提要：中國近幾年來地方黨組織開展的基層政治民主試改革，為黨的傳統(tǒng)干部選拔任用和管理體制帶來了改革的氣息。許多地方基層民主改革（如對縣級市的部分官員職位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級官員的職位實行公開考試和民主選舉）都是由地方黨組織進行策劃和推動的。這種現(xiàn)象為我們提出了值得進一步研究探討的有關干部管理體制改革機制的問題。本文首先對黨管干部任用體制的組織目的和性質(zhì)進行概括分析，然后討論干部選拔和任用體制近些年產(chǎn)生的弊端，第三部分討論干部選拔任用體制改革的政策依據(jù)和地方的改革實踐，第四部分探討地方政治民主試改革的特點和地方黨組織的動機。最后簡要總結(jié)干部激勵機制多元化和制度創(chuàng)新空間與地方選擇性自主改革之間的邏輯關系。

　　關鍵詞：黨管干部干部選拔任用體制基層民主改革激勵機制制度創(chuàng)新

　　一、黨管干部任用體制的組織目的和性質(zhì)

　　中國共產(chǎn)黨干部人事制度是以“黨管干部”的基本原則設置并運行的�！包h管干部”原則主要有兩層含義：第一，黨的領導機構和組織機構擁有干部的任用和管理權，黨的領導機構制定干部任用的政治標準和各項政策，決定重要職位的干部人事任用，黨的組織機構則負責干部人事管理的具體工作；
第二，黨管干部包括分級管理和任用所有的干部，既包括具備中共黨員身份的黨政群機關的干部，也包括那些從事教育、科研等方面工作的非中共干部，以及不具備企業(yè)、街道、農(nóng)村等社會基層單位的黨務干部和管理人員。

　　黨管干部是通過分級管理的方式進行的。中共中央最高領導機關是干部路線、方針、政策、法律法規(guī)的最高制定者和解釋者。在干部選拔任用方面，上級黨的領導機構對下級黨的領導干部擁有管轄權。各級黨委基本上按照下管一級的原則任命和監(jiān)督下一級的黨政領導干部，包括選拔任命下一級黨政一把手，調(diào)整下級黨政領導班子成員，向同級人大推薦人大、政府、司法機關領導人及各部門負責人，向政協(xié)推薦相關領導人，決定政府部門相應級別的非領導職務干部等。各級黨委還負責對下級干部實行同一調(diào)配、教育培訓、考試考核和錄用的工作。

　　中央組織部和各級黨委的組織部是黨的干部管理工作的職能部門，負責具體的干部人事管理工作，其職責就是執(zhí)行黨中央制定的干部路線、方針、政策和國家有關法律法規(guī)。各級黨委組織部在同級黨委的領導下，向黨委提出制定具體的干部政策和干部管理方案的建議，提出有關干部人選和罷免的建議，并在權限范圍內(nèi)，主管干部管理的日常工作。這些工作主要包括：按照管轄干部名單負責日常具體的干部考核、調(diào)配、教育；
后備干部選拔；
領導班子調(diào)整；
準備及整理供黨委討論的干部考核材料和任免意見、發(fā)布任免通知、檔案管理等；
檢查、指導、監(jiān)督下級黨委和組織部的干部工作；
黨員發(fā)展和教育工作；
黨費管理、黨籍管理；
下級黨組織領導班子的思想作風建設等。

　　黨管干部體制的基本目標可以歸納為三個方面：第一個方面，是為了強化中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位。首先，“黨管干部”作為干部人事制度的基本原則，其最重要的體現(xiàn)是各級黨委“統(tǒng)管”所有干部選拔和任用工作，即干部選拔任用的管理權限不容其他黨派、團體、組織機構的分享和分割。一直以來，黨在各個時期的領導人都把干部任用權看作是維護執(zhí)政黨地位和對國家政權、社會生活進行領導的重要保障，因此非常強調(diào)“黨管干部”的組織路線。其二，黨在每年都要從社會中吸收或從組織中選拔、任用、晉升大量領導干部。而干部的任用均需經(jīng)過各級黨的組織部門的培養(yǎng)、考核、審查的程序，再由上級黨委認定、任命或推薦。在這一過程中，黨的組織部門一般把干部的工作成果能否得到上級認可，政治上是否可靠作為其選拔任用的重要標準，這就從組織上排除了政治異己分子進入領導崗位的可能性，保證了地方各級黨組織、政府機構以及事業(yè)單位等機構的領導權控制在黨信任的干部手中。其三，黨組織通過發(fā)展黨員和黨政干部的錄用，將社會各階層和各領域的大多數(shù)精英吸納到黨和政府部門中來，并通過黨管干部體制將他們置于黨的嚴密的組織之中，形成了黨對決大多數(shù)社會精英人才的壟斷。

　　第二個方面是使黨的各級干部服從黨的中心工作。黨的干部人事工作一般是按照一個時期黨的基本路線和方針政策的要求來進行干部的培訓、選拔、考核和任用的，其主要任務是保障黨的基本路線和方針政策所需要的各級領導干部，為黨及時提供一大批開展黨的中心工作的合格干部人才。黨的中心工作在不同時期和不同地區(qū)有著不同的側(cè)重，并要求各級領導干部能夠圍繞黨的這些中心任務展開工作。

　　第三個方面是維護黨內(nèi)高度集中的領導體制和領導人的政治權威。黨的基本組織原則是：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級黨組織服從上級黨組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。[1] 為維護黨內(nèi)的高度集中和統(tǒng)一，黨的組織部門定期對黨員和領導干部進行考核，考核黨政干部在重大問題上能否與黨中央保持高度一致，服從黨組織的決定，能否認真貫徹執(zhí)行黨中央的路線、方針、政策和保障國家的法律與政令的暢通。[2] 凡是被上級黨委和組織部門認為在工作中不能認真貫徹執(zhí)行上級黨組織和政府的各項決定的干部，都可能受到批評、警告、處分甚至免職。通過對干部的組織控制，黨保證了黨內(nèi)高度集中的領導體制。同時，這種高度集中的體制也很容易演變?yōu)榫S護領導人的個人權威的體制。

　　二、傳統(tǒng)干部選拔任用體制的缺失與運行中的弊端

　　在傳統(tǒng)的干部選拔任用體制下，由于政治標準成為干部選拔的重要標準，在實際運行中產(chǎn)生了干部對上級領導的個人依附性。這種現(xiàn)象既是革命時期特殊環(huán)境的產(chǎn)物，又是干部管理權限高度集中體制的必然結(jié)果。具體講，為了維護黨的領導體制的高度統(tǒng)一，干部選拔任用的政治條件往往是首要條件，而政治條件的衡量標準一般比較籠統(tǒng)，有較大的變通空間，在執(zhí)行中難以客觀鑒定。因此，“政治標準容易從對黨的忠誠演變?yōu)閷ι霞夘I導的個人忠誠，從而鼓勵政治庇護關系的滋生，使政治庇護關系影響領導人的選和任命”。[3] 黨的組織原則雖然強調(diào)干部任用必須集體討論決定，然而，在實際運作過程中，“集體領導”制度保障上的缺失，使干部人事權往往集中于黨委書記、副書記，尤其是作為一把手的書記手中。因此，集體領導往往最終成為主要領導的個人決定。另一方面，目前的干部選拔程序很大程度上仍然保留了“領導推薦候選人”的不成文規(guī)定，因此，上級領導人或即將離任的領導人享有繼任干部的優(yōu)先推薦權，這就使得任人唯親、根據(jù)個人好惡選拔干部成為可能。下級為了得到提升，往往會設法與上級領導建立個人間的政治庇護關系，由此形成上下貫通的政治庇護網(wǎng)，這種政治庇護網(wǎng)往往是產(chǎn)生“結(jié)黨營私”和“吏治腐敗”的溫床。

　　其次，傳統(tǒng)的“黨管干部”任用體制在干部選任過程中實行保密制度。干部選拔和任免的決策過程長期以來被視為黨的組織機密，在人事任命之前不得向外透露。保密制度成為黨組織的重要工作制度和組織人事干部必須遵守的重要紀律。干部人事工作的保密制度體現(xiàn)在為三個原則。原則一，干部選拔過程保密，即某一領導職務出現(xiàn)空缺時，被考察的具體職務人選只有黨政主要領導人和組織部的負責人知道，并嚴防事前走漏風聲。原則二，干部考核保密。干部考核一般分為例行考核和提拔前的考核，考核結(jié)論一般只有黨委領導和組織部相關人員知道，不向被考核人和其他人公布，尤其是對干部提拔考核的目的和結(jié)論更是要保密，不得透露。原則三，推舉由同級人大來決定的干部候選人名單保密，即在人大召開之前對黨組織推薦的候選人嚴格保密。干部人事工作的保密制度有兩個目的，第一是防止干部之間的非正常競爭活動。在干部選拔和任用過程中，一些干部為了排斥競爭對手，在某人選提拔前考察階段向上級黨委寫匿名檢舉信，編造事實攻擊被考察干部，以達到破壞其提拔并取而代之的目的。在另一種情況下，下級干部為了讓被考察者盡早調(diào)離，為自己提升騰出位置，也會為其憑空編造各種政績。因此，上級黨組織為了減少類似的非正常競爭對干部選拔工作的干擾，實行上述保密措施。保密制度的第二個目的，是為了保證黨委推舉的干部人選能夠順利通過法定的選舉程序。為了避免黨委推薦的候選人在選舉中落選，候選人的考察與挑選過程在上述保密措施中進行，只有當選舉大會正式召開時才向大會公布。這種措施的意圖既是為了避免候選人醞釀中受非正常競爭活動的干擾，也是為了防止候選人過早公布在更大范圍內(nèi)發(fā)生爭議，使選舉代表形成較為統(tǒng)一的反對意見，影響選舉結(jié)果。黨內(nèi)保密制度不管出發(fā)點是否合理，其結(jié)果必然造成干部選拔任用過程的透明度不高，使得一些不合格的干部，甚至一些違法亂紀、貪污腐化干部得到提拔。

　　其三，黨管干部體制常常周期性地以下達硬性配額和指標的方式配置各級領導干部。當黨的政治路線發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，或者中心任務發(fā)生改變，黨在各級領導干部的配置上也會進行相應的調(diào)整。在這種情況下，黨中央一般會通過制定統(tǒng)一的干部任用新標準，至上而下地下達硬性配額和指標來大規(guī)模地改變領導干部的配置。例如上個世紀80年代，為了適應黨的政治路線的轉(zhuǎn)變，中央制定了“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的干部錄用政策，規(guī)定了各級領導班子中干部配置的政治條件、年齡搭配、文化教育程度和專業(yè)水平等硬性指標，通過至上而下的執(zhí)行體制，在1986年完成了全國各級領導班子的重新配置。上個世紀90 年代，為進行新一輪的干部年輕化作準備，黨中央提出“培養(yǎng)跨世紀領導人才”的政策構想，從省部級到農(nóng)村、企業(yè)等基層組織，黨組織在各級領導班子中選拔了一大批年輕干部成為黨政領導干部的“后備干部”，并給與定向培養(yǎng)。實行領導干部任期制和退休制度后，每一次領導班子換屆以及干部人事制度改革，黨的中央組織部都會周期性地規(guī)定各級領導班子配置的硬性指標，如干部年齡的限制和搭配、女性干部、少數(shù)民族干部、民主黨派干部的比例、以及學歷要求等。這種自上而下按統(tǒng)一標準配置領導干部的方式容易形成“一刀切”的政策結(jié)果，抑制地方黨組織合理配置干部的主動性。

　　“黨管干部”任用體制的制度缺失必然會在其運行中帶來許多方面的弊端，其首要的弊端是無法有效抑制腐敗現(xiàn)象。上個世紀90年代以來，黨政領導干部貪污腐敗違法亂紀案件不斷上升，而這些官員中幾乎大多數(shù)都是通過“黨管干部”任用體制經(jīng)由各級黨的組織部門系統(tǒng)進入干部隊伍并逐步得到提拔的。因此從某種意思上說，現(xiàn)行干部選拔任用程序的制度缺失不能有效防止腐敗官員的不斷復制，客觀上助長了腐敗的風氣。事實上，那些擁有干部任用權的各級領導人和組織部門在行使干部任免權時，因為其權力沒有得到有效的制約，產(chǎn)生了許多用人制度上的腐敗，造成了地方上“跑官要官”、“買官賣官”的許多腐敗現(xiàn)象。甚至一些地方長期任用或提拔了一些政治、經(jīng)濟上存在嚴重問題的官員。雖然近幾年中央組織部門不斷提出要嚴格遵守干部任用制度的規(guī)章和程序，嚴防用人制度上的腐敗和不正之風，但由于現(xiàn)有制度監(jiān)督機制不健全和相應制度缺失，用人制度上的腐敗和不正之風沒有得到很好的遏制。從近幾年查辦的重要案件來看，地方黨政官員結(jié)黨營私的現(xiàn)象依然比較嚴重。

　　傳統(tǒng)體制的第二個弊端是無法解決人才合理配置的問題。上個世紀80年代開始的“干部四化”政策的一個重要目的，是要為中國經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)和選拔一大批支持黨的“改革開放”政策，有較強管理能力和領導才能的干部。但是，在實際的干部選任制度其運作中，由于政治條件作為首要的條件適用于所有干部，許多專業(yè)性干部不能在其專業(yè)領域發(fā)揮應有的作用。而政治條件的模糊性造成了政治忠誠條件的庸俗化，使得對黨的忠誠異化為對上級領導的忠誠，對上級領導的忠誠度和親密度成為衡量政治標準的尺度。同時，長期以來黨的組織部門在管理干部中對“干部資歷”的重視，也使得許多優(yōu)秀人才難以進入組織部門考察視野的范圍。

　　傳統(tǒng)體制的第三個弊端,是黨組織與同級行政部門在人事權上責任不清，容易形成黨政矛盾。黨的十三大為了推動政治體制改革和行政管理現(xiàn)代化，提出了“黨政分開”的原則�！包h政分開”原則的實施在一定程度上增加了政府的政策決定自主權，也使得行政人事權的自主性有所提升。上個世紀90年代以來，人民代表大會制度的不斷完善和公務員制度的實施在一定程度上對黨政人事權關系有所調(diào)整。人大選舉對各級政府主要領導人的任用產(chǎn)生了重要影響，政府部門則通過公務員管理體制增強了對公務員序列干部的人事管理權限。但是，由于一直沒有對政府部門政務官員和事務官員的職權進行合理的劃分，(點擊此處閱讀下一頁)

　　各級黨委和組織部仍然以維護黨的權威為由和按照“黨管干部”原則,對政府部門的主要官員行使實質(zhì)上的任用管轄權。黨管干部的權限與政府公務員管理權限的重疊和權責不清，常常在黨政人事任用上造成黨政領導人之間的權力摩擦。這種黨政領導人之間的摩擦和矛盾往往是以非正式的方式進行的，嚴重時造成一級黨政領導班子分裂，影響到黨政工作順利開展和政府行政效率。目前處理黨政領導權力摩擦和矛盾惡化的辦法仍然限于組織上調(diào)離的方法解決。

　　三、中央干部體制改革政策與地方民主試改革

　　針對傳統(tǒng)任用體制所存在的上述弊端，黨對干部任用制度已經(jīng)開始了一些制度性的改革。1995年中共中央制定了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，作為干部任用和管理工作的規(guī)章制度，并以此來規(guī)范干部任用體制的運行，杜絕干部任用中的腐敗和不正之風。2000年6月，中共中央批準的《深化干部人事制度改革綱要》對2001-2010年干部制度改革做出了原則性規(guī)劃�！毒V要》將干部人事制度改革的重點定位為“擴大民主，引入競爭機制”，從制度上防止和克服干部選拔任用中的不正之風。[4]在總結(jié)幾年來干部任用工作經(jīng)驗的基礎上，中央又于2002年7月正式頒布并開始實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》，為干部選任制度的改革提供了法律依據(jù)和制度規(guī)范。

　　《黨政領導干部選拔任用條例》是目前為止最全面和最系統(tǒng)的干部選拔任用的制度規(guī)定�！稐l例》對黨政干部選拔任用工作的指導思想、基本原則和選拔任用條件作了明確的表述，對黨政領導干部選拔任用工作的一系列環(huán)節(jié)作了實體性和程序性規(guī)定。比較傳統(tǒng)的干部任用制度，新的條例主要有以下三個方面的新特點：

　　第一，擴大了干部任用中的民主成分�！稐l例》在干部選拔任用的推薦、考察、討論決定、監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)上，提出了擴大民主的四個要求。其一，要求擴大干部推薦中的民主成分。《條例》規(guī)定，選拔任用干部必須經(jīng)過民主推薦，除個別特殊情況可由組織推薦外，凡是沒有經(jīng)過民主推薦程序的，不能列為考察對象。其二，要求擴大干部考察中的民主成分，實行考察預告制度，在考察干部時廣泛聽取各方面的意見。其三，要求擴大干部選拔討論決定中的民主成分。黨委討論決定干部任免，必須保證與會人員有足夠的時間聽取情況介紹，并在充分討論的基礎上，采取口頭、舉手或者無記名投票等方式進行表決，由集體作出決定。其四，要求擴大干部監(jiān)督中的民主成分，對提拔擔任廳局級以下領導職務的人選，實行任職前公示制度，接受群眾監(jiān)督，充分尊重民意。黨委（黨組）及其組織（人事）部門在干部選拔任用工作中，必須自覺接受群眾監(jiān)督。下級機關和黨員、干部、群眾對干部選拔任用工作中的違紀違規(guī)行為，有權向上級黨委（黨組）及其組織（人事）部門、紀檢機關（監(jiān)察部門）舉報、申訴，受理部門和機關應當按照有關規(guī)定認真負責地核實處理。

　　第二，加強了對干部選拔的監(jiān)督。《條例》對健全和完善干部選拔任用工作的監(jiān)督體系作出了規(guī)定。根據(jù)《條例》，組織（人事）部門既要加強對干部選拔任用工作和貫徹執(zhí)行《條例》的情況進行監(jiān)督檢查，又要自覺接受組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督。下級機關和黨員、干部、群眾對干部選拔任用工作中的違紀違規(guī)行為，有權向上級黨委（黨組）及其組織（人事）部門、紀檢機關（監(jiān)察部門）舉報、申訴，受理部門和機關應當按照有關規(guī)定核實處理。《條例》還提出建立組織（人事）部門與紀檢機關（監(jiān)察部門）等有關單位聯(lián)席會議制度，實行黨政領導干部選拔任用工作責任追究制度。上級黨組織對違反規(guī)定的干部任免事項不但要不予批準，并要堅決予以糾正，同時還要按規(guī)定對主要責任人以及其他直接責任人作出組織處理或者紀律處分。對用人失察失誤造成嚴重后果的，要追究主要責任人以及其他直接責任人的責任。

　　第三，注重和鼓勵制度創(chuàng)新。新《條例》引入了干部公開選拔、競爭上崗、任前公示、試用期制度。同時規(guī)定，對達到任職年齡界限或者退休年齡界限，或在年度考核、干部考察中民主測評不稱職票超過三分之一，經(jīng)組織考核認定為不稱職的，應當免去現(xiàn)職�！稐l例》還規(guī)定，實行黨政領導干部辭職制度，辭職包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職。實行黨政領導干部降職制度，因工作能力較弱或其他原因不適宜擔任現(xiàn)職的，應當降職使用。對部分專業(yè)性較強的領導職務實行聘任制。對提拔擔任非選舉產(chǎn)生的地（廳）、司（局）級以下領導職務的，實行試用期制度，試用期為一年，試用期滿，經(jīng)考核勝任的正式任職，不勝任的免去試任職務。[5]

　　2002年正式頒布和實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》以來，地方許多黨組織根據(jù)中央的規(guī)定開展了干部任用體制的改革。這些改革基本上是在《條例》規(guī)定的框架下，根據(jù)本地的情況選擇試改革的領域，內(nèi)容和力度。有些地方黨委在不同層級、不同范圍采取選拔干部人選的公開民主推薦，實行差額推薦、差額表決。有些地方黨委則通過考試的方式選拔市長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等。例如，黑龍江省綏化市2002年8月以來，開始改進干部推薦方式的改革，把大范圍“民主推薦”作為選拔干部人選的第一來源，改變過去的等額推薦，實行差額推薦，實行了任免干部無記名投票表決制度，當場公布表決結(jié)果，以及實行政治理論水平任職資格考試制度。[6] 江蘇省揚州市從2003年1月以來，對下轄的江都市實行公開考試選拔市長的試點。[7] 陜西戶縣縣委和縣政府則在全市實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門黨政正職由縣委常委會提名、全委會投票通過的干部任用方式，采用一次票決的方式，任用縣、鄉(xiāng)黨政正職48名，又以競爭上崗的方式為缺職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門選配10名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，4名公檢法副職領導。[8] 四川省眉山市委自1999上半年至2002年底，在市委常委會和各區(qū)縣常委會上通過票決制任免干部3088名。中共四川省委2003年先后制定了三個關于干部選拔任用實行票決制的文件，對省、市、縣任免干部實行票決制以及地方黨委決策重大事項作出明確規(guī)定，目前，干部任免票決制已經(jīng)在四川省由試點轉(zhuǎn)為了全面推行。[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，通過不同的方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試改革已經(jīng)在四川、湖北、河南各地開展。[10]

　　四、地方政治民主試改革的出發(fā)點和動機

　　傳統(tǒng)的干部選拔任命體制以“黨管干部”為原則，通過黨的組織部門相對封閉和保密的工作程序管理和培養(yǎng)黨政干部，并由上級黨委少數(shù)人最終決定干部的任命、撤換和免職。相比之下，地方民主選舉的試改革在地方和基層干部選拔任用上無疑擴大了民主的成分，增加了干部選拔任用的透明度和參與者范圍。然而，地方試改革的出發(fā)點不是要改變“黨管干部”的基本原則，更不是要取代現(xiàn)有干部選拔任用體制，而是在這一原則和體制的基本框架下發(fā)展和完善這一體制，解決體制的運行中產(chǎn)生的種種弊端。

　　首先，地方政治民主試改革是由中央制定的全國性政策所推動的。在中國漸進政治體制改革的過程中，黨的領導人不斷強調(diào)擴大政治民主的重要性。黨的十六大政治報告中有關政治體制改革的部分和黨建的部分專門提出了擴大社會主義民主、豐富民主的方式、加強基層民主、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、以及對權力的制約的問題，為黨在干部選拔任用體制改革確定了合法性的意識形態(tài)依據(jù)。中共中央組織部制定的《黨政領導干部選拔任用工作條例》則是為一些具體制度的改革和設置提供了原則性的規(guī)定。實際上，地方政治民主的試改革是在中央組織部的推動下開展的。例如，四川眉山市就是中組部確定的全國干部人事制度改革單項試點單位，也是四川省干部人事制度改革綜合試點市，市、區(qū)縣委常委會無記名投票表決決定干部任免是該市實行的試點工作之一。[11] 四川省遂寧市步云鄉(xiāng)1998年和2001年的兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉，南部縣1998年底在全縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行178個副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位的公推公選，以及綿陽市1998-1999年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直接提名和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革都是在縣市級黨委和組織部的精心部署下進行的。[12]

　　其二，地方政治民主改革是在地方黨組織根據(jù)中央有關精神，從自身的情況和條件出發(fā)，進行的政治民主的試改革。我把近幾年中國地方政治民主改革定義為試改革，有以下幾個方面的理由。（1）這些改革是在中央有關政策精神和原則的指導下進行的，沒有一個從上而下的統(tǒng)一模式和規(guī)定。（2）改革中地方黨組織可以根據(jù)自己的情況選擇改革的內(nèi)容和形式，以及時間表，除了被列為中央或省委的改革試點，地方黨組織也可以選擇不作為。（3）地方黨組織可以在不違反中央政策精神和原則的情況下進行制度創(chuàng)新，中央對于這一類制度創(chuàng)新實際上給與一定的鼓勵和默許，使地方黨委有一定的制度創(chuàng)新的空間。（4）地方的改革是以試點的方式進行的，即在管轄區(qū)大部分地區(qū)仍然保持原有體制不變的情況下，有選擇地在個別單位和少數(shù)地區(qū)實行試點改革，給與試點單位和地區(qū)制定特殊政策的空間。試點單位的改革政策往往僅限于本單位和地區(qū)，其推廣還是終止視上級主管黨組織的決定而定。試改革的這些特點使它區(qū)別于從上而下按統(tǒng)一政策和統(tǒng)一標準全面推行的強制性改革，地方黨組織在強制性改革和試改革中往往表現(xiàn)出不同的行為方式和動機。在強制性改革中，地方黨組織的行為方式和動機主要是完成上級的政策目標和具體的指標，而在試改革中，地方黨組織的則會根據(jù)自己的情況實行制度創(chuàng)新，力求其創(chuàng)新能夠得到上級或更高層黨的領導人的認可。

　　其三，地方政治民主試改革是在地方黨組織的精心籌劃和安排下進行的，自始至終由主管的上級黨組織控制。試改革的試點選擇、政策內(nèi)容，策略與部署以及各種條件和標準的確定都與上級主管黨委討論決定，并由同級黨的組織部具體實施。地方黨組織在選拔和任用領導干部的試改革中，所采取的基本方式主要有三種，（1）實行公開考試、擇優(yōu)選拔；
（2）通過票決制實行“公推公選”；
（3）考試與表決制相結(jié)合。不管是哪一種方式，黨組織自始至終都是具體政策措施的直接制定者和選拔標準的制定人。公開考試的考試內(nèi)容和判卷標準，以及候選人的預設條件也都是盡量參照“黨管干部”的原則和現(xiàn)階段干部任用標準來設置的。

　　由此可見，地方政治民主試改革是在中央政策精神和原則的基礎上，對地方干部選拔任用制度運行中出現(xiàn)的一些體制性問題進行體制防范和制度糾正為出發(fā)點的。而其試改革的特點反映了中國政治體制改革一貫具有的漸進特征。與上個世紀80年代的“干部四化”改革政策的方式不一樣（當時實行的是中央制定干部任用的統(tǒng)一標準和時間表，并要求各級黨委在限定的時間內(nèi)完成下達的硬指標），90年代下半期的地方民主試改革給予了地方各級黨組織實行制度創(chuàng)新的機會和空間。

　　對各個地方黨組織而言，中央擴大地方民主的政策精神和原則是一樣的，地方黨組織進行制度創(chuàng)新的空間基本上差別不大，主要受制于上一級黨委對改革的態(tài)度。在現(xiàn)有的政治環(huán)境和政治氣氛中，上級黨委即使態(tài)度曖昧，只要不堅決反對，地方黨組織仍然具有制度創(chuàng)新的活動空間（如四川遂寧市1989年在云步鄉(xiāng)實行鄉(xiāng)長直選的試點改革就是在上級黨委態(tài)度曖昧的情況下進行的）。但是，地方黨組織在對待試改革的態(tài)度和改革內(nèi)容的選擇方面卻有很大的不同。一些地方采取了不作為的觀望態(tài)度，一些地方以謹慎的態(tài)度在領導干部選拔中增加公開考試和任前公示的內(nèi)容。有的地方只進行試點選舉而不予推廣，甚至選舉試點只是一次性的試驗，事后不再繼續(xù)（例如深圳大鵬鎮(zhèn)1998年實行鎮(zhèn)長公推公選的辦法選舉出鎮(zhèn)長，但在任期結(jié)束后仍然恢復了試改革前鎮(zhèn)長任用辦法）。而在有的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的試點改革得到鞏固，并不斷給與推廣，如四川省遂寧市1998年在步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選一直持續(xù)下來，并且已經(jīng)在南充、巴中等地區(qū)推廣。

　　地方民主試改革的不平衡發(fā)展可能有許多原因，但其根本的原因與各地地方黨組織追求政績的政治動機和實現(xiàn)政績的條件差異有關。據(jù)作者初步考察，地方民主試改革較為積極的地區(qū)一般是在一些經(jīng)濟發(fā)展條件比較差的地區(qū)（如四川），而經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)則相對表現(xiàn)出謹慎的態(tài)度。這種現(xiàn)象可能與地方黨組織領導人尋求政績時可利用資源的差異不無關系。上個世紀90年代以來，干部選拔和任用體制改革逐漸建立了干部政績考評制度。政績考評結(jié)果的好壞成為領導干部升遷、留任或降職調(diào)離的重要依據(jù)之一。[13] 因此，政績考評成為領導干部激勵機制中很重要的一個部分。在以經(jīng)濟建設為中心的政治路線下，干部的政績主要看其在任職中完成地方經(jīng)濟發(fā)展指標的情況。經(jīng)濟發(fā)展指標作為干部激勵機制對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的干部有利，(點擊此處閱讀下一頁)

　　他們往往可以利用本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢和特殊政策創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的政績。但對于經(jīng)濟發(fā)展條件差的地區(qū)來講，這種激勵機制往往給地方領導干部帶來困惑。由于經(jīng)濟發(fā)展的基礎和條件差，很難使他們在任期中通過經(jīng)濟增長來建立政績，這對他們的政治發(fā)展是不利的。而有一些急于追求個人政治發(fā)展的地區(qū)領導人為追求經(jīng)濟政績，在不具備條件的情況下模仿經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式，結(jié)果是搞了一些毫無效益的、甚至是勞民傷財?shù)恼�績工程，造成地區(qū)經(jīng)濟損失并引發(fā)許多的社會問題，反而有可能影響到他們的長期政治前途。

　　上個世紀90年代以來，中國的政治形勢有了新的變化。持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展帶來了社會結(jié)構的變化，社會利益階層的分化、貧富差距的加大、三農(nóng)問題的凸現(xiàn)，尤其是的地方官員貪污腐化，嚴重激化了社會矛盾，影響了政治穩(wěn)定。面對大量社會問題所帶來的挑戰(zhàn)，黨的工作任務開始由過去經(jīng)濟發(fā)展的單一中心向多中心轉(zhuǎn)變。在過去，黨對地方縣以上領導干部工作實績的考核主要包括：各項經(jīng)濟工作指標的完成情況，經(jīng)濟發(fā)展速度，財政收入增長幅度等。1998年中共中央批準的《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》將黨的思想、組織、作風、制度建設的成效，廉政自律和黨風廉政建設，以及教育、計劃生育、社會治安綜合治理等也明確納入領導干部考核內(nèi)容中。[14] 中央為了督促地方黨政組織認真解決現(xiàn)時存在的一些重大政治和社會問題，還向地方各級黨委一把手規(guī)定各種單項工作任務，要求各級黨委一把手承擔全責，在干部考核中實行“一票否決制”。黨的工作中心的多元化趨勢和考核標準的多元化趨勢已經(jīng)開始使經(jīng)濟指標的單一激勵機制向多元激勵機制轉(zhuǎn)換。這種多元激勵機制無異對經(jīng)濟發(fā)展條件較差的地方領導人有利，他們可以通過一些非經(jīng)濟領域的改革和取得的成效創(chuàng)造個人政績。尤其是在擴大基層民主和干部人事制度改革方面，他們可以依照中央相關政策精神，在試改革的激勵機制鼓舞下和在上級給予的政策空間里，建立地方民主發(fā)展的政績，以彌補經(jīng)濟發(fā)展政績不足的先天差異，尋求個人的政治發(fā)展。

　　五、結(jié)論

　　近幾年來在各地開展的地方民主試改革是在黨管干部體制下擴大領導干部選拔任用程序中民主成分制度性改革的有益嘗試。與以往的干部人事制度改革相比較，這一次的干部選拔任用制度改革是以擴大黨內(nèi)民主和基層政治民主為主要內(nèi)容的，體現(xiàn)的是領導干部選拔任用過程的公開性、參與性的擴大，同時也加強了領導干部的政治責任性。黨管干部原則仍然是這次地方民主試改革必須遵循的基本原則，但是，中央的政策使得人們對黨管干部的方式方法有了新的認識，改革在一些地方開始有了制度性突破。領導干部選拔任用方式的公開化、參與的擴大化以及相關制度設計的嘗試，客觀上對加強黨內(nèi)民主和地方政治民主起到了促進作用。

　　同時，這次改革在方式方法和策略部署上體現(xiàn)了不同的特點。上個世紀80年代干部人事制度改革的主要目的是在黨的基本路線實行轉(zhuǎn)變之后，按照新的標準選拔一大批適應于新的基本政治路線和方針政策要求的各級領導干部。改革的動力主要來自于中央，在中央領導層的大力推動下進行的。干部人事制度改革的政策內(nèi)容和細節(jié)以及制度性設計主要來自于中央，并通過自上而下的強制性工作部署層層推動和落實。新的領導干部選拔任用制度改革則是通過中央領導層提供政策導向和基本原則，中央組織部提供基本制度設想和原則性程序要求，在地方以各具特色的試改革方式進行的。由于中央政策精神和政治導向為地方黨組織提供了一定的改革合法性氛圍和政策空間，以及在業(yè)已形成的干部激勵機制的作用下，試改革的策略實際上調(diào)動了地方黨組織進行制度創(chuàng)新的積極性和主動性。在這種條件下，地方黨組織和主要領導人可以審時度勢，利用相對的資源優(yōu)勢（經(jīng)濟資源優(yōu)勢或社會資源優(yōu)勢），通過合理的制度創(chuàng)新，在黨管干部體制下尋求個人政治發(fā)展的有利空間。地方政治民主試改革所體現(xiàn)出的這些特點和結(jié)果未必就是政策初始者所預料到的，但是它所帶來的地方黨組織制度創(chuàng)新的主動性卻對黨內(nèi)民主和地方政治民主的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響�？偨Y(jié)地方政治民主試改革的成功經(jīng)驗并探討其持續(xù)發(fā)展的制度條件對黨內(nèi)民主和地方政治民主的發(fā)展無疑具有極其現(xiàn)實的意義。

　　注釋：

　　[1]《中國共產(chǎn)黨黨章》，第二章第十條，見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996），法律出版社，1996，第10頁。

　　[2]《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，（1994年），同上，第116頁

　　[3] 徐湘林，“后毛時代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術官僚的興起”，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期，第74頁。

　　[4]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000），法律出版社，2001，第263頁。

　　[5] 中共中央組織部，《黨政領導干部選拔任用工作條例》，黨建讀物出版社，2002。

　　[6] 王風光，“發(fā)展論高低，實績定升遷，綏化干部選拔任用規(guī)范化制度化”，《人民日報》2003年5月27日。

　　[7] “江蘇江都市長人選打破常規(guī)，通過考試全省選拔”，《瀟湘晨報》，2003年7月7日。

　　[8] “戶縣考試選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)長 43人競爭10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長崗位”，（記者：四海）《華商報》，2003年6月30日。

　　[9] “四川規(guī)范干部任免和大事決策，全面推行票決制”，（記者：唐建光），中國《新聞周刊》，(2003年07月3日)。

　　[10] 黃衛(wèi)平、鄒樹彬主編，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革：案例研究》，社會科學文獻出版社，2003年。

　　[11] 中國《新聞周刊》，同上引。

　　[12] 黃衛(wèi)平、鄒樹彬，同上，案例一、二、三、四。

　　[13]《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》（1998）第33條明確規(guī)定：“考核結(jié)果應作為領導干部選拔任用、職務升降、獎懲、培訓、調(diào)整級別和工資等重要依據(jù)”；
第36條規(guī)定：“領導干部在考核中被評定為不稱職的，應視具體情況， 按干部管理權限和法定程序作如下處理：（一）免去現(xiàn)任領導職務；
（二）責令辭去領導職務；
（三）降職。見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000），法律出版社，2001，第225頁。

　　[14] 《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》，見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000），法律出版社，2001，第218-219頁。

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