今年七月，吉林梨樹縣進行第四屆村委會選舉，這是該縣推行平安村“海選”方法以來的第三次換屆選舉。選舉過程直接由縣委領導、根據(jù)縣人民政府制定的《選舉辦法》推行，由縣民政局具體實施。與從前相比，今年的《選舉辦法》作出了進一步改革，它要求“把選舉的權利全部交給選民”，在全縣所有的村實行海選，由“選民直接投票選舉村主任、副主任和委員”；
“上級機關或村黨支部不定調子，不劃框子，不提候選人”[1]；
選舉方法更為直接，推行秘密劃票、單獨投票、差額選舉和公開計票；
在第一輪選舉中，如果未有過半數(shù)者出現(xiàn)，則得票最多的二人自動成為候選人，選民對其進行第二次投票；
計票結果出來以后，當選者無需通過報批手續(xù)，立即當眾委任。

　　這種安排明確顯示出對選票結果的更多尊重和對選民的更多信任。雖然選舉過程并非如計劃般完美，對選舉程序的控制也不是無懈可擊－各級干部，競選者、候選者和選民，都還需要時間學習、習慣新的規(guī)則，但是這種新規(guī)則的推廣和使用，不僅傳達了一種更為開放、包容的社會治理觀念，表現(xiàn)出對于公開、程序和公意等原則的向往，而且，僅其在有限規(guī)模中的實踐，已經(jīng)顯示出一系列重要的政治和社會意義，推動了若干社會變化產(chǎn)生。

　　這些變化引發(fā)的政治、文化和社會效果涉及廣泛，根據(jù)我的初步觀察，其中最有意義的部分可以從三個方面來認識。第一，選舉影響到鄉(xiāng)村社會的權威結構，這種影響表現(xiàn)在，村鄉(xiāng)兩極原有的管制權威部分地被弱化，而縣級政權和選民方面的影響力得到某種程度的匯合并加強。第二，選舉加快了村一級主要干部的變更速度，因而增加了在基層干部中集結“網(wǎng)絡”的困難，同時選舉印發(fā)的村級干部授權來源的變化，使他們不得不面對從前不太在意的“公意認受”問題，其位置的壓力和不穩(wěn)定性明顯增加，這對基層權威的工作目標形成了前所未有的影響。第三，選舉刺激了建立常規(guī)性制度約束的社會需求，這些社會需求超越了選舉的范圍，旨在向制度化的村民自治目標前進。村民要求的制度建設包括立法和組織方面，它涉及到界定村級干部職位及組織的權利，涉及到使這些權利的實現(xiàn)具有法律和組織的支撐，以便讓權力的分布有益于社會平衡。毫無疑問，如果這些常規(guī)的制度和組織建設得以開始，鄉(xiāng)村社會的治理將邁出更為重要的一步－由依賴人改變?yōu)橐蕾囍贫缺Ｕ虾徒M織監(jiān)督，應當說，這是運用政治方法改善基層社會整合狀況的嘗試。

　　本文希望對這些發(fā)生在局部范圍的、重要的社會變化進行初步的討論。討論所用資料依賴作者本人的訪問記錄、部分文字檔案材料及統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

　�。�1）基層社會權威結構的變化

　　 根據(jù)以往的慣例，農(nóng)村基層干部的變更主要從預定的“后備干部”中選擇，在這個意義上，后備干部是事實上的村干“候選”人。他們的確定有一系列的組織程序，通常是自下而上的報批備案，經(jīng)過（在一定的范圍中）征求意見，在干部群體中上下議合而成。很多以往的經(jīng)驗證明，對于候選人的“選擇”者，主要是同級或更高一級的在職干部，因此在不少的農(nóng)村地區(qū)，廣泛流傳著“村干部，鄉(xiāng)里定”的說法。后備干部首先由村現(xiàn)任班子提名，然后報鄉(xiāng)級政府考查備案，其后，他會被安排參加一些學習和培訓，也可能被放到某一些非重要的職位上接受觀察和鍛煉。除非特殊的情況，一般而言，縣以上單位并不過多涉入村級干部的遴選，村民的涉入也是罕見的，這兩方面的人可能被征詢“意見”或聽匯報，但征詢的作用在于為決定提供信息，并不涉及決定權的轉移。雖然總有村民認為，“上面看上了誰，誰就能當官”，但是這個“上面”，如果是指縣以上機構并不確切，更多的情況是，無論是否上報備案，村級干部的遴選決定主要是在鄉(xiāng)村兩級作出的。其中，在任村干部在新干部的初步確定中有著相當首要的作用，而鄉(xiāng)級官員的影響力則通過考察、協(xié)商、認可和審批過程體現(xiàn)。這說明，過去在“候選人”甚至“當選人”的確定方面，村鄉(xiāng)兩極干部事實上分別擁有提名權和審批權，否決權則被雙方分享。在這樣的慣例下，村干候選者的名單往往是鄉(xiāng)村兩極干部協(xié)商議合的結果，村中的資深人物則起到提供信息的作用。

　　 這種議合過程，基本上，既沒有縣級政府的參與、也沒有村民的參與，久而久之，在村務治理方面，逐漸形成了一種鄉(xiāng)村兩極干部密切接觸、互通信息、互為配合并提供支持的局面。這種密切的關聯(lián)通過一系列公務和私務聯(lián)系形成密結的網(wǎng)絡，并對保持鄉(xiāng)村兩極的控制地位起到非常重要的作用。一方面，他們相互支持，以增強自己的權威并增進網(wǎng)絡內(nèi)成員的利益，另一方面，它有力地排斥著他者的介入，無論這種介入企圖是來自上面還是下面。從下面一方來說，基層的權力格局很少可以為村民的行動所改變，一些村民的投訴被證實后可能導致更換村干，甚至整體性地更換村干部，但這些行動并不能對鄉(xiāng)村兩極基本的權威框架構成根本威脅，因為新上任者的產(chǎn)生程序仍延續(xù)慣例，村民能夠施加的影響非常有限。從上面一方來說，基層干部中由公務和私務形成的網(wǎng)絡具有阻擋上級干預的傾向，它造就了一種類似隔離地帶的東西，將縣和鄉(xiāng)以下基層的人和事相對分離。在這種情況下，信息不得不通過這個隔離帶的篩選才能到達上級部門，因此，基層干部的活動常常能夠游離于上級的有效監(jiān)督之外。隔離帶還造成了縣府與村民的距離，除非上訴等非常事件發(fā)生，一般情況下他們雙方的常規(guī)接觸不多，這就大大限制了縣級官員在鄉(xiāng)村干部渠道之外獲得信息的機會。事實上，縣級政權更確切的位置，是處于鄉(xiāng)村兩極干部密實的“包圍”中，如果沒有大量的投訴引發(fā)他們的強制性介入，通常情況下他們直接干預村務的理由和動力都相當有限。他們很少主動打破由鄉(xiāng)村兩極控制的基本管理秩序，相反，還極為依賴基層干部的幫助才能完成各項計劃，甚至依賴隔離帶的“保護”防止民事過多的干擾。所有這些現(xiàn)狀，都強化了鄉(xiāng)村兩級在村務治理方面的權威中心地位。

　　但是，梨樹的海選使得這一格局出現(xiàn)了變化。由于候選人不再由鄉(xiāng)村干部議合而成，遴選者的位置遂被自然取消，鄉(xiāng)村兩級對于人事任免的控制能力也因之相對減弱，間接地，還相對減少了鄉(xiāng)村干部網(wǎng)絡通過自定繼承人強化權力的機會。海選給了村民更大的選擇權，提高了選票對于干部任用的作用，選民從切身利益的關切出發(fā)，對當選干部的行為預期不能不發(fā)生影響：他們無法只熱心于加入鄉(xiāng)村干部網(wǎng)絡，織結向上的關系，還需要竭盡可能把自己和村民的利益聯(lián)系在一起。一些當選干部說，“當選”比“任命”感到的壓力更重，因為原來只有一個責任方向（上級－鄉(xiāng)），現(xiàn)在至少變成兩個；
原來對他們只有一種（上級－鄉(xiāng)）要求，現(xiàn)在變成多種要求。很顯然，由鄉(xiāng)上看上誰到選民看上誰，這種轉變使村干變成多條線牽連的木偶，并不能任由一條線的牽拉決定其動作。由此可見，選舉刺激了村干和村民的利益結合，壓抑了為求當選而惟上或只惟上的動機，因而，鄉(xiāng)村兩級干部網(wǎng)絡對新來者的控制力量得到某種程度的減弱。

　　另一方面的變化在縣級機關。在梨樹縣，選舉方案由縣級或更高一級的政府制定并加以解釋，使得縣級政權不僅擁有了實際上的“領導”地位，而且成為選舉政策咨詢及處理糾紛投訴的中心。這樣的地位，方便了縣級政府更多涉入基層的糾紛仲裁，而在過去，大量的村務糾紛是在村、鄉(xiāng)兩極的機構中處理的。如今縣民政局直接接待投訴、負責解釋政策，收集證據(jù)，甚至仲裁選舉的有效或無效，說明選舉使其有機會迅速成為（當前體制中）選民唯一信賴的機構，因為只有它具有保護選民權利的力量。而鄉(xiāng)村兩極權威并沒有這樣的作用，相反，他們往往成為直接被告或間接被告，他們中間少數(shù)控制選舉的行為很容易成為眾矢之的，常常出現(xiàn)失敗的干預，“有勁用不上”。在我所到的一個村子中，當?shù)诙�輪選舉結束后，選舉領導小組遲遲不愿計票，他們擔心一個令其不悅的競爭者當選，頂替掉原來的村主任。于是，村干部同鄉(xiāng)干部商量，希望在計票前宣布選舉無效，安排重選。雖然鄉(xiāng)村兩極干部都有此明確的意愿，但是他們都無法找到這樣做的合法程序，結果，這個運用行政權力影響選舉的企圖沒有實現(xiàn)。當縣級官員作出“推翻選舉證據(jù)不足”的裁決后，計票在拖延了幾個小時后還是正常開始。計票結果顯示，鄉(xiāng)村干部擔心的事并沒有發(fā)生，原村主任仍以多數(shù)票當選。一些早先確定的后備干部也必須經(jīng)歷選舉的檢驗，過去他們可以投訴說“某某”壓著他，現(xiàn)在他無法埋怨選民不投他的票，而這些人和原來的干部達成的某種“默契”也失去了保障作用，他們必須按照新的規(guī)則競爭，而且不是面對干部，而是面對選民。這些現(xiàn)象讓我們看到，企圖運用慣例控制選舉結果的鄉(xiāng)村干部，面對著很多新程序確定的權力和組織的限制，行動起來比從前更為困難。

　　另外一個村發(fā)生的故事也證實了上述判斷。那里的一位“村主任”競選者令鄉(xiāng)村干部不太滿意，但根據(jù)《選舉辦法》自報競選的原則，他們無法讓這個人退出競選。好不容易，鄉(xiāng)干部找到一個理由阻止其參加競選：讓他先辭掉鄉(xiāng)生產(chǎn)辦公室主任職位，否則就取消其競選資格。但是先前的競選報名名單已經(jīng)按規(guī)定公布，他要競選的訊息已經(jīng)為村民所知，盡管這個人最后沒有被同意參加競選演說，而選票還是令其順利當選。當我們就此事件詢問一位縣級官員的時候，他查閱了《選舉辦法》，而后熟練地指出其中的條文并不支持鄉(xiāng)干的做法，因為鄉(xiāng)生產(chǎn)辦主任不屬于正式職位，戶口仍在村里的村民，就有選舉和被選舉權。我注意到，對于選舉是否有效，鄉(xiāng)村兩級干部并不能說了算，選舉無效的判定幾乎都是縣級官員作出的。鄉(xiāng)村兩極干部的行動顯然不能超越法律，更無法替代選票，所有投訴、包括；
來自鄉(xiāng)村干部投訴證據(jù)都要求送縣民政局查實，縣府對于村務處理的影響則在不經(jīng)意中被增強。縣府的這種仲裁地位促進了選民和它的直接接觸，我發(fā)現(xiàn)，人們總是越過鄉(xiāng)村直接到縣民政局去，選民成了縣府的“耳目”，讓他們可能從村民提供的信息中直接掌握情況，在選民和縣府之間，因選舉形成了共同監(jiān)督鄉(xiāng)村權威的聯(lián)合力量。

　　正因為如此，海選的阻力－如果有的話，目前理所當然地主要來自鄉(xiāng)村兩極班子。這種阻力不僅被縣級官員所承認，因而他們需要下大力氣去推動、去要求、去催促檢查選舉工作，而且也在我對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中體現(xiàn)出來。一位鄉(xiāng)干部話雖委婉，但頗具代表性：

　　“應當強調向組織負責，強調加強領導，這樣可以防止壞人當選，如果讓這種人當上干部，今后的工作不好配合，我們有這樣的擔心。村主任只為村民著想、不為國家負責也不行，現(xiàn)在農(nóng)民還很落后，應當接受先進力量的領導”。[2]

　　一封給信訪辦的投訴信則表達了部分村干同樣的憂慮。這封信的作者認為，村干部工作得罪人多，海選很容易使其站不住腳，到處串聯(lián)的壞人倒容易進領導班子，所以選舉應當設置標準限制。他在信中寫道：

　　“干部是國家的財富，在沒有犯錯誤的前提下，搗動什么也別搗動干部。應當用既民主又集中的方法穩(wěn)定基層領導班子，不能叫干部沒有長遠打算。如果有標準，規(guī)定幾條誰符合，就由支部提出候選人報上級同意，群眾再對他們進行差額選舉比較合適，否則就亂套”。[3]

　　這封信寫于1992年，它反映了一些村干對海選沖擊的不適應，他們把規(guī)則的變化視為“亂套”，希望恢復原來熟悉的、因而也容易控制的規(guī)則上去。但這并沒有使決策者對新法規(guī)產(chǎn)生猶疑，在信訪辦的回復中，市縣方面明確指出，該信提出的標準“只是個人的意見，被選舉人的標準則是根據(jù)《村委會組織法》確定的”。這樣的處理，不僅堅持了新規(guī)范，而且具有促進規(guī)范統(tǒng)一、以更高級別的規(guī)定標準取代基層分立標準、以及限制變通執(zhí)行權的意義。很顯然，立法、法理解釋和執(zhí)法標準的“上移”，在客觀上增強了國家法律規(guī)范基層秩序的準則作用，也可以說，鄉(xiāng)村干部的“立法”及解釋法律的地位受到了挑戰(zhàn)。

　　選舉對鄉(xiāng)村兩級的干部網(wǎng)絡之穩(wěn)定也構成相當威脅。統(tǒng)計資料表明，從1988-1998年經(jīng)歷的四屆選舉中，參選率逐年提高，但村干部多數(shù)職位的連選連任數(shù)卻逐年降低，新當選人數(shù)逐年增加（通過訪問我得知，在今年的選舉中，該縣有一個鄉(xiāng)僅村主任職位就有高達50％的新人當選）[4]。

　　 梨樹縣四屆村委會選舉統(tǒng)計

　　 年

　　 參選率

　　 落選主任

　　 落選副主任

　　 落選委員

　　 新當選的村民組長

　　 1988

　　 93.1

　　 13

　　 72

　　 196

　　 34

　　(點擊此處閱讀下一頁)

　　 1991

　　 94.3

　　 41

　　 119

　　 285

　　 221

　　 1994

　　 95.1

　　 51

　　 133

　　 337

　　 292

　　 1998

　　 98

　　 113

　　 14

　　 128

　　 825

　　資料來源：該縣民政局選舉情況統(tǒng)計表（1998，8）。

　　村干連任率的不斷降低意味著，建構穩(wěn)定的地方干部網(wǎng)絡需要的重要因素－長時間穩(wěn)定的合作工作關系不那么容易獲得了，新人進入和頻繁更換使網(wǎng)絡的效用遇到不少困難，這對地方勢力在鄉(xiāng)村層次的集結是一個不利條件，因此才有了村干所說的“亂套”。在基層干部群體中普遍出現(xiàn)了對新控制方法的生疏和不適應，缺少了原來控制秩序提供的人際網(wǎng)絡依賴，鄉(xiāng)村權威的控制能力明顯下降，他們無法再如從前那樣施展威力；
必須跟隨統(tǒng)一的程序又使其失去了部分靈活“立法”的“自主”地位，所有這些聯(lián)動的變化，都使長期以來的法律地域化（特殊主義法律）和失準化（基層執(zhí)行中的變通處理）遇到了阻力。

　　（2）授權來源的變化

　　七月梨樹之行的另一個訪問主題是關于《村委會組織法》，我希望了解村民和基層干部對于自治的想法和經(jīng)驗。在那里我看到，《村委會組織法》受到村民的廣泛擁護，幾乎所有的受訪村民都表示，梨樹的做法很好，《組織法》很好，它體現(xiàn)了選民的意志。以他們在交談中對其它問題的坦率態(tài)度判斷，我相信這些意見是由衷的。為什么《組織法》受到農(nóng)民的衷心擁護？因為它給予了村民選擇的權利，一旦法律讓他們擁有了這種權利，他們就有機會使用這種權利做出有利于切身利益的選擇－推舉村干，并通過這些選擇行動自主控制自己的命運。對他們來說，這一項權利的規(guī)定并不簡單，它不僅使長期的委任變成了選舉，而且選擇村干的主體也不同了。從前是別人授權，現(xiàn)在是村民自己，從前是上級授權，現(xiàn)在是選民授權，從前“官與民”的關系現(xiàn)在成為當選者和選民的關系。當選者之所以必須為選民服務，在于他們利益的一致性，選舉建立起了這種一致性，排除了與選民利益嚴重沖突的人-如果他們之間存在利益沖突，這種授權通常不會發(fā)生，由此，在利益一致的基礎上建立起新的權威和服從的秩序。

　　授權關系的轉變有利于基層社會的秩序，梨樹縣的統(tǒng)計證實了這一點：

　　“自1997年5月以來《關于切實實行村務公開、民主管理制度的通知》下發(fā)以來，全縣的信訪和上訪案件分別比上半年下降32％和35％左右，民間糾紛也大大減少，尤其是干群糾紛案件減少了40％左右”。[5]

　　這種變化表明，基礎社會結構的穩(wěn)定性與權威和受眾的關系有關，而這種關系的作用又同授權方式有關。選舉把村民放到授權者的位置上，等于授權“委任”了大量的監(jiān)督者，他們的自我利益成為其參與監(jiān)督的動力，監(jiān)督力量的強大使權力越界受到控制，而適度的分化權力－由當權者自己委任自己到他人（選舉）委任，導致在不同的人群、不同的利益聲稱者之間建立了約束關系，約束關系限制了損害他人利益的行為，由此防止了沖突性利益的長期積累。過去委任干部的權力過于集中在一個很小的范圍內(nèi)，沒有其它等強度的社會力量約束，很容易出現(xiàn)黑箱操作，即使沒有什么黑箱操作，也有相當多的干部被懷疑向上送了好處，因此失去村民的信任。公開選舉讓更多的人參與決定干部，等于讓更多的人參與“干部”產(chǎn)生的過程，所以選舉成為和平獲得權威的簡單方法之一。在多數(shù)票面前，未成功者無話可說，不同意者也只能認同當選者為權威，當選者更能感受到光明正大的榮譽：

　　“選舉比任命好，干部有威信，工作好開展，說話服人心。是村民選我干的，你不聽，就等于反對他們，少數(shù)對多數(shù)，怎么對抗得了？”；
“如果不是公開選舉，我們不清白，人家認為我們不是送錢買、就是拉關系得的人情官，人家懷疑你不正，不服管理，咱心里也覺得窩囊不是？選舉之后一切都說的清，道的明，都參加了，人人看的見”。[6]“以往村主任這角色，向來都是上面讓誰干誰才干，所以說話辦事總好象缺少什么。這回是大家選我，真是名正言順。只要大家伙支持我的工作，咱們村里的事心想事成沒問題，成不了你們就把我撤下來”。[7]

　　干不好就下臺，在任命體制中是一個棘手問題。都是上下級，多年的工作關系，讓誰下臺都抹不開情面。但授權關系的改變解決了這一人事負擔。據(jù)說梨樹平安村創(chuàng)造海選的方法，最初正與“不好意思換人”有關，鄉(xiāng)里對老干部不滿意，想換人，然而鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，提名別人不好意思，只好采用匿名選舉，這樣誰都不必承擔得罪人的風險。

　　授權關系的轉變還增加了干部的權威感。在梨樹縣，這次選舉吸引了相當多的村一把手競爭主任席位。按照現(xiàn)在的基層體制，應當說他們并不缺少權力，但是組織授權和村民授權，在他們看來仍有重要的不同，起碼在象征意義上，一個是在局部范圍當選，一個是在全體村民中當選，這意味著受到承認的范圍不一樣。特別是，當梨樹規(guī)定村主任擁有村財務審批權后，村委會的重要性與日俱增。一位當過主任的支部書記說：

　　“過去只想完成上級的任務，現(xiàn)在可不行了，雙方要求都得顧及，否則村里的事管不了。與村主任需要平等配合，工作得掂量著來，搞好平衡”。[8]

　　書記這樣想，主任更不能例外，村民授權的巨大壓力，讓干部意識到了選票的厲害。要競爭成功，就得掏心窩子為他們辦事，不成就得下臺。這種認識反映到競選中的結果，是對村民的實際承諾開始多了，“套話”開始少了：

　　“我的承諾是，按照1998年農(nóng)民負擔卡為基數(shù)，第一年，減輕負擔5％；
第二年減輕負擔10％，第三年減輕負擔15％。如果達不到，我自動離職”。[9]“首先做到廉潔自律。兩袖清風，……時時處處嚴格要求自己，不貪不占，干干凈凈做人，……老老實實做全體村民的公仆，想村民所想，急村民所急，做村民所需，切實把村民方在心中�！�…堅持村民自治的方針，徹底實行村務公開，堅持村民代表會議制度，真正讓村民當家做主”。[10]

　　授權來源的變化，推動了村務決策向更為審慎的方向發(fā)展，參與決策議論的范圍進一步擴大，對決策的議合程序開始受到重視。村莊決策者已經(jīng)意識到，自己的權力并非無限，而“權限”意識的廣泛發(fā)展，是社會制度理性化水平的重要進步。如今對于村干來說，權力的有限，不僅僅是因為上級領導監(jiān)督的存在，還有一部分來自選民監(jiān)督的限制，他們不同意，一個決議就形不成。梨樹十子堡鎮(zhèn)有一個村，干部計劃投資十萬元建車工刀具廠和硫酸水電瓶廠，他們曾對這個計劃給很高的評價，認為這是“打著燈籠也找不到”的好事。但是，這個干部一廂情愿的計劃在村民代表會上被否決，代表提出的理由是這兩種產(chǎn)品都沒有銷路－現(xiàn)在的車工刀具都是合金鋼的，十年八年也用不壞，無需買新的；
硫酸水電瓶則屬于淘汰品種，在大城市中已經(jīng)棄之不用。經(jīng)過調查，干部發(fā)現(xiàn)果然如此，如果沒有村民代表的約束，這筆投資肯定是浪費性的。

　　這個例子讓村干認識到，有“限度”的決策權利并非是簡單的壞事，它抑制了不良決策發(fā)生的機會，錯誤決定的出現(xiàn)概率隨之下降，而經(jīng)驗證明，授權關系的轉變，是建立上述“抑制”的一個途徑。在梨樹縣，一些制度化水平比較高的村莊，村民代表會議開始具有明確的意識，去限制鄉(xiāng)村干部的隨意定稅（費）權。例如，霍家店村村民代表會議有一項議程：對鄉(xiāng)政府下達的提留統(tǒng)籌數(shù)量進行評估和確認，不合法理的不予確認，村干就不能執(zhí)行收繳。根據(jù)其村民代表會議記要，這個村曾對1996年鄉(xiāng)政府下達的提留統(tǒng)籌數(shù)額評估后形成下列決議：

　　“根據(jù)農(nóng)民收入年年增加的實際情況，按照省市縣有關政策規(guī)定，適當提取或增加鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是可以的，農(nóng)民也承受得了。經(jīng)村民代表會議表決，一致通過上述預受款項，同時代表會議決定，有關農(nóng)民負擔的問題必須經(jīng)過村民代表討論通過，并公布于眾，對不合理負擔要堅決抵制”。[11]

　　雖然這些限制還不夠穩(wěn)定完備，在不同的村莊也有差異，但限制的發(fā)生和存在對于鄉(xiāng)村治理的重要性不可低估，它表明村民代表自主意識及能力的發(fā)展。他們開始要求對于不合理“負擔”的否決權，開始要求分享部分村務的決定權，開始學習監(jiān)督與議合，開始強調和運用村民代表的批準權，抵制一切不加限制的濫用權力的自利行為。村民代表會議不僅作為倡揚依法程序的工具，而且成了抵擋外來剝奪的有力武器，如果沒有授權關系的改變，不能想象村民代表能夠有力量作出此舉。它的力量來自于《組織法》對其權利的界定，利用法律和公意認定給予的合法性，村民代表對村務的影響力得到強化。在我寫這篇文章的時候，四川電視臺的新聞給出了類似的證據(jù)，在那里一個村剛剛進行完畢的選舉中，兩位鄉(xiāng)干部自行決定兩次取出“廢票”，目的是讓總票數(shù)減少，以方便一競選者“過半數(shù)”。但是，這種做法最終由于唱票和監(jiān)票組成員不予承認（即未經(jīng)授權）而告失敗。在改變了的授權關系面前，一些不知道自己權力有限的鄉(xiāng)干部，仍然按照習慣、試圖把權力置于選民代表組成的領導小組之上，這樣的行為遭到了強有力的抵制。

　�。�3）建立制度化“常規(guī)約束”的社會需求

　　委任和選舉是解決村干遴選的兩種方法。舍去這兩種方法的利弊不談，它們的共同方面在于解決合格的人選，而人選確定后的治理問題，并不是他們的主要目標。遴選和選舉的目標在于找到一個好人，它們基本上不問如何依賴制度約束、防止好人作出錯誤決定、或好人可能變壞的問題。但是，選舉和委任的不同之處在于，一旦選舉發(fā)生，它就會刺激制度建設的社會要求，以保持村民選擇的壓力，選舉讓村民更清楚地認識到，依賴制度比依賴人更有利于保持這樣的壓力。在梨樹縣，七月選舉中有部分村民“罷選”，他們利用參選的要求提出條件：不公布財務帳目不參加選舉。這種口號看似針對選舉，但它要求的是比選舉更為廣泛的制度改革。它提出選民的知情權（公開）和監(jiān)督權（制衡）的問題，因而超越了選舉本身的需要，達到了更廣義的推進村民自治制度建設的層次。村民強烈意識到自己介入村莊管理的必要，意識到解決目前的問題，不僅需要一個可靠的人，更需要一個可靠的制度才行。他們不再等待或是幻想好人出現(xiàn)，他們開始行動－由自己提議制度。

　　在這方面也有消極的表達方式。在訪問的中我發(fā)現(xiàn)，由于對選舉以后的改善懷有疑慮，相當部分村民缺少對選舉的投入和興趣，它表現(xiàn)在，村民對競選演講的參與率不高（但私下的串聯(lián)不少），對競爭者的公開提問相當有限（但私下的議論卻非常多），一些村的棄權票很高（達到200張以上），代家人投票的情況也相當普遍，不少村干還有動員、命令和對付上級檢查的行為。這種種對選舉關切不足的現(xiàn)象，顯然與選舉關乎其今后利益的信心有關，這反映了目前基層一系列常規(guī)制度被公意信任的狀況還不夠理想。我向一些不熱心參與選舉的人問：為什么你沒有興趣？他們回答“誰上去都一樣，都是撈一把，選不選有什么意思？”這樣的回答讓我意識到，他們在要求一個選舉后的公正的制度、能夠防止“撈”的制度。如果沒有一系列的制度支撐，選舉的成果就會半途而廢，如果村民不僅可以選擇人，同時可以選擇治理制度來保持他們的監(jiān)督，由選舉打開大門的村民自治才會有明確的進步方向。制度建設的要求提出了非選舉階段如何實現(xiàn)村民自治的問題。自治的目的是實現(xiàn)村民的自我管理，這勢必需要解決集體決策、或由村民選舉的代表進行間接集體決策的制度保障問題。目前相當多的村民代表會議制雖然建立起來了，但是在多數(shù)情況下，他們除了安排選舉，沒有更多的工作要做。一些村民代表說：“選舉完了，代表的頭銜就結束了”，這說明在一些村，村民代表會議制并沒有常規(guī)化，在日常的村民自治方面，代表的決定作用還相當有限。

　　在某種意義上，村委會是使集體決策（自治）實現(xiàn)的機構，但村委會和村民代表各自的權限是什么？它們在日常的村務工作中能夠做什么－能夠決定什么、能夠否決什么、能夠推行什么，處理村務的不同權限在村級不同組織中如何分配，如何以功能分化提高其相互約束的水平？－所有這些，不僅給村民自治的實踐提出了問題，也給相應的立法提出了問題。在這方面，選舉特別提出了任命干部和當選干部各自的權限問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果前者職位高，問題還不突出，但在不少村都出現(xiàn)了任命干部未能當選村委會正職的問題，在這種情況下，如果職位的權限不明確界定，不僅很容易影響選舉結果的權威性，而且鼓勵了干部間和組織間爭權奪利現(xiàn)象的發(fā)生。惟有進一步的制度和組織建設能夠解決選舉提出的新問題。通過立法界定自治權限的范圍，保障其權限得以實現(xiàn)，這屬于制度建設，在不同的組織間建立監(jiān)督關系以保障他們各自權利的獨立性，這屬于組織建設。這兩種建設，直接關涉到選舉之后村民自治的進一步發(fā)展、

　　選舉還提出了議事規(guī)則的重要性問題，這是集體決策或由代表決策實現(xiàn)村民自治不可回避的問題。議事規(guī)則是產(chǎn)生決議的程序，它是專門為集體決策的秩序制定的規(guī)范，應當是公開的共識。如果議事規(guī)則不完備、不嚴格，就會有相當部分的決議在議事規(guī)則之外產(chǎn)生，也就是在村民的了解和同意之外發(fā)生，很明顯，這樣引發(fā)沖突的機會很大，其政治上的效果是對社會整合及秩序造成損害。目前在農(nóng)村普及的做法是，決策在某一范圍的班子里形成后，再交與村民代表議論，這種做法比以前進了一步，但村民代表的作用仍然有限，他們的約束作用往往發(fā)生在決定產(chǎn)生甚至是實施之后（的結果方面），而在防止錯誤決定的發(fā)生、預先控制計劃及經(jīng)費預算等方面仍作用微弱。如果村民代表的議事程序具有權威，如果在一項行動實施之前必須經(jīng)歷村民代表的批準程序，如果這種批準有相應的組織去實施，就可以更有效的避免議事的形式化。

　　選舉還提出了仲裁組織的建設問題。在這次選舉中我們發(fā)現(xiàn)，伴隨著村級行政組織整合能力的下降，鄉(xiāng)村中以親屬關系為中心的社會網(wǎng)絡的內(nèi)聚作用增強，特別是，文化上對親屬關系的道德義務成為村民利益組織化的可用資源。由于利益沖突的存在，統(tǒng)一他們的意見并不現(xiàn)實，但可能通過建立對第三方組織的認同、解決不同群體的不信任和糾紛問題。這就需要建立獨立于這些利益集團的中立性仲裁組織，授權這類的組織受理投訴，負責調查，為村民代表會議的辨別提供令人信服的證據(jù)。由于選舉涉及利益的組織化，因此仲裁機構應當不涉入選舉，同選民各方也不存在直接或間接的利益或組織關系，更不是某一種選舉結果的受益或受害者。目前這種職能是由縣政府機構兼任的，每天大量的接待不僅打攪了其日常工作，更重要的是，這不符合組織無涉的原則－縣政府的取證及解決過程往往需要依賴下級－鄉(xiāng)干部完成，而鄉(xiāng)政府與村干則存在諸多工作及私人關系，鄉(xiāng)政府的權力和地位又使其很容易影響村級選舉，這往往難以取得各方當事人的信服。

　　如何解決令人信服的問題呢？促進基層仲裁組織的專門化發(fā)展是一個方法，這與司法和行政的職能分化有關，也與律師制度在農(nóng)村的推行有關。律師的作用不僅僅在打官司中代表當事人的權利，他可以事先指點當事人按照法律程序處理自己的問題，以防止由于情緒擴大爭端，避免違法行動對秩序的損害。從這個意義上說，律師制度在農(nóng)村的推廣重心在于預防糾紛，它不僅可以在行動之前為人們提供法律引導，也可以在糾紛發(fā)生之后和平而理性地處理之，這對于提高法治的權威性是一種有益的訓練，其效果顯然高過法律條文的宣傳。

　　特別重要的是，這里所說的“制度”建設與目前一些基層“制度”的區(qū)別，在于它們體現(xiàn)了不同的治理原則。一種原則是由權威制定的，目的在于管制，但由于權威本身的超然度外及變化，這些制度很容易跟著變化、并可能被用于特殊的利益和目的，顯然，這種制度積累沖突并且無助于理性秩序的達成。我們需要建立的，是符合公共同意及恒常性原則的制度[12]，“公共同意”即規(guī)則被村民共所周知，“恒常”即任何人都知道遵守或違背它的后果，對于這種后果的預見將指導他們行動的方向，由此而建立基本的社會秩序�，F(xiàn)代知識已經(jīng)幫助人們認識到，不當?shù)闹贫确e累并刺激沖突，比如，相當多的國家都用比例稅制代替了平攤稅制，用個人（或法人）稅責計算代替了集體（集團）稅責[13]計算，因為平攤和集團稅責計算很難區(qū)別收入及負擔的差異，令低收入者感到不公，由此引發(fā)的沖突不斷危及政治和經(jīng)濟的穩(wěn)定。而在我國，農(nóng)村地區(qū)的稅責一直以某一個行政集體為計算單位，且實行簡單的個人分攤（均等）制度，這種做法潛在地鼓勵了各層“集體”的自定稅（費）權，使其有機會利用定稅（費）的地位謀取私益，對不同人的收益和能力也缺少詳盡的區(qū)分性計算。-這一系列制度的問題并不是可以通過選舉解決的，只是，選舉把它們引發(fā)的各種尖銳問題擺到了更為引人注目的地步�？梢哉f，農(nóng)村基層干部的選舉，是一項設置民眾監(jiān)督權的安排，在現(xiàn)有的稅制條件下，它是解決問題的途徑之一－有助于在國家之外建立村民對不法定稅（費）權的監(jiān)督力量，以防止鄉(xiāng)村決策者權力過大而使其行動失去控制，但是，根本上解決問題還需要進一步的制度建設。

　　制度的作用在于對權利進行明確的配置，而較為均衡的權利配置是社會穩(wěn)定的基礎。追求均衡需要對可能擴大的權力給予限制，比如海選是對少數(shù)人黑箱操縱的控制，而對候選人的資格審查又是對選民投票流向的一種限制。這些限制的基本目的在于使權利分布不致失衡，而政治進步正是通過建立一種力量平衡的結構，將沖突和競爭引至和平、公開、可控的秩序過程。我相信，村民自治的成功與否，將取決于我們是否有足夠的智慧，通過制度和組織工具、即通過對權利、責任和義務的分化性配置促進社會整合，它更取決于，我們是否能夠認識到，確立一種新的基層治理規(guī)則－從更廣泛的意義上說，就是確立憲政和法治－是其唯一正確的方向。

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　　[1]《梨樹縣村民委員會選舉辦法》（1998年7月），第20條。

　　[2]梨樹某鄉(xiāng)干部訪問記錄，1998年7月。

　　[3]郭家店鄉(xiāng)某村上訪信件。

　　[4]根據(jù)縣民政局歷屆選舉統(tǒng)計資料及干部采訪記錄。

　　[5]梨樹民政局‘積極開展村務公開活動，促進農(nóng)村基層民主建設“，1998年2月，頁9－10。

　　[6]梨樹當選村干部訪問，1998年7月。

　　[7]引自梨樹喇嘛甸鎮(zhèn)某村當選主任就職演說，縣基層政權建設領導小組《梨樹縣村民自治故事匯編》，1993年4月。

　　[8]梨樹某村當選村干部訪問，1998年7月。

　　[9]引自梨樹某村村主任競選演講稿，1998年7月12日。

　　[10]引自梨樹某村當選村主任發(fā)言稿，1998年7月20日。

　　[11]霍家店村村民代表會議記錄，1996年5月25日，三屆七次會議決議。

　　[12]有關論述參見哈耶克《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯(lián)書店，1998，頁216－219；

　　[13]參見James C.Scott,The Moral Economy of the Peasant,New Haven and London:Yale University Press,1976.

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