自治的背景下，該鄉(xiāng)的具體做法主要有兩點(diǎn)：一是，通過黨的組織這條線來“控制”住居于村落權(quán)力核心的村支書，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村的控制；
二是，通過推行“目標(biāo)責(zé)任制”來實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部（包括村支部委員和村委會(huì)委員）的“控制”，從而“控制”村。

　　二、目標(biāo)責(zé)任制：行政化的權(quán)力運(yùn)作

　　在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，中國政府將推動(dòng)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作為重要的內(nèi)容，各級(jí)政府面臨著沉重的發(fā)展壓力。上級(jí)政府為了完成自身的發(fā)展目標(biāo)，往往會(huì)給下級(jí)政府施加壓力，形成了所謂的“壓力型體制”。在“壓力型體制”下，“上級(jí)政府傾向于給下級(jí)政府施加行政壓力，采用政治承包制的形式�！边@種責(zé)任制的特點(diǎn)就是“上級(jí)給下級(jí)政府的各種組織和個(gè)人分派任務(wù)和設(shè)定目標(biāo)，并且要求他們?cè)谝?guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。”①當(dāng)前，在一些地方政府行政管理中盛行的“目標(biāo)責(zé)任制”便是一種典型的政治責(zé)任制。具體地來說，所謂“目標(biāo)責(zé)任制”，就是在“壓力型體制”下，地方政府為了完成其發(fā)展目標(biāo)，而將其當(dāng)年的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，并與下級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，要求下級(jí)政府如期完成各項(xiàng)指標(biāo)，并嚴(yán)格進(jìn)行考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的管理制度。這種“目標(biāo)責(zé)任制”管理模式在當(dāng)前的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一定的代表性。在目標(biāo)責(zé)任制的管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是通過責(zé)任制對(duì)村干部的控制來實(shí)現(xiàn)對(duì)村的實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)的。下面，我們以L鄉(xiāng)為例來具體考察和分析“目標(biāo)責(zé)任制”的運(yùn)作。

　　（一）“目標(biāo)責(zé)任書”的簽定

　　從我們的調(diào)查來看，L鄉(xiāng)政府每年年初與縣政府簽定“目標(biāo)責(zé)任書”。“目標(biāo)責(zé)任書”由縣人民政府統(tǒng)一印制。具體內(nèi)容由縣里依據(jù)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況確定指標(biāo)�！澳繕�(biāo)責(zé)任書”中都詳細(xì)規(guī)定了當(dāng)年的達(dá)標(biāo)指標(biāo)、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲規(guī)定。目標(biāo)考核實(shí)行百分制，分為四塊工作：一是農(nóng)業(yè)工作指標(biāo)，占35分；
二是財(cái)政收入的指標(biāo)，占40分；
三是教育、科技，占20分；
四是商貿(mào)流通，占5分。此外，目標(biāo)書上還規(guī)定了棚菜生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)、畜牧生產(chǎn)、信訪生產(chǎn)、計(jì)劃生育工作和民兵工作等6個(gè)“單項(xiàng)先進(jìn)”以及社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)等3個(gè)“否決目標(biāo)”。另外，“目標(biāo)責(zé)任書”上還詳細(xì)規(guī)定了“獎(jiǎng)分條件”和“扣分因素”。最重要的部分是，責(zé)任書中還明確了獎(jiǎng)懲辦法。獎(jiǎng)勵(lì)分為“精神獎(jiǎng)勵(lì)”和“物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)”兩種�！熬�神獎(jiǎng)勵(lì)”是對(duì)“按期完成責(zé)任目標(biāo)且居全縣前6名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣政府授予‘完成責(zé)任目標(biāo)先進(jìn)單位’的榮譽(yù)稱號(hào)，并予以通令嘉獎(jiǎng)”�！拔镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)”是對(duì)“獲獎(jiǎng)的前6名鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一等獎(jiǎng)1名、二等獎(jiǎng)2名、三等獎(jiǎng)3名，分別獎(jiǎng)勵(lì)人民幣4萬元、3萬元、2萬元，獎(jiǎng)金由縣財(cái)政支付”。對(duì)任務(wù)完成較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的懲戒是“通報(bào)批評(píng)，對(duì)主要負(fù)責(zé)人各罰款300元，當(dāng)年不得評(píng)為優(yōu)秀公務(wù)員”。②實(shí)際上，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人關(guān)注的是并沒有寫入“目標(biāo)責(zé)任書”的政治性獎(jiǎng)懲，亦即目標(biāo)責(zé)任落實(shí)的成效直接關(guān)系著他們的政治前途。對(duì)于他們來說，目標(biāo)任務(wù)完成的好壞，是考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人政績的重要指標(biāo)，直接關(guān)系著他們的升遷，所以，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都高度重視目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

“目標(biāo)責(zé)任書”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年工作的“指揮棒”，責(zé)任書上所列的指標(biāo)就是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年工作努力的方向�！澳繕�(biāo)責(zé)任書”簽定后，鄉(xiāng)政府的工作主要就是圍繞著責(zé)任書上的指標(biāo)去努力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)按照L鄉(xiāng)黨委書記的話說：“我們必須保證責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，我們雖然不可能項(xiàng)項(xiàng)都是先進(jìn)，但是，我們至少必須做到有幾項(xiàng)指標(biāo)在全縣名列前茅。”

　　那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟是如何去實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)呢？首先，他們會(huì)將“目標(biāo)責(zé)任書”的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，然后將具體的指標(biāo)分解到各口（鄉(xiāng)各職能部門）和各村。接著，鄉(xiāng)政府也與各口和各村簽定“目標(biāo)責(zé)任書”。這些責(zé)任人主要是各口的負(fù)責(zé)人、包村干部和各村的村支書和主任。L鄉(xiāng)與村干部簽定的“目標(biāo)責(zé)任書”主要包括以下內(nèi)容：“黨支部建設(shè)”、“夏糧征購”、“稅費(fèi)收取”、“農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣”、“社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定”、“計(jì)劃生育”、“鄉(xiāng)村建設(shè)（道路、農(nóng)田水利綜合治理）”、“教育工作”、“富民工程”以及“獎(jiǎng)懲辦法”等。其中，“夏糧征購”、“稅費(fèi)收取”、“計(jì)劃生育”及“社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定”等項(xiàng)占分值較高，顯示出鄉(xiāng)里對(duì)這些工作的重視。事實(shí)上，目標(biāo)責(zé)任是鄉(xiāng)對(duì)村的管理的一個(gè)重要紐帶。通過目標(biāo)責(zé)任的簽定、落實(shí)和兌現(xiàn)等程序，鄉(xiāng)把村牢牢地掌握在了自己的手中。具體地來講，鄉(xiāng)就是通過對(duì)包村鄉(xiāng)干部和村干部的控制從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)和控制的。

　　（二）目標(biāo)責(zé)任的督導(dǎo)和落實(shí)

　　鄉(xiāng)和村“簽定目標(biāo)責(zé)任書”后，并非就是放手不管了，而是將工作的精力轉(zhuǎn)向敦促各村認(rèn)真落實(shí)責(zé)任目標(biāo)。目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)，主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村干部和村干部三個(gè)層面來推動(dòng)的。

　　首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看，全年的工作圍繞其展開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與包村干部及村干部簽定目標(biāo)責(zé)任書后，并不是就放手不管了。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)采取一系列的手段來保證目標(biāo)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。最常用的方式就是通過行政權(quán)力的干預(yù)。在L鄉(xiāng)，形式上的日常最高決策機(jī)構(gòu)是黨政聯(lián)系會(huì)議或叫領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)。事關(guān)該鄉(xiāng)發(fā)展的一些重大決策都是經(jīng)由黨政聯(lián)系會(huì)議決定的。我們仔細(xì)對(duì)該鄉(xiāng)1997年和1998年兩年的黨政聯(lián)系會(huì)議的會(huì)議記錄進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。1997年全年一共開了49次黨政聯(lián)系會(huì)議，其中，有關(guān)目標(biāo)責(zé)任的簽定、敦促落實(shí)和獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)的會(huì)議共有29次；
1998年共開了58次黨政聯(lián)系會(huì)議，有27次與責(zé)任制有關(guān)。由此可見，確保目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)是鄉(xiāng)的重要工作。此外，我們還發(fā)現(xiàn)在黨政聯(lián)系會(huì)議中還有專為村在落實(shí)目標(biāo)責(zé)任中遇到的困難進(jìn)行研究和解決的討論記錄。例如，1997年8月29日的黨政聯(lián)系會(huì)議對(duì)秋季計(jì)劃生育工作作了具體的部署（見下面的會(huì)議記錄摘要）。我們也注意到在兩年的會(huì)議記錄中，有一些關(guān)于處理和撤換在完成目標(biāo)責(zé)任中工作不力的干部的決議。1997年涉及村級(jí)班子調(diào)整和處理不稱職村干部的黨政聯(lián)系會(huì)議共有10次，1998年是7次。據(jù)L鄉(xiāng)黨委書記介紹，對(duì)于一些工作成績特別差的村，鄉(xiāng)里還通過選派優(yōu)秀的鄉(xiāng)干部到擔(dān)任村支部書記的辦法來推動(dòng)村里工作的開展，保證目標(biāo)責(zé)任的實(shí)施。

　　L鄉(xiāng)1997年8月29日“黨政聯(lián)系會(huì)議記錄”摘要：

　　……秋季計(jì)生工作……時(shí)間安排：8月30日至9月10日共12天。四項(xiàng)手術(shù)任務(wù)分別為：分娩726例，引產(chǎn)76例，流產(chǎn)10例，結(jié)扎140例。根據(jù)平時(shí)掌握情況，分解到村�！�…鄉(xiāng)直機(jī)關(guān)干部職工組成20個(gè)工作組，每村3-8人。措施：（1）開三次促進(jìn)會(huì)，完不成四項(xiàng)手術(shù)任務(wù)的支部書記停職；
（2）引產(chǎn)一例獎(jiǎng)50元，超引一個(gè)獎(jiǎng)100元，少一例罰50元，結(jié)扎完成一例獎(jiǎng)30元，超一例獎(jiǎng)60元。（3）總?cè)蝿?wù)完不成的行政村押金作廢，縣驗(yàn)收不合格的村罰款1000元。8月30日召開動(dòng)員大會(huì)，全體鄉(xiāng)干部職工、村干部參加會(huì)議。成立鄉(xiāng)秋季計(jì)劃生育高潮活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　其次，從包村干部來看，動(dòng)員和配合村干部開展工作，實(shí)現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)。簽定“目標(biāo)責(zé)任書”后，包村干部的政績、升遷、工資和獎(jiǎng)金都緊緊地和目標(biāo)的完成情況聯(lián)系在一起了�！澳繕�(biāo)責(zé)任書”將包村干部和村干部綁在了一根繩上。為了共同的利益和目標(biāo)——完成目標(biāo)責(zé)任，包村干部必須盡其所能幫助村里落實(shí)責(zé)任目標(biāo)。一般來說，包村干部會(huì)從兩個(gè)方面來努力：一是，監(jiān)督和敦促村干部完成目標(biāo)責(zé)任，對(duì)工作不力的村干部向鄉(xiāng)里提出撤換建議等；
一是努力為村干部的工作提供幫助，為村干部解決工作中的一些困難。例如，在該鄉(xiāng)很多農(nóng)民意識(shí)到了科學(xué)種田的重要意義，要“向科技要效益”。包村干部就會(huì)積極幫助村里聯(lián)系農(nóng)業(yè)專家來講授農(nóng)業(yè)技術(shù)，或推廣一些科學(xué)種田的技術(shù)（該鄉(xiāng)普遍采用了間作套種技術(shù)）。

　　最后，從村干部來看，目標(biāo)責(zé)任書是圈在其頭上的“緊箍咒”，他們的一切工作都要圍繞著責(zé)任目標(biāo)展開。按照他們的話說，“簽了（責(zé)任書）后，就明確了我們的工作方向和目標(biāo)，我們的工作就得圍繞著目標(biāo)責(zé)任書去逐項(xiàng)落實(shí)�！贝甯刹總兦宄�，在目標(biāo)責(zé)任書上列著的獎(jiǎng)懲方案是要兌現(xiàn)的，到時(shí)工作完成的不好就會(huì)受到經(jīng)濟(jì)處罰（罰款，扣發(fā)工資補(bǔ)貼等）和行政性的處罰（通報(bào)批評(píng)、黨內(nèi)處分甚至是撤職或建議免職（建議免職是對(duì)村主任而言））。在L鄉(xiāng)實(shí)行了“村財(cái)鄉(xiāng)管”，村里的財(cái)務(wù)統(tǒng)一劃歸鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管理。全鄉(xiāng)20個(gè)行政村的財(cái)務(wù)開支必須在每月的20號(hào)集中在鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站辦理。通過“村財(cái)鄉(xiāng)管”，鄉(xiāng)里就將村里的財(cái)權(quán)掌握在了自己的手中，同時(shí)也多了一個(gè)控制村的手段。此外，村干部的工資也收歸鄉(xiāng)里管理，村干部的工資由鄉(xiāng)里下發(fā)。每年分夏秋兩次發(fā)放，夏季發(fā)40%，秋季發(fā)60%。鄉(xiāng)里就可以通過對(duì)村干部的工資控制來強(qiáng)化對(duì)村干部的約束，從而保證目標(biāo)責(zé)任的實(shí)施。村干部為了完成責(zé)任目標(biāo)，往往會(huì)大力宣傳鄉(xiāng)里的有關(guān)決議，并積極努力地工作。

　　在目標(biāo)責(zé)任落實(shí)的過程中，鄉(xiāng)里除了通過“政治的”、“經(jīng)濟(jì)的”和“精神的”等方面的獎(jiǎng)懲來刺激村干部，以保證工作目標(biāo)的落實(shí)外，在L鄉(xiāng)，鄉(xiāng)黨委書記還通過“原則+感情”的管理方式來推動(dòng)工作的開展。③所謂“原則+感情”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)方式，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中，既堅(jiān)持基本的原則和制度，又通過建立和加強(qiáng)與下屬之間的感情，從而確保領(lǐng)導(dǎo)實(shí)效的一種行政領(lǐng)導(dǎo)方式。這種行政領(lǐng)導(dǎo)方式在當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理時(shí)間中具有一定的代表性�！霸瓌t+感情”的行政領(lǐng)導(dǎo)方式，既體現(xiàn)了行政領(lǐng)導(dǎo)的制度性和組織性，也體現(xiàn)了行政領(lǐng)導(dǎo)的靈活性和藝術(shù)性。L鄉(xiāng)黨委書記認(rèn)為，單靠手中的權(quán)力是難以領(lǐng)導(dǎo)好下屬的。他向我們講了這樣一個(gè)案例：該縣某鎮(zhèn)有位新到任的鎮(zhèn)委書記，上任不久就大肆撤換工作不力的鎮(zhèn)干部和村干部，最后這些被撤換的人聯(lián)合起來告到縣里“趕走”了鎮(zhèn)委書記。對(duì)于村干部來說，要如期地完成好責(zé)任目標(biāo)并非易事，他們要承受較大的工作壓力。如果一味地撤換干部，并不能有效地解決問題。只有想辦法最大限度地激發(fā)村干部工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，才是確保工作任務(wù)完成的最佳選擇�！霸瓌t+感情”的管理模式，通過與下屬建立起一定的感情，從而使下屬全身心地投入到工作中去，最終保證了責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄈ�）目標(biāo)責(zé)任的考核

　　目標(biāo)責(zé)任的考核是實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理的重要內(nèi)容。按照目標(biāo)責(zé)任書上的規(guī)定，對(duì)目標(biāo)責(zé)任的考核主要是依據(jù)責(zé)任書上簽定的目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行逐項(xiàng)考核。按各村的工作業(yè)績將他們分為一類村、二類村和三類村三個(gè)等級(jí)，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，處罰落后。獎(jiǎng)懲也涉及兩個(gè)層面，一是對(duì)村集體的獎(jiǎng)懲，二是對(duì)村支書和村主任的獎(jiǎng)懲。獎(jiǎng)懲主要采取三種形式：經(jīng)濟(jì)性的、精神性的和政治性的，以前兩種方式為主。對(duì)于村集體而言，經(jīng)濟(jì)性的獎(jiǎng)懲是指依據(jù)工作成績給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)（或罰款），每個(gè)層次相差幾百元（見下面的“黨政聯(lián)系會(huì)議記錄”摘要）；
精神性的是采取頒發(fā)獎(jiǎng)狀、通報(bào)表揚(yáng)等形式獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)村，或采取通報(bào)批評(píng)的方式懲罰后進(jìn)村。對(duì)于村支書和村主任個(gè)人而言，經(jīng)濟(jì)性的獎(jiǎng)懲是首要的。先進(jìn)村的村支書和村主任，可以獲得幾百元的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；
對(duì)于后進(jìn)村的村支書和村主任，由于落實(shí)目標(biāo)責(zé)任不力，將會(huì)受到一定的經(jīng)濟(jì)處罰，同時(shí)鄉(xiāng)里扣發(fā)該村支書和主任的部分工資補(bǔ)貼。此外，還有政治性的獎(jiǎng)懲，對(duì)于先進(jìn)村的村支書和村主任除了被評(píng)為“先進(jìn)工作者”，“優(yōu)秀黨員”外，還有的甚至?xí)�被鄉(xiāng)政府錄用，調(diào)入鄉(xiāng)里工作，或成為聘任制干部或被轉(zhuǎn)為國家干部，這對(duì)于一些人來說，無疑具有一定的誘惑力。當(dāng)然，如果責(zé)任目標(biāo)落實(shí)得不好，對(duì)于村支書，鄉(xiāng)黨委可能會(huì)免去其村支書的職位；
對(duì)于村主任，鄉(xiāng)里就會(huì)建議村里依照《村組法》規(guī)定的有關(guān)程序?qū)⑵淞T免。對(duì)于一些工作不力村的班子，鄉(xiāng)里也會(huì)重新安排。如前文所述，在該鄉(xiāng)兩年的黨政聯(lián)系會(huì)議記錄中就共有17次會(huì)議涉及到對(duì)村班子的調(diào)整。

　　L鄉(xiāng)1998年2月7日“黨政聯(lián)系會(huì)議記錄”摘要：

　　……村綜合目標(biāo)先進(jìn)村表彰：一等獎(jiǎng)：孫莊行政村，獎(jiǎng)現(xiàn)金1000元；
二等獎(jiǎng)：大冀行政村、后韓行政村、何莊行政村，獎(jiǎng)現(xiàn)金800元；
三等獎(jiǎng)：前徐、王橋、戶莊、楊集、大余，獎(jiǎng)600元……

　　當(dāng)然，在目標(biāo)責(zé)任兌現(xiàn)時(shí)，并非所有的都能嚴(yán)格依照責(zé)任書上規(guī)定的獎(jiǎng)懲協(xié)議進(jìn)行兌現(xiàn)。這主要是因?yàn)閮蓚�(gè)方面的原因。一方面是鄉(xiāng)里財(cái)政困難。據(jù)該鄉(xiāng)財(cái)政所所長在與筆者的交談中介紹，盡管該鄉(xiāng)沒有負(fù)債，但是財(cái)力很有限，處于“吃飯財(cái)政”的狀況。由于鄉(xiāng)里在鄉(xiāng)政府各口和20個(gè)行政村普遍都實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，所以每年年終兌現(xiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)金額都是一筆不小的數(shù)額。加上其他方面獎(jiǎng)勵(lì)的開支，每年鄉(xiāng)里用于獎(jiǎng)勵(lì)的資金數(shù)額不小，鄉(xiāng)財(cái)政有時(shí)難以兌現(xiàn)。另一方面，從處罰的角度來講，有時(shí)也沒有很好的兌現(xiàn)。主要的原因是各村村干部聯(lián)合起來以工作任務(wù)重、難以落實(shí)為由，抵制鄉(xiāng)里的工作。鄉(xiāng)里不可能將所有的村支書都撤職，而且村主任的罷免還要遵循《村組法》的有關(guān)規(guī)定，罷免起來難度大、周期長。在面對(duì)來自村干部的抵制時(shí)，鄉(xiāng)里的目標(biāo)責(zé)任雖然沒有很好的落實(shí)，但也只好妥協(xié)。

　�。ㄋ模� 目標(biāo)責(zé)任制的領(lǐng)導(dǎo)績效

　　目標(biāo)責(zé)任制的顯著特點(diǎn)就是“上級(jí)給下級(jí)政府的各種組織和個(gè)人分派任務(wù)和設(shè)定目標(biāo)，并且要求他們?cè)谝?guī)定的時(shí)間內(nèi)完成�！雹苓@種制度的施行，村干部處于一定的壓力下，并努力完成各自的目標(biāo)任務(wù)。這樣從總體上講就保證了鄉(xiāng)里的各項(xiàng)工作任務(wù)的完成。應(yīng)該說，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)踐，在一定程度上是收到了實(shí)效的。

　　首先，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，推動(dòng)了村里工作的開展。按照村干部的說法，“簽訂目標(biāo)責(zé)任后，我們工作目標(biāo)就明確了，我們就圍繞責(zé)任目標(biāo)開展工作，努力兌現(xiàn)鄉(xiāng)里布置的任務(wù)。”這樣就避免了村干部在工作中的盲目性和“打亂仗”，同時(shí)也增加了村干部工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。我們?cè)谠撪l(xiāng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃生育工作、糧食收購、工作稅費(fèi)收繳工作以及社會(huì)治安工作等都取得了一定的成效。目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，也使各村在道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)以及農(nóng)業(yè)科技的普及等方面受到了一定的成效。例如，L鄉(xiāng)屬于北方地區(qū)，缺水一直制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。目標(biāo)責(zé)任制實(shí)行后，鄉(xiāng)里將“打機(jī)井”作為目標(biāo)責(zé)任，全鄉(xiāng)累計(jì)打機(jī)井3000多眼，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

其次，從鄉(xiāng)里來看，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，既確保了鄉(xiāng)完成了與縣里簽定的目標(biāo)責(zé)任，也保證了鄉(xiāng)域各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)與各村和各口簽訂的目標(biāo)責(zé)任書的內(nèi)容本身就是依據(jù)與縣里簽訂的目標(biāo)任務(wù)制定的。各村目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)，較好地確保了鄉(xiāng)里的工作目標(biāo)的完成，同時(shí)也促進(jìn)了鄉(xiāng)里各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。據(jù)L鄉(xiāng)干部介紹，以前工作目標(biāo)和責(zé)任不明確，村干部在工作中缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)造性，往往是敷衍鄉(xiāng)里。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)該鄉(xiāng)的各項(xiàng)工作也因此都不是很理想，在全縣屬于后進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自從實(shí)行“目標(biāo)責(zé)任制”后，激發(fā)了村干部們的工作積極性和創(chuàng)造性，鄉(xiāng)里的各項(xiàng)工作進(jìn)步明顯，多次受到縣、市表彰。1998年12月，L鄉(xiāng)所屬的Z市（地級(jí)市）將全市的農(nóng)業(yè)工作會(huì)議選在L鄉(xiāng)召開。正因?yàn)長鄉(xiāng)的突出成績，鄉(xiāng)黨委書記也被組織部門確定為縣級(jí)后備干部。

　　當(dāng)然，我們也了解到“目標(biāo)責(zé)任制”實(shí)施的過程中，在有些方面并未取得理想的效果。這集中體現(xiàn)在，目標(biāo)責(zé)任在有些村并沒有落實(shí)。從會(huì)議記錄來看，有些村的目標(biāo)責(zé)任并沒有落實(shí)（如糧食任務(wù)和稅費(fèi)收繳等），鎮(zhèn)里只好派鎮(zhèn)干部幫助落實(shí)工作。在黨政聯(lián)系會(huì)議中就有關(guān)于幫助后進(jìn)村完成工作任務(wù)的記錄。那么，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況呢？主要有以下幾個(gè)方面的原因：

　　第一，“目標(biāo)責(zé)任書”的簽定時(shí)，鄉(xiāng)和村并沒有就有關(guān)的目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行協(xié)商，責(zé)任書中所列的責(zé)任目標(biāo)并不是鄉(xiāng)和村討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，而是鄉(xiāng)單方面制定的。責(zé)任書中的有些內(nèi)容的制定，鄉(xiāng)并沒有考慮到村的困難，一些目標(biāo)責(zé)任對(duì)于村來說本身就是難以完成或工作壓力很大。

　　第二，村干部具有亦官亦民、非官非民的身份特點(diǎn)。在村落社區(qū)中，他們具有雙重身份，既是村民利益的代表者，又是國家利益的體現(xiàn)者，扮演著“當(dāng)家人”和“代理人”的雙重角色。⑥一方面，由于他們與村民們有著血緣、親情和禮俗關(guān)系；
他們有的是由村民選舉產(chǎn)生的，權(quán)力來自于村民；
而且他們本身是該村落社區(qū)的一員，社區(qū)的一些共同利益也與其有著直接的關(guān)系。所以，在行政村這樣的“半熟人社會(huì)”里，生于斯、長于斯甚至死于斯的村干部難以割斷與本社區(qū)的聯(lián)系。同時(shí)，他們也清醒地認(rèn)識(shí)到自己并非科層制系統(tǒng)內(nèi)的國家干部，當(dāng)他們從村干部的崗位退下來時(shí)，他們依然只是普通的村民之一。當(dāng)村落社區(qū)的利益與國家的利益發(fā)生沖突時(shí)，他們自然就會(huì)考慮村的利益，也不愿去得罪“抬頭不見低頭見”的鄉(xiāng)親們。

　　第三，從國家的制度安排來看，“鄉(xiāng)政村治”的架構(gòu)賦予了村自治權(quán)。當(dāng)前，我國的行政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在村一級(jí)實(shí)行“村民自治”，村不屬于國家一級(jí)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間不是行政科層制下的上下級(jí)關(guān)系，也不是“領(lǐng)導(dǎo)與服從”的從屬關(guān)系�！洞褰M法》第四條對(duì)兩者的關(guān)系作了如下規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)�！边@從法律上肯定了村享有自治權(quán)。這就使得村干部在面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)憑借依法享有的自治權(quán)而有了討價(jià)還價(jià)的空間。當(dāng)鄉(xiāng)里布置的責(zé)任目標(biāo)超過了村的承受能力時(shí)，他們就會(huì)應(yīng)付消極，拒絕完成責(zé)任目標(biāo)。

　　第四，村和鄉(xiāng)之間存在著一種事實(shí)上的合作關(guān)系，鄉(xiāng)政府的工作目標(biāo)的貫徹執(zhí)行，離不開村的配合。如果饒開村由鄉(xiāng)里直接去面對(duì)農(nóng)戶，那么政府就會(huì)支付巨大的成本。這就意味著鄉(xiāng)也要處理好與村的關(guān)系。當(dāng)目標(biāo)責(zé)任落實(shí)起來難度大時(shí)，就有可能會(huì)出現(xiàn)村里完成不了的情況。很多鄉(xiāng)在面對(duì)這種情況時(shí)，往往會(huì)采取撤換村支書和村主任的辦法。但是撤換并不能從根本上解決問題，鄉(xiāng)里也不可能將所有工作不力的干部撤換。按照L鄉(xiāng)黨委書記的介紹這主要有兩個(gè)方面的原因：一是《村組法》的頒行，使得鄉(xiāng)里不能直接任免村主任，其選任和撤換必須依照法律程序；
二是盡管鄉(xiāng)黨委可以通過黨的組織程序任免村支書，也可以建議村里改選村主任，但是也得慎重。因?yàn)�，這些村干部往往在當(dāng)?shù)厣踔猎凇吧厦妗庇嘘P(guān)系，處理得不好就會(huì)給村里各項(xiàng)工作帶來麻煩（見下面的案例）。因此，盡管鄉(xiāng)里和村干部之間簽定了“目標(biāo)責(zé)任書”，在兌現(xiàn)時(shí)也不能有效地執(zhí)行，目標(biāo)責(zé)任管理也沒有受到預(yù)期的效果。

　　案例：

　　前幾年H村有位70多歲的老黨員找到L鄉(xiāng)黨委書記，要求當(dāng)村里的黨支部書記。鄉(xiāng)黨委書記見其年歲較高、身體不好婉言謝絕了。但是，這位老黨員并沒有就此罷休，而是在村里聯(lián)絡(luò)了一批黨員聯(lián)合將原村支書搞下了臺(tái)，自己當(dāng)上了村支書。鑒于老漢的各方面情況，鄉(xiāng)里仍然不同意由這位老黨員出任村支書，堅(jiān)持由原來的書記主持工作。最后，事情處理得很僵。老漢搬出了在市里某局任正處級(jí)局長的兒子，給鄉(xiāng)里的工作制造了一些麻煩

　　三、討論與思考

　　通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，“目標(biāo)責(zé)任制”在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)行也存在著一些值得我們關(guān)注的問題。

　　首先，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，使鄉(xiāng)和村都將完成上面布置的目標(biāo)任務(wù)作為工作的重點(diǎn)，忽視了自身的發(fā)展。壓力型體制“靠各級(jí)行政組織從上到下規(guī)定各種指標(biāo)任務(wù)，并靠各級(jí)行政組織從上到下根據(jù)這些規(guī)定的指標(biāo)任務(wù)來考核選拔干部”，“帶有靠行政命令推動(dòng)的計(jì)劃體制的痕跡”。⑦在這樣的體制下，村往往會(huì)將完成鄉(xiāng)里的指標(biāo)任務(wù)作為工作的重點(diǎn)，而缺乏足夠的精力著眼于本村的發(fā)展。調(diào)查中，村干部們向我們談到：“當(dāng)前農(nóng)村工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題就是如何帶領(lǐng)大家致富。”但是，他們又說“目標(biāo)責(zé)任書簽定后，全年工作的重點(diǎn)就是圍繞著責(zé)任書中的責(zé)任目標(biāo)開展工作”。盡管責(zé)任書中，也有“農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣”、“農(nóng)田水利建設(shè)”、“富民工程”的目標(biāo)，但是鄉(xiāng)里考核時(shí)往往會(huì)將體現(xiàn)政府目的的項(xiàng)目——如，“夏糧收購”、“稅費(fèi)收繳”、“計(jì)劃生育”、“社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定”等內(nèi)容作為考核的重點(diǎn)，而且這些工作開展起來本身難度就很大。每年村干部的絕大部分精力都投在了完成這些“政府任務(wù)”上去，他們并沒有很多的時(shí)間和精力來考慮本村發(fā)展的問題。

　　其次，在經(jīng)濟(jì)方面，目標(biāo)責(zé)任制帶有較強(qiáng)的政府行政行為的色彩，具有計(jì)劃體制的痕跡。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體為具體的合同目標(biāo)，往往會(huì)造成政府的各項(xiàng)指標(biāo)的增長是事先設(shè)定的。而且也會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)在指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)盲目性，缺乏市場意識(shí)。目標(biāo)責(zé)任書中有關(guān)經(jīng)濟(jì)的部分，往往只注重到目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)其市場風(fēng)險(xiǎn)缺乏考慮。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，盡管當(dāng)?shù)氐母刹肯Ｍ麕椭�群眾致富，積極推廣了一些經(jīng)濟(jì)作物的種植，但是他們的市場經(jīng)濟(jì)觀念不強(qiáng)，在上馬一些項(xiàng)目時(shí)對(duì)市場信息掌握的不多，對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠。而且在上馬一些項(xiàng)目時(shí)往往是全面推進(jìn)。這是很危險(xiǎn)的。事實(shí)也的確如此，該鄉(xiāng)的大量農(nóng)產(chǎn)品由于缺少銷路而大量積壓在農(nóng)戶的手中，無法變現(xiàn)；
或者有部分農(nóng)戶沒有辦法只好以低價(jià)銷售。所以，在該鄉(xiāng)的調(diào)查過程中，我們提醒鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，既要引導(dǎo)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為，又要增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)為農(nóng)戶跑市場。

　　最后，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，滋生“贏利型國家經(jīng)紀(jì)”⑧。目標(biāo)責(zé)任制的推行中，比較注重政治性的激勵(lì)（政治榮譽(yù)、轉(zhuǎn)為國家干部或調(diào)入鄉(xiāng)里工作等）和經(jīng)濟(jì)性的獎(jiǎng)勵(lì)在確保責(zé)任目標(biāo)落實(shí)中的積極作用。過多的強(qiáng)調(diào)利益刺激會(huì)使村干部出現(xiàn)角色錯(cuò)位——忘記自己“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重身份，也會(huì)激發(fā)其原始的逐利本能，使其成為“贏利型國家經(jīng)濟(jì)”。村干部在工作中就會(huì)努力確保各項(xiàng)完成各項(xiàng)目標(biāo)的落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。這樣就有可能損害農(nóng)民的利益，加劇鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾。

　　此外，我們也注意到，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行既確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過一紙“目標(biāo)責(zé)任書”實(shí)現(xiàn)了對(duì)村的控制。在村民自治的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于受到《村組法》的制約，而不能通過強(qiáng)化對(duì)村的行政領(lǐng)導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)村的控制�！洞褰M法》第四條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村只存在“指導(dǎo)、支持和幫助”的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)向村發(fā)布“命令”；
村也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)機(jī)構(gòu)。但是，目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行，卻以單邊主義契約的形式，使村（村干部）“服從”于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作目標(biāo)，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)村的一定程度上的控制。而這種控制也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　國家在農(nóng)村的目標(biāo)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的秩序和穩(wěn)定，一是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的汲取。而且國家希望以最小的成本實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)。鄉(xiāng)對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)和控制，只是手段，不是目的。鄉(xiāng)對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)和控制確保了國家在鄉(xiāng)村社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是在壓力型體制下鄉(xiāng)要生存下去的必然選擇。在壓力型體制下，鄉(xiāng)必須完成好上面的任務(wù)，而要達(dá)到此目的鄉(xiāng)就必須得牢牢地將村控制住。所以，在這樣的背景下要真正地貫徹好村民自治的全部要義是很難的，鄉(xiāng)對(duì)村的關(guān)系也難以真正實(shí)現(xiàn)“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系。盡管《村組法》的頒布已以法律的形式將村民自治確立下來了，同時(shí)《村組法》也明確將鄉(xiāng)和村的關(guān)系界定為鄉(xiāng)對(duì)村是“指導(dǎo)、支持和幫助”、村對(duì)鄉(xiāng)的工作“協(xié)助”；
但是，這些往往只是停留在制度文本上。在實(shí)際的運(yùn)作中，“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系并沒有得到很好的貫徹，鄉(xiāng)和村的關(guān)系呈現(xiàn)出不同的型態(tài)。

　　程同順先生將鄉(xiāng)村關(guān)系歸納為三種類型：第一種類型的鄉(xiāng)村關(guān)系是指村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持較高的自主性，同時(shí)能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成國家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能對(duì)村委會(huì)提供適當(dāng)?shù)闹С�、指�?dǎo)和幫助。這種類型正好符合《村組法》所規(guī)定的鄉(xiāng)村關(guān)系（筆者將其稱之為“理想型”的鄉(xiāng)村關(guān)系）。第二種是行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)以“命令”代替“指導(dǎo)”，村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)中缺乏應(yīng)有的自主性，主要工作在于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)。第三種是放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系，在這種類型中，村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持著過高的自主性，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助不到位，或者村民委員會(huì)拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，同時(shí)村委會(huì)也不能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務(wù)。⑨這種分類方式無疑為我們解讀鄉(xiāng)村關(guān)系提供了較好的分析框架，但是，在具體考察時(shí)我們不能簡單地將某個(gè)地方的鄉(xiāng)村關(guān)系作簡單的歸類。

　　從實(shí)證的角度來看，鄉(xiāng)和村的關(guān)系是復(fù)雜的。筆者認(rèn)為，事實(shí)上，鄉(xiāng)村關(guān)系還應(yīng)包含一種復(fù)合型的鄉(xiāng)村關(guān)系——即具有理想型和行政型的雙重特性的鄉(xiāng)村關(guān)系。一方面，在有些事務(wù)上，鄉(xiāng)對(duì)村是以“命令”代替“指導(dǎo)”；
另一方面，在另外一些方面又遵循制度安排，給村一定的自主權(quán)和自治權(quán)。筆者認(rèn)為，雖然從總體上講鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控的特點(diǎn)；
但是，在村民自治在國家主導(dǎo)下作為國家的一項(xiàng)制度安排正在鄉(xiāng)村社會(huì)推行的形式下，村的自治權(quán)即有了國家的法律的保障，同時(shí)也漸漸內(nèi)化為了人們的一種認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必須考慮到對(duì)村民的自治權(quán)的尊重。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村不能完全以“命令”代替“指導(dǎo)”，盡管在很多方面都是這樣的。以L鄉(xiāng)為例來說，在目標(biāo)責(zé)任落實(shí)的過程中，一方面鎮(zhèn)政府以“命令”的方式要求村努力實(shí)現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)，但另一方面，當(dāng)目標(biāo)責(zé)任在村的貫徹遇到阻礙時(shí)鄉(xiāng)里也會(huì)迫于國家制度安排的壓力向村妥協(xié)。

　　在“壓力型體制”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須既要確保國家在鄉(xiāng)村社會(huì)的兩個(gè)目標(biāo)——維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)資源的汲取——的實(shí)現(xiàn)，又要充分面對(duì)自身的難處（諸如，財(cái)政緊張、來自上級(jí)的目標(biāo)責(zé)任等），確保自身的正常運(yùn)作和生存。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須強(qiáng)化對(duì)村的控制，從而掌握村的資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以“命令”代替“指導(dǎo)”的根本性原因。但是，另一方面，隨著村民自治在農(nóng)村的推行，尤其是《村組法》的頒行最終以法律形式確立了村民自治制度，授予了村民以自治權(quán)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)村時(shí)，礙于法律的規(guī)定，他們也得一定程度上尊重村民的自治權(quán)。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不能完全將村置于自己的控制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展一些工作時(shí)就要與村進(jìn)行協(xié)商，合作解決。例如，在L鄉(xiāng)，目標(biāo)責(zé)任的實(shí)施中，有時(shí)鄉(xiāng)里必須處理好與村（村干部）的關(guān)系，取得村（村干部）的協(xié)助。

　　所以，筆者認(rèn)為，在“壓力型體制”下，鄉(xiāng)村關(guān)系只能是建立一種鄉(xiāng)和村良性互動(dòng)、合作型的鄉(xiāng)村關(guān)系。單純依靠村民自治的落實(shí)，是很難實(shí)現(xiàn)理想型的鄉(xiāng)村關(guān)系的——即建立鄉(xiāng)對(duì)村“指導(dǎo)、支持和幫助”、村對(duì)鄉(xiāng)“協(xié)助”的關(guān)系。因?yàn)�，理想型的鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，還需要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式。

　　*根據(jù)我們的實(shí)例研究慣例，L鄉(xiāng)為代名。

　　注釋：

　�、� 榮敬本、崔之元等著：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年版，第2頁。

　�、� 這里所引的材料來自L鄉(xiāng)與縣里簽定的“目標(biāo)責(zé)任書”。該責(zé)任書的文本是由縣里統(tǒng)一印制的，封皮上寫著：“××縣人民政府印制”。

　�、� “原則+感情”的提法是L鄉(xiāng)黨委書記自己取的，他對(duì)這種管理方式的實(shí)效甚為滿意。

　�、� 同①。

　�、� 徐勇：《代理人和當(dāng)家人：村干部的雙重角色》載《二十一世紀(jì)》（香港），1997年8月號(hào)。

　　⑦ 榮敬本、崔之元等著：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年版，第8頁。

　�、� 杜贊奇著，王福明譯：《文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社，1995年版。

　�、� 程同順：《村民自治中的鄉(xiāng)村關(guān)系及其出路》載《調(diào)研世界》，2001年第7期。

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