有效的政府對(duì)于持續(xù)發(fā)展是不可或缺的�？梢哉f，擁有一個(gè)有效的政府，這是一個(gè)國(guó)家公民的福氣，他們能夠擁有高質(zhì)量的公共生活，從而能夠有效地處理各種各樣的沖突和糾紛；
而不擁有一個(gè)有效政府的國(guó)家，則往往不能有效地處理各種沖突和糾紛，社會(huì)矛盾重重，道德敗壞，到處充滿著犯罪，整個(gè)社會(huì)甚至陷入戰(zhàn)火之中，連生存都存在問題，根本談不上發(fā)展。就如世界銀行的發(fā)展報(bào)告所說：“一個(gè)有效的政府對(duì)于提供物品和服務(wù)--以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)--是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。”1

　　因此，除了無政府主義者和一些極端個(gè)人主義者之外，人們一般認(rèn)為，有效的政府對(duì)于持續(xù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本價(jià)值是什么？它的構(gòu)成具有什么樣的制度要件？人們卻缺乏基本的探討，在國(guó)內(nèi)尤其如此。本文的目的，是在理論上探討有效政府的基本價(jià)值準(zhǔn)則和基本制度構(gòu)件，認(rèn)為政府的效率不僅包括技術(shù)效率，而且還包括配置效率、制度效率和動(dòng)態(tài)效率。在這些效率價(jià)值中，制度效率是最根本的，它是政府長(zhǎng)期有效的重要保障。建設(shè)有效的政府，必須建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_(tái)。對(duì)于中國(guó)來說，最迫切的就是要建設(shè)市場(chǎng)政府（有限政府）、法治政府、分權(quán)政府和民主政府等制度構(gòu)件構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺(tái)。

　　第一節(jié) 有效政府的基本價(jià)值

　　一、技術(shù)效率

　　有效政府，首先是指在技術(shù)上有效，即具有很高的技術(shù)效率。它應(yīng)該盡可能采用最先進(jìn)的組織技術(shù)，盡可能吸收高級(jí)人才，并且汲取更多的財(cái)力。同時(shí)，還能夠充分利用組織技術(shù)，用足人才，使人力、物力的投資產(chǎn)生最好的效果。從這個(gè)意義上來說，政府所使用的組織技術(shù)越先進(jìn)，政府官員的素質(zhì)越高，政府的財(cái)政能力越大，政府的能力也就越高。在這些方面，組織行政學(xué)、人事行政學(xué)、公共財(cái)政學(xué)，都是非常有用的學(xué)問。這些學(xué)問，都有助于提高政府的技術(shù)能力。各國(guó)政府在組織機(jī)構(gòu)方面的變革、人事行政方面的發(fā)展、公共財(cái)政的變革，其終極目標(biāo)就是提高政府的組織能力、人事能力和財(cái)政能力。此外，從政治意義上，政府能夠具有廣泛的社會(huì)支持，它就會(huì)擁有較高水平的合法性，并因此而獲得較高水平的政治能力。政治學(xué)的知識(shí)，就有助于提高政府的政治能力。如果一個(gè)政府，擁有很高的組織能力、人事能力、財(cái)政能力，也具有很高的政治能力，并且能夠綜合使用這些方面的能力，制定高質(zhì)量的政策，并有效實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，這樣的政府就是具有技術(shù)效率的政府。

　　二、配置效率

　　其次，有效的政府應(yīng)該具有很高的配置效率。它應(yīng)該以社會(huì)的需求為導(dǎo)向，有針對(duì)性地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

　　從供給方面來說，它就應(yīng)該考慮與市場(chǎng)或社會(huì)各司其職，讓市場(chǎng)負(fù)責(zé)私益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供，讓中介組織負(fù)責(zé)一般性的社會(huì)能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，并讓其承擔(dān)起社會(huì)與政府之間的必要的中介作用，而政府，則專門負(fù)責(zé)公共服務(wù)。各種各樣的物品和服務(wù)，由各種各樣的組織通過復(fù)合的制度安排來供給，而消費(fèi)者則具有相當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)。比如氣象服務(wù)有公益性服務(wù)和非公益性的服務(wù)之分，這時(shí)政府可以承擔(dān)公益性服務(wù)的生產(chǎn)，而營(yíng)利性的組織則可以介入非公益性的服務(wù)，在條件允許的情況下，政府也可以利用非政府的力量，來生產(chǎn)公益性服務(wù)。

　　從消費(fèi)方面來說，政府和許多非政府的公共組織一樣，成為公民消費(fèi)公共服務(wù)的集體消費(fèi)決策單位。比如，政府代表公民決策需要用多少資源購(gòu)買多少氣象服務(wù)，它也可以代表本轄區(qū)的公民決策，決定警察服務(wù)的規(guī)模有多大，在多大程度上由政府的警察部門來提供服務(wù)，什么服務(wù)可以從保安公司那里購(gòu)買。教育作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，在供給上是復(fù)合的，由各級(jí)政府支持生產(chǎn)各種各樣的服務(wù)，也允許民間力量辦學(xué)。從消費(fèi)方面來說，政府可以允許公民個(gè)人（家長(zhǎng)和孩子）進(jìn)行一定的選擇，同時(shí)也可以由政府決定把多少財(cái)政資源用于公立學(xué)校，把多少財(cái)政資源用于支持民間辦學(xué)。

　　政府具有技術(shù)能力或者具有很高的技術(shù)效率，并不一定能夠增進(jìn)社會(huì)的福利。比如，不注重配置效率但具有技術(shù)效率的政府，往往只考慮到管理的方便，卻很少考慮到服務(wù)對(duì)象的需要，尤其是很少考慮到服務(wù)對(duì)象的時(shí)間價(jià)值。比如辦理護(hù)照的部門，其上下班時(shí)間與一般上下班時(shí)間完全等同，星期六和星期天卻不上班。這使得許多公民不得不在單位請(qǐng)假去辦理護(hù)照，大大提高了公民辦理護(hù)照的機(jī)會(huì)成本，耽誤了很多事情。從某種意義上來說，這也是一種隱性稅，并且是對(duì)整個(gè)社會(huì)福利只有損失沒有任何增加的稅種。又比如說，某個(gè)社區(qū)特別需要能夠在夜間巡邏的警察，但是政府只是多配備了日間巡邏的警力，這就導(dǎo)致日間警力供給過多，而晚間卻供給不足。這時(shí)，即使技術(shù)效率再高，由于缺乏配置效率，該政府也很難說是有效的。要提高政府的效率，就需要考慮到公民的需求，考慮到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不僅僅是一個(gè)具有技術(shù)能力和技術(shù)效率的政府，它同時(shí)也應(yīng)該是這樣的政府，它能夠與其他非政府組織和公民一起構(gòu)成一個(gè)復(fù)合的組織結(jié)構(gòu)，與公民一起協(xié)作生產(chǎn)，不僅計(jì)算政府方面的直接成本，還需要兼顧公民方面獲得的收益以及因此而付出的成本，通過政府與公民協(xié)作生產(chǎn)公共服務(wù)的制度安排，共同努力，政府就可以充分滿足社會(huì)的需求。

　　三、制度效率

　　第三，有效的政府，還應(yīng)該有適當(dāng)?shù)闹贫燃?lì)基礎(chǔ)，即具有制度效率。

　　沒有適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)，促使政府官員來采取先進(jìn)的組織技術(shù)，鼓勵(lì)高級(jí)人才從政，即使有了先進(jìn)的組織技術(shù)和大量的高級(jí)人才，也會(huì)導(dǎo)致組織技術(shù)無法得到使用，高級(jí)人才大量閑置的惡果，其需要的僅僅是一個(gè)借口，如先進(jìn)的技術(shù)不適合具體情況，高級(jí)人才缺點(diǎn)太多等。如果有了適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)，即使當(dāng)前尚未有先進(jìn)的組織技術(shù)，高級(jí)人才也非常稀缺，適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)也會(huì)鼓勵(lì)人們引進(jìn)或者開發(fā)先進(jìn)的組織技術(shù)，鼓勵(lì)高級(jí)人才迅速出現(xiàn)，或者從其他部門轉(zhuǎn)移到政府部門。如果有了先進(jìn)技術(shù)和人才，適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)則會(huì)充分用足先進(jìn)的組織技術(shù)，并使高級(jí)人才大有可為。就財(cái)政資源來說，政府的財(cái)政資源是稀缺的，如果制度不當(dāng)，就會(huì)鼓勵(lì)人們把稀缺的財(cái)政資源浪費(fèi)在不相關(guān)的項(xiàng)目上，甚至因貪污腐化而化公為私。如果制度適當(dāng)，稀缺的財(cái)政資源就會(huì)得到節(jié)約使用，從而在資金上實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以廣泛地獲取社會(huì)的支持，取得社會(huì)高水平的信任；
在良好的制度平臺(tái)的基礎(chǔ)上，政府就會(huì)有動(dòng)力節(jié)約使用其合法性能力，謹(jǐn)慎使用社會(huì)對(duì)政府的信任，并有積極性通過政府的活動(dòng)，進(jìn)一步提高政府的合法性水平，從而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。

　　就配置效率來說，如果制度適當(dāng)，則可以把有限的公共資源配置在社會(huì)真正需要的方面，并在相互競(jìng)爭(zhēng)的用途之間進(jìn)行有效的配置，實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面的均衡配置，也就是實(shí)現(xiàn)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的資源配置效率。如果制度不適當(dāng)，有些方面的社會(huì)需要就會(huì)過分投資，而有些方面的社會(huì)需要?jiǎng)t投資不足，甚至很可能把重要的公共資源浪費(fèi)在社會(huì)完全不需要的方面去，給尋租集團(tuán)以可乘之機(jī)，化公為私。

　　四、效率組合

　　有效政府，應(yīng)該既是技術(shù)上有效的政府，也是配置上有效的政府，更應(yīng)該是具有制度效率的政府。極其有效的政府，是三者皆備的政府。而極端無效的政府，則是三者皆無的政府。

　　比如，就公共衛(wèi)生來說，清掃技術(shù)是非常重要的，有了更好的清掃技術(shù)，就可以使得馬路、街道更加清潔，因此有效的環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有高級(jí)技術(shù)的。同時(shí)，由于資源是稀缺的，各種各樣的資源稀缺程度不同；
技術(shù)也是需要成本的，并且各種各樣的技術(shù)成本構(gòu)成不同。這時(shí)，為了節(jié)約使用資源，并且節(jié)約使用技術(shù)，就需要把稀缺的資源用在最需要的地方上去，根據(jù)消費(fèi)者的需求，根據(jù)可能的資源和技術(shù)，來提供消費(fèi)者滿意的服務(wù)。在這個(gè)意義上，如果資金富余而勞動(dòng)力短缺，則可以采用資金密集性即勞力節(jié)約型的技術(shù)，如果勞動(dòng)力富余而資金短缺，則可以多采用勞動(dòng)力密集型的技術(shù)。如果環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)制度上是有效的，那么它就會(huì)有積極性充分地利用既有的清掃技術(shù)，它也會(huì)為用戶著想，盡可能節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)配置效率，同時(shí)它還會(huì)具有動(dòng)態(tài)效率，即在動(dòng)態(tài)趨向上，它傾向于有積極性開發(fā)或者采用他人開發(fā)的先進(jìn)的清掃技術(shù)，也有積極性進(jìn)一步改善配置效率，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

　　五、動(dòng)態(tài)效率

　　當(dāng)然，絕對(duì)三者皆備的政府是不存在的，因?yàn)橛行д趧?dòng)態(tài)意義上是一個(gè)不斷適應(yīng)變化的過程，在一個(gè)動(dòng)態(tài)的世界里，消費(fèi)者的需求變化，技術(shù)在發(fā)生變化，人心也在發(fā)生變化，在這些變化的環(huán)境中，技術(shù)效率、配置效率和制度效率，實(shí)際上都是一種相對(duì)的概念。因此，如果考慮到變化的因素，有效的政府，還是具有動(dòng)態(tài)效率的政府，它能夠適應(yīng)不斷變化的世界，相應(yīng)于不斷變化的技術(shù)、需求以及人心狀況，分別實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率以及制度效率。技術(shù)變化、需求變化、人心狀況的變化，都可能改變各種效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心來說，在所有的人都是誠(chéng)實(shí)守信、無私奉獻(xiàn)的人的時(shí)候，我們就可以不需要有許多復(fù)雜的懲罰措施；
但在所有的人都是爾虞我詐、坑蒙拐騙、極端自私自利的時(shí)候，我們就必須要有一套非常復(fù)雜的鑒別和懲罰措施。而由一般人組成的時(shí)候，只要有簡(jiǎn)單的激勵(lì)措施以及預(yù)防性的懲罰措施就足夠了。我們相信人性是差不多的，但是不同時(shí)期、不同地點(diǎn)、不同人群的人心應(yīng)該是有所差別的，只要人心存在差別，就需要不同的制度加以適應(yīng)。就技術(shù)來說，如果技術(shù)發(fā)生了變化，成本格局也就發(fā)生了變化，比如隨著電腦技術(shù)的迅速發(fā)展，電腦成本每年以30％的速度下降，在短短的時(shí)間里，就極其迅速地降低了中文輸入和排版的費(fèi)用。這時(shí)，電子技術(shù)就成為首選技術(shù)，機(jī)械技術(shù)就成為過期產(chǎn)品。具有動(dòng)態(tài)效率的政府，就應(yīng)該適應(yīng)這一技術(shù)的變化，實(shí)現(xiàn)政府管理的電子化。就個(gè)人的需求來說，在過去，我們對(duì)噪音和污染有較高的耐心，并且認(rèn)為這是發(fā)展的標(biāo)志，“濃煙滾滾、機(jī)器轟鳴”，并不是壞事，而是好事；
但是，現(xiàn)在人的需求已經(jīng)發(fā)生了變化，認(rèn)為濃煙滾滾是大氣污染，機(jī)器轟鳴是噪音污染，這時(shí)環(huán)境衛(wèi)生就不僅僅包括清掃垃圾，而且還包括“清掃”空氣和“清理”噪音。有效政府的動(dòng)態(tài)效率就意味著要適應(yīng)變化，適當(dāng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各方面的效率。

　　六、制度優(yōu)先

　　應(yīng)該說，有效政府四個(gè)方面的價(jià)值，都是非常重要的，因此研究技術(shù)、研究消費(fèi)者的需求和各方面的成本比較、研究人心的狀況，并研究世界各個(gè)方面的變化進(jìn)程，都是非常重要的課題。在過去，我們一般只是強(qiáng)調(diào)政府的技術(shù)效率，對(duì)于配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是制度效率，都沒有較好的認(rèn)識(shí)。

　　當(dāng)然，說這些方面的效率價(jià)值是重要的，這只是在實(shí)踐上的。在邏輯上，我認(rèn)為，這四個(gè)方面的重中之重，則是制度效率。比如，就垃圾處理來說，就現(xiàn)有的技術(shù)手段來說，人類完全可以做得到滿足人們對(duì)清潔的需求；
現(xiàn)在人心也希望有清潔的環(huán)境，并且絕大多數(shù)人為此而愿意付出適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，但是為什么許多地方都是臟亂差呢？許多到過發(fā)達(dá)國(guó)家的人，都深為發(fā)達(dá)國(guó)家的清潔的環(huán)境而感到驚奇，同時(shí)也為此而納悶：環(huán)境衛(wèi)生基本上還是勞動(dòng)密集性的，在發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)力成本高，發(fā)展中國(guó)家勞動(dòng)力成本低，同樣是掃大街，發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力成本比發(fā)展中國(guó)家要高出好多，比如中國(guó)的勞動(dòng)力便宜，還有大量的人力閑置，為什么街道總是那么贓呢？這絕對(duì)不會(huì)是因?yàn)橹袊?guó)人不喜歡干凈，因?yàn)榻^大多數(shù)中國(guó)人的家庭環(huán)境都非常講究，進(jìn)門都要脫鞋。從制度分析學(xué)者的觀點(diǎn)來說，這是制度出了問題。也就是說，在特定的制度下，即使有適當(dāng)?shù)募夹g(shù)，即使也承擔(dān)得其費(fèi)用，存在有效的需求，但是由于沒有人有激勵(lì)來高質(zhì)量地提供環(huán)境清潔服務(wù)，沒有人為污染環(huán)境而遭到可信的懲罰，自然環(huán)境也就無法得以清潔。由此我們可以明白，為什么教育很重要，是百年大計(jì)，現(xiàn)有的知識(shí)也足夠教育小學(xué)、初中、高中，高級(jí)研究雖然跟不上發(fā)達(dá)國(guó)家，但是基本的教育知識(shí)卻是全世界免費(fèi)流通的，人們對(duì)教育的需求也很高，并且有相當(dāng)部分人愿意為子女的教育付費(fèi)，但是在有些國(guó)家，教育產(chǎn)業(yè)就是發(fā)展不起來，教育的投資也總是停留在口頭上，許多人為了子女進(jìn)一步受教育，在國(guó)內(nèi)上學(xué)無門的情況下，不得不送子女去國(guó)外上學(xué)，盡管要貴得多。

　　1998/99年世界銀行發(fā)展報(bào)告開篇就說：“知識(shí)就像光一樣，它無重量、不可觸摸，它可輕易地暢游世界，并給各地人民的生活帶來光明。但是目前仍有數(shù)以10億計(jì)的人口生活于貧困的黑暗之中--這是不必要的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　關(guān)于如何治療腹瀉病這種簡(jiǎn)單癥狀的知識(shí)已經(jīng)存在了好幾百年，但仍有成千上萬的兒童繼續(xù)因該病而死亡，原因是他們的父母不知道如何救治他們�！�2為什么會(huì)如此呢？為什么即使有了簡(jiǎn)單的知識(shí)，有些國(guó)家的人民早就生活在知識(shí)的陽(yáng)光下，而還有一些國(guó)家的人民卻依然生活在知識(shí)光明之外呢？世界銀行的報(bào)告用整整一章的篇幅，探討“政府應(yīng)該做些什么？”希望發(fā)展中國(guó)家的政府，能夠引進(jìn)世界知識(shí)、創(chuàng)造本國(guó)知識(shí)；
提高人民吸收知識(shí)的能力；
解決信息問題以培育市場(chǎng)；
認(rèn)識(shí)知識(shí)差距和信息問題的持續(xù)性等。并且指出，“當(dāng)我們將來回頭看一下21世紀(jì)第一個(gè)25年的發(fā)展歷程時(shí)，哪些國(guó)家會(huì)與眾不同、出類拔萃？可以肯定地講它們將是這樣一些國(guó)家：它們掌握了知識(shí)的獲取，提高了吸收知識(shí)的能力，為全體人民改善了交流手段；
它們找到了繞過信息失靈的道路，并提高了市場(chǎng)的有效性；
從而，它們使知識(shí)的力量得到擴(kuò)大、延伸，讓知識(shí)照亮了所有人民的生活�！�3這樣的國(guó)家的政府顯然是具有技術(shù)效率的，具有技術(shù)效率的國(guó)家顯然會(huì)有效地利用既有的知識(shí)，并開發(fā)更多的知識(shí)，讓知識(shí)照亮人民的生活。但是，對(duì)于許多缺乏制度效率的國(guó)家來說，今天知識(shí)的陽(yáng)光沒有照亮大地，25年后的今天，人們恐怕依然沒有機(jī)會(huì)接觸陽(yáng)光。經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯和羅伯斯·托馬斯認(rèn)為，西方世界興起的關(guān)鍵在于西方國(guó)家提供了一套有效率的制度，也就是說具有制度效率的西方國(guó)家取得了技術(shù)效率，并取得了持續(xù)的動(dòng)態(tài)效率，最后終于崛起于世界之上，成為發(fā)達(dá)的國(guó)家。4諾斯的研究結(jié)果是歷史研究中得出的，但顯然也適合于當(dāng)今世界。具有制度效率的政府，無疑能夠持續(xù)地支撐發(fā)展；
而缺乏制度效率的政府，無疑只能制造落后。

　　第二節(jié) 有效政府的制度構(gòu)件

　　對(duì)于有效政府來說，適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)是一個(gè)制度平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)中，政府可以低成本地實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率、制度效率，尤其是動(dòng)態(tài)效率。那么，這一制度平臺(tái)具有什么樣的組件構(gòu)成的呢？

　　構(gòu)成有效政府制度平臺(tái)的構(gòu)件是多種多樣的，在此，我將探討其中的四個(gè)制度平臺(tái)要素：有限政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府。

　　一、有限政府

　　首先，有效政府應(yīng)該是有限的政府。在既定的技術(shù)條件下（人員、組織、財(cái)力以及其他諸如通訊等技術(shù)條件），政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要成為有效政府，其職能應(yīng)該也是有限的。有效政府應(yīng)該在既定的能力條件約束下，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)或者社會(huì)力量的職能均衡。5

　　有限政府的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容就是市場(chǎng)的政府，即以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府。它意味著政府的職能必須市場(chǎng)化，不再直接經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，讓市場(chǎng)去生產(chǎn)和供給競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)；
并且在集體物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機(jī)制，允許有關(guān)方面在如下方面進(jìn)行選擇：政府生產(chǎn)和政府供給、市場(chǎng)生產(chǎn)和政府供給、市場(chǎng)生產(chǎn)和市場(chǎng)供給。把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實(shí)施上，營(yíng)造一個(gè)有利的激勵(lì)環(huán)境，建設(shè)市場(chǎng)制度，并促進(jìn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

　　有限政府有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無限政府阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一思想已經(jīng)為西方政府所認(rèn)識(shí)到。因此，即使已經(jīng)擁有成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)國(guó)家，也在實(shí)施政府職能市場(chǎng)化的變革。6亞洲開發(fā)銀行也認(rèn)為，亞洲國(guó)家政府的現(xiàn)代化面臨著廣泛的挑戰(zhàn)，其中最為重要的挑戰(zhàn)是如何抵制對(duì)政府預(yù)算的壓力，使政府開支水平較低，稅率適度。7限制政府預(yù)算，實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)有限政府，給市場(chǎng)以充分的空間。

　　對(duì)于中國(guó)政府來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)的失敗，也使得中國(guó)政府走上了市場(chǎng)化變革的道路。經(jīng)過20多年的改革，到目前為止，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的改革已經(jīng)進(jìn)行到了一個(gè)相當(dāng)深入的地步，國(guó)營(yíng)企業(yè)已經(jīng)逐步走上市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的道路，政企分開的制度安排也在逐步落實(shí)，政府有望在不遠(yuǎn)的將來完全不直接經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給。與此同時(shí)，通過醫(yī)療制度改革、通過教育制度改革，通過公安體制改革，逐步引入了市場(chǎng)機(jī)制，在政府直接提供醫(yī)療服務(wù)、提供教育服務(wù)、提供治安服務(wù)的基礎(chǔ)上，引入了民間的力量，允許民間根據(jù)政府規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、治安服務(wù)，民辦醫(yī)院、民辦學(xué)校、民間保安機(jī)構(gòu)正在逐漸發(fā)展。許多地方政府還開始引入市場(chǎng)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)發(fā)包，由市場(chǎng)來提供城市為生服務(wù)，也取得了良好的效果。這表明，中國(guó)有限政府（市場(chǎng)政府）的建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成就，并且目前還在進(jìn)行之中。但這一進(jìn)程還需要進(jìn)一步深入進(jìn)行，進(jìn)一步調(diào)整政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，財(cái)政與銀行分開，減少對(duì)生產(chǎn)和投資的管制，增加在法制建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理和公益物品與服務(wù)方面的投入。并且政府職能還應(yīng)該與現(xiàn)有的能力相適應(yīng)，切忌好大喜功、好高騖遠(yuǎn)。

　　二、法治政府

　　其次，有效政府是一個(gè)法治政府。有效政府不僅僅應(yīng)該在操作層次上能夠有效制定政策和實(shí)施政策，而且還應(yīng)該具有行為的確定行和可預(yù)見性，并使政府行為的制度符合這樣的邏輯，即能夠最大限度地避免制定壞的政策，同時(shí)又能夠鼓勵(lì)選擇好的政策；
鼓勵(lì)抵制執(zhí)行壞的政策，實(shí)施好的政策。這就需要建設(shè)法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運(yùn)行�？梢哉f，世界上政府能力比較高的國(guó)家，都是實(shí)行法治政府的國(guó)家。

　　對(duì)于中國(guó)來說，幾千年的傳統(tǒng)都是人治政府的傳統(tǒng)。自1978年以來，中國(guó)政府治道變革的重要進(jìn)程之一就是法治政府的進(jìn)程。法治政府建設(shè)，包括依憲治政和依法行政兩個(gè)方面。中國(guó)的依憲治政，始于100年以前的1898年，但真正有所成就則在1982年之后，并且這一憲政體制還有著內(nèi)在的邏輯矛盾，直到目前為止，這些邏輯上的矛盾還沒有得到很好地解決，這些矛盾沒有在實(shí)踐上完全暴露出來，其原因就是現(xiàn)行憲法實(shí)際上尚未得到完全的執(zhí)行，一旦依憲治政全面進(jìn)入實(shí)踐，這些邏輯上的矛盾就會(huì)在實(shí)踐層面暴露出來，就會(huì)阻礙中國(guó)立憲政府的進(jìn)程。要解決這些矛盾，還有許多事情要做。

　　1978年以來，中國(guó)政府在啟動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程的同時(shí)就啟動(dòng)了法制化建設(shè)的進(jìn)程，依法行政，也早就提上了日程。到1993年之前，已經(jīng)制定了大量的法律，但由于當(dāng)時(shí)依然處于市場(chǎng)化的啟動(dòng)時(shí)期，許多法律依然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道，實(shí)際上也是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。1993年以來，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的正式啟動(dòng)，使法制建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，成為立法和執(zhí)法的主要價(jià)值目標(biāo)。在此期間，依法行政，法治國(guó)家，成為這場(chǎng)大規(guī)模的立法運(yùn)動(dòng)核心概念。但是1993─1998年期間，大量的法律制定出來并且大量的法律根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要而得以修改之后，執(zhí)法難成了令人頭痛的問題。根據(jù)最高法院的統(tǒng)計(jì)，截至1999年6月底，全國(guó)未執(zhí)結(jié)案件已達(dá)85萬多件，涉及標(biāo)的金額2 590多億元�？咕堋⒆璧K、干預(yù)人民法院依法執(zhí)行的問題相當(dāng)突出，暴力抗拒執(zhí)行事件時(shí)有發(fā)生。執(zhí)行難有各方面的因素，其中一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)從本地區(qū)本部門的狹隘利益出發(fā)，以言代法，以權(quán)壓法，濫用權(quán)力，非法干預(yù)人民法院執(zhí)行活動(dòng)，是最主要的原因。

　　到目前為止，雖然全國(guó)人大及其常委會(huì)在國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)和各級(jí)地方政府的配合下，進(jìn)行了多次執(zhí)法檢查活動(dòng)，但是問題依然存在。建設(shè)法治政府的進(jìn)程，雖然與市場(chǎng)政府的建設(shè)同步進(jìn)行，但要比市場(chǎng)政府的進(jìn)程困難得多。8法治政府的建設(shè)，不僅涉及到正式法律制度的建設(shè)，還涉及到一系列的法律制度的實(shí)施機(jī)制，更涉及到與法律制度和實(shí)施機(jī)制相關(guān)的習(xí)慣和民情的培養(yǎng)。法律制度建設(shè)可以在短期內(nèi)通過拷貝獲得，但是強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制和深厚的法治習(xí)慣和民情的培養(yǎng)，卻需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力。西方國(guó)家法治政府的建設(shè)有上千年的歷史，在有數(shù)千年人治傳統(tǒng)的中國(guó)要建設(shè)法治政府，雖然有西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)，不需要花費(fèi)上千年的歷史，但也一定是一個(gè)比較長(zhǎng)期的過程。但是，困難并不意味著要放棄行動(dòng)。在短期里，強(qiáng)化執(zhí)法的決心和力度，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性；
盡可能以法律和規(guī)則來替代政策性的措施；
穩(wěn)步發(fā)展律師隊(duì)伍，促進(jìn)法律的執(zhí)行；
加強(qiáng)法制教育，提高各方面的法律意識(shí)；
通過新聞途徑，給違法行為給予曝光；
運(yùn)用司法途徑，懲治公共權(quán)力的濫用，尤其是司法權(quán)力的濫用等，無疑有助于加快法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

　　三、分權(quán)政府

　　第三，有效政府應(yīng)該是一個(gè)分權(quán)的政府。這對(duì)于一個(gè)大國(guó)的政府來說，尤其如此。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一個(gè)共和國(guó)，如果小的話，則亡于外力；
如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善�！�9要使一個(gè)大國(guó)免于因內(nèi)部的不完善而被摧毀，就需要建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫�，來配置�?quán)力，避免過分集權(quán)和過分分權(quán)。從經(jīng)濟(jì)上來說，適當(dāng)分權(quán)的政府要做到任何政策的制定和實(shí)施，都應(yīng)該落實(shí)在適當(dāng)?shù)某杀臼找鎲挝簧稀＿m當(dāng)分權(quán)的政府，可以使政府貼近公民的需要，使政府據(jù)有比較準(zhǔn)確的成本和收益感覺，切實(shí)履行為公民服務(wù)的責(zé)任，從而更好地實(shí)現(xiàn)配置效率；
適當(dāng)分權(quán)的政府，可以減少搭便車的問題，減少尋租和腐�。�
適當(dāng)分權(quán)的政府，可以培養(yǎng)公民的自力更生精神，自主治理公共事務(wù)，不再一旦有事就依靠政府來解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問題上。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題，而不需要外在政府的干預(yù)。10這說明，實(shí)行分權(quán)政府，鼓勵(lì)自主治理，不僅是可欲的，而且是有效的。亞洲開發(fā)銀行也認(rèn)為，亞洲國(guó)家政府現(xiàn)代化的第二大挑戰(zhàn)是如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)的目標(biāo)，不僅改變政治和經(jīng)濟(jì)決策往往集中于中央政府和上級(jí)政府的高度集權(quán)的狀況，而且還要改變大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以少數(shù)大城市為中心的狀況。11

　　在歷史上，中國(guó)一直是中央集權(quán)的巨型國(guó)家，它很少為外族所消滅，卻經(jīng)常因?yàn)閮?nèi)部的原因而分崩離析，即使無法抵御外族的侵略，其原因也是因?yàn)閮?nèi)部的腐敗無能所致。1949年建國(guó)后，中央集權(quán)的趨勢(shì)不僅沒有減弱，反而因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，而使得歷史上的中央集權(quán)趨勢(shì)得以進(jìn)一步加強(qiáng)，達(dá)到了前所未有的集權(quán)程度。中央集權(quán)的弊害也隨之達(dá)到了極大化，文革末期整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入崩潰的邊緣。鑒于高度的中央集權(quán)的危害，中國(guó)政府一直在尋求權(quán)力下放的改革，希望發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。但是，在1978年以前，這一改革由于缺乏適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)，總是在“一放就亂”、“一亂就收”、“一收就死”和“一死就放”中循環(huán)。

　　1978年以來，簡(jiǎn)政放權(quán)是主流，雖然也有若干次的集權(quán)回潮，但是總體上卻是分權(quán)多于集權(quán)。到目前為止，通過多次簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，各級(jí)地方政府已經(jīng)取得了大量的權(quán)力。1998年，中央政府機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)把100余項(xiàng)職能下放給了地方政府。省、地、市政府也將通過地方政府職能改革，把許多職能下放給下級(jí)政府。但是到目前為止，中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的處理尚未有一個(gè)確定的原則。發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則是一個(gè)難以操作的原則，很容易根據(jù)迫切的需要，靈活地收權(quán)和放權(quán)，結(jié)果就會(huì)不重視中央與地方政府之間的適當(dāng)?shù)闹贫冉ㄔO(shè)，做到把所有應(yīng)該下放的權(quán)力下放給下級(jí)政府，讓下級(jí)政府來決定地方事務(wù)，由上級(jí)政府來解決具有整個(gè)轄區(qū)效應(yīng)的事務(wù)。解決的辦法，首先要從觀念上確定原則，真正實(shí)現(xiàn)把決策權(quán)力落實(shí)在最小權(quán)力單位上，即成本收益完全內(nèi)部化的最小單位上。同時(shí)，通過村民自治制度的建設(shè)，通過地方區(qū)域性政府組織法、城市政府組織法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法來使現(xiàn)行地方組織法具體化，厘清各級(jí)政府的關(guān)系，建設(shè)鼓勵(lì)地方自主治理的制度基礎(chǔ)，即分權(quán)政府的制度框架。然后在此框架的基礎(chǔ)上，通過行政、法律的途徑，來解決各級(jí)政府之間的權(quán)限的沖突。以持久的可預(yù)見的制度，而不是以權(quán)力，也不是以短期的迫切需要，來確定各級(jí)政府之間的關(guān)系，有利于解決長(zhǎng)期難以解決的權(quán)力過于集中的弊端，也有利于簡(jiǎn)政放權(quán)改革的成功。同時(shí)，也有利于培養(yǎng)中國(guó)大一統(tǒng)社會(huì)所缺乏的自主治理的傳統(tǒng)。最后，要看到分權(quán)是各個(gè)方面的，并非一定是行政上的分權(quán)，行政上的分權(quán)需要有相應(yīng)的政治和財(cái)政責(zé)任的分權(quán)，需要通過多層次的民主政治制度確立各級(jí)政府的政治責(zé)任，否則分權(quán)也是“集權(quán)的分權(quán)”，最終必將走向重新集權(quán)，陷入集權(quán)與分權(quán)來回?cái)[動(dòng)的循環(huán)。

　　四、民主政府

　　第四，有效政府也應(yīng)該是一個(gè)民主的政府，或者說是一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)活力的政府。在此，民主未必一定要人民當(dāng)家作主，完全控制政府官員，讓政府官員成為名副其實(shí)的公共仆人，因?yàn)閺膶?shí)踐上來看，公民當(dāng)家作主、完全控制政府官員、官員成為真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且這樣的民主往往使得民選政府面臨著巨大的增加公共開支的壓力，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　導(dǎo)致大政府，也易于導(dǎo)致許多學(xué)者所說的“民主的暴政”，結(jié)果就會(huì)像拉丁美洲的民主國(guó)家那樣陷入債務(wù)危機(jī)，也可能像印度那樣，政府無法抵制特殊利益集團(tuán)的壓力，難以節(jié)省公共開支，推行市場(chǎng)化的變革，更可能因?yàn)槊裰髫?fù)擔(dān)過高，而導(dǎo)致實(shí)際上普遍的政治冷漠，給少數(shù)人假借民意獨(dú)行專制的機(jī)會(huì)。實(shí)際的民主，應(yīng)該是公民負(fù)擔(dān)得起、也愿意負(fù)擔(dān)的民主，是支持有限政府，并以依憲治政和依法行政為框架，以分權(quán)框架下的自主治理為基礎(chǔ)的民主。這種民主提供特定的激勵(lì)機(jī)制，它激勵(lì)公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共生活，激勵(lì)政府官員更好地為公共利益服務(wù)，而不是一味地滿足特殊利益集團(tuán)的偏好。在這種低要求同時(shí)也是低成本的現(xiàn)實(shí)的民主制度下，公民有更多的選擇機(jī)會(huì)，使得政府官員在競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)下，有效降低施政成本，提高效率。

　　在中國(guó)，建設(shè)民主政治的重要舉措之一就是發(fā)展選舉制度，然后在此基礎(chǔ)上建設(shè)民主政治責(zé)任制度。目前，地方政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和縣級(jí)人大代表的選舉已經(jīng)實(shí)行直接選舉。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)直接選舉的情況下，中國(guó)地方政府可以開始加強(qiáng)民主政治責(zé)任制度的實(shí)踐，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子向縣人大及其常委會(huì)承擔(dān)更大的政治責(zé)任。中國(guó)地方政府政治責(zé)任制度，一是要保證縣政府有足夠的公共權(quán)威，二是要保證縣政府能夠履行切實(shí)的政治責(zé)任，三是要保證政策制定，尤其是政策執(zhí)行的質(zhì)量。進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府人大及其常委會(huì)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子(即縣政府內(nèi)閣成員)的監(jiān)督，并切實(shí)落實(shí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的個(gè)人責(zé)任以及集體責(zé)任。在最近10年里，許多地方發(fā)明了加強(qiáng)縣級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督措施，如工作評(píng)議制度。有必要進(jìn)一步進(jìn)行制度創(chuàng)新，使已經(jīng)有的加強(qiáng)縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子政治責(zé)任的安排制度化，并進(jìn)一步開拓加強(qiáng)其政治責(zé)任的制度安排。在地方民主發(fā)展的基礎(chǔ)上，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，中央政府也可以實(shí)行普選，從而建設(shè)全國(guó)性的民主。

　　五、制度組合

　　當(dāng)然，中國(guó)有效政府的制度平臺(tái)的建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過程。因?yàn)橛行д闹贫绕脚_(tái)要素不是獨(dú)立的，任何一個(gè)方面的變革，如果缺乏其他方面的相應(yīng)變革，實(shí)際上是難以成功的。首先，如果沒有民主、分權(quán)和有限政府的支持，法治政府就很容易因?yàn)閷Ｖ�、集�?quán)和政府職能沒有限制而難以成功，即使有所成就，也易于退化為人治政府。沒有法治，是悲慘的；
但有了法治，也可能是悲慘的世界，雨果的《悲慘世界》就說明法律和習(xí)俗也可能是壓迫性的。12中國(guó)歷程也說明了法治政府不可能單獨(dú)成功。在50年代，中國(guó)政府就致力于法治政府的建設(shè)。但是，這一建設(shè)進(jìn)程很快就因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治權(quán)力的日益集中、民主制度建設(shè)的滯后而中斷。1978年以來，中國(guó)政府職能逐漸開始市場(chǎng)化的建設(shè)，權(quán)力日益下放，但是由于缺乏民主建設(shè)、法治政府建設(shè)的配套，民主控制缺位、法治監(jiān)督缺位，導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的權(quán)力濫用和腐敗問題。在政府職能沒有市場(chǎng)化條件下進(jìn)行法制建設(shè)，其結(jié)果就是法制建設(shè)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)，于是1992年后要建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，先前制定的許多法律都需要推倒重來。即使到目前為止，中國(guó)法治政府還因?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)變尚未完成、民主監(jiān)督不完善、分權(quán)缺乏制度保障等制度平臺(tái)的缺位而出現(xiàn)嚴(yán)重的司法腐敗問題。

　　其次，民主政府如果沒有有限政府、法治政府和以自治為基礎(chǔ)的分權(quán)政府的制度支持，也難以建設(shè)成功，即使有所成就，不是易于退化為專制政府，就是難以造福于社會(huì)，支撐持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。比如，拉美一些國(guó)家和印度等民主政治的實(shí)踐表明，如果沒有有限政府的制度框架配套，民主很可能因?yàn)楣膭?lì)過分的公共開支而不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。邁克爾·麥金尼斯和文森特·奧斯特羅姆也從理論上說明了民主具有其內(nèi)在的不穩(wěn)定性，民主只有以自主治理的制度為基礎(chǔ)，才能克服其脆弱性。13許多政治學(xué)家更證明了，如果沒有憲政的制約，民主政府很容易退化為民主的暴政，最終走向?qū)Ｖ普７▏?guó)大革命的實(shí)踐就證明了這一點(diǎn)。

　　第三，分權(quán)政府，如果沒有法治、民主、市場(chǎng)的制度支持，同樣難以取得成功。許多國(guó)家的實(shí)踐表明，沒有健全的法治框架、沒有健全的民主制度和比較完善的市場(chǎng)制度，分權(quán)很容易遭到失敗，最后重新走向集權(quán)，最后在導(dǎo)致僵化的集權(quán)與導(dǎo)致紛亂的分權(quán)之間來回徘徊。在這些方面，中國(guó)也有相當(dāng)?shù)慕逃?xùn)。在中國(guó)，高度集權(quán)的弊端已經(jīng)為各方面所認(rèn)識(shí)到，但是權(quán)力下放的變革由于沒有法律框架而變得有相當(dāng)隨意性，下放的權(quán)力在上層放松控制的情況下由于沒有各個(gè)層次的民主政治制約給以補(bǔ)充，也因?yàn)槭袌?chǎng)不完善，權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)大量存在，使得下放的權(quán)力往往被濫用，致使腐敗日益普遍，不得不通過高度集中的權(quán)力來重新強(qiáng)化控制。

　　最后，有限政府，如果沒有法治、民主和分權(quán)的制度支持，同樣易于難以成功，也比較易于退化為無限政府。因?yàn)槿魏螜?quán)力都有自我擴(kuò)張的傾向，任何人一旦擁有權(quán)力，都會(huì)不自覺地沾染上“重要感”、“萬能感”的幻想。在有憲政制約、法律制約、民意制約和分權(quán)框架制約的情況下，權(quán)力還有自我膨脹的傾向，更何況不存在這些制度制約之時(shí)了。第二次世界大戰(zhàn)后，許多國(guó)家，包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)，都大大擴(kuò)大了政府職能，建立了無所不包的所謂社會(huì)保障體制，建立了系統(tǒng)的管制體制，從搖籃到墳?zāi)�，管制公民的生活。這一擴(kuò)張的進(jìn)程，是在諸多制度框架存在但是逐漸失效條件下導(dǎo)致的。從有限政府，變成全能政府，最終使得像瑞典那樣的國(guó)家背上了沉重的財(cái)政包袱，至今依然難以有效解決該問題。在中國(guó)，由于法治不健全，民主尚未得到發(fā)展，分權(quán)也往往沒有落實(shí)到制度上，其結(jié)果就是有限政府的進(jìn)程一直難以有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。只是因?yàn)樨?cái)政能力的約束，才使得政府職能有所收縮。

　　制度平臺(tái)的四個(gè)關(guān)鍵因素相互之間互為依賴，其任何一個(gè)方面的進(jìn)步，實(shí)際上都是難以獨(dú)自取得的，即使取得了也難以持久。這四個(gè)制度因素本身都有其對(duì)立面，法治政府與人治政府相對(duì)、民主政府與專政政府相對(duì)、分權(quán)政府與集權(quán)分權(quán)政府相對(duì)、市場(chǎng)（有限）政府與計(jì)劃（無限）政府相對(duì)，這四個(gè)相對(duì)的因素各自構(gòu)成相互對(duì)立的制度平臺(tái)，我們不妨稱前者為現(xiàn)代政府的制度平臺(tái)，稱后者為傳統(tǒng)政府的制度平臺(tái)。從政府職能規(guī)范與規(guī)模來看，前者往往是小政府，后者則往往是大政府。

　　在傳統(tǒng)政府制度平臺(tái)中，法治政府、民主政府、分權(quán)政府和市場(chǎng)政府沒有任何生存的余地，有的也只是起到局部的補(bǔ)充的作用或者擺擺門面的作用。在1978年改革前，我們有憲法、也有法律，有人民代表大會(huì)、也有選舉，有權(quán)力下放的改革，也有地方的積極性，有小商小販的活動(dòng)，也有貨幣和商品，但是這一切的作用都是有限的，憲法和法律是斗爭(zhēng)的工具，人大是橡皮圖章，選舉是走形式，權(quán)力下放往往是“一放就亂”，地方積極性往往變成地方主義，小商小販一直是資本主義的尾巴，雖然為人民生活所需，但一直處于被打擊的地位。其結(jié)果就是政府機(jī)構(gòu)林立，人員臃腫，行政效率低下，經(jīng)濟(jì)停滯，道德敗壞，整個(gè)社會(huì)處于不發(fā)展的狀態(tài)。

　　1978年以來，中國(guó)政府開始建設(shè)市場(chǎng)政府、法治政府、民主政府，繼續(xù)進(jìn)行分權(quán)政府的建設(shè)。這一進(jìn)程到目前遠(yuǎn)沒有完成，但是20多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的事實(shí)說明，中國(guó)政府的系統(tǒng)的治道變革是值得的。由市場(chǎng)政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺(tái)，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于由計(jì)劃政府、人治政府、專政政府、集權(quán)政府所構(gòu)成的傳統(tǒng)政府制度平臺(tái)。在市場(chǎng)政府制度下，各個(gè)方面不再依靠政府，而是依靠自己，來爭(zhēng)取自己的幸福；
在法治政府條件下，所有人的機(jī)會(huì)主義損人利己行為的激勵(lì)得以遏制，有錢者不能濫用權(quán)力，有權(quán)者正當(dāng)用權(quán)，有力者也不再濫用體力，知識(shí)資源得到應(yīng)有的地位，道德得以重建；
在民主政府條件下，公民的偏好得以自由地表達(dá)，公共利益不再抽象得一無所有，而變成與每一個(gè)公民的具體利益有關(guān)，政治家承擔(dān)起適當(dāng)?shù)恼呜?zé)任；
在分權(quán)政府條件下，公民得以自主治理自己的事務(wù)，各級(jí)政府適當(dāng)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的公共事務(wù)，公民之間的沖突、社群之間的沖突、各級(jí)政府之間的沖突，通過適當(dāng)?shù)臎_突解決機(jī)制，得以適當(dāng)?shù)慕鉀Q。在這樣的制度平臺(tái)中，政府不僅會(huì)具有技術(shù)效率、配置效率和制度效率，而且還會(huì)具有很高的動(dòng)態(tài)效率。建成了這樣的制度平臺(tái)，我們就可以實(shí)現(xiàn)古代學(xué)者荀子所說的理想境界了：“強(qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧；
養(yǎng)備而動(dòng)時(shí)，則天不能��；
循道而不貳，則天不能禍。故水旱不能使之饑，寒暑不能使之疾，祆怪不能使之兇�！避髯拥囊馑际�，我們只要有了“本”，有了“備”，并循道行事，那么什么天災(zāi)鬼怪都奈何不了我們。只要我們有了有效政府的制度平臺(tái)，我們就有了本和備，水旱、寒暑、祆怪，又能奈我何呢？

　　六、無休止的進(jìn)程

　　當(dāng)然，要建設(shè)理想中的有效政府制度平臺(tái)并非是人力所能夠及的。在現(xiàn)實(shí)生活中，即使已經(jīng)具有很高效率的西方政府來說，也在實(shí)施治道變革，努力建設(shè)其有效政府的制度平臺(tái)。新西蘭、英國(guó)、美國(guó)、歐洲各國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，自70年代以來就開始了包括政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策民主化、政府權(quán)力多中心化的變革。政府職能的市場(chǎng)化包括國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制等；
政府行為的法治化主要是解決法律管制過分，解除過分的法律管制，從過分的法制回歸法治的進(jìn)程；
政府決策的民主化，主要表現(xiàn)在在傳統(tǒng)普選制度、政黨政治和利益集團(tuán)政治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府行政日益公開化、提高政府公共政策對(duì)公民需求的回應(yīng)性等；
政府權(quán)力的多中心化，主要表現(xiàn)在執(zhí)行局變革、提高地方自治水平、還權(quán)于社群等。就目前來看，這一變革尚未完成，并且顯然是一個(gè)比較長(zhǎng)期的過程。14許多發(fā)展中國(guó)家，也在進(jìn)行類似的變革。顯然，世界各國(guó)對(duì)其政府的有效性都不太滿意，希望通過變革，尋求更有效的政府，以更低的社會(huì)總成本提供更好的政府服務(wù)。并且人們發(fā)現(xiàn)，治道變革雖然是一個(gè)系統(tǒng)的進(jìn)程，任何獨(dú)立的要素變革，都難以取得很好的成就。但是，這并不意味著局部的變革是無效的，就如世界銀行的報(bào)告所指出的：“即使是小的步驟也能使政府的有效性發(fā)生巨大變化，帶來更高的生活水平和更多的改革機(jī)會(huì)。問題是政府能否采取那些能帶來良性循環(huán)的微小步驟。”15當(dāng)然，并非任何變革都有助于有效政府的建設(shè)，即使政府能夠采取的微小步驟也是如此。有效政府的制度平臺(tái)建設(shè)是可欲的，但是從傳統(tǒng)的無效政府的制度平臺(tái)走向有效政府的制度平臺(tái)的治道變革，卻往往是充滿荊棘的，它是一個(gè)長(zhǎng)期的、艱難的、政治上十分敏感的任務(wù)。許多政府想改革，卻錯(cuò)過了改革的時(shí)機(jī)，等到真的要改革的時(shí)候，卻已經(jīng)沒有能力進(jìn)行改革了，因?yàn)樵撜呀?jīng)失去了政治能力，為新的政府所取代，或者整個(gè)國(guó)家已經(jīng)陷入了戰(zhàn)爭(zhēng)。對(duì)于中國(guó)政府來說，最為幸運(yùn)的是，我們抓住時(shí)機(jī)，經(jīng)過了20多年的變革，并且已經(jīng)取得了一定的成就。并且到現(xiàn)在為止，變革中的政府，依然掌握著變革的主動(dòng)權(quán)，雖然我們面臨的問題很多，但是通過堅(jiān)持不懈的努力，充分發(fā)揮各方面的積極性，再加上以學(xué)習(xí)其他國(guó)家變革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完全可以在相對(duì)來說比較短的時(shí)間里，取得較好的有效政府建設(shè)成就。過去的20年我們?nèi)〉昧梭@人的成就，但是就如一位外國(guó)學(xué)者所說的，“過去20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不一定意味著中國(guó)將來還會(huì)增長(zhǎng)得這么快。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來說，過去的增長(zhǎng)畢竟不能說明未來的情況�！�16但是，如果我們注意建設(shè)有效政府的制度平臺(tái)，未來的繼續(xù)持續(xù)增長(zhǎng)就會(huì)有較高的保險(xiǎn)系數(shù)。可以這樣說，有效政府制度平臺(tái)的建設(shè)，直接關(guān)系到中國(guó)在21世紀(jì)的命運(yùn)。

　　總之，有效的政府對(duì)于持續(xù)的發(fā)展來說是必不可少的。但是，有效的政府絕不只是技術(shù)上有效的政府，還應(yīng)該是具有配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是具有制度效率的政府。在衡量政府績(jī)效時(shí)，不僅需要考慮到政府的技術(shù)效率，還需要考慮到政府的配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是其制度效率。從長(zhǎng)期來看，政府的制度效率或者制度能力，比政府的其他效率或能力更為重要。政府職能的界定、政府權(quán)力的劃分、政府行為的法治、政府決策的民主水平，都體現(xiàn)了政府的制度效率水平。世界銀行的一份報(bào)告《新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)：2020年的中國(guó)》說，在2020年，中國(guó)可能有兩個(gè)前景，一是“中國(guó)僵化癥”發(fā)作，中國(guó)依然是低收入的國(guó)家，農(nóng)村地區(qū)的極度貧困將會(huì)增加，城市也會(huì)出現(xiàn)貧困，落后省份只有在遙遠(yuǎn)的將來才能消除貧困，窮人和名流共同生活在城市里，名流左右法律和制度為自己服務(wù)，城市成了火藥桶，外國(guó)投資減少，貿(mào)易摩擦和報(bào)復(fù)增加，國(guó)際貿(mào)易陷入困境。二是持續(xù)發(fā)展的前景，那時(shí)中國(guó)是一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的、充滿關(guān)懷的、自信的、已經(jīng)消除了今天意義上的貧困的、能為孩子們創(chuàng)造美好健康未來的國(guó)家。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中國(guó)究竟會(huì)走向哪個(gè)極端呢？顯然這取決于進(jìn)一步變革的努力。17著眼于多維度的效率標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)地進(jìn)行政府的治道變革，建設(shè)現(xiàn)代政府的制度平臺(tái)，在長(zhǎng)期意義上投資于制度效率的提高，勢(shì)將有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、政治在21世紀(jì)的持續(xù)發(fā)展。到目前為止，中國(guó)政府的治道變革進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)行了20年，并且已經(jīng)取得了可觀的收益。這一變革進(jìn)程將是無休止的，“歷史不會(huì)終結(jié)”18，因?yàn)榧夹g(shù)、人情等環(huán)境是變化的，政府的治道需要不斷地適應(yīng)這些變化，才能改善自身的技術(shù)效率、配置效率和制度效率，并具有動(dòng)態(tài)效率。目前，中國(guó)政府尤其需要注意治道變革各個(gè)方面的協(xié)調(diào)，并且還需要做好充分的準(zhǔn)備，雖然我們可以努力做得更好，但我們永遠(yuǎn)難以事事如意，徹底終結(jié)治道變革的歷史。

　　注釋

　　1 世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第1頁(yè)。

　　2 世界銀行：《1998/99世界發(fā)展報(bào)告：知識(shí)與發(fā)展》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第1頁(yè)。

　　3 世界銀行：《1998/99世界發(fā)展報(bào)告：知識(shí)與發(fā)展》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第156頁(yè)。

　　4 道格拉斯·諾斯、羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起》，華夏出版社，1999年2版。

　　5 參見毛壽龍、李梅：《有限政府的經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書店，1999年。

　　6 參見毛壽龍、李梅、陳幽泓：《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年，第一章“政府與市場(chǎng)的選擇”。

　　7 亞洲開發(fā)銀行：《崛起的亞洲：變化與挑戰(zhàn)》，中國(guó)金融出版社，1997年，第33-36頁(yè)。

　　8 毛壽龍、李梅：《中國(guó)法治政府的進(jìn)程》，上海三聯(lián)書店，1999年。

　　9 孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館，1987年，第130頁(yè)。

　　10 Elinor Ostrom: Governing the Commons--The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, 1990; 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海三聯(lián)書店，1999年。該書的貢獻(xiàn)是在企業(yè)理論和國(guó)家理論的基礎(chǔ)上提出了自主組織的理論。

　　11 亞洲開發(fā)銀行：《崛起的亞洲：變化與挑戰(zhàn)》，中國(guó)金融出版社，1997年，第37-38頁(yè)。

　　12 雨果在《悲慘世界》的“作者序”中說：“只要因法律和習(xí)俗所造成的社會(huì)壓迫還存在一天，在文明鼎盛時(shí)期人為地把人間變成地獄并使人類與生俱來的幸運(yùn)遭受不可避免的災(zāi)禍；
只要本世紀(jì)的三個(gè)問題--貧窮使男子潦倒，饑餓使婦女墮落，黑暗使兒童贏弱--還得不到解決；
只要在某些地區(qū)還可能發(fā)生社會(huì)的毒害，換句話說，同時(shí)也是從更廣的意義來說，只要這世界上還有愚昧和困苦，那么，和本書同一性質(zhì)的作品都不會(huì)是無益的�！币娪旯骸侗瘧K世界》，人民文學(xué)出版社，1993年，“作者序”。雨果只是說因?yàn)榉珊土?xí)俗過于苛刻導(dǎo)致悲慘世界，如果再加上法律缺位、執(zhí)法犯法等問題，悲慘世界就會(huì)更加悲慘了。

　　13 Michael D. McGinnis and Vincent Ostrom: Democratic Transformations: From the Struggle for Democracy to Self-governance? Presented at Workshop on the Workshop 2, Bloomington, Indiana, June 9-13, 1999; Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracies: A Response to Tocqueville’s Challenge. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1997.

　　14 參見毛壽龍、李梅、陳幽泓：《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年。

　　15 世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第166頁(yè)。

　　16 世界銀行：《2020年的中國(guó)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第19頁(yè)。

　　17 世界銀行：《2020年的中國(guó)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第98頁(yè)。

　　18 許多學(xué)者都曾預(yù)言“歷史的終結(jié)”。最近的例子是美國(guó)學(xué)者弗蘭西斯·福山的著作：《歷史的終結(jié)》，遠(yuǎn)方出版社，1999年。相信歷史會(huì)終結(jié)，進(jìn)入一個(gè)“極樂世界”那樣的境界，這是植根于人性深處的“一勞永逸”的奢求。1998/99世界銀行發(fā)展報(bào)告指出，無論政府如何采取措施，進(jìn)行干預(yù)，知識(shí)問題必將永遠(yuǎn)存在。我想治道變革的進(jìn)程也是這樣的。

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