近些年來，中國政治改革的理論研究在相當(dāng)程度上受政治發(fā)展理論以及替代理論的影響。然而，該理論在分析發(fā)展中國家政治變遷中所存在的方法論的局限和理論體系的缺失較少為人們所認識。尤其是在中國政治改革的研究中，政治發(fā)展理論所設(shè)置的理論假設(shè)、分析框架、和變量關(guān)系都被想當(dāng)然地沿用于對中國的實際政治描述和解釋中來。因此，有必要對這些理論的基本內(nèi)容和觀點進行批判性的評述，以比較和總結(jié)中國政治改革理論的疏失和方法論的局限，尋找更可靠的理論分析工具。

　　一、政治發(fā)展理論的缺失與替代理論的意義

　　從上個世紀50-60年代以來，西方政治發(fā)展理論家們試圖運用特定的分析框架和概念工具，以及西方民主國家的發(fā)展經(jīng)驗，來比較分析不同發(fā)展形態(tài)和程度的政治變遷和適應(yīng)的問題，并期望最終建立普適性理論體系。然而，這種努力遇到了極大的困難和挑戰(zhàn)。面臨眾多不同歷史文化背景的政治體系的不同發(fā)展經(jīng)歷，以少數(shù)國家經(jīng)驗性研究建立起來的理論解釋、分析范式和測量指標不斷被其不完善性和局限性所困擾。這也造成了對政治發(fā)展宏觀理論研究熱情的減退。從20世紀70年代以后，由于政治發(fā)展宏觀理論不斷遭受方法論和經(jīng)驗研究方面的批評，已經(jīng)很少再有人從事宏觀政治發(fā)展理論的探討。不少研究者將興趣轉(zhuǎn)向了第三世界的發(fā)展和區(qū)域研究，轉(zhuǎn)向?qū)μ囟ㄎ幕瘏^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的探討，而著重點也從政治發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式與政治制度的關(guān)系等政治經(jīng)濟學(xué)方面的課題，一些有別于政治發(fā)展的替代理論也相繼提出。

　　政治發(fā)展理論的困境在于它所追求的理論普適性目標和有西方中心論之嫌的價值體系。從一開始，政治發(fā)展學(xué)者們就想建立一個能夠用來分析解釋所有特定社會政治發(fā)展現(xiàn)象和規(guī)律的宏大理論（grand theory），這一宏大理論不但要能夠自成為一個完整的體系，而且能夠具有理論詮釋(interpretation)的意義。[1] 政治發(fā)展的宏大理論試圖從動態(tài)和靜態(tài)兩個層面建立自己的理論體系。從動態(tài)的層面，政治發(fā)展被定義為政治形態(tài)從低級階段向高級階段，或者從傳統(tǒng)階段向現(xiàn)代階段的變遷過程。不管是將這種發(fā)展階段分為傳統(tǒng)和現(xiàn)代的二分法，還是傳統(tǒng)、現(xiàn)代化和現(xiàn)代的三分法，政治發(fā)展都被認為是方向已定、目標明確和不可逆轉(zhuǎn)的政治現(xiàn)代化過程。這種傳統(tǒng)-現(xiàn)代的發(fā)展觀試圖將西方發(fā)達國家的政治特征和發(fā)展中國家的政治特征進行區(qū)別，并從這些差異中歸納出彼此不相容的政治形態(tài)，以前者的政治特征作為后者應(yīng)該追求的發(fā)展目標, 并以此建立政治發(fā)展的理論分析框架。這一發(fā)展的理論框架在尋求其理論解釋上的普遍意義的同時，也表現(xiàn)出一種明顯的、具有道德價值判斷的觀點，即把西方（或者更確切的說把英美）現(xiàn)代政治體系看作是成功經(jīng)驗和優(yōu)勢體制的楷模，并將其介紹和推廣到其他的發(fā)展中國家。[2] 從靜態(tài)的層面，政治發(fā)展理論試圖通過建立一整套測定指標來衡量特定時期的特定社會政治發(fā)展的程度。盡管各位學(xué)者提出的測定指標的表述和歸類各有不同，但被多數(shù)人所認同的指標明顯具有西方政治系統(tǒng)的特征和價值觀的烙印。例如，白魯恂提出的衡量政治發(fā)展的三個標準包括：1）平等原則以法律形式被普遍接受的程度；
2）行政效率、理性與世俗政策取向等要素的行政執(zhí)行能力回應(yīng)和滿足人民需要的程度；
以及3）政治組織和行政組織的職能分化、專業(yè)化和組織之間整合的程度。[3] 又如歐爾森提出的政治發(fā)展的五個變量則包括：1）行政能力，即官僚體制的功能、效能和利益整合程度；
2）立法功能，即立法機關(guān)利益整合功能和文人控制政治的程度；
3）競爭性政黨組織利益整合功能和穩(wěn)定程度；
4）實行憲政的程度，即領(lǐng)導(dǎo)人公開甄選和行政部門自主的程度；
5）公民影響力，即民選代表、反對黨和團體的存在以及新聞自由的程度。[4] 這些標準的設(shè)置，無疑是建立在對西方政治民主體系的理解之上的，其中許多標準與非西方民主政治體制的經(jīng)驗和現(xiàn)實無關(guān)。

　　從研究途徑和價值取向的角度來看，政治發(fā)展理論更多地是建立在多元主義理論價值的基礎(chǔ)之上的。這一理論在美國有著深厚的思想根基和政治現(xiàn)實意義，并在價值取向上符合美國自由主義民主體制的現(xiàn)實需要。多元主義以及新多元主義以社會為中心，認為社會政治力量在政治中具有決定性的重要意義，而國家的作用則是協(xié)調(diào)來自社會的各種不同的政治要求和利益要求，盡可能的達到一種平衡和合理的政治輸出和政策結(jié)果，以維護政治和社會的穩(wěn)定。因此，社會團體、政黨、選舉、利益表達、利益整合、政治過程以及相應(yīng)的民主政治文化特征和政治制度安排成為政治研究的主要內(nèi)容。這一理論視角通過伊斯頓的政治系統(tǒng)理論、阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義、達爾的民主理論以及其他許多美國著名的政治學(xué)者的理論闡述，形成了美國現(xiàn)代政治學(xué)的理論基礎(chǔ)，同時也成為了現(xiàn)代美國自由主義民主政治體制的思想基礎(chǔ)。政治發(fā)展理論在多元主義理論基礎(chǔ)上形成了與之配套的概念、規(guī)范和研究途徑，進而影響了整整一代熱衷于政治發(fā)展研究的學(xué)者。當(dāng)這一大批用多元主義理論武裝起來的學(xué)者將其研究興趣投向了拉丁美洲、非洲和亞洲地區(qū)新興國家的發(fā)展研究時，他們的大多數(shù)人基本上是從西方的政治系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)功能體系的理想模式出發(fā)，來評估發(fā)展中國家的現(xiàn)實的。從這一立足點出發(fā)，他們將發(fā)展中國家的政治系統(tǒng)和社會結(jié)構(gòu)方面與西方國家之間所存在的差異，確定為傳統(tǒng)性、政治系統(tǒng)不發(fā)達和結(jié)構(gòu)功能失調(diào)，以對應(yīng)西方政治體系的現(xiàn)代性、政治系統(tǒng)發(fā)達和結(jié)構(gòu)功能良好。同時，他們的研究熱情不僅僅在于對這些地區(qū)發(fā)展進程的經(jīng)驗性學(xué)術(shù)探討和研究，而且更注重于以西方的經(jīng)驗來促成這些地區(qū)的發(fā)展進程，將西方民主、多元主義和社會正義標準移植到這些地區(qū)。

　　將政治發(fā)展確定為最終將要達到的、具體的、可實現(xiàn)的設(shè)定目標的理論假設(shè)在對非西方國家的經(jīng)驗研究中遭到質(zhì)疑。許多新興國家的經(jīng)歷表明，政治發(fā)展并不是按照一個特定的順序進行的，政治發(fā)展的目標也往往是在發(fā)展中國家特定時期和特定文化背景下政治選擇的結(jié)果，因而具有多元性和開放性。[5] 傳統(tǒng)與現(xiàn)代、發(fā)展與落后的兩分法以及這種兩分法在政治發(fā)展理論中的運用也引起多方面的理論問題�；羧A德•瓦阿德認為，“現(xiàn)代”概念常常被當(dāng)作“西方”的同義詞，而“現(xiàn)代”和“傳統(tǒng)”也具有某種道德判斷的意味。大部分政治發(fā)展的研究文獻，過于倚重于西歐和美國的歷史經(jīng)驗，因此，具有太多的感情、偏袒和種族優(yōu)越感（ethoncentric），而且在相當(dāng)程度上與發(fā)展中國家當(dāng)前的經(jīng)驗不相關(guān)。[6] 而薩姆吉則通過對一些非西方的國家本土制度的研究發(fā)現(xiàn)，被西方一些人認為“傳統(tǒng)”的制度，有一部分已經(jīng)自身轉(zhuǎn)變成某種現(xiàn)代化制度，這些經(jīng)驗可能提供了一種本土化的轉(zhuǎn)型方式，一種可以替代西方式發(fā)展模式的、而不是蒼白無力的一味模仿的、從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的另一類模式。[7] 上個世紀七十年代以來，一些發(fā)展中國家的學(xué)者和政治領(lǐng)導(dǎo)人基于本土發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也加入了對西方發(fā)展模式普適性論點的反省和批評的行列。他們認為，西方發(fā)展的時機和循序階段未必可以復(fù)制。事實上，第三世界大部分國家的發(fā)展所面臨的歷史條件和時機已經(jīng)大不相同，所有西方的教訓(xùn)和經(jīng)驗在這些地區(qū)的試驗，幾乎都得從根本上進行重新的詮釋。例如，新興中產(chǎn)階級的政治角色，軍隊職業(yè)化程度，農(nóng)民和工人的政治角色，以及政治多元化的普及程度，這些被西方政治社會學(xué)認定的政治發(fā)展條件，都應(yīng)該重新確定它們在政治發(fā)展中的意義。[8] 而且，對于一些發(fā)展中國家來說，具有西方中心論色彩的政治發(fā)展模式已經(jīng)造成了他們自己，以及外在世界對于他們國家客觀現(xiàn)實理解上的扭曲、偏頗和失真。那些被認為必須重新賦予現(xiàn)代性內(nèi)容的或者干脆應(yīng)該被顛覆的傳統(tǒng)制度，大部分已經(jīng)被證實具有不可忽視的彈性、延續(xù)性。這些制度不但沒有在社會經(jīng)濟變遷的影響下消亡，反而順應(yīng)了現(xiàn)代化的潮流，顯示出其適應(yīng)性。在發(fā)展模式的選擇中，發(fā)展中國家不可能完全按照西方發(fā)展模式的條件、順序和標準來確定自己的發(fā)展策略。本土的歷史文化和制度不一定就是發(fā)展的障礙，發(fā)展中國家有可能根據(jù)自己的實際情況，尋找出適應(yīng)與本土發(fā)展的新的路徑。[9] 一些激進的西方左翼批評者甚至將西方的現(xiàn)代化理論和政治發(fā)展理論看作是冷戰(zhàn)時期西方意識形態(tài)和知識攻勢的一部分，其目的是將第三世界維系在西方實力的范圍，以排斥其他可能性的發(fā)展形態(tài)。[10] 其結(jié)果是，這種發(fā)展模式的推廣已經(jīng)給一些第三世界帶來了負面的影響，發(fā)展本身加速了這些國家傳統(tǒng)制度中某些碩果僅存、頗具績效的機制的瓦解，在漫不經(jīng)心中扼殺了他們邁向?qū)嵸|(zhì)性發(fā)展的可能性。[11]

　　由此可見，對政治發(fā)展理論中“西方中心論”的批判不僅是來自發(fā)展中國家，而且首先是來自于西方的其他一些學(xué)派。這些批評有的是出于意識形態(tài)上的爭論，但也有許多則是出于對社會科學(xué)研究目的和方法論方面的探討。政治發(fā)展理論在概念、理論假設(shè)和方法論上所出現(xiàn)的問題和局限，以及在價值取向方面對西方發(fā)展模式的偏袒和強加于人的勢態(tài)，使其理論所追求的普適性目的受到多方面質(zhì)疑。這些質(zhì)疑促成了比較政治研究替代理論的出現(xiàn)。

　　上個世紀70 年代，一批研究拉丁美洲發(fā)展的學(xué)者所提出的依附理論和研究途徑在與政治發(fā)展理論及其觀點的對比中取得了明顯的理論優(yōu)勢。依附理論學(xué)派批評政治發(fā)展理論研究途徑過于單一和缺乏歷史觀。他們將其視野擴展到政治經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域、國際政治經(jīng)濟背景和歷史文化的層面。依附理論學(xué)者從三個方面建立起自己的理論分析體系。其一，他們認為世界體系事實上被分為發(fā)達的“中心”國家和“低度發(fā)展”的“邊緣”國家。發(fā)展中國家的問題從相當(dāng)程度上是由于中心國家追求成長和經(jīng)濟擴張的結(jié)果。其二，他們強調(diào)國家在發(fā)展和政治變遷中具有重要的作用，認為發(fā)展中國家不管是在國內(nèi)問題和國際問題方面，都需要國家有足夠的能力采取果斷的行動。其三，他們承認發(fā)展中國家的多樣性，并逐漸地認識到本土因素對其長期發(fā)展進程所具有的決定性意義。與政治發(fā)展理論相比較，依附理論的確為拉丁美洲、非洲和亞洲的發(fā)展提供了某種更具完整性和合理性的解釋模式。例如，在對東亞地區(qū)發(fā)展模式的研究中，主流學(xué)派的理論觀點從很大的程度上受到依附理論基本觀點的影響，對東亞地區(qū)的權(quán)威主義的政治體制和政治文化傳統(tǒng)在本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的作用給予了相當(dāng)程度的肯定。[12]

　　替代理論雖然在經(jīng)驗性研究和解釋上比政治發(fā)展理論具有優(yōu)勢，但這些理論（包括后來提出的法團主義理論）仍然是尋求普遍意義和詮釋意義的宏大理論。一旦這種宏大理論的創(chuàng)建越深入、越細化，所應(yīng)用的范圍越廣，其理論體系的弱點也就越明顯。依附理論的困境首先來自于內(nèi)部的分歧。發(fā)展中國家在追求自身發(fā)展的實踐中既有成功的實例，也有失敗的實例，依附理論學(xué)派由此也分化為積極的依附理論學(xué)派和消極的依附理論學(xué)派。當(dāng)前者熱烈討論一些國家在經(jīng)濟發(fā)展中逐步完成了從傳統(tǒng)的權(quán)威主義向本土特色的民主轉(zhuǎn)型時，而后者卻指出其新型民主制度受傳統(tǒng)制度滲透而表現(xiàn)出的不確定性。一些批評者指出，依附理論所解釋的只是發(fā)展中國家轉(zhuǎn)型時期的事實，因此只能算是一種過渡的理論。更有人指出，在當(dāng)前的國際形勢和全球化進程中，很少有國家在發(fā)展中不受西方政治、經(jīng)濟和文化的重大影響。如果把本土模式看作是一種全新的道路，而不是一種務(wù)實的政治策略，其發(fā)展前景將是暗淡的。激進的批評者則把問題提升到意識形態(tài)的層面，攻擊依附理論的主要“貢獻”不是為該地區(qū)所發(fā)生的事實提供具有洞察力的指導(dǎo)，反而是為該地區(qū)的民族主義情結(jié)提供了意識形態(tài)的論據(jù)，因此，依附理論所呈現(xiàn)的只是一種狹隘而且短暫的觀點而已。[13]

　　可以看出，政治發(fā)展理論和依附理論在追求普適性意義的過程中都先后遇到了理論上和價值上的困境。同時，由于復(fù)雜的國際現(xiàn)實背景和不同價值觀的卷入，使得理論上的辯論因意識形態(tài)因素而更加的復(fù)雜化。但是，不可否認的是，替代理論的出現(xiàn)和對政治發(fā)展理論的批評至少產(chǎn)生了兩個積極的結(jié)果。其一，它給比較政治研究尋求理論普適性和一致性的主觀意愿和熱情提出警告。這一警告不但使得學(xué)術(shù)界開始對以西方發(fā)展經(jīng)驗和價值體系為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)思想進行必要的反思，對許多西方社會科學(xué)建立起來的概念、定義、假定和假設(shè)的使用范圍進行再審理，而且也促使人們重新重視對非西方的本土性文化、制度傳統(tǒng)和發(fā)展模式的研究。這種反思和再審理，使尋求單一式政治發(fā)展模式的努力轉(zhuǎn)向了對具有多源頭本土發(fā)展可能性的理論探討。(點擊此處閱讀下一頁)

　　對不同地區(qū)的各式各樣的發(fā)展理論研究的深入和細化，已經(jīng)向我們提出了如下的任務(wù)：即如何來判斷和識別不同發(fā)展模式之間的差異和原因，如何進一步確定其本土化特性與普遍性之間的聯(lián)系，以及如何來確定這兩者之間的平衡方式。其二，它對發(fā)展中國家追究發(fā)展過程中的政治選擇提供了新的內(nèi)容。事實上，替代理論和本土發(fā)展模式給處于發(fā)展困境的國家提供了新的希望，他們可以重整信心，克服對自身歷史文化的自卑情結(jié)，正視傳統(tǒng)制度中一些合理因素的重要性，了解各種發(fā)展道路可能遇到的錯綜復(fù)雜的事實，重新探討各種可能的發(fā)展方向，以務(wù)實的態(tài)度選擇發(fā)展戰(zhàn)略，解決本土面臨的現(xiàn)實問題。

　　然而，政治發(fā)展理論和依附理論的辯論并沒有解決宏大理論所要追求的一致性和普適性的理論目標，或者可以說這種理論目標從一開始可能就是誤入歧途。政治發(fā)展的宏大理論所暴露的問題恰恰在于其理論體系過于追求普適性意義而忽視了特殊性意義的重要性，過分強調(diào)普遍價值含義而忽視了現(xiàn)實中的具體政治需求。發(fā)展中國家在現(xiàn)代化過程中不可避免地要面臨政治體制的變革，政治體制的變革既有可能推動進一步的發(fā)展，也有可能摧毀繼續(xù)發(fā)展所依賴的政治秩序和制度條件。因此，其關(guān)鍵問題是如何選擇政治策略，使政治變革有利于發(fā)展而不是相反。這種選擇是困難的和復(fù)雜的。選擇既不能脫離世界經(jīng)濟體系和西方價值的強大壓力，又必須考慮自身歷史傳統(tǒng)的制約和現(xiàn)實社會政治變化對體制轉(zhuǎn)型可能帶來的沖擊。因此，解決發(fā)展中國家面臨的實際問題需要更加細致的、更加切合實際的中型理論和政治分析工具。這一現(xiàn)實問題恰恰被政治發(fā)展理論忽視了。

　　二、政治變遷的理論解說

　　20 世紀70 年代以來，比較政治學(xué)者開始將研究的重心轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)型社會的政治變遷議題上來。與政治發(fā)展理論的研究相比，政治變遷的理論研究撇開了政治發(fā)展終結(jié)目標和發(fā)展階段順序的理論假設(shè)和概念框架，而將研究確定在政治系統(tǒng)發(fā)生變化的原因、方式、過程和結(jié)果等方面。

　　就一般意義而言，政治變遷是指一種政治系統(tǒng)發(fā)生變化或向另一種系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的過程。根據(jù)戴維•伊斯頓的定義和描述，政治系統(tǒng)是指維系一個社會政治生活正常運行的有機體，由系統(tǒng)組織、系統(tǒng)成員以及組織的能力和成員的權(quán)威性影響力等要素組成。政治系統(tǒng)的主要功能是將政治輸入轉(zhuǎn)化成為官方的政策、決定和執(zhí)行行動，對社會價值進行權(quán)威性的分配。他認為，政治系統(tǒng)的維持取決于兩個基本的條件：其一，能夠持續(xù)地對社會價值進行權(quán)威性的分配；
其二，設(shè)法使社會的大多數(shù)成員服從這種權(quán)威性價值分配并把服從當(dāng)作義務(wù)。一旦政治系統(tǒng)不能夠有效的進行決策，或者不能使這些決策按照確定的規(guī)則為社會大多數(shù)所接受，政治系統(tǒng)就將面臨崩潰。也就是說，當(dāng)政治系統(tǒng)不能采取合適的措施對付即將形成或業(yè)已形成的社會壓力或政治替代力量時，它就不可能繼續(xù)維持下去。

　　但是，伊斯頓認為，即使是遇到了嚴重的經(jīng)濟危機和社會危機，一個政治系統(tǒng)并不會輕易地解體或者徹底的崩潰。政治系統(tǒng)雖然與其他系統(tǒng)之間存在著一定的邊界，它仍然可以是開放性的，能夠?qū)ι鐣�的要求、支持以及壓力做出有效的反�?yīng)。政治系統(tǒng)通常具有對外部條件和影響的特殊適應(yīng)能力，其內(nèi)部組織可以通過積累形成對付外部環(huán)境壓力的大量機制。這些機制使政治系統(tǒng)組織可以調(diào)節(jié)自己的行為，改變自己的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，甚至重新確定自己的基本目標。伊斯頓反對當(dāng)時流行的均衡分析理論，因為均衡理論認為，當(dāng)系統(tǒng)受到環(huán)境壓力時，政治系統(tǒng)成員的目標只是試圖改變環(huán)境，重新建立均衡點。這種均衡分析理論實際上掩蓋了政治系統(tǒng)為適應(yīng)社會壓力而選擇不同途徑和目標的可能性。他指出，政治系統(tǒng)的適應(yīng)性不僅僅表現(xiàn)為對社會壓力做出簡單的自我調(diào)整、修正或從根本上改變外在環(huán)境，它還應(yīng)該包括，為避開或吸納外部替代力量而采取積極的、建設(shè)性的乃至創(chuàng)造性的廣泛行動，甚至包括根本改變政治系統(tǒng)本身。

[14]

　　從嚴格意義上講，伊斯頓的政治系統(tǒng)理論并不能算是政治變遷理論。伊斯頓一直把他的政治系統(tǒng)分析理論確定為一種規(guī)范性理論，其目的是以政治系統(tǒng)的維持和穩(wěn)定為價值目標，分析最大限度實現(xiàn)既定價值的必要條件，并依此給與理論說明。[15] 但他關(guān)于政治系統(tǒng)的適應(yīng)能力決定其維持或崩潰的解說，卻被一些研究政治變遷的學(xué)者所吸收。阿爾蒙德就將政治系統(tǒng)的能力看作是政治變遷的一個核心的變量。他認為，政治系統(tǒng)之所以發(fā)生變遷，是因為系統(tǒng)獲得了新的能力。傳統(tǒng)的家族和宗教領(lǐng)袖通過建立官僚組織來擴大對社會的控制能力和資源吸取能力，家族和宗教組織轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥獾恼�治組織，原有的系統(tǒng)就增加了對社會的整合和動員能力，政治系統(tǒng)能力發(fā)生了變化，政治系統(tǒng)本身也必然發(fā)生變遷。[16] 尼克拉斯•貝利則把政治系統(tǒng)看作是社會系統(tǒng)中的一個部分，政治系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的邊界發(fā)生改變，必然要影響政治系統(tǒng)的執(zhí)行功能力。只要政治系統(tǒng)所執(zhí)行的社會功能有了擴張、萎縮和重組，政治系統(tǒng)就會發(fā)生變遷。[17]

　　這種關(guān)于政治系統(tǒng)的“能力”學(xué)說實際上成為研究發(fā)展中國家政治變遷問題的主流觀點。但大多數(shù)的學(xué)者因在伊斯頓學(xué)說的影響下，把政治系統(tǒng)僅僅看作是一個整體，很少深入到政治系統(tǒng)的內(nèi)部，對其適應(yīng)能力的構(gòu)成特點進行比較分析。在他們看來，政治系統(tǒng)只是社會系統(tǒng)之下的一個子系統(tǒng)，對社會系統(tǒng)的變化和影響不斷做出反應(yīng)的“黑箱”。在與社會系統(tǒng)的互動中，政治系統(tǒng)只是應(yīng)變量，而社會系統(tǒng)則是自變量。因此，他們關(guān)心的是社會系統(tǒng)的變化以及對政治系統(tǒng)產(chǎn)生影響。政治輸入成為研究的主要部分，而政治系統(tǒng)的內(nèi)部運作以及運作規(guī)則和方式則很少涉及。政治系統(tǒng)的特征似乎是已經(jīng)給定的，或者由外在社會規(guī)則和價值觀念所決定。這種理論觀點與美國政治學(xué)的團體理論和多元主義理論傳統(tǒng)實際上是一脈相承的。它使得大多數(shù)研究政治變遷的學(xué)者，將研究興趣集中在社會經(jīng)濟變化的影響、社會階級和階層的變化、政黨組織和其他政治性社會組織的政治影響、以及與政治參與相關(guān)的政治心理因素和政治文化因素等方面的議題。許多的議題最后又回到政治發(fā)展理論所提出的西方民主政治價值的目標上來。

　　在西方政治變遷經(jīng)典文獻中，亨廷頓的理論具有獨特的意義。1968年亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中對政治變遷的理論分析，已經(jīng)擺脫了多數(shù)人對民主重要性的過分強調(diào)，而將議題轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家政治穩(wěn)定問題方面。他直截了當(dāng)?shù)嘏�評了美國政治家對于國家（政府）建設(shè)的偏頗認識，認為美國歷史上強烈的反政府傾向，使得美國的政治家在政府構(gòu)建時首先想到的是如何限制政府的權(quán)力，而不是創(chuàng)建權(quán)威和權(quán)力集中。政府體制和對政府權(quán)力的限制被混為一談，一個好的政府的構(gòu)建就是制定一部成文憲法，再加之權(quán)利法案、三權(quán)分立、制約與平衡、聯(lián)邦制、定期選舉以及政黨競爭。亨廷頓認為，這一套價值體系對于發(fā)展中國家是不適合的。因為對于大多數(shù)處于發(fā)展中的國家來說，首先需要的是建立權(quán)威的政治秩序；
“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”，只有當(dāng)建立了有一定水準的政治組織，才能進行有意義的選舉，否則，“選舉只會加強那些鬧分裂，并且常常又是反動的社會勢力，瓦解公共權(quán)威的結(jié)構(gòu)。”[18] 亨廷頓提出了三個基本事實來證明他的這一觀點。其一，從政府維護公共秩序的基本功能看問題，世界各國之間的最大差別不是政府的形式，而是各個政府實行有效統(tǒng)治的程度；
其二，第二次世界大戰(zhàn)以來發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長，并沒有促使這些國家出現(xiàn)現(xiàn)代化理論家所預(yù)示的政治發(fā)展，反而是增加了這些國家的社會混亂和政治衰朽；
其三，在發(fā)展中國家，那些經(jīng)濟發(fā)展越快的國家，其政治上的動蕩也越嚴重�；�于以上事實，亨廷頓認為，發(fā)展中國家最重要的任務(wù)是維持政治穩(wěn)定，而政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化之間的聯(lián)系。在他看來，政治參與范圍的擴大，其根本原因在于現(xiàn)代化和非政治的社會經(jīng)濟的發(fā)展�，F(xiàn)代化對政治穩(wěn)定的影響是通過以下過程得以體現(xiàn)的：經(jīng)濟發(fā)展與社會流動的相互作用產(chǎn)生了社會挫折，社會挫折與流動機會的相互作用產(chǎn)生政治參與的擴展，而政治參與的擴展與政治制度化的滯后則產(chǎn)生政治的不穩(wěn)定。亨廷頓的理論雖然以現(xiàn)代化為起點，但他明確地將有關(guān)社會經(jīng)濟的變化研究與對政治參與、政治不穩(wěn)定和暴力的研究作了區(qū)分，并將其研究的重點放在政治參與和政治制度化之間的關(guān)系方面。在他看來，在現(xiàn)代化的各種關(guān)系中，政治制度化和政治參與之間的關(guān)系非常重要，因為這種關(guān)系的失衡將導(dǎo)致發(fā)展的失敗，使政治變遷走向政治衰朽（即政治上的不穩(wěn)定、腐化、獨裁和暴力）。由于亨廷頓在分析政治衰朽現(xiàn)象時，主張通過約束新團體的政治參與、限制大眾媒體以及壓制群眾動員的方法控制和調(diào)節(jié)發(fā)展的進程，他的理論分析模式受到自由主義派學(xué)者的批評，認為其理論是從穩(wěn)定、秩序、平衡與和諧價值觀出發(fā)的保守理論。

　　總體而言，政治變遷理論試圖從較小的范圍來彌補政治發(fā)展宏大理論的不足，將研究的范圍縮小到影響政治體系結(jié)構(gòu)性變化和轉(zhuǎn)型因素的問題上來。政治變遷理論在宏觀層面上的解說似乎并不復(fù)雜。社會變遷所產(chǎn)生的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化、社會階級和階層的重新劃分、精英與大眾關(guān)系的變化以及國家（政府）與社會關(guān)系的演變等都會是推動政治變遷的外在原因；
外在原因促使政治體系內(nèi)部的調(diào)整以至于改變體系本身。政治變遷理論實際上是由社會變遷理論引入政治活動領(lǐng)域的，并或多或少將政治變遷看作是社會變遷所引發(fā)的帶有必然性的結(jié)果。雖然政治變遷的研究引導(dǎo)了不少學(xué)者去關(guān)注特定國家和文化區(qū)域政治變遷的經(jīng)驗性研究，但是，由于政治變遷被當(dāng)作是政治發(fā)展理論的一個分支，在理論層面上，對政治變遷的宏大歷史敘事和普遍化理論概括仍然被看作是政治學(xué)的重大議題。

　　在方法論上，政治變遷研究多數(shù)是停留在社會經(jīng)濟變革與政治變遷的相關(guān)性解說的層面上。多數(shù)學(xué)者從政治社會化、社會經(jīng)濟變量、社會政治變量等視角來解釋政治變遷原因。這些研究途徑雖然在方法論上很受歡迎，但從嚴格的意義上來講，并不能算是政治變遷的分析理論，而更多地是一種政治變遷的描述性理論。這些相關(guān)性解說只是對政治變遷表層現(xiàn)象進行的概括性描述，對其因果關(guān)系的實質(zhì)缺乏應(yīng)有的深入分析。概括意義上的相關(guān)性解釋雖然提供了構(gòu)建經(jīng)驗理論的基本資料，但并不是經(jīng)驗理論分析本身，因而不能用來理解相關(guān)變量之間互動的本質(zhì)，無法對特定制度背景下政治變遷事實進行經(jīng)驗性解釋和可行性預(yù)測。

　　當(dāng)我們深入特定政治變遷的經(jīng)驗性研究時，我們往往會發(fā)現(xiàn)，政治變遷過程中政治現(xiàn)象和行動將涉及的具體問題遠比宏觀理論的闡釋要復(fù)雜的多。普遍化理論與特定背景下的經(jīng)驗之間會出現(xiàn)不銜接，宏觀理論的解釋在具體的事實面前會顯得蒼白無力，理論對社會政治問題的理解也因此缺乏指導(dǎo)意義。這種問題產(chǎn)生的主要原因在于，宏觀理論體系的建立所依據(jù)的事實根據(jù)往往是有限的，當(dāng)這種理論體系被用于更大范圍的經(jīng)驗性研究時，其普遍化理論的指導(dǎo)意義就會減弱甚至喪失。尤其是跨文化的研究中，宏觀理論追求普適性與愿望和價值方面的偏頗將會導(dǎo)致其理論解釋力的局限和偏差。[19]

　　政治變遷實際上可以包括兩個基本層面的變化。其一，政治系統(tǒng)內(nèi)部的變化，即系統(tǒng)組織和成員之間權(quán)力職能關(guān)系的變化；
其二，政治系統(tǒng)本身的轉(zhuǎn)變，即政治系統(tǒng)作為一個整體由一種類型向另一種類型的轉(zhuǎn)變。因此，政治變遷理論既需要深入分析特定政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力和功能結(jié)構(gòu)的變化及其原因，也需要研究一種政治系統(tǒng)類型是否可能向另一種系統(tǒng)類型演變，或者是如何發(fā)生這種演變這樣的問題。而且，更重要的是，還應(yīng)該探討政治系統(tǒng)內(nèi)部的變化與系統(tǒng)演變之間是否存在著某種聯(lián)系，一種政治體系內(nèi)部的變化能否促使政治系統(tǒng)向另一種模式轉(zhuǎn)變。然而，宏大理論和宏觀抽象模型分析方法將很難深入探討這些問題，對這些變化的深入探討需要建立相對具體的實證分析理論。

　　三、政策過程：一種政治改革研究的中層理論

　　通過上述分析，抽象宏大理論與具體經(jīng)驗之間存在的鴻溝是顯而易見的，要解決這樣的問題，其理論方式就是在宏大理論和具體經(jīng)驗之間建立中層理論。社會學(xué)家羅伯特•默頓曾經(jīng)根據(jù)社會學(xué)研究領(lǐng)域存在的同類問題提出了建立中層理論的構(gòu)想。他認為，中層理論的意義在于架通抽象理論研究與具體經(jīng)驗分析之間的橋梁，是一種介于抽象的統(tǒng)一性理論與具體經(jīng)驗性描述之間的理論。中層理論的目的主要是指導(dǎo)經(jīng)驗研究，其理論能夠通過經(jīng)驗加以驗證，因此，它只涉及有限的社會現(xiàn)象，(點擊此處閱讀下一頁)

　　適用于解釋有限的社會活動領(lǐng)域。同時，中層理論并不排斥宏觀經(jīng)典理論的思想觀點和理論建構(gòu)策略，而是指出宏觀理論因普遍化、抽象化所產(chǎn)生的理想化和空洞化的弊端，開辟被宏觀理論所忽視的具體領(lǐng)域和研究方向，增強理論研究的應(yīng)用性、適應(yīng)性和指導(dǎo)性。而實現(xiàn)這一理論設(shè)想的策略則是，通過區(qū)分宏觀理論問題和微觀現(xiàn)實問題，建立針對經(jīng)驗調(diào)查的中層理論構(gòu)想和假設(shè)，并使這些構(gòu)想和假設(shè)能夠在具體的經(jīng)驗調(diào)查中得到證實。因此，中層理論實際上是對宏觀經(jīng)典理論研究工作的延伸和補充，它并不刻意尋求對重大社會問題的終極解決途徑和理論解說，而是在有限的范圍內(nèi)通過實證的方法尋求可以解決現(xiàn)實問題的理論途徑和方案。[20]

　　中國的理論界在對政治改革問題的理論研究中一直處于徘徊不前的尷尬境地，政治改革研究在理論指導(dǎo)上長期局限在似是而非的宏大理論敘事層面而不能自拔，在經(jīng)驗性研究上又缺乏足夠的理論指導(dǎo)，因此存在著宏大理論闡釋和就事論事個案分析的兩極分化。宏大理論闡釋的那種評古論今不著邊際的演繹和歸納，就事論事個案分析的那種缺乏理論想象力和反思的瑣碎，體現(xiàn)出中國理論界在中國政治改革研究方面的理論貧乏。在宏大理論闡釋方面東拼西湊的借鑒，以及在個案分析方面缺乏理論指導(dǎo)的盲目和離散，使得相關(guān)研究無法進行有意義的知識積累和理論認識的提升。因此，墨頓的中層理論構(gòu)想和設(shè)計對中國政治改革的理論研究和方法論探討具有重要的理論指導(dǎo)意義。

　　可以認為，中國政治改革研究應(yīng)該有宏觀理論研究的指導(dǎo)，政治發(fā)展與政治變遷理論也確實為中國政治改革提供了可供借鑒的一些一般性概念、理論假設(shè)和研究框架。經(jīng)濟發(fā)展所帶來的社會結(jié)構(gòu)變化（如社會階級和階層的分化和重組）、國家-社會關(guān)系的演變、社會基本價值的轉(zhuǎn)變（如社會精英與大眾政治意識和觀念的變化）都可能成為某種外在原因，成為對政治改革產(chǎn)生影響和推動的力量。但是，當(dāng)我們運用這些理論分析中國政治改革的實踐活動時，其相關(guān)概念和推論都只能是有待檢驗的理論假設(shè)，而不能當(dāng)作既定事實的根據(jù)。而且，政治發(fā)展和政治變遷理論所推論的許多因果關(guān)系仍然過于宏觀和一般化，無法回答更加深入的具體問題。例如，中國高速的經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變化是通過什么樣的方式和途徑來影響政治改革的進程，哪些因素和條件決定著政治改革目標和內(nèi)容的選擇以及形式和方法的運用，又是哪些原因使中國政治改革表現(xiàn)出某些不同的特點。這些問題光靠政治發(fā)展和政治變遷的宏觀理論假設(shè)和解釋是無法給與具體回答的。

　　因此，當(dāng)我們涉及中國政治改革具體問題的研究和尋找理論解釋的時候，必然需要建立針對這些具體問題所設(shè)立的較為具體的分析理論。這種理論應(yīng)該對所關(guān)注的具體問題的研究具有理論指導(dǎo)意義，同時又能對宏觀理論所提出的某些基本假設(shè)給與解釋和補充。這種理論不應(yīng)該是包羅萬象的。那種把所有相關(guān)的因素變量同等地納入分析框架只能是徒勞無益的，無助于理清各種變量之間可能存在的因果關(guān)系。因此，這種理論必須是一種有限的理論，其觀察的對象應(yīng)該是具體存在的事實，而不是理論推論的假定，其論據(jù)應(yīng)該是以已有的事實為依據(jù)，而不是在觀念上的預(yù)期，其理論假設(shè)應(yīng)該是建立在有限的彼此相關(guān)的事實基礎(chǔ)之上，而不是平分秋色的無所不包的事實羅列之上。

　　如果我們圍繞中國政治改革的特征來考察20多年來政治變遷的過程，我們就有可能建立一個較為具有針對性的分析理論。首先，我們可以從政治變遷的方式入手來建構(gòu)我們的分析理論。政治變遷可以分為政治改革和政治革命兩種截然不同的方式。政治改革作為政治變遷的一種方式，與政治革命的方式有著本質(zhì)上的不同。政治革命以大規(guī)模的社會政治動員為手段，通過徹底改變現(xiàn)有的權(quán)威體制，對現(xiàn)有政治制度以及政治體制進行顛覆性的變革，并伴隨著大規(guī)模的政治精英的轉(zhuǎn)換。因此，政治革命是一種劇烈的政治活動，涉及的是政治領(lǐng)域中的高烈度層面的政治沖突。由于政治革命的這些特點，考察和分析政治革命所運用的理論和分析框架將更傾向于政治沖突的層面。政治學(xué)對政治革命的考察分析往往更多地關(guān)注于革命形成的原因，如社會階級之間的沖突，以及代表這些階級的不同政治力量之間的權(quán)力爭奪、黨派斗爭和意識形態(tài)的斗爭。在這里，社會沖突理論、階級分析理論、社會-國家（對立）關(guān)系理論和革命理論成為主要的理論分析工具。政治改革則涉及的是政治領(lǐng)域中低度沖突層面的政治活動，它主要涉及的是現(xiàn)有的政治制度框架下對政治運行體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和有限的變革，其主要手段是通過現(xiàn)有的權(quán)威體制制定改革政策，并主要是通過現(xiàn)有的政治與行政體制來推行改革政策的實施，以達到政治改革的目的。

　　從這一基本認識出發(fā)，政治改革可以被看作是一個政策過程，即政治權(quán)威在特定的政治環(huán)境和政治體系中，按照特定的規(guī)則選擇和制定政策，并賦予實施的過程。按照伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，只要政治系統(tǒng)能夠不斷地制定出權(quán)威性的決定并賦予實施，政治系統(tǒng)就會持續(xù)。在這里，維持某種程度的政治秩序和政治穩(wěn)定是問題的出發(fā)點，而政治過程的主要內(nèi)容則是一個政策選擇、制定與實施的政策過程。在這一過程中，來自社會不同階層和利益群體的要求和壓力、政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治價值觀、官僚政治以及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化因素等無疑會對政策選擇、制定和實施產(chǎn)生影響，但是這些因素只有在圍繞著制定權(quán)威性政策的層面上加以考慮才有意義。因此，政治改革的分析理論應(yīng)該是政策取向的，這個理論的核心就是政策過程。

　　對政策過程的研究無疑為我們建構(gòu)政治改革的分析理論提供了新的途徑。政策過程研究并不是新的領(lǐng)域。西方政治科學(xué)早在半個世紀前就已經(jīng)開始注重政策過程的研究，其相關(guān)研究大多是基于對本土穩(wěn)定的政治系統(tǒng)運行的探討。戴維•伊斯頓的政治系統(tǒng)理論模式曾對政策過程研究的發(fā)展起過重要的影響。他認為，政治系統(tǒng)是由政治行動者的規(guī)律性互動構(gòu)成的，這些行動者的任務(wù)是為社會進行“價值的權(quán)威性分配”。政治系統(tǒng)所處的環(huán)境對政治系統(tǒng)不斷提出需求和給與不同的支持，政治系統(tǒng)根據(jù)其運行規(guī)則把這些需求和支持轉(zhuǎn)換為公共政策形式，然后政策實施所產(chǎn)生的結(jié)果反饋給環(huán)境，并影響今后對政治系統(tǒng)的投入。[21] 由此可見，伊斯頓的政治系統(tǒng)模式可以被看作是政策過程的一個初步模式。

　　從上個世紀70年代開始，西方政治學(xué)和公共行政學(xué)日益重視對公共政策的研究，越來越多的政治科學(xué)家、行政學(xué)家將其研究集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過程中來。在政治科學(xué)領(lǐng)域，公共政策過程的研究已經(jīng)成為支柱研究領(lǐng)域之一。公共政策的經(jīng)驗性研究堅持較為傳統(tǒng)的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個層次分析和探討公共政策的制定和發(fā)展過程。以宏觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過程研究注重政策或政策領(lǐng)域的長期發(fā)展與變化，政治思潮、社會觀念、政府組織和社會制度等對公共政策發(fā)展變化的影響，以及公共政策對社會發(fā)展變化的影響。以微觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過程研究則側(cè)重于政策過程中單個的行動者的行為分析，試圖從這些對公共政策過程的全面細致的觀察中歸納出政治精英、利益團體和官僚機構(gòu)的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。[22]

　　此外，比較政策將研究的領(lǐng)域擴展到了跨文化的研究方面，其研究包括對某些特定國家（如歐美國家）之間的比較，不同國別之間實質(zhì)性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環(huán)保政策等）內(nèi)容的比較以及公共政策過程比較。早年公共政策比較研究由社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展理論所主導(dǎo)，主要研究和探討在經(jīng)濟發(fā)展和社會現(xiàn)代化一般過程中，國家是如何作出政策反應(yīng)的。這種發(fā)展理論認為，隨著各國從農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)社會進而進入發(fā)達的現(xiàn)代化社會，每一個國家都要經(jīng)歷同樣的發(fā)展階段，而在同一發(fā)展階段各國政府所作的政策反應(yīng)是相同的。在這種理論指導(dǎo)下，一些學(xué)者試圖通過比較政策的研究來檢驗社會和經(jīng)濟發(fā)展的一般性理論。進入70年代以后，這種理論越來越受到人們的批評，因為人們發(fā)現(xiàn)各國政府在同一政策問題上所作的不同反應(yīng)與它們所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段并不一定相關(guān)（如歐洲大陸國家和英、美國家在社會福利政策上的差異）。對發(fā)展理論模式的批判促進了比較政策研究方法的多樣化。一些學(xué)者試圖證明不同歷史經(jīng)驗和文化積淀所形成的不同文化價值對公共政策制定和執(zhí)行的影響。也有學(xué)者重新從歷史-制度的角度研究不同國家的政策過程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環(huán)境和特定制度安排中進行考察。比較研究的發(fā)展和多樣化使得公共政策研究突破了美國主流學(xué)派（多元主義學(xué)派）對該領(lǐng)域的壟斷，新協(xié)作主義（neo-corporatism）、新制度主義、政策網(wǎng)絡(luò)分析和社會選擇理論等新的理論和方法已經(jīng)在政策過程研究中產(chǎn)生影響。

　　由此可見，以政策研究為取向的學(xué)術(shù)探討已經(jīng)涉及政治學(xué)、行政學(xué)乃至社會學(xué)等諸多領(lǐng)域。這些研究所產(chǎn)生的理論和實證的成果，其中包括眾多的基本概念、對變量關(guān)系的假設(shè)、理論分析框架、研究途徑和方法等，為我們構(gòu)建政治改革的分析理論和途徑提供了理論建構(gòu)的許多素材。但關(guān)鍵的問題是，如何從這些理論素材中提煉出我們需要的成分，構(gòu)建可以用來指導(dǎo)政治改革研究的理論。政策過程理論構(gòu)建的首要任務(wù)是確定研究的價值標準，這些價值標準將決定政策過程研究的范疇和方法，決定我們應(yīng)該將哪些變量納入考慮的范圍和采用哪些分析手段。其次是針對所要觀察的事實提出基本問題，根據(jù)基本問題尋找相關(guān)的變量，然后通過事實的分析找出變量之間的因果關(guān)系，找出不同因果關(guān)系中間的邏輯順序。

　　20多年來中國政治改革的實踐所體現(xiàn)的一個重要特征是它的持續(xù)性和漸進性。[23] 如果我們從這一持續(xù)性漸進特征來考察中國的政治改革，考察這種持續(xù)性漸進政治改革的成因，以及它以什么途徑不同程度地改變了中國原有的政治體制的構(gòu)成和運行方式，這將有助于我們對中國政治改革的許多具體問題進行更加深入的了解。因此，對中國政治改革政策過程研究的范疇首先應(yīng)該確定在政治過程的領(lǐng)域，涉及的將是改革政策是以什么樣的既定方式和什么樣的現(xiàn)實考量標準被選擇、制定和實施，而不應(yīng)該是首先從社會基本價值目標出發(fā)來進行政策設(shè)計。只有當(dāng)我們對現(xiàn)實的事實和經(jīng)驗有了比較深入的了解和研究，基于社會基本價值目標的政策設(shè)計才有堅實的事實基礎(chǔ)。與此相適應(yīng)，在方法論上則應(yīng)該首先確定在經(jīng)驗性解釋的實證研究方面，而不是規(guī)范價值的陳述和強調(diào)方面。經(jīng)驗性解釋的實證研究一般是對既定事實的研究，即將政治改革當(dāng)作一個既定事實，并從此出發(fā)對所發(fā)生的事實進行有目的的分析。它將有助于我們擺脫由于對某種主觀價值目標和價值要求的期盼可能對基本事實分析的困擾，有助于我們對政治改革的實踐和經(jīng)驗及其規(guī)律進行盡可能客觀的了解。

　　四、政策過程理論的框架

　　政策過程如果可以成為一種分析中國政治改革的中層理論的話，它應(yīng)該包括如下的研究內(nèi)容。其一，它需要探討改革政策是在一種什么樣的政治環(huán)境和體制下被制定和實施的。其二，它需要探討對改革政策的制定和實施產(chǎn)生影響的重要變量有哪些，這些變量（如社會經(jīng)濟條件、各種政治組織和機構(gòu)、各種社會群體、政治領(lǐng)導(dǎo)人等）中哪些變量是起決定性作用的。其三，它需要探討那些對改革政策制定起決定性作用的群體、組織或個人的政策偏好，他們在政策選擇中所依據(jù)的標準和條件。在這里，政策過程的概念不同于政策分析中的政策制定程序的概念，它應(yīng)該從圍繞政策制定和實施的政治過程來界定。

　　政治環(huán)境和政治體制是制約和規(guī)范政策制定和實施的重要因素。政治環(huán)境的狀態(tài)決定著政治體制可能感受到的政治壓力或者政治支持的程度，而政治體制的特征則基本上決定著政策過程參與群體和個人在政策制定中可能扮演的角色和發(fā)揮的作用。政治環(huán)境的差異將在很大程度上影響政策選擇時政策優(yōu)先考慮事項的順序和基調(diào)，而政治體制特征的結(jié)構(gòu)性差別則決定著政策過程參與群體和個人在政策制定和實施中權(quán)力關(guān)系的差別。例如，當(dāng)政治環(huán)境有利于某項政治改革的時候，相關(guān)改革政策的制定和推行就會更容易，反之，相關(guān)政策就會被暫時擱置。如果政治環(huán)境由于某項政策的實施而惡化，產(chǎn)生了政治的不穩(wěn)定，政治改革不但會暫時停止，已有的政策也會被調(diào)整甚至停止實施。權(quán)威主義政治體制將使得政策制定的權(quán)力更多地集中于國家權(quán)威機構(gòu)，社會團體的參與和影響力就會很弱。另外，人格化權(quán)威政治結(jié)構(gòu)和政治體制的弱制度化將使政治領(lǐng)導(dǎo)人有更大的決策自主權(quán)，而官僚群體對政治組織的依附性將大大削弱他們在政治改革中利益受損時的抵制能力。(點擊此處閱讀下一頁)

　　[24] 政策過程理論對政治環(huán)境和政治體制特征的考察應(yīng)該是動態(tài)的。尤其是對政治體制的考察，不但要闡明政治體制結(jié)構(gòu)的基本特質(zhì)以及對政治過程的作用，而且也要考察其在政治改革過程中所發(fā)生的變化。

　　政治改革過程中到底有哪些重要的變量因素是重要的，需要加以考察分析？亨廷頓在概括政治變遷研究途徑時曾經(jīng)提出的分析框架和相關(guān)變量值得我們參考。他認為研究政治變遷可以從政治系統(tǒng)中不同組成部分之間的變量關(guān)系著手。政治系統(tǒng)各種組成部分可以概括為五種類型。第一，政治文化部分，即與政治有關(guān)的并且在社會大眾中占主導(dǎo)地位的價值、態(tài)度、取向和信仰。第二，政治結(jié)構(gòu)部分，即有形的政治組織，如政黨、立法機關(guān)、行政機關(guān)和官僚層，這些政治組織制定權(quán)威性的決定并將其賦諸于實施。第三，社會群體部分，即正式的和非正式的社會和經(jīng)濟群體，他們以一定方式參與政治，向政治機構(gòu)提出要求。第四，政治領(lǐng)導(dǎo)層部分，即政治機構(gòu)中的個人和集團，他們在確定價值觀念和取向方面比其他人有更大的影響力，在政策選擇和制定中起著重要的作用。第五，政策部分，即通過政治活動制定和實施政治決定，其目的就是有意識的影響社會內(nèi)部利益和懲罰的分配。政治變遷必然要涉及到這五個方面的變化。而在通常的情況下，這些組成部分發(fā)生變化的速度是有差別的，并彼此產(chǎn)生影響，形成不同特點的政治變遷的形式和結(jié)果。因此，他建議人們應(yīng)該注意研究這些組成部分變化之間的關(guān)系，如占支配地位的價值觀念變化與結(jié)構(gòu)演化之間的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)人更替與政策變化之間的關(guān)系，以及社會群體政治參與的變化與結(jié)構(gòu)變化之間的關(guān)系。[25]

　　亨廷頓所歸納的這五個變量為我們研究政策過程提供了可以借鑒的分析途徑，但他只是羅列了這些變量和研究變量關(guān)系的可能性，并沒有進一步闡述這五個方面的變量相互之間的關(guān)系是按照什么樣的邏輯互為因果的。其實，這五個方面的變量都與政策過程有關(guān)，也可以被看作是政策過程中的最基本的變量。政策過程實際上是人們圍繞特定政策訴求所進行的一系列政治活動。這種政治過程也是各種政治變量之間不斷進行互動的過程，其互動過程又是在一定的政治體制條件下，按照一定的政治規(guī)則進行的。在這里，政治體制是進行政治互動的前提條件，改革政策的制定和實施是政治互動的結(jié)果。改革政策會在不同的程度上改變既定的政治體制，改變了的政治體制將成為下一輪政治互動的前提條件。因此，當(dāng)我們確定了改革的基本政治變量之后，還必須探討政治體制的基本狀況，探討政治組織、社會群體和政治領(lǐng)導(dǎo)層等其他變量是以什么方式和途徑參與政治決策，它們在政策選擇中所扮演的角色，所產(chǎn)生的影響，以及是誰在起著決定性的作用。

　　在政策過程中，政策選擇主體的行為不僅僅受政治體制的制約，而且也受其政治需求和價值觀的支配，這種政治需求和價值觀之間往往有著密切的聯(lián)系。正如詹姆斯•安德森所認為的那樣，決策者進行政策選擇時雖然會受到諸如社會經(jīng)濟條件、政治壓力、制度的程序以及時空限制等因素的作用影響，但決策者本人的價值觀和需求對政策選擇的作用是不可忽視的。這些價值可以歸納為五種類型。其一，政治價值，即決策者在評價政策方案時所采取的政治標準。對政策決策者來說，“政策被看作是發(fā)展和實現(xiàn)政黨和利益團體目標的手段，政治上有利構(gòu)成了此種政策決策的基礎(chǔ)�！逼涠�，組織價值，即決策者在政策制定中對其所屬組織機構(gòu)的利益和目標的考慮，這種組織價值具體體現(xiàn)為追求本組織（如官僚機構(gòu)）的生存，發(fā)展和擴大本組織的計劃和行動，以及維護本組織的權(quán)力和特權(quán)等。其三，個人價值，即決策者在保護和發(fā)展個人的政治聲望和歷史地位，以及其他利益時所遵循的價值標準。其四，政策價值。政治決策者不但受政治、組織、個人利益價值標準的影響，它們還可能會根據(jù)自己對公共利益和政策合理性的認識來確定政策的選擇。其五，意識形態(tài)價值，即主流社會和國家權(quán)威所確定的一整套邏輯上相聯(lián)系的價值觀和信念，它是政治權(quán)威衡量政策行動合理化和合法化的重要手段和標準。[26]

　　安德森對于影響政策決策價值類型的分類為我們提供了具有借鑒意義的政策取向或偏好的五種價值基礎(chǔ)，尤其是意識形態(tài)價值對我們分析中國政治改革政策選擇具有啟示的意義。安德森的意識形態(tài)價值的概念比亨廷頓的政治文化概念在分析政治改革政策過程中更具有可確定性。政治文化作為社會大眾基于經(jīng)驗所形成的對政治權(quán)威、政治權(quán)力和政府角色等的態(tài)度以及相關(guān)的價值和信仰，它所表達的是社會群體政治行為所處的主觀環(huán)境。[27] 政治文化在什么程度上和以什么方式對政策過程產(chǎn)生作用是很難確定的。阿爾蒙德和維巴曾經(jīng)試圖通過社會問卷的方式和文化分類的理論模式來說明政治文化如何決定民主政治體制的形式，但其結(jié)論一直受到人們的質(zhì)疑。伊斯頓自始至終批評政治文化的概念的含糊性和不確定性，堅持用價值的概念而不是文化的概念作為政治分析的基本概念是有一定道理的。在政策過程分析中，意識形態(tài)的概念具有更大的確定性和可觀察性。在多數(shù)情況下，權(quán)威體制中的意識形態(tài)是由政治權(quán)威來確立和修正的，它作為政策和政治行為的合理性合法性標準不但具有更明確的強制性，而且一旦主體意識形態(tài)發(fā)生修正或更改，往往對政策選擇產(chǎn)生明顯的作用，因此具有分析上的可觀察性。例如中國領(lǐng)導(dǎo)層在1978年底對以階級斗爭為綱意識形態(tài)體系的修正，為隨后推行改革開放政策奠定了合理性的價值基礎(chǔ)就是一個很好的例證。

　　然而，安德森對政策價值取向的分類也僅僅是采取了羅列的方式，并沒有進一步分析它們之間是一種什么樣的邏輯關(guān)系。應(yīng)該指出的是，這些價值取向在許多情況下可能是相互矛盾的，例如政治價值與政策價值或意識形態(tài)之間的矛盾，意識形態(tài)與政策價值之間的矛盾，組織價值與其他價值之間的矛盾等等。當(dāng)這些矛盾產(chǎn)生時，在什么樣的條件下一種價值將會占有主導(dǎo)的地位，并能夠?qū)ζ渌麅r值進行修正或限制。具體講，在什么條件下政治價值（如政黨的生存發(fā)展）將促使既定意識形態(tài)發(fā)生變化或部分改變，又是在什么條件下它能夠?qū)�組織價值（如官僚機構(gòu)的部門利益）的作用產(chǎn)生制約。這些問題在改革政策過程分析中需要進一步深入探討。

　　當(dāng)我們考察分析政策選擇過程時，不僅要考察分析決策者的政策取向和價值觀，而且還有必要分析政策選擇中的不確定因素。假定政策決定者能夠按照其政策取向和價值標準來選擇政策方案，但他同時仍然會面臨政策結(jié)果可能存在不確定性的問題。決策者總是希望政策能夠按照預(yù)期的結(jié)果被實現(xiàn)，但是，政策方案是建立在預(yù)測和經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上的，在政策實施的過程中仍然會有許多無法預(yù)知的因素影響到政策的實際結(jié)果。當(dāng)經(jīng)驗和預(yù)測能力不足的情況下，決策者必須認真考慮一旦政策失敗可能產(chǎn)生的后果。這種考慮對改革者來說是非常重要的，因為政治改革政策的失敗尤其會帶來政治上的嚴重后果。因此，決策者將面臨政策選擇如何應(yīng)付政策失敗的問題，這將使得理性的決策者必須根據(jù)已有的條件，選擇合適的政策策略，以求減少政策結(jié)果的不確定性，保證改革政策基本目標的實現(xiàn)。這種針對政策結(jié)果不確定性所采取的策略手段將決定改革政策會采取什么樣的方式、步驟，以及決定政策的內(nèi)容和時間表。而某種策略的重復(fù)使用將會使政策方式、步驟以及內(nèi)容和時間表的選擇形成某種定式，最后將形成政治改革的某種特點。

　　到此為止，我們已經(jīng)基本可以對政策過程理論分析框架進行總結(jié)了。首先，我們可以假定中國政治改革是在現(xiàn)有的基本政治制度條件下對權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治體制所進行的改革，它是在維持基本政治制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上對政治權(quán)力和政府運行體制所進行的調(diào)整、改進和職能轉(zhuǎn)換。因此，政治改革可以看作是一個政策過程，是一個通過政策的選擇、制定和實施，實現(xiàn)對現(xiàn)有政治權(quán)力關(guān)系和政府體制的職能進行有目的的轉(zhuǎn)變的過程。隨著政治改革的不斷深入，基本政治制度中的某些原則和部分可能會有不同程度的修改和變更，但其出發(fā)點仍然是以維持穩(wěn)定而不是實行顛覆為改革的基本目標的。

　　當(dāng)我們將理論的視角放在政策過程分析的層面之后，影響政策選擇、制定和實施的各種變量和變量之間的關(guān)系將成為我們關(guān)注的焦點。由于我們將政策過程作為分析的主線，其關(guān)鍵變量的選擇主要根據(jù)它們與政策過程的相關(guān)性程度而定，依照這一標準，我們將與政治改革政策過程密切相關(guān)的五個變量作為主要的考察對象，它們包括意識形態(tài)、政治領(lǐng)導(dǎo)層、政治運行體制中的各種組織機構(gòu)、社會群體和政策。同時我們假設(shè)，這些變量之間的關(guān)系和它們對政策過程產(chǎn)生影響和作用的程度是由政治體制中的權(quán)力關(guān)系所決定的，這種權(quán)力關(guān)系決定不同的變量以什么樣的渠道和參與程度來影響政策選擇、政策制定和政策實施。根據(jù)這一假設(shè)，可以進一步探討的問題有以下幾個方面。其一，在現(xiàn)有政治體制下，意識形態(tài)對改革政策的合理性和合法性的作用，以及在什么條件下意識形態(tài)本身會發(fā)生變化。其二，在權(quán)威體制下政治領(lǐng)導(dǎo)層在政治改革政策的選擇和制定中扮演的角色，以及政治領(lǐng)導(dǎo)層的政策取向、偏好和價值標準對政策選擇和政策策略的影響。其三，官僚機構(gòu)和組織的政策偏好和價值標準對改革政策制定和實施的影響，這些機構(gòu)和組織的特質(zhì)（如制度化程度和適應(yīng)變化的能力）對政治改革政策選擇的影響。其四，社會群體在現(xiàn)有政治體制下對政策過程可能的參與方式和程度。其五，決定政治改革政策的內(nèi)容、步驟和實施時間表的重要因素。

　　以上政策過程分析框架還可以用來分析中國政治改革中的某些具體理論問題�；�于中國政治改革的持續(xù)性、漸進性的基本事實，需要從理論上回答的問題有：為什么中國的政治改革是漸進的而不是激進的？為什么這一改革能夠長期持續(xù)？這種漸進改革能夠在多大的程度上實現(xiàn)現(xiàn)行政治運行體制的平穩(wěn)變革？以及這種變革是否遵循著某種邏輯？針對其中的某些問題，我們可以假設(shè)，中國政治改革的持續(xù)性是由中國政治領(lǐng)導(dǎo)層確定的政策目標和采取的政策策略所決定的，政治改革是一個不斷進行政策選擇的持續(xù)過程，其漸進性特征與政策選擇所依據(jù)的制度和體制的具體條件相關(guān)。運用以上政策過程的理論框架對這些假設(shè)進行實證性檢驗將可以得出有意義的新的結(jié)論，這將與傳統(tǒng)的宏大理論分析的結(jié)論形成有意義的對照。

　　概括而言，政策過程作為研究中國政治改革的一種中層理論，是為政治改革經(jīng)驗性研究提供具體理論指導(dǎo)的實證性理論。與政治發(fā)展的宏觀理論想比較，政策過程理論是有限理論，它主要是圍繞著政治改革的政策選擇、政策制定和政策實施方面的相關(guān)問題展開的理論假設(shè)和實證檢驗。它并不涉及主觀的社會基本價值目標的探討，不是從主觀規(guī)范價值判斷出發(fā)評價政治改革實踐的對與錯，而是試圖對中國政治改革的基本特征和方式方法進行理論性解釋。同時，政策過程理論分析并不完全排除價值選擇，這一理論的構(gòu)建其實是以如何才能維持政策過程平穩(wěn)運行為基本價值原則的，并圍繞這一價值建立相關(guān)的概念和命題。政策過程理論承認價值目標，并試圖分析最大限度實現(xiàn)既定目標的必要條件。從這個意義上講，政策過程理論既是描述性的又是規(guī)范性的。需要指出的是，這種規(guī)范性不同于傳統(tǒng)的政治倫理理論，因為傳統(tǒng)政治倫理理論“充其量不過是試圖證明所選擇的倫理立場是正確的，它并不想對行為作出任何解釋”。

[28] 具體講，雖然中國政治改革過程中政治民主和科學(xué)決策成為政治領(lǐng)導(dǎo)層和學(xué)術(shù)界反復(fù)闡述和討論的話題，但政策過程理論并不把政治民主或政策科學(xué)作為理論建構(gòu)的基本價值原則，而是把它們當(dāng)作可觀察的事實納入描述性分析之中。這種選擇與作者的政治立場無關(guān)，而是從理論構(gòu)建的一致性考慮的。正如伊斯頓多年前就曾經(jīng)指出的那樣，民主政治作為人們所偏愛的一種政治系統(tǒng)，已經(jīng)成為了人們爭喋不休、樂此不疲的一種政治倫理的中心話題。

[29]直到現(xiàn)在，圍繞民主政治的立場之爭依然存在。政策科學(xué)在半個世紀前提出來以后，所引發(fā)的理性主義和漸進主義的爭論雖然已經(jīng)平息，但理性主義即理想主義和漸進主義即保守主義的立場對立仍然存在。因此，將這些富有爭議和無法準確界定的價值作為理論的價值出發(fā)點，這本身就與政策過程理論的實證性目標不一致。當(dāng)然，政治改革的研究領(lǐng)域應(yīng)該涵蓋多層面的理論問題和價值選擇，其中也包括社會基本價值目標實現(xiàn)的問題、政策設(shè)計科學(xué)性的問題以及政策選擇的倫理問題。但是這些不同領(lǐng)域的問題不應(yīng)該混為一談，混淆這些問題的邊界只會帶來理論分析上的混亂，對既定價值于事無補。此外，對社會基本價值目標的探討和政策設(shè)計的科學(xué)性追求離開了對現(xiàn)實政治的如實了解，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也只會使這種目標和設(shè)計脫離實際，成為一種好看而無法實現(xiàn)的空中樓閣。

　　注釋：

　　[1] 理論詮釋主義者不但尋求對事實的精確概括和解釋，而且還要尋求解答與社會觀念相關(guān)的那些有目的的行動的理由。為此目的，理論詮釋首先需要建立一種可以直接進行評估的規(guī)范標準，然后在這些規(guī)范標準與一般因果理論之間建立聯(lián)系，最大可能地解釋某一特殊社會的實踐行動與其他社會的實踐和傳統(tǒng)之間存在的連貫性和可理解性。見Harry Eckstein, “Case Study and Political Science”, in Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby, eds.: Handbook of Political Science, vol. 1, Political science: Scope and Theory, Reading, Mass. Addison-Wesley, 1975, p. 81; and Donald Moon, “The Political Inquiry: A Synthesis of Opposed Perspectives.” 同上, p.173.

　　[2] 例如，利普塞特在他的《政治人》一書中認為，社會現(xiàn)代化與政治民主密不可分，彼此相輔相成。國家一旦達到更高的識字率，形成更強的社會流動，具有更多的廣播和電視，就會加速民主的進程，見《政治人》，商務(wù)印書館，1993年，第33-40頁；
希爾斯則認為，歷史發(fā)展或演進就是通往現(xiàn)代性，就是通往民主，新興國家的民主必須建立在人人平等之上，…走向現(xiàn)代性就是走向科學(xué)性，…現(xiàn)代性就是西方化, 見Edward Shils, Political Development in the New States, Paris: Mouton, 1966, pp.8-10.

　　[3] Lucian Pye, “Introduction: Political Culture and Political Development.” In Lucian Pye and Sidney Verba, eds Political Culture and Political Development. Princeton University Press, 1965, pp. 3-26.

　　[4] Marvin Olsen, “Multivariate Analysis of National Political Development,” American Sociological Review, Vol. 33, No. 5. October 1968, 703-704.

　　[5] Alfred Diamant, “Political Development: Approaches to Theory and Strategy”, in John Montgomery and William Siffin (eds.,) Approaches to Development: Politics, Administration, and Change, N.Y. McGraw-Hill Book Company, 1966, pp. 108-120; Leonard Binder, “National Integration and Political Development”, American Political Science Review, Vol. LVII, Sep. 1964, pp. 622-631.

　　[6] Howard Wiarda, “The Ethoncentrism of Social Sciences: Implications for Research and Policy,” Review of Politics, no. 43, April 1981, pp.163-197.

　　[7] A. H. Somjee, Parallels and Actuals of Political Development, London: MacMilliam, 1986.

　　[8] S. N. Eisenstadt, “Post-Traditional Societies and the Continuity and Reconstruction,” Daedalus, 102 (winter 1973, pp. 1-27.

　　[9] 例如，印度學(xué)者梅塔提出的整合式多元主義理論就是針對印度本土發(fā)展模式的一種輪廓清晰和意義深遠的闡釋，見Vrajenda Raj Mehta, Beyond Marxism: Towards an Alternative Perspective, New Delhi: Manohar Publications, 1978.

　　[10] Susanne J. Bohenheier, The Ideology of Developmentalism: The American Paradigm-Surrogate for Latin American Studies, Beverly Hills, CA: Sage Publication, 1971; Teresa Hayter, Aid as Imperialism, Baltimore, MD: Penguin, 1971; Ronald H. Chicote, Theories of Comparative Politics; The Search for a Paradigm, Boulder, CO: Westview Press, 1981.

　　[11] Wiarda, “Ethnocentrism of Social Science,” 見前引。

　　[12] 相關(guān)研究見[美]C. 戴約等，《東亞模式的啟示：亞洲四小龍政治經(jīng)濟發(fā)展研究》，王浦劬譯，中國廣播電視出版社，1992年版；
徐湘林：“論東亞發(fā)展模式及其內(nèi)在原因”，《現(xiàn)代化進程中的政治與行政》北京大學(xué)出版社，1998，上冊，第144-162頁。

　　[13] Tony Smith, “The Dependency Approach,” in Howard J. Wiarda, ed. New Directions in Comparative Politics, Westview Press, 1991, p.125.

　　[14] 戴維•伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社，1999年，第二章。

　　 [15] 同上，第16-17頁。

　　[16] Gabriel Almond, Political Development, Boston: Little Brown and Company, 1970, pp. 166-168.

　　[17] Nicholas Berry, Political Configurations, An Analysis of the Political System in Society, Goodyear Publishing Company, Inc., 1972, p.49.

　　[18] 亨廷頓，《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活、讀書、新知三聯(lián)書店，1989年版，第7頁。

　　 [19] 徐湘林：“政策科學(xué)的理論困境與本土化”，《21世紀：人文與社會》（首屆：“北大論壇”論文集），北京大學(xué)出版社，2002年版。

　　 [20] 墨頓對中層理論的論述，見Robert King Merton, “On Sociological Theories of the Middle Range, “ in On Social Structure and Science, edited and introduced by Piotr Sztompka, The University of Chicago Press, 1996. 另見，J. H.特耐，《社會學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》（上），邱澤奇等譯，華夏出版社，2001，第23頁。

　　[21] David Easton, A Framework for Political Analysis, Englewood Cliffs, N.J.: Prentices-Hall, 1965, p. 110.

　　[22] 對政策過程研究成果的評述，見大岳秀夫：《政策過程》，經(jīng)濟日報出版社1992年版。

　　[23] 徐湘林，“以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)的中國漸進政治改革”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年，第5期，第16-26頁。

　　 [24] 徐湘林，“毛后時代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起”，《戰(zhàn)略與管理》，2001年，第6期。

　　 [25] 亨廷頓，“導(dǎo)致變化的變化：現(xiàn)代化、發(fā)展和政治”，西里爾•布來克主編，《比較現(xiàn)代化》，上海以文出版社，1996，第82-83頁。

　　 [26] 詹姆斯•安德森，《公共決策》，華夏出版社，1990，第19-20頁。

　　 [27] 西德尼•維巴對政治文化的經(jīng)典定義是：“由得自經(jīng)驗的信念、表意符號和價值觀組成的體系，這個體系規(guī)定了政治行為所由發(fā)生的主觀環(huán)境”。它決定著人們?nèi)绾慰创�政府的合適角色以及政府應(yīng)該如何組織的信念、符號、價值觀是什么。見Lucian Pye and Sidney Verba, ed. Political Culture and Political Development, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1965, p. 513.

　　 [28] 伊斯頓，《政治生活的系統(tǒng)分析》，第16頁。

　　 [29] 同上。

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