6月23日，十屆全國人大常委會第十次會議在北京人民大會堂舉行。這是審計署審計長李金華作關于2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。

　　關于2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告

　　——2004年6月23日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上

　　審計署審計長 李金華

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我受國務院委托，向全國人大常委會報告2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。

　　根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計署對2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。按照十六大、十六屆三中全會和國務院對經(jīng)濟工作的部署，今年的預算執(zhí)行審計緊緊圍繞加強宏觀調控、推進依法行政、維護群眾利益、促進提高財政資金使用效益開展工作，主要審計了財政部具體組織中央預算執(zhí)行情況，國家發(fā)改委及中央其他部門預算執(zhí)行情況，稅務系統(tǒng)稅收征管情況，教育、扶貧、救災等專項資金管理使用情況，工商銀行和原中國人壽保險公司資產(chǎn)負債損益情況，以及原國家電力公司領導班子經(jīng)濟責任履行情況。

　　一、2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計情況

　　2003年，國務院及其各部門認真貫徹中央確定的各項方針政策，落實全國人大提出的要求，堅持擴大內需方針，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，針對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的新情況，及時采取措施進行宏觀調控，有效促進了國民經(jīng)濟的持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展。國務院各部門繼續(xù)推進部門預算和“收支兩條線”管理改革，堅持依法理財，加強內部管理，預算和財務管理水平不斷提高。2003年，全國財政收入增加較多，首次突破2萬億元，比上年增長14.9%。財政支出重點向農村、科技教育、公共衛(wèi)生等方面傾斜，有力保障了應對非典疫情、戰(zhàn)勝自然災害和加強社會保障等資金需要，社會事業(yè)投入顯著增加，財政的宏觀調控作用進一步加強�？偟目�，2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況是好的，但仍存在一些不容忽視的問題。

　�。ㄒ唬┲醒腩A算管理中存在的主要問題

　　1．預算外資金清理不夠徹底，彩票公益金等財政性資金271.94億元仍未納入預算管理。其中：24個部門收取的行政事業(yè)性收費39.45億元，仍存放在預算外中央財政專戶；
中央財政集中的彩票公益金135.75億元，在收繳中央財政專戶后，直接撥付相關部門安排使用。財政部應盡快研究辦法，將上述資金納入預算管理。

　　2．在中央本級支出年初預算中安排補助地方支出502.13億元。2003年，財政部在批復和追加交通部預算時，同意交通部將車輛購置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設；
將中央本級基本建設資金39.77億元，調整為補助地方支出；
將補助地方的教育支出24.66億元編入中央本級預算；
將補助地方的衛(wèi)生防疫專項經(jīng)費2.5億元列入農業(yè)部預算。這種做法，虛增了中央本級支出，同時也使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監(jiān)督。

　　3．采取退庫、退稅的方式，解決應由預算安排的支出282億元。主要是對9家企業(yè)集團仍實行所得稅超額或定額返還的“包稅”方式，2003年共退付所得稅254.55億元，用于解決企業(yè)辦社會和醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的支出。這種做法，雖然是在特定歷史條件下形成的，但不規(guī)范，縮小了預算收支規(guī)模，影響了正常的分配秩序。財政部應按照“收支兩條線”原則，對現(xiàn)行的退庫、退稅項目進行清理。

　　4．中央部門上年累計結余資金589.38億元未納入當年部門預算予以安排。據(jù)部門決算反映，129個中央一級預算單位2002年底財政撥款結余646.03億元，其中有些是預算編制不嚴格、管理不規(guī)范造成的，也有些是由于歷史原因多年累積下來的。財政部在核定2003年部門預算時，僅將其中56.65億元納入部門預算，其余589.38億元仍沉淀在中央部門。這樣不但導致財政資金大量閑置，也影響部門預算的真實完整，不利于深化部門預算改革。對此，財政部應深入調查研究，提出解決辦法，報國務院審定。

　　5．一些省對中央補助地方收入預決算編制不完整。據(jù)對17個�。▍^(qū)、市）的審計調查，這些省2002年本級預算共編報中央補助收入936億元，僅為實際補助4 149億元的22.5%。有4個省根本沒有編報中央補助收入。未編入預算的這部分中央補助資金，實際上脫離了地方人大的審查監(jiān)督。造成上述問題的主要原因是，財政部年初沒有把中央補助地方支出分解到地區(qū)和項目，加之省級預算在中央預算審查批準之前編報，地方難以對中央補助資金的數(shù)額作出預計。同時，也與一些地方財政自覺接受政府、人大監(jiān)督意識不強有關。有9個省在決算中也存在少報甚至不報中央補助收入的問題，2002年這9個省決算編報中央補助收入數(shù)僅占實際補助的26 %。

　　6．部分專項轉移支付管理仍不夠規(guī)范。審計發(fā)現(xiàn)，一是目前中央補助地方基本建設專項資金和其他19項專項轉移支付資金，沒有具體的管理辦法或辦法沒有公開，涉及金額111.72億元。二是在采用因素法分配的中央專項轉移支付資金中，有11項沒有嚴格按規(guī)定進行分配，人為作了調整，調整率達11%，涉及金額33.07億元。三是有些項目的預算安排與實際情況不符。專項轉移支付管理不規(guī)范，使資金分配存在一定的隨意性，缺乏透明度。

　�。ǘ�）中央基本建設預算管理中存在的主要問題

　　1．中央預算內投資年初預留比例過大。2003年，國家發(fā)改委安排中央預算內基本建設投資304.49億元，年初審批下達228.36億元，預留76.13億元，占年度預算的25%。在年初審批下達的228.36億元中，含有可研報告尚未批復和“打捆”項目投資54.96億元，實際落實到項目的只有173.4億元，僅占年度預算的57%。部分項目因特殊原因在年度執(zhí)行中改變投向。國家發(fā)改委要進一步提高投資管理的科學性，認真落實預算管理的要求。

　　2．部分中央預算內基本建設投資按基數(shù)法分配，不夠合理。2003年，國家發(fā)改委按基數(shù)法分配63個中央部門和單位基本建設投資80.18億元，其中超過1億元的部門有13個，不足1 000萬元的24個，不足200萬元的5個。這種分配辦法，雖有一定的歷史延續(xù)性，但容易與實際需要相脫節(jié)。國家發(fā)改委應盡快研究改進，按項目分配中央預算內基本建設投資。

　　3．2003年，國家發(fā)改委安排的中央預算內補助地方基本建設投資為88.19億元，共涉及11個行業(yè)、2040個項目，其中20萬元以下的項目有809個。由于項目多、數(shù)額小，對項目難以作出客觀判斷。國家發(fā)改委應進一步研究改進中央預算內投資補助地方項目的管理辦法。

　　4．1994年國務院決定停止征收“國家轎車零部件橫向配套基金”后，由于當時的客觀原因，原國家計委未將此前已收取的基金上繳財政，截止2003年底，該基金本息合計8.58億元。國家發(fā)改委應對這項基金進行清理，上繳中央財政。

　　5．1994年，原國家計委批復同意所屬宏觀經(jīng)濟研究院等7個單位聯(lián)建科研辦公樓，截止2000年底，實際投資8.59億元，建筑面積8.87萬平方米。辦公樓建成后，原國家計委并未全部交給所屬單位使用，而是將其中部分面積用于出租，2001至2003年共收取租金3 285萬元，用于機關離退休干部醫(yī)療費超支等。國家發(fā)改委應對出租房產(chǎn)進行清理，報國管局研究處理。

　�。ㄈ�）中央其他部門預算執(zhí)行中存在的主要問題

　　審計55個中央部門和單位2003年度預算執(zhí)行情況，查出的突出問題是：

　　1．7個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金9 673萬元。如國家林業(yè)局 調查規(guī)劃設計院等4個單位編造、變造7份“林業(yè)治沙項目”貸款合同，套取財政貼息資金415萬元。

　　2．41個部門擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金14.2億元，主要用于建設職工住宅、辦公樓和發(fā)放各類補貼。如1999年以來，國家體育總局動用中國奧委會專項資金1.31億元，其中用于建設職工住宅小區(qū)1.09億元，用于發(fā)放總局機關工作人員職務補貼和借給下屬單位投資辦企業(yè)2 204萬元。

　　3．一些部門預留預算資金問題比較突出。一是有預算分配權的部門年初大量預留資金。2003年，國防科工委共分配預算資金162.1億元，年初預留62.91億元，預留比例達38.8%；
科技部在年初分配預算資金時，將科技三項費用17.01億元全部預留，直到當年8至11月份，才采取追加的方式批復到有關地方和部門。二是22個部門在向所屬單位分配預算資金時，年初預留223.69億元，占財政部批復預算的13.65%。上述做法造成資金分配隨意性大，不符合部門預算改革的要求。

　　此外，基本建設和事業(yè)發(fā)展專項資金閑置問題比較普遍。抽查23個部門管理的43個基本建設和事業(yè)發(fā)展專項資金項目，截止2003年底，財政部累計撥款31.14億元，項目實施單位實際僅使用12.61億元，資金閑置達18.53億元，占項目預算撥款的64.74%。

　　根據(jù)全國人大常委會和國務院的要求，審計署還對國務院24個部門2003年度決算（草案）進行了審簽。從審計情況看，部門決算編報不真實、不規(guī)范的問題仍然存在，主要是少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元。對這些問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。

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　　審計調查17個省（區(qū)、市）35個地（市）的稅收征管質量，重點抽查了788戶企業(yè)，發(fā)現(xiàn)少征稅款問題比較突出。這些企業(yè)2002年少繳稅款133億元，2003年1至9月少繳稅款118億元。影響稅收征管質量的主要問題是：

　　1．人為調節(jié)稅收進度。一些稅務部門在完成稅收計劃的情況下，有稅不征、違規(guī)緩征，甚至違規(guī)退庫或利用稅款過渡戶人為調節(jié)收入。調查的788戶企業(yè)中有近一半的企業(yè)存在這類問題，由此造成2002年底和2003年9月底分別少征稅款106億元和102億元。如唐山市國稅局2002年11月以來，在企業(yè)完全具備納稅能力的情況下，違規(guī)批準13家鋼鐵企業(yè)延期納稅10.63億元，用于扶持地方鋼鐵企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模。

　　2．有些稅務機關征管不力，造成稅收流失。有些稅務機關對企業(yè)納稅申報審核不嚴，擅自擴大優(yōu)惠政策執(zhí)行范圍，違規(guī)批準減免稅，導致稅收流失27.6億元，涉及企業(yè)169戶，占調查企業(yè)戶數(shù)的21%。審計還發(fā)現(xiàn)，個別稅務機關嚴重失職瀆職，造成國家稅款大量流失。如河南省許昌市地稅部門對貨運專用發(fā)票管理失控，向無貨物運輸業(yè)務的企業(yè)無限量發(fā)售專用發(fā)票，致使這些企業(yè)以收取手續(xù)費為目的，大量違規(guī)代開、虛開貨運發(fā)票，受票企業(yè)用虛假的貨運發(fā)票抵扣增值稅，侵蝕國家稅款。審計抽查6戶企業(yè)，2001至2002年共代開、虛開貨運發(fā)票1萬多本，金額19.17億元，從中收取手續(xù)費513萬元。若這些發(fā)票全部抵扣，將造成1億多元的增值稅流失。此案經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)后，河南省政府和國家有關部門進一步組織查處，已移送涉嫌犯罪案件62起，抓獲犯罪嫌疑人39人，追繳入庫稅款8 687萬元。當?shù)囟悇諜C關73名責任人受到處分，2人被移送司法機關處理。

　　3．有些稅收政策存在漏洞。如現(xiàn)行民政福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策雖然在鼓勵殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮了一定作用，但國家付出的代價過高，殘疾人得到的實惠較少。審計調查的10個地（市）共有民政福利企業(yè)6438戶，2002年1月至2003年9月，享受稅收返還和減免103.49億元，而同期這些企業(yè)支付給殘疾人的工資福利只有12.3億元，僅占退免稅總額的11.89%，大部分減免稅成為企業(yè)的自有資金或被有關部門集中使用，違背了制定這項政策的初衷。而且由于福利企業(yè)監(jiān)管難度較大，在實際執(zhí)行中，部分企業(yè)弄虛作假，采取虛報、掛名等手法人為提高殘疾人員的比例，騙取稅收優(yōu)惠。

　�。ㄎ澹�專項資金管理使用中存在的主要問題

　　2003年，圍繞“三農”、教育、安全生產(chǎn)等社會關注的熱點、難點，審計署組織對國土出讓金、扶貧資金、基礎教育經(jīng)費、社保資金、救災資金、“大學城”開發(fā)建設情況以及武警消防系統(tǒng)財務收支進行了審計和調查，(點擊此處閱讀下一頁)

　　發(fā)現(xiàn)并糾正了一些侵害群眾切身利益的突出問題。

　　1．審計和調查10城市國有土地出讓金管理使用情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題是：一些地方非法買賣土地、亂占耕地的問題比較嚴重；
征地補償政策落實不到位，侵害農民利益。武漢市洪山區(qū)927畝集體山林地，先后4次被非法買賣，有關單位和個人從中牟利4 000多萬元。在對國家食品藥品監(jiān)督管理局預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)，2003年12月，該局機關服務中心與兩個公司簽訂協(xié)議，擅自將國家無償劃撥給該局位于北京昌平區(qū)的216畝土地，以8 500萬元的價格轉讓給這兩個公司，用于經(jīng)營開發(fā)。上述土地轉讓未報有關部門批準，也未辦理任何合法轉讓手續(xù)，違反了土地管理法和國務院關于整頓土地市場秩序的規(guī)定。審計以后，該局高度重視，正在研究糾正。

　　現(xiàn)行征地補償標準明顯偏低，實際補償中又往往執(zhí)行不到位。個別不法分子甚至大肆詐騙征地補償款，嚴重損害農民利益。2001年4月，私營企業(yè)華海公司在得知武漢市政府準備征用江漢區(qū)后湖鄉(xiāng)兩個村805畝土地的情況下，通過該鄉(xiāng)有關領導引薦，未經(jīng)任何審批手續(xù)，分別與兩村簽訂了對上述土地聯(lián)合進行開發(fā)的合同，“特別”規(guī)定，如遇國家征用該地，華海公司保證對兩村每畝地的補償不低于10.8萬元和12.5萬元，若國家征地補償高于上述價格，則超出部分的80%或全部歸華海公司所有。同年8月，武漢市以每畝14.8萬元和14.7萬元的價格征用上述土地，華海公司從中攫取差額1 801萬元。華海公司在得到最后一筆資金兩天后，即向工商部門申請注銷。目前，該私營企業(yè)主在逃。

　　此外，我署還對南京、杭州、珠海、廊坊4個城市的“大學城”開發(fā)建設情況進行了審計調查，初步發(fā)現(xiàn)的問題：一是違規(guī)審批和非法圈占土地問題突出。如2001至2002年，東方大學城開發(fā)有限公司以建設大學城配套設施等名義，與廊坊市和北京市通州區(qū)的5個村委會非法簽訂協(xié)議，大量租用農民集體土地，并將其中的6007畝（含耕地5728畝）用于建設5個標準高爾夫球場。二是“大學城”建設貸款規(guī)模過大，存在償貸風險。如南京市仙林、江寧和浦口新校區(qū)的12所高校建設項目，目前銀行貸款為27.28億元，占實際到位資金的71％。這些學校還本付息主要靠學雜費收入，按目前收費情況測算，今后每年還本付息額將超過學雜費收入的40％，個別甚至達到80％。

　　2．審計21個�。▍^(qū)、市）592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣的扶貧資金，發(fā)現(xiàn)財政扶貧資金被擠占挪用問題比較突出，其中用于平衡預算等4.28億元，用于買車和彌補行政經(jīng)費等1.5億元；
扶貧貼息貸款投向不合理，主要投向了交通、工業(yè)、電力、通訊等基礎性和競爭性行業(yè)，而用于扶持農戶的小額貸款卻逐年萎縮，不利于發(fā)揮扶貧資金的作用。如重慶市2002年9億多元扶貧貼息貸款中，小額貸款280萬元，僅占千分之三。吉林省安圖縣農業(yè)銀行2000年發(fā)放小額貸款769萬元，2001年下降到128萬元，2002年再降至45萬元。有些農民因申請不到扶貧貼息貸款，只得以約6%的年利率向信用社貸款，增加了農民負擔。

　　3．審計調查17個�。▍^(qū)、市）50個縣的基礎教育經(jīng)費，發(fā)現(xiàn)的突出問題是：基礎教育負債嚴重，增長過快，已成為縣鄉(xiāng)政府和學校的沉重負擔；
中小學亂收費問題尚未得到根本遏制；
少數(shù)地方挪用揮霍教育經(jīng)費問題比較嚴重。

　　50個縣2001年底基礎教育負債為23.84億元，2002年底上升為31億元，增長30%；
到2003年6月底，僅半年時間又增長了25.7%，達38.98億元。負債增長速度大大高于同期教育經(jīng)費投入增長速度，負債總額相當于這些地方一年財政收入的80%，最高的四川省小金縣負債達到地方財政收入的6倍多。同時教育負債面也很廣，有些縣80%以上的中小學都有負債，寧夏中寧縣中小學負債面達96%。形成負債的主要原因是，目前基礎教育實行以縣為主的財政投入體制，而縣級財政普遍困難，對基礎教育投入不足；
一些地方和學校過分追求超前發(fā)展和不適當?shù)倪_標升級，目前的負債中有72.5%是因新建校舍和“普九”達標形成的。調查發(fā)現(xiàn)，負債形式主要是銀行貸款、施工隊墊款以及向教師和社會借款等，其中拖欠施工隊墊款較為普遍。據(jù)對28個縣的不完全統(tǒng)計，截止2003年6月底，拖欠施工隊墊款達12.1億元，約占負債額的50%。一些學校經(jīng)常被債主強行封門逼債、官司纏身，影響正常的教學秩序。

　　50個縣基礎教育收費規(guī)模仍呈增長趨勢。2002年收費總額23.2億元，比上年增長7.8%，生均負擔469元，增長4.68%。亂收費問題仍然存在，50個縣中有45個縣存在此問題，2001年以來共違規(guī)收費4.13億元，其中地方政府及有關部門違規(guī)出臺政策收費2.46億元，中小學自行違規(guī)收費1.67億元。江蘇省溧水縣10所中小學違規(guī)收費達3 049萬元，占同期全部收費的39%。

　　一些縣的教育及財政部門“吃”教育問題十分嚴重。如2002年以來，廣東省化州市教育局及各鎮(zhèn)教辦挪用學雜費等2 561萬元，主要用于建辦公樓和辦公、招待費開支；
市財政局挪用400萬元平衡預算。1999年以來，該市教育局還將中小學生訂閱圖書資料回扣款等1 356萬元，用于私分和吃喝，其中私分1 103萬元，招待費等支出253萬元。吳川市地處粵西地區(qū)，財政十分困難，但該市教育主管部門在2002至2003年6月的一年半時間里，“吃”“分”教育經(jīng)費600多萬元，其中市教育局吃喝209萬元，人均近3萬元，是同期在職教師人均工資的近1.5倍；
17個鎮(zhèn)教辦吃喝和發(fā)放補貼402萬元，人均2.9萬元。

　　4．審計13個�。▍^(qū)、市）基本養(yǎng)老保險基金和8個�。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金，發(fā)現(xiàn)的突出問題是參保率不高。截止2002年底，河北、河南等8省基本醫(yī)療保險參保率只有58.5%，還有50個縣尚未啟動基本醫(yī)療保險制度。四川省江油市基本養(yǎng)老保險企業(yè)參保率只有22.6%，廣東省增城市雖達到63.5%，但已參保企業(yè)中有近一半從業(yè)人員未參保，個體工商戶參保情況更不容樂觀，兩市的參保率分別僅為5.8%和24.6%。

　　5．審計19個省（區(qū)、市）武警消防系統(tǒng)財政財務收支，發(fā)現(xiàn)各地消防基礎設施建設滯后，器材裝備嚴重不足，消防的安全防御和應急能力較弱，給社會生產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全帶來隱患。一是消防站數(shù)量不達標。湖北、四川等11個省應建消防站2479個，實有1267個，僅占應建數(shù)的51%。二是消防配套設施建設不足。甘肅、云南等5省有一半以上的市政消火栓應建未建，其中甘肅省的應建未建率達到72%。三是消防配備缺口較大。6個中西部省份消防車的配備缺額26.9%，河南省特勤車輛配備缺額高達83%。湖北、遼寧等7個省的消防救生、排煙等器材缺額65%。造成上述問題的原因主要是，目前武警消防系統(tǒng)的行政經(jīng)費和消防事業(yè)費分別由中央和地方財政負擔，一些地方政府對消防建設重視不夠，投入不足，有些地方的財政預算甚至沒有安排消防事業(yè)費。

　　6．審計淮河流域安徽、河南、江蘇14個災區(qū)縣的救災資金，發(fā)現(xiàn)一些地方虛報套取、甚至挪用私分的問題比較嚴重。有9個縣采取重報、多報移民遷建戶數(shù)等手法，套取災區(qū)群眾建房補助資金1.36億元，占9縣遷建補償資金總額的19%。安徽省霍邱縣降低上級補助標準，克扣1804戶災區(qū)群眾的建房資金360萬元。阜南縣3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的17名干部弄虛作假，騙取并私分國家蓄滯洪區(qū)運用補償資金20萬元，嚴重侵害農民利益。

　　審計去年云南大姚地震救災資金管理使用情況發(fā)現(xiàn)，救災資金下?lián)苓M度緩慢，截止2004年3月，中央財政下?lián)艿?.2億元特大自然災害救濟補助費，仍有5 174萬元滯留在縣級財政，占43%；

9個地震災區(qū)縣中有7個存在上報災情不實的問題，共套取救災資金868萬元；
有關部門擠占挪用救災資金4 111萬元，主要用于平衡預算、興建樓堂館所及招待費開支等。云南省抗震救災指揮部還批準動用救災資金4 847萬元，建造兩個高標準的移民安置點，計劃搬遷495戶，戶均補助近10萬元，是其他同類災區(qū)群眾戶均補助的20倍。少數(shù)基層干部以權謀私，借機為自己和親友牟取高標準住房。抽查一個安置點的40戶計劃搬遷戶，發(fā)現(xiàn)有20戶不符合搬遷條件。

　　（六）財政資金投資效益方面存在的主要問題

　　審計和調查部分城市基礎設施、公路、水利等項目，發(fā)現(xiàn)投資效益不高的問題非常突出，主要表現(xiàn)在：

　　1．部分項目未按期建成投產(chǎn)。抽查的28個�。▍^(qū)、市）利用國債建設的526個城市基礎設施項目，有136個未按期建成，占25%。工期延誤的主要原因是，項目前期準備不充分，地方配套資金不落實以及項目建設管理不善等。概算投資1.4億元的廣西北海白水塘垃圾處理項目，計劃于2000年底建成投產(chǎn)，由于選定的代理商沒有進口設備代理資格以及進口合同多處違背國際慣例等，導致已付款的關鍵設備供貨中斷，工程拖延至今仍未完工。

　　2．部分已建成項目運營效果差。抽查已建成的320個城市基礎設施項目，有32個沒有投入運營，18個長期處于試運營或開開停停的狀態(tài)，69個運營水平未達到設計能力。投資22.79億元的國家重點建設項目河南省煤氣化工程，從立項到2001年竣工投產(chǎn)歷時16年，期間燃氣市場供求發(fā)生重大變化，但項目決策者和建設單位仍堅持按原定規(guī)劃進行建設，致使項目建成后只能按設計供氣能力的一半運行，經(jīng)營陷入嚴重困境，僅2002年度就虧損2億多元。

　　3．有的工程質量存在重大隱患。審計長江堤防隱蔽工程建設情況發(fā)現(xiàn)，部分施工單位買通建設和監(jiān)理單位，采取各種手段弄虛作假，偷工減料，水下護岸拋石少拋多計，水上護坡塊石以薄充厚，工程質量令人擔憂。抽查5個標段發(fā)現(xiàn)，虛報水下拋石量16.54萬立方米，占監(jiān)理確認拋石量的20.4%，由此多結工程款1 000多萬元，目前部分堤段的枯水平臺已經(jīng)崩塌；
抽查11個重點險段發(fā)現(xiàn)，水上塊石護坡工程不合格的標段達50%以上。在該工程建設管理中，有關責任人以權謀私、大肆受賄。此案上報國務院后，有關部門立案查處，目前已逮捕21人。

　　4．擠占挪用建設資金及損失浪費問題嚴重。湖北省黃岡市政府及有關部門弄虛作假，挪用明珠大道項目國債資金1 167萬元，侵占安居工程用地110畝，興建“形象工程”——東方廣場，挪用資金占該項目國債資金總額的19.45%，嚴重影響明珠大道的建設。合肥市北郊生活垃圾處理項目采用國際先進的焚燒、堆肥和衛(wèi)生填埋相結合的處理工藝，由于堆肥工藝對垃圾分類收集程度要求高，目前國內不具備這個條件，引進設備試運行4個月即被棄用，垃圾處理改為單一填埋方式，填埋庫容迅速飽和，致使投資1.05億元、設計使用25年的垃圾處理場僅運行了4年就被迫關閉，不得不另行選址建設。

　�。ㄆ撸┙鹑跈C構資產(chǎn)負債損益中存在的主要問題

　　1．審計工商銀行總行及21個分行的資產(chǎn)負債損益情況，查出的主要問題是：違規(guī)發(fā)放貸款，違規(guī)辦理票據(jù)承兌和貼現(xiàn)。同時發(fā)現(xiàn)各類案件線索30起，涉案金額69億元。

　　一是信貸業(yè)務中出現(xiàn)了一些新的風險點。主要表現(xiàn)在個人消費貸款上。一些房地產(chǎn)開發(fā)商、汽車經(jīng)銷商和個人采取弄虛作假的手法騙取住房和汽車等個人消費貸款，有的甚至內外勾結，合謀騙取銀行資金。如工行上海外高橋保稅區(qū)支行向“姚康達”一人就發(fā)放個人住房貸款7 141萬元，這些資金被用于購買128套住房，炒作房地產(chǎn)。審計抽查工行北京翠微路支行辦理的7.91億元汽車消費貸款發(fā)現(xiàn)，4家汽車經(jīng)銷商用虛假資料騙貸達9 650萬元，占12%。

　　二是票據(jù)市場管理混亂。這次審計共發(fā)現(xiàn)工商銀行違規(guī)辦理匯票承兌和貼現(xiàn)101億元。在一些地方，無真實貿易背景的票據(jù)充斥市場，甚至出現(xiàn)以提供虛假貿易合同、增值稅發(fā)票為主要“服務”內容的公司，專門對無真實貿易背景的銀行承兌匯票進行“包裝”，幫助套取銀行資金，從中非法牟利。如洛陽芬萊商貿有限公司與銀行工作人員內外勾結，2002年僅為大連實德塑料工業(yè)公司及其關聯(lián)企業(yè)就“包裝”銀行承兌匯票4.92億元。2001年以來，該公司通過此類“業(yè)務”共收取好處費216萬元。

　　三是民營關聯(lián)企業(yè)騙貸問題突出。審計發(fā)現(xiàn)，不少民營企業(yè)采取關聯(lián)公司相互擔保等方式，從商業(yè)銀行套取巨額貸款，(點擊此處閱讀下一頁)

　　造成信貸資金嚴重損失。如廣東省佛山市民營企業(yè)主馮某利用其控制的13家關聯(lián)企業(yè)，編造虛假財務報表，與銀行內部人員串通，累計從工行南海支行取得貸款74.21億元，至審計時尚有余額19.29億元。這些貸款有許多沒有用于生產(chǎn)經(jīng)營，而是大量轉入個人儲蓄賬戶或直接提取現(xiàn)金，有些甚至通過非法渠道匯出境外。經(jīng)初步核查，銀行貸款損失已超過10億元。審計發(fā)現(xiàn)后，監(jiān)察部等正在組織力量深入查處。

　　2．審計原中國人壽保險公司資產(chǎn)負債損益情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是擅自改變保險費率、超額退保、非法代理保險業(yè)務等不正當競爭問題金額23.74億元。二是將保險資金違規(guī)出借、投資和興建辦公樓等24.82億元。審計還發(fā)現(xiàn)各類案件線索28起，涉案金額4.89億元。這些問題發(fā)生在中國人壽保險公司改制前。審計結束后，人壽保險公司非常重視，隨即開展全面整改，問題正在逐步得到糾正。

　　3．對交通銀行錦州分行進行專項審計調查，發(fā)現(xiàn)2000至2002年，錦州分行與錦州市中級法院、古塔區(qū)和凌河區(qū)法院聯(lián)手作假，用偽造的法律文書上報交通銀行總行核銷175戶企業(yè)的“不良”貸款2.21億元。在上述聯(lián)手作假過程中，法院不執(zhí)行相關法律程序，直接向錦州分行提供假案號，由該行風險處起草、打印本應由法院辦理的法律文書，共盜用案號236個，編造假案號110個。實際上，這些被核銷貸款的企業(yè)根本不知情，有的還在繼續(xù)歸還貸款，歸還的貸款本金及抵押資產(chǎn)的變現(xiàn)收入，被該行全部存入“小金庫”。同時，法院從上述虛假訴訟中收取“訴訟費”，其中錦州市中院和凌河區(qū)法院將收取的85.3萬元存入私設賬戶。審計機關將此案移交有關部門查處，已有7人被審查，1人被逮捕。

　　（八）原國家電力公司領導班子任期經(jīng)濟責任審計情況

　　受中組部委托，審計署對原國家電力公司領導班子進行了任期經(jīng)濟責任審計，審計資產(chǎn)總額10 150億元，占該公司總資產(chǎn)的70%。發(fā)現(xiàn)的主要問題：

　　一是損益不實比較嚴重。該公司2002年決算報表反映當年利潤總額為215億元，經(jīng)審計確認應為247億元，凈增加32億元，調增15%。1998至2002年，累計少計利潤78億元。損益不實的原因，主要是少計收入、收益和多列成本。

　　二是決策失誤造成重大損失。抽查該公司投資、借款、擔保、大額采購和重大股權變動項目6818個，有損失或潛在損失的項目631個，金額78.4億元，其中因個別領導人違反決策程序或擅自決策造成損失或潛在損失32.8億元，占42%。主要是以前年度下屬公司造成的。如1994至1996年，北京供電公司總經(jīng)理趙某在公司不具備獨立法人資格的情況下，擅自為北京威克瑞公司提供擔保，本息合計11.2億元。由于威克瑞公司瀕臨破產(chǎn)，經(jīng)法院判決，北京供電公司承擔部分賠償責任，造成損失4.57億元。

　　三是國有資產(chǎn)流失比較嚴重。審計發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失45億元。其中，因違規(guī)處置資產(chǎn)、通過關聯(lián)交易讓利，造成國有資產(chǎn)向三產(chǎn)企業(yè)流失29.7億元，占66%；
因違規(guī)對外投資、借款、擔保以及其他違法違規(guī)問題，造成流失15.3億元。

　　這次審計查出該公司涉嫌個人經(jīng)濟犯罪案件線索12起，涉案金額10億元。如原中國電力企業(yè)聯(lián)合會副理事長（副部級）林某在任華中電業(yè)管理局局長、華中電力集團公司總經(jīng)理期間，以權謀私，其女兒、女婿等在承包電力工程、向電力單位供貨中暗箱操作，弄虛作假，非法牟利8 300萬元。此案正在進一步查處中，林某等35人已被逮捕。

　　這次中央預算執(zhí)行審計結束后，審計署對查出的問題依法進行了處理。對違反財政財務法規(guī)的問題，已下達審計處理決定，要求有關單位予以糾正；
對制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范的問題，有關部門根據(jù)審計署的建議，正在建章立制，完善內部管理；
對執(zhí)行國家政策中存在的問題和重要項目的審計情況，審計署及時向國務院作了報告，國務院責成有關部門研究整改；
對涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件線索，已按有關規(guī)定移送司法機關或紀檢監(jiān)察部門立案查處。這次審計查出問題的全面整改情況，國務院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。

　　二、加強中央預算管理的意見

　�。ㄒ唬┘毣�中央補助地方支出預算，增強資金分配的透明度

　　當前中央補助地方支出已占中央財政總支出的一半以上，但財政部在每年編制和報告中央財政總預算時，未將其細化到地區(qū)和項目，使資金的分配缺乏透明度，也影響地方完整、準確地編報財政預決算，不利于政府和人大加強預算管理和監(jiān)督。國務院已要求財政部采取積極有效的措施，進一步清理整合專項轉移支付項目，控制專項轉移支付規(guī)模，提高一般性轉移支付的比重；
要細化中央補助地方支出預算，編制分地區(qū)、分項目的詳細預算，增強資金分配的透明度。地方各級財政應將上級補助收入及其分配使用情況，完整地編入本級預決算，接受同級政府和人大的監(jiān)督。

　�。ǘ�）完善政府投資管理和審批體制，提高資金使用效益

　　近年來，政府基礎設施投資規(guī)模不斷擴大，但在項目規(guī)劃、決策、審批和管理中仍存在一些不容忽視的問題。國務院要求國家發(fā)改委等部門進一步研究完善政府投資的決策機制，合理劃分中央與地方的投資事權，提高項目規(guī)劃和決策的科學化水平；
協(xié)調各職能部門合理安排投資計劃，更好地履行宏觀管理與調控職責；
逐步建立健全政府投資項目績效評估制度以及建設責任追究辦法，加強對項目建設的監(jiān)督檢查，促進提高財政資金的投資效果。

　�。ㄈ�）改進稅收管理機制，堅持依法治稅

　　目前，各級稅務機關仍采取“基數(shù)加增長”的模式確定稅收計劃，計劃與實際往往存在較大出入，且將計劃完成情況作為考核和獎勵稅務機關的重要依據(jù)。這種計劃管理和考核機制，導致一些稅務機關根據(jù)計劃完成情況，人為調節(jié)進度，嚴重影響稅收收入的及時完整。從對788戶企業(yè)稅收征管情況的審計調查看，少征稅款的80%左右是由稅務機關人為調節(jié)造成的。國家稅務總局將在認真調查研究的基礎上，完善現(xiàn)行的稅收管理機制，推行稅收征管綜合質量考核，引導各級稅務機關嚴格依法治稅，杜絕人為調節(jié)稅收進度現(xiàn)象的發(fā)生。

　　（四）強化國有商業(yè)銀行內部控制，防范和化解金融風險

　　從近幾年審計情況看，國有商業(yè)銀行重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟案件時有發(fā)生，而且呈現(xiàn)出新發(fā)案件多、涉案人員層次高、涉案金額大的特點。究其原因，與銀行的一些分支機構依法經(jīng)營意識不強，內部控制機制不完善，特別是對一些分支行的“一把手”管理監(jiān)督不力有很大關系。國有商業(yè)銀行要結合深化金融改革，堅持依法經(jīng)營，正確處理市場開拓與風險控制的關系，防止發(fā)生新的風險；
商業(yè)銀行及其內部各分支機構之間要建立行之有效的信息溝通機制，加大對企業(yè)跨地區(qū)、跨行辦理貸款的監(jiān)控力度，切實防范重大騙貸等案件的發(fā)生；
要加強內部控制制度建設，狠抓對各級機構“一把手”的教育和監(jiān)督，建立嚴格的領導責任追究制度，切實防止權力失控。

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