[內(nèi)容提要］治理是當今政治學(xué)新拓展的論域，但學(xué)界對這一語匯缺乏深入的，特別是以中國為主位的理論分析。本文分別從西方社會和中國不同的歷史進程和語境考察了治理的涵義和治理的轉(zhuǎn)型，分析了由于治理轉(zhuǎn)型帶來的權(quán)力分化和整合，主張以競爭-合作主義的理念分析和處理權(quán)力分化和整合問題，重新塑造政府與社會的關(guān)系，并以此對中國正在興起的村民自治、社區(qū)居民自治、民間組織及國家與社會的互動提供理論解釋模型和分析框架。

　　當今，"治理"一詞越來越多地出現(xiàn)于學(xué)界和日常政治生活之中。但是，治理的涵義是什么，為什么治理會愈來愈頻繁地出現(xiàn)在政治社會領(lǐng)域，治理模式正在發(fā)生什么轉(zhuǎn)變及其背后的理念支撐是什么，這一系列問題還有待學(xué)界的探討。筆者曾在《政治學(xué)研究》1997年第1期發(fā)表過《Governance：治理的闡釋》，對"治理"作了初步的探討。其后，筆者所在的中國農(nóng)村問題研究中心，又試圖運用"治理"作為研究鄉(xiāng)村社會及村民自治的分析框架，并提出了"村治"概念，有關(guān)人員發(fā)表了若干研究論文。

但是，筆者認為，迄今為止，學(xué)界對這一語匯還缺乏深入的理論分析，特別是缺乏以中國為主位的探討，以至我們在運用這一語匯對村民自治、社區(qū)自治、民間組織及其國家與社會關(guān)系的分析時，沒有強有力的理論支持和解釋力。筆者試圖在四年之后對這一問題進行再思考。

　　一

　　不可否認，治理一詞引起我國學(xué)界的重視是由于它在90年代成為國際政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)界新拓展的一個論域，并發(fā)端于西方社會。

為此，有必要首先從西方社會的語境下，將其置于特定的歷史進程中探究。

　　英語中的治理（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意為操縱、引導(dǎo)和控制。長期以來，它與統(tǒng)治、管理和政府活動聯(lián)系在一起，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的的政治和管理活動。而統(tǒng)治、管理和公共事務(wù)都與公共權(quán)力密切相關(guān)。實際上，無論中外古今，治理作為政治學(xué)詞匯，都是圍繞著公共權(quán)力展開的，反映著國家與社會之間一定的權(quán)力關(guān)系。它是通過對公共權(quán)力的配置和運用，對社會的統(tǒng)治（領(lǐng)導(dǎo)）、協(xié)調(diào)和控制，以達到一定目標。

　　但是，在不同歷史時期，有不同的治理模式或統(tǒng)治方式。而決定治理模式的則是公共權(quán)力資源的配置和運作。公共權(quán)力是政治學(xué)的核心概念。從政治學(xué)的角度看，公共權(quán)力是一種特殊的影響力，人們運用這種特殊的影響力達到對國家和社會的支配和控制。當然，公共權(quán)力并不是抽象的理念（如黑格爾所言），它的來源由多種要素所構(gòu)成，如暴力、土地、資本、職業(yè)、身份、地位、關(guān)系、知識、信息等。

　　傳統(tǒng)治理模式的一個突出表現(xiàn)就是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運用的單向性。其深刻根源在于公共權(quán)力主要依靠暴力或?qū)ο∪毙缘臋?quán)力資源（如土地、資本等）的壟斷性占有所獲取，而不是公共選擇的結(jié)果。在這種治理模式下，社會成員被靜態(tài)地分為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，二者之間的角色不能互換。統(tǒng)治者自上而下單向性運用權(quán)力，而無須被統(tǒng)治者的同意和參與。由此會產(chǎn)生以下后果：其一，單極權(quán)力造成經(jīng)濟和社會資源配置的非均衡性，統(tǒng)治者可利用公共權(quán)力獲取更多的財富，由此造成社會差別和社會矛盾；
單向性權(quán)力運用的隨意性會引起差別的進一步擴大，使社會矛盾激化為社會沖突；
單極權(quán)力配置和單向權(quán)力運作的治理模式使被統(tǒng)治者無法在既有的體制下維護和擴展其利益，只得運用反叛和暴力的方式實現(xiàn)權(quán)力的更迭�！�

　　使傳統(tǒng)治理模式受到嚴重沖擊的是國家與社會的分離和公民社會的建立。在傳統(tǒng)治理模式下，國家作為"特殊的公共權(quán)力"凌駕于社會之上，"是和人民大眾分離的公共權(quán)力" ，國家支配或覆蓋著社會。但在歐洲中世紀，土地封建制使整個社會陷于分散、分裂狀態(tài)，并在封建制的夾縫中生長出以商業(yè)資本為力量的城市市民社會。

城市市民運用金錢向并無多少實際公共權(quán)力的國王購買自治權(quán)，進行自我管理，從而成為不受國家支配的自主力量。隨著市民社會（在西歐，也可直接稱為"資產(chǎn)階級社會"，參見馬克思的有關(guān)論述）力量的強大，市民階級要求建立自己的國家，以保護和擴展其利益。為了獲取統(tǒng)治權(quán)，資產(chǎn)階級革命前的啟蒙思想家強調(diào)"天賦人權(quán)"、"生而平等"、"人民主權(quán)"、"契約政府"、"權(quán)力制衡"等，從而建立起公民社會的理念，即國家權(quán)力來自于人民同意，國家產(chǎn)生于社會而不是凌駕于社會之上，并由此建立起基本的制度框架。但是，在相當長時期內(nèi)，由于資本是公共權(quán)力的主要來源（如法國大革命中產(chǎn)生的《人權(quán)宣言》以財產(chǎn)占有為標準，將社會成員分為享受政治權(quán)利的積極公民或政治權(quán)利受到限制的消極公民）且為少數(shù)人占有，使權(quán)力的配置仍然呈單極化狀態(tài)，權(quán)力的使用也表現(xiàn)為自上而下的單向性特點，即韋伯所說的"官僚制"。

　　只是到20世紀以后，西方國家的傳統(tǒng)治理模式才得以真正開始轉(zhuǎn)型。其原因主要是權(quán)力來源的多樣性和公民社會日益發(fā)育成熟。

　　首先是普選制的出現(xiàn)，使政府權(quán)力的產(chǎn)生至少在形式上不再只受資本力量的支配。馬克思認為，民主的發(fā)展程度，社會對國家的制約程度，乃至公民社會的成熟，都可以從社會參加選舉的廣度和深度中得到反映。他說："選舉是市民社會對政治國家的直接的、不是單純想像的而是實際存在的關(guān)系。因此而顯而易見：選舉構(gòu)成了真正市民社會的最重要的政治利益。由于有了無限制的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，市民社會第一次真正上升到脫離自我的抽象，上升到作為自己真正的、普遍的、本質(zhì)的存在的政治存在。" 所以。恩格期曾經(jīng)高度評價了19世紀末出現(xiàn)的哪怕是資產(chǎn)階級社會的不受財富和地位限制的普選制。

　　其次是由于過度競爭造成經(jīng)濟大危機和社會嚴重不均衡造成的社會沖突，使西方國家采取改良措施，限制壟斷，強調(diào)均衡，支持參與，有著不同利益、具有自治性和自主性的利益團體在社會生活中的地位愈益重要。政府決策實際成為各種利益團體競爭平衡的結(jié)果。具有自治性的利益團體對內(nèi)部事務(wù)有自主權(quán)，不僅不受國家的直接控制，反而會影響公共權(quán)力的運作。

　　再次是為了充分反映民意，獨立的大眾傳播日益發(fā)達，成為社會參與國家、社會制約國家的重要渠道，進一步強化公民社會的力量，如由于新聞媒介的介入致使美國總統(tǒng)被彈劾下臺。由此所造成的結(jié)果是公共權(quán)力資源配置日益分化 ，不僅是政府、議會，各種社會自治性組織也成為公共事務(wù)的決定者，公共權(quán)力的運用不僅是自上而下，同時也是自下而上的雙向運用。

　　在西方國家，治理模式的轉(zhuǎn)型是一個自然過程。而治理得到國際社會廣泛重視，還是90年代，且有其特殊的背景。就西方社會而言，20世紀30年代以來，政府的作用得到進一步強化。隨后，政府力量強化基礎(chǔ)上的福利國家模式又遭遇危機，使西方國家不得不重拾傳統(tǒng)，強調(diào)市場競爭的作用。政府和市場的關(guān)系問題成為決策者和學(xué)界關(guān)注的熱點。但是，人們很快又發(fā)現(xiàn)，由于社會事務(wù)的日益復(fù)雜和社會需要的日益多樣化，在社會發(fā)展中經(jīng)常發(fā)生政府和市場雙雙失靈問題。在許多領(lǐng)域，非政府組織（相對于政府）或者非營利組織（相對于市場）（如公民志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體等，通常又稱為"第三部門"）可以比政府或者市場的作用更有成效，且通過這些組織還可以改善政府的管理，彌補市場的缺陷。為此，西方政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)賦予"治理"一詞以全新的含義，認為"與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。" "治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；
它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。" 當然，即使在西方社會，關(guān)于治理的表述也有很大差異，但是有一點可以說是共同的，即強調(diào)權(quán)力的分化和雙向運行。首先是將公共事務(wù)的管理主體由政府擴展到社會。治理指出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者。治理比政府管理更為寬泛，在許多領(lǐng)域，可以沒有政府統(tǒng)治，但不能沒有治理。而這種治理是建立統(tǒng)一秩序必不可少的。其次，與傳統(tǒng)自上而下單向權(quán)力運行的統(tǒng)治不同，現(xiàn)代治理則是一個上下互動，權(quán)力雙向運行的過程。公共事務(wù)管理的成效愈來愈依靠政府與公民團體之間相互影響和良性互動。國際社會從而提出了"良好的治理"（good　governance）或譯為"善治"的概念。所謂"善治"，就是促使公共利益最大化的社會管理過程。正如俞可平先生所指出的，"善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。" 其目的是通過改善政府管理和倡導(dǎo)社會參與，推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。聯(lián)合國秘書長安南在1997年聯(lián)合國工作年度會議報告中指出，"人們越來越多地認識到，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、繁榮與和平等目標，善治是一塊不可缺少的基石。""在這方面，沒有任何兩個國家的情況是完全相同的。不過一般地說，并且考慮到文化上的差異，善治的含義包括法治、有效的國家機構(gòu)、公共事務(wù)管理的透明性和負責制、尊重人權(quán)，以及全體公民切實參與本國政治過程和參與作出影響他們生活的決定。"所以，治理的當下含義更強調(diào)通過通過民主參與促使國家與社會的良性互動。

　　二

　　盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學(xué)的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進程中加以考察。

事實上，治理作為政治詞匯，在中國也是源遠流長。在中國文化語境中，作為政治詞匯的治理，主要有以下幾個方面含義：第一，指統(tǒng)治。這是治理最原始和基本的意思，反映統(tǒng)治者對社會的統(tǒng)治和統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系。《商君書·更法》："治世不一道"。《老子》?quot;治大國若烹小鮮。"《孟子·滕文公》："或勞心，或勞力。勞心者治人，勞力者治于人，治人者食于人。" 第二，指秩序、安定。統(tǒng)治者通過其治理活動所達到的政治穩(wěn)定、社會平安的目標，與"亂"相對應(yīng)�！对娊�(jīng)》："烹鮮煩則碎，治民煩則亂。"《墨子·兼愛上》："天下兼相愛則治，交相惡則亂。" 《孟子·滕文公下》："天下之生久矣，一治，一亂。"《禮記·大學(xué)》："國治而后天下平。"第三，整頓、懲處。指統(tǒng)治者為達到一定目標對政治和社會事務(wù)的管理過程，如治罪、治水、治沙等。第三層含義在當下日常政治社會生活中時�？梢�，如治理整頓、專項治理、綜合治理等。

　　但是，與西方社會所不同的是，統(tǒng)治在中國的政治語匯中使用得更為頻繁。其深刻根源是自秦以后，中國就有一個凌駕于社會之上的強大的專制國家機器。公共權(quán)力配置的單極化和權(quán)力運用的單向性特別突出。公共權(quán)力資源完全為國家所壟斷。國家與社會、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的界限凝固化和靜態(tài)化，不得"僭越"。即孟子所說的治人者與治于人者，治人者食人是理所當然、天經(jīng)地義，無須治于人者的同意，公共權(quán)力自上而下的單向性使用而不受社會制約。因此，在傳統(tǒng)中國，政治為極少數(shù)人所壟斷，治理主要反映一種關(guān)系，而不是公共決策過程。盡管國家正式權(quán)力只達到縣（即所?quot;王權(quán)止于縣政"），縣以下實行鄉(xiāng)村自治，但這種有限的鄉(xiāng)村治權(quán)是便于國家統(tǒng)治由國家所讓渡，自治權(quán)不得脫離國家政權(quán)。特別是鄉(xiāng)村自治是以血緣家族為基礎(chǔ)的。在家國一體的社會結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村自治被結(jié)構(gòu)化于國家中。盡管社會中存在諸如宗教信仰團體等民間組織，(點擊此處閱讀下一頁)國家可以利用強大的統(tǒng)治力將其整合在統(tǒng)治秩序之中。因此，在傳統(tǒng)中國，國家控制社會并覆蓋著社會，社會的自主空間極其狹小。其結(jié)果是被統(tǒng)治的意見無法在體制內(nèi)得以有效表達，其利益也得不到體制性保護。當社會不均衡積累到嚴重沖突時，被統(tǒng)治者只得尋求暴力方式推動權(quán)力的更迭或者強制剝奪的松動。這即是中國傳統(tǒng)中所說?quot;一治一亂"的歷史周期格局。而在權(quán)力更迭過程中，分散的農(nóng)民一般均利用宗教信仰團體等民間組織作為動員和組織性工具。所以，有人將西方的"civil society"譯為"民間社會"（而不是"市民社會"或者"公民社會"）在中國歷史進程中是有實際意義的，它注意到在中國歷史上"官府"與"民間"的界限和對立性。

　　至19世紀，中國政治社會開始發(fā)生結(jié)構(gòu)變化。隨著近代工商業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了新式的商人團體。這些新興商人團體與建立在小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的專制政體在本質(zhì)上具有排異性。為了維護其利益，他們利用國家政權(quán)整合力衰退之機，獲得一定限度的自治權(quán)，出現(xiàn)了西方意義上的"市民社會"萌芽。

迫于壓力，晚清政府試圖在治理方式而不是統(tǒng)治結(jié)構(gòu)上作一些改良，如頒布地方自治章程，推行縣以下的地方自治。這表明，晚清時期的治權(quán)開始出現(xiàn)分散化趨勢。而辛亥革命則強調(diào)統(tǒng)治權(quán)的結(jié)構(gòu)性改造，革命后建立的中華民國是一個"主權(quán)在民"的國家，人民享有決定國家權(quán)力的公民權(quán)利，"公民社會"的理念和體制基礎(chǔ)得以確立。但是，晚清以來的權(quán)力分化主要是機械性的分散化，所帶來的是地方分裂，以暴力為支撐的地方實力派爭奪著國家的控制權(quán)，人民仍然被排斥在政治以外，而空有"公民"之名。為了實現(xiàn)民族獨立和國家整合，只得進行新的民主革命和戰(zhàn)爭。

　　中華人民共和國的建立為將"主權(quán)在民"的統(tǒng)治理念變?yōu)楝F(xiàn)實提供了民族國家和基本制度基礎(chǔ)，中國傳統(tǒng)治理模式的統(tǒng)治主體在性質(zhì)上發(fā)生了根本性變化。與此同時，革命后的制度安排具有多元合作的特點，如包括民族資本主義經(jīng)濟在內(nèi)的多種經(jīng)濟、可以自愿加入／退出的互助組、合作社、政治協(xié)商會議等。但是，治理體制很快在新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了權(quán)力配置更加集中和權(quán)力自上而下單向運行的特點，國有制和"政社合一"體制使整個社會被國家結(jié)構(gòu)化，國家和社會一體化。這就是鄧小平所說的"權(quán)力過分集中"、"黨政不分""政企不分"、"政事不分"、"嚴重的官僚主義問題"等。

為此，中國自1978年開始了體制改革。

　　體制改革的實質(zhì)是權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由此為治理模式的轉(zhuǎn)型提供了新的基礎(chǔ)。中國的改革從經(jīng)濟開始，經(jīng)濟改革又從農(nóng)村開始，農(nóng)村改革則是以"下放權(quán)力"為特征的。如鄧小平所說，"調(diào)動積極性，權(quán)力下放是主要內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性。" 農(nóng)村改革將作為公共權(quán)力重要來源的土地經(jīng)營權(quán)下放給農(nóng)民。"政社合一"的體制為"政經(jīng)分開"的體制所替代。經(jīng)濟改革的市場化取向又推動城市國有企業(yè)改革?quot;政企合一"的體制向政企分開的體制轉(zhuǎn)變，企業(yè)開始成為獨立經(jīng)營的法人團體。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革，而政治改革的目標是推動民主化和法治化進程，逐步落實人民的民主權(quán)利并以法制的方式保護公民的合法權(quán)益。經(jīng)濟和政治改革的一個重要后果便是社會自治組織的出現(xiàn)。首先是"政社合一"的公社體制失靈和解體，造成國家管理的"真空"，農(nóng)民為維護公共秩序自發(fā)地組織群眾自治組織----村民委員會。

其次是非國有經(jīng)濟的出現(xiàn)和大量國有企業(yè)的破產(chǎn)，使大量非國有經(jīng)濟的從業(yè)人員和那些"皮之不存，毛將焉附" 的下崗工人游離于國家直接管治之外的社會。為了將這些人員整合到國家秩序內(nèi)，城市社區(qū)自治組織得以強化。第三是利益團體和民間組織的出現(xiàn)。由于利益的分化，特別是非國有經(jīng)濟力量的發(fā)展，公民權(quán)益意識的增強，一定領(lǐng)域的社會成員組織起來以維護和擴展其利益。如個體私營工商業(yè)者協(xié)會、商會、消費者協(xié)會等。公民根據(jù)結(jié)社自由原則，出于各種需要組成各種民間組織，如學(xué)會、研究會、基金會、職業(yè)協(xié)會、興趣組織等。為登記和管理迅速增多的民間組織，1998年6月，國家民政部將原主管社會團體的"社團管理司"更名為"民間組織管理局"。

第四是大眾傳播開始作為群眾喉舌（如國務(wù)院總理朱镕基所言）反映民眾意見和要求，社會成員可以通過大眾傳播參與討論公共事務(wù)。

　　以上變化并不能套用西方的"市民社會"或者"公民社會"加以解釋，但是它的確說明中國公共權(quán)力配置和運作的社會基礎(chǔ)正在發(fā)生重大變化。這就是介于國家與個人、政府與市場之間的社會自治性組織的出現(xiàn)。這些自治性組織都具有相對于國家的自主性或非官方性，在一定范圍行使對公共事務(wù)的管理權(quán)，并在一定程度上影響著政府的公共決策。如消費者協(xié)會代表參與政府價格政策的聽證會。公共權(quán)力的配置開始由政府一極向政府與社會自治組織分享權(quán)力轉(zhuǎn)變，決定公共事務(wù)的主體不僅有政府（在中國語境下指廣義政府，包括執(zhí)政黨、人大等），而且有各種國家法定權(quán)威認可的自治性組織。公共權(quán)力的運作開始由單一的自上而下運用向政府自上而下和公民通過其組織自下而上的雙向運用。由此也意味著中國的治理模式正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型。

　　盡管中國治理模式的轉(zhuǎn)型才剛剛開始，所顯示的積極意義卻不可小視。一是社會自治和參與正是在政府行為"失敗"和市場行為"失靈"的背景下產(chǎn)生的。在中國這樣的超大國家，由政府包攬社會一切事務(wù)顯然十分困難。傳統(tǒng)體制之所以需要改革正說明這一政府行為的"失敗"。而當政府難以有效及時提供社會成員所需要的公共產(chǎn)品時，社會成員自我組織滿足自身特定的需??勻豢梢悅植拐??形?牟蛔�。追求�?美?孀畬蠡?氖諧⌒形?豢贍蕓悸槍?怖?媯?怨叵檔焦?誒?嫻墓?彩攣窀涸�。栽渼蝓者抵\；
ぃ?隕緇岣＠?淖非蠓矯媯?諧〔喚齷"失靈"，而且本身可能構(gòu)成威脅。如市場壟斷對消費者權(quán)益的侵犯，企業(yè)破產(chǎn)后對員工的安置等。在這一背景下，公眾通過非營利性組織可以適當保護自己的合法權(quán)益，為社會競爭的"失敗者"提供某種"庇護"。自90年代以來，中國政府推動和支持村民自治和社區(qū)自治，不能不與政府與市場都難以充分滿足日益復(fù)雜的公共需要密切相關(guān)。所以，中國治理模式的轉(zhuǎn)型與政府主動下放權(quán)力密切相關(guān)。1997年召開的中共十五大和2000年召開的中共十五屆五中全會都充分肯定擴大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情，以自己創(chuàng)造自己的幸福生活。而公共權(quán)力配置機制的變化又會引起公共權(quán)力運作的變化，社會對政府的要求更高，需要政府提高效率，增加透明度，對公眾負責，依法辦事等。如由農(nóng)村村務(wù)公開引起的政府政務(wù)公開，村民直接選舉引起的競爭機制進入政府系統(tǒng)，村民自治和社區(qū)自治要求政府職能的轉(zhuǎn)變等。更重要的是這種權(quán)力變化主要是內(nèi)生于公民需求并為國家權(quán)威所認可的結(jié)構(gòu)性分化，而不是簡單的、機械的分散化。

　　所以，就中國政治社會發(fā)展而言，治理及治理的轉(zhuǎn)型都有其特殊價值。如果從公共權(quán)力的歸屬、配置與運作的尺度分析，統(tǒng)治更強調(diào)權(quán)力的歸屬，強調(diào)治者與被治者"不可僭越"的關(guān)系；
治理注重的是權(quán)力的配置與運作，強調(diào)政府權(quán)威與公民社會的共同治理過程。

　　三

　　盡管中國與西方國家治理模式的轉(zhuǎn)型有不同的內(nèi)容和形式，但都面臨著國家與社會關(guān)系的變化和調(diào)整，面臨著公共權(quán)力配置和運作中的權(quán)力分化與整合問題。而在這背后蘊藏著對這一變化的解釋框架和面對這一變化進行制度安排的基本理念。

　　治理模式的轉(zhuǎn)型意味著新的治理主體的出現(xiàn)和公共權(quán)力的多元化。面對這一變化，西方國家的政治學(xué)界先后試圖運用多元主義和社團主義的理念加以描述和解釋。在多元主義看來，隨著社會發(fā)展，出現(xiàn)多個利益團體，治理活動實際上是各個自治性的利益集團通過競爭在公共權(quán)力體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的過程。在這一過程中，國家沒有自主性，而僅僅是利益集團的工具，政治的主要場所在社會而不在國家。來自于社會的利益團體以其積極行動對政府構(gòu)成壓力，影響政府公共決策。這一解釋工具主要來源于強調(diào)個人權(quán)利為基礎(chǔ)?quot;公民社會"的美國。而社團主義則是作為多元主義的對手出現(xiàn)的。它肯定利益團體的存在，但認為利益團體得到國家認可（如果不是國家建立的話），并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對控制。在治理過程中，國家具有自主性并居主導(dǎo)地位，政治的主要場所在國家而不在社會。這一解釋工具主要來源于部分歐洲國家的經(jīng)驗。

　　多元主義和社團主義不僅是描述解釋工具，更是一種新的制度安排的價值取向。多元主義的政治哲學(xué)理念是強調(diào)個人權(quán)利的自由主義，它主張"社會中心"，強調(diào)國家與社會之間的明確邊界并限制政府權(quán)力，建立"強社會，弱國家"的治理模式。社團主義恰恰相反，它的理論源于歐洲天主教義和民族主義，強調(diào)整體性和一致性，主張國家權(quán)威的主導(dǎo)性和控制力，強調(diào)國家與社會之間的模糊性關(guān)系。

　　由于特定的歷史進程和制度架構(gòu)，在中國，無論是作為解釋工具，還是制度理念，簡單套用多元主義和社團主義都是無效的。中國改革后，有人試圖運用這兩種理念對轉(zhuǎn)變中的中國治理體制進行解釋，但都遭遇極大困難。

這是因為，以上兩種主義都有其特定的經(jīng)驗背景和語境。運用這一特定的分析工具和價值取向來解釋和規(guī)范中國政治社會發(fā)展進程，顯然會失靈。

　　但是在處理治理模式轉(zhuǎn)型時期公共權(quán)力配置與運作中的權(quán)力整合問題時，多元主義和社團主義的分析框架和價值取向存在一些"合理的內(nèi)核"，對中國治理模式的順利轉(zhuǎn)型不無啟發(fā)性。

　　多元主義強調(diào)競爭，主張在結(jié)構(gòu)分化基礎(chǔ)上對權(quán)力進行多元配置，使國家成為一個合約，反映社會多元要求，社會團體通過政治市場上的多元競爭，有效防止國家權(quán)力對個人和社會權(quán)利的侵犯，以達到社會的自動平衡。多元競爭所產(chǎn)生的政治結(jié)果是競爭性均衡。

　　社團主義強調(diào)合作，主張對分化的權(quán)力進行制度化的整合，強調(diào)國家和社會團體的制度化合作，國家和利益團體的關(guān)系是互動合作、相互支持的。政府對社會的介入是適當性選擇，它能夠起到強制的平衡作用。其政治結(jié)果是達到整合性均衡。即通過國家主導(dǎo)下的國家與社會的合作達到社會的相對均衡、有序和協(xié)調(diào)。事實上，社團主義主要是以社會整合的面目出現(xiàn)的，十分強調(diào)合作。所以社團主義又經(jīng)常被譯?quot;合作主義"、"統(tǒng)合主義"。

　　在通過考察改革以來中國權(quán)力格局的變遷后，康曉光先生就社會自治組織的未來目標模式問題提出了合作主義的主張。

這一提法富有啟迪意義。但是，在我看來，對于有著特定歷史進程的中國來說，不能只是簡單套用某種主義，而應(yīng)該只是借用某種有用的分析理念。

就現(xiàn)階段中國權(quán)力格局和治理模式的轉(zhuǎn)型來說，多元主義的競爭仍然是不可或缺的。這主要在于，多元主義所強調(diào)的競爭是建立在強化公民社會，防范國家權(quán)力擴張和無節(jié)制運用國家權(quán)力基礎(chǔ)上的。這一點對于現(xiàn)階段中國是有價值的。首先，在中國，權(quán)力的結(jié)構(gòu)性分化才剛剛開始，建立在權(quán)力分化和公民權(quán)利基礎(chǔ)上的公民社會遠未成熟，甚至尚處于萌芽狀態(tài)。無論是村民（社區(qū)）自治組織，還是民間組織、大眾傳播媒介，基本還處于國家的"懷抱"之中，其自主性和自治性的性質(zhì)遠沒有體現(xiàn)出來，國家與社會的關(guān)系模糊不清。其次，正因為公民社會不成熟，(點擊此處閱讀下一頁)國家與社會的權(quán)力界限不明晰，以致于政府行為經(jīng)常"越界"和政治權(quán)力的無節(jié)制運用。特別是在中國這樣一個有著長期"國家中心主義"歷史傳統(tǒng)的國度，國家權(quán)力經(jīng)常會"慣性"或者隨意性擴張。如基層政府對社會自治組織領(lǐng)導(dǎo)人選和社會自治事務(wù)的直接干預(yù)，甚至"逼民致富"。不成熟的社會自治組織對此更多的是無能為力。為此，許多民眾只得沿用"習(xí)慣"，尋求傳統(tǒng)的"上告"或暴力抗爭等方式維護自己的利益。這對于建立一個穩(wěn)定的法治社會，促進治理的改善顯然是不利的。

　　當然，強調(diào)多元主義的競爭價值，并不意味著主張多元主義。這是因為多元主義的前提是有一個發(fā)育成熟的公民社會。而這種公民社會又是建立在一系列條件基礎(chǔ)上的。首先是沒有國家和歷史約束的個人自然權(quán)利及相應(yīng)的意識，如"天賦人權(quán)"；
其次是平等的個人相互交往中自動形成并相互同意的社會秩序，如哈耶克所說的"自生自發(fā)秩序"或"自我生成的秩序" ；
再次是以市場、自治、民主為取向的制度架構(gòu)；
第四是經(jīng)過公共選擇的政府行為模式；
第五是共同同意基礎(chǔ)上的健全法治。在諸如此類的條件基礎(chǔ)上，社會可以通過多元競爭達到自動平衡，而不致于引起激烈的沖突和分裂。然而，這些完備的條件在世界上只有美國所獨有。這正是沒有美國經(jīng)驗的許多歐洲國家并不同意多元主義的重要原因所在。而且即使在美國，多元主義在理論和實踐方面也遇到不少困難。如美國著名政治學(xué)家、多元主義的鼓吹者達爾也認為，多元主義存在著自治與控制、強勢團體與弱勢團體的平等競爭等難題。

　　與歐洲國家相比，在中國，公民社會及多元競爭所需要的條件更不充分。這是因為：中國有著長期的強大專制國家的歷史傳統(tǒng)，在專制政體下，只有依附于國家的臣民，而沒有強調(diào)個人權(quán)利和自主性的公民；
長期的小農(nóng)經(jīng)濟使社會成員處于分散狀態(tài)，缺乏有機的聯(lián)系，也缺乏建立在個人自然權(quán)利基礎(chǔ)上相互同意的"自生自發(fā)秩序"；
建立在個人權(quán)利基礎(chǔ)上的市場、自治、民主等基本價值均是"引進"的，不僅尚沒有建立起一整套以市場、自治、民主為取向的基本制度架構(gòu)，即使建立也會有自己的特點；
政府行為模式更多的是自上而下的貫徹而不是自下而上的公共選擇；
更重要的是缺乏建立在共同同意基礎(chǔ)上的健全的法治體系。在這種情況下，強調(diào)多元競爭，不僅難以達到自動平衡，甚至?xí)�由于�?quán)力的分化而引起新的不均衡、無序、混亂、脫軌、沖突、對立和分裂。20世紀初期，出現(xiàn)了新興工商團體、地方自治、多黨政治等權(quán)力多元和分散態(tài)勢。但是，其結(jié)果是專制制度外殼崩潰后造成新的權(quán)力資源壟斷和社會不均衡、動蕩、沖突，以致于不得不依靠一場自下而上的大規(guī)模革命進行整合，公民社會的發(fā)育也不得不一度中斷。20世紀80年代以來改革的一個重要積極后果是公民社會在新的基礎(chǔ)上萌生，社會自治和自組織力量逐步活躍。但是，由于經(jīng)濟改革和市場化并不能實現(xiàn)社會的自動均衡，反而會引起新的不均衡，使社會出現(xiàn)離散傾向。由于民主的制度化程度不高和法治體制的不健全，使多元的利益和分化的公共權(quán)力得不到有機的整合。一些利益難以通過體制加以表達和整合的社會群體就有可能通過民間組織與正式權(quán)威對立，造成新的社會沖突。歷史上的"民間"與"官方"、"民間社會"與"國家權(quán)威"的對立狀態(tài)有可能以新的形式表現(xiàn)。這無論對于公民社會的成長，國家權(quán)威的重塑，還是治理模式的轉(zhuǎn)型，都是不利的。

　　正因為如此，合作主義對于當代中國政治社會發(fā)展和治理模式的轉(zhuǎn)型似乎更有積極意義。首先，由于歷史和傳統(tǒng)因素，合作主義對于當代中國政治社會發(fā)展更有解釋力。在合作主義看來，分享部分公共權(quán)力的社會團體的法定地位是國家認可的，而且在某一領(lǐng)域，國家只認可某一分享公共權(quán)力的自治性組織，這一自治組織具有壟斷性。在中國，改革以來的社會自治組織的發(fā)育正是如此。中國農(nóng)村的村民自治組織、城市的社區(qū)自治組織等社區(qū)群眾自治組織，工會、青年團、婦聯(lián)等界別群眾團體組織，消費者協(xié)會等都是國家所認可的正式權(quán)威組織，而且在本領(lǐng)域里具有唯一性。盡管在某些領(lǐng)域存在著多個社會組織，但是這些組織一般處于邊緣地位，無法與政府分享公共事務(wù)的治理權(quán)力。我將前者稱之為權(quán)威性自治組織，后者稱之為非權(quán)威性的民間組織。其次，合作主義作為制度安排的價值理念，有助于中國治理模式的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。如果說多元主義強調(diào)多元分化和競爭的話，合作主義特別重視在利益分化和權(quán)力多元化基礎(chǔ)上的有機整合、相對均衡、有序和協(xié)調(diào)一致。特別是合作主義強調(diào)制度性整合，主張政府權(quán)威和社會團體進行制度性合作，達到雙方受益："一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；
另一方面，從這種制度化參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)?quot; 在現(xiàn)階段中國，政府權(quán)威和社會自治團體的制度性合作和良性互動，顯然更有利于治理模式的轉(zhuǎn)型，推動社會進步。

　　必須進一步強調(diào)的是，由于特定的歷史進程和語境，我們所說的多元競爭和合作主義都是有限度的，都只是以中國為主位，取其有用的成分。針對中國權(quán)力格局的變化和治理模式的轉(zhuǎn)型，我主張的是競爭--合作主義。　

　　競爭是相對壟斷而言的。面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)和豐富多樣的社會需要，政府作為唯一的治理主體顯然難以適應(yīng)，公共權(quán)力資源的配置應(yīng)適當向非政府組織轉(zhuǎn)移。政府應(yīng)該從那些管不了也管不好的領(lǐng)域退出，從而管那些應(yīng)該由政府管且只有政府才能管好的事情。隨著權(quán)力的轉(zhuǎn)移，在政府權(quán)威和社會治理主體之間應(yīng)該設(shè)置法定的界限，以合理運用政府權(quán)力并改善政府的治理。

　　合作是相對沖突而言的。在政府權(quán)威和社會自治團體分享治理過程中的公共權(quán)力時，必須重視相互之間的合作。國家讓渡部分權(quán)力于社會，并不是要讓它取代政府權(quán)威，而是為了更好地治理社會。事實上，社會自治團體也不可能替代政府權(quán)威，尤其在面臨許多緊迫挑戰(zhàn)的現(xiàn)階段中國，更是如此。就當今治理轉(zhuǎn)型的目標模式而言，"善治"的實質(zhì)就是"政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。"當然，政府權(quán)威與社會自治的合作應(yīng)該是建立在民主基礎(chǔ)上，是互動性合作。政府的治理需要通過社會參與加以改善，社會參與治理需要政府的引導(dǎo)。這種互動又是建立在法治基礎(chǔ)上，是制度性合作。如《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會是群眾自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會只是指導(dǎo)關(guān)系；
同時又規(guī)定村民委員會要協(xié)助政府開展工作。因此，只有通過建立健全的法治，才能使公共權(quán)力的運作達到依法行政與依法自治的合作。

　　競爭--合作主義作為制度安排的價值取向是建立在一系列條件基礎(chǔ)上的。其基本條件，一是社會組織的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是擴大民主參與和健全法治體系。

　　根據(jù)以上設(shè)想，對于當今中國治理模式的轉(zhuǎn)型來說，一方面需要政府進一步放權(quán)，培育具有自主性和自治性的社會組織；
另一方面隨著社會組織的自主性和自治性的成長，政府需要進一步轉(zhuǎn)換角色和職能，由"掌舵者"和"劃槳者"轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕��?掌舵者"。治理更主要的是引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制，而不是單向性的統(tǒng)治和管理；
是比較、選擇、決策的動態(tài)過程，而不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的靜態(tài)關(guān)系。在這一治理轉(zhuǎn)型中，政府的角色無疑是至關(guān)重要的。政府既要有意識地下放或分散權(quán)力，同時又要具有較強的控制力，以制定"道路規(guī)則"并監(jiān)督實施，從而實現(xiàn)對權(quán)力的整合和一體化。

　　總之，治理模式的轉(zhuǎn)型一方面要求多元競爭、權(quán)力分化，另一方面又強調(diào)多元合作、權(quán)力整合，最終達到"和而不同"的"和合"政治哲學(xué)境界。這盡管是一個十分?さ墓?蹋??詞且桓鮒檔門?Φ哪勘輟＞赫?合作主義或許對于推進這一過程有些許意義。

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