有陽光的地方就有陰影——災難，始終是人類在文明旅途中如影隨形的陰影。災難，也是一面可以折射人性和制度的透鏡，人性的勇敢與怯懦、堅忍與恐懼、互助與自私等等，制度的完善與缺損等，都可以在災難的透鏡下一覽無余。災難，讓人性感受到錘煉的力量，也為制度提供了創(chuàng)新的契機。SARS——就是這樣一種拷問和考驗人性與制度的災難。作為一種傳染病，人類最終將尋找到對付SARS的疫苗，人類最終將戰(zhàn)勝SARS；
然而，作為一種突發(fā)性災難，SARS將留給人類痛定思痛的記憶、刻骨銘心的教義，SARS將讓忙碌的現(xiàn)代人時常仰望星空、陷入沉思……（www.yypl.net）

　　作為從事法學研究的學者，我更想從法治的視角探討SARS與法治的關系，關注“后SARS時代”中國的法治進程問題。誠然，為了應對和處置SARS之類突發(fā)災難，有必要超乎常規(guī)地將社會秩序和政府行為納入非常時期的 “快車道”，不過，這種“快車道”應當是緊急狀態(tài)下的程序化、理性化、制度化的法治軌道，而不是各行其是、各自為政，濫用緊急措施，隨意發(fā)號施令的“無法治狀態(tài)”。在我看來，SARS給中國的現(xiàn)行法治體系從理念到制度層面都帶來了前所未有的沖擊、挑戰(zhàn)和機遇，假若我們能把握這次法治創(chuàng)新的契機，中國的法治文明將有望前進一大步。

　　SARS的法治啟示之一：重視緊急立法，警惕緊急狀態(tài)時期的“立法不作為”現(xiàn)象

　　毋庸置疑，法律已經成為防治和阻擊SARS的最佳制度性“處方”。依我之見，立法是阻擊SARS的第一道制度性防線，重視“緊急立法”無疑是運用法律武器防治SARS的第一要義。筆者欣喜地發(fā)現(xiàn)，“緊急立法”這一幾乎與國人完全疏離的法治新概念已經進入了我們的視野。繼5月12日國務院緊急公布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》之后，上海也就“非典”的控制緊急立法，依據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》等，結合上海市實際情況，出臺了首部控制“非典”傳播的地方性法規(guī)。上海市人大于5月中旬啟動應急立法程序，全票通過了《上海市控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，這一地方性法規(guī)規(guī)定對拒絕隔離治療者予以強制執(zhí)行，對隱瞞病情者予以警告并處罰款，對逃避查驗者予以警告并處罰款。同時，該決定還特別載明，其終止日期由上海市人大常委會另行公布。（www.yypl.net）

　　上海市率先創(chuàng)制控制SARS的應急性地方法規(guī)，這一緊急立法行為具有一定的立法示范意義。坦率地講，相對于某些省市動輒用“紅頭文件”發(fā)號施令，出臺某些“合理不合法”甚至明顯違法的臨時性行政措施，上海的這次緊急立法顯然更加“棋高一著，略勝一籌”。俗話講，“善弈者謀勢，不善弈者謀子”，重視緊急立法不愧是立法機關在應對突發(fā)危機時高屋建瓴的明智之舉。

　　當然，國務院的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生條例》、上海市人大的這次應急立法也或多或少存在某些程序上的缺憾，最突出的缺憾就是都沒有經過緊急的立法聽證程序。若能召開緊急的立法聽政會，廣泛聽取市民代表、醫(yī)療衛(wèi)生界人士及相關方面的意見或建議，或許緊急立法的效果將會更佳，畢竟法規(guī)中有關內容直接關涉到對公民人身自由的限制。另外，有關應急性法規(guī)對政府的緊急措施應當設置必要的防止濫用權力的行政程序，同時還有必要增加有關公民在緊急狀態(tài)下合法權益遭受非法侵犯時的便捷有效的司法救濟途徑。一言以蔽之，在緊急狀態(tài)下確保政府依法行政和確保公民基本權益不受非法侵害，應當是緊急立法必須恪守的基本理念。（www.yypl.net）

　　所謂“緊急狀態(tài)”就是國家面臨諸如戰(zhàn)爭、重大自然災害、重大傳染病疫情流行或其他迫在眉睫的重大公共危機，按照國際社會的通行界說，也就是“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅”。與此相適應，所謂緊急狀態(tài)立法是指出現(xiàn)上述緊急狀態(tài)后，有關國家機關依據(jù)憲法賦予的緊急授權制定應急性法規(guī)，協(xié)調緊急狀態(tài)時期政府權力與公民權利之間的關系，動員國家、地區(qū)和社會的資源及力量對付危機，以控制緊急局勢。鑒于緊急狀態(tài)的特殊背景，緊急立法原則上可以超越常規(guī)立法程序乃至常規(guī)狀態(tài)下的法定立法權限啟動和實施立法。我國現(xiàn)行憲法尚缺乏對“緊急狀態(tài)”完整準確的界定，更沒有明確有關實施緊急狀態(tài)立法的授權性規(guī)定，只是規(guī)定了全國人大有權決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、決定全國總動員或者局部總動員、決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴，規(guī)定由國家主席發(fā)布戒嚴令、宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)、發(fā)布動員令，而對于自然災害、瘟疫或其他緊急狀態(tài)沒有涉及。1996年頒布的《戒嚴法》所規(guī)定的戒嚴制度也只是適用于“動亂、暴亂或嚴重騷亂”這三類情況。建議憲法明確規(guī)定緊急狀態(tài)的立法授權，亦即在國家發(fā)生戰(zhàn)爭、重大自然災害、重大傳染病疫情流行或其他重大公共危機背景下，特別授權特定的國家機關（國務院或地方立法機關）制定應急性法規(guī)（行政法規(guī)或地方性法規(guī)）以應對緊急危機。若緊急狀態(tài)解除或消失，可視情況決定終止該緊急法規(guī)的效力。

　　誠然，在緊急狀態(tài)下，賦予政府更大的行政自由裁量權是必要的，不過即便如此也必須得到緊急的立法授權，將政府的緊急行政權力納入法治軌道，這樣既可賦予政府緊急行政權力的權威性，同時也可防止緊急狀態(tài)下政府因濫用緊急行政權力對公民基本權益造成不必要的侵犯。當前，不少地方政府采取的強制隔離、封閉式管理以及強制體檢等措施盡管有其現(xiàn)實必要性，但這些直接涉及對公民人身自由限制的行政措施事先并未得到人大的立法授權，實際上現(xiàn)在采取的針對接觸者以及針對疫情居民區(qū)的一系列隔離措施已經突破了《傳染病防治法》中針對患者的“醫(yī)療隔離”的范疇，因此確有違法行政和濫用行政自由裁量權之嫌。另外，某市規(guī)定不準SARS疑似學生參加高考，這種未經授權擅自剝奪公民高考權利的決定顯然有違憲之嫌，其實對于SARS疑似學生的參加高考問題完全可以采取諸如設置臨時隔離考場等方式妥善解決。SARS時期的諸多非正�，F(xiàn)象除了暴露某些地方政府缺乏“依法行政”理念外，還說明立法機關在“緊急立法”方面存在反應遲鈍乃至“立法不作為”傾向，沒有及時以緊急立法的形式授權政府部門實施有關隔離、強制體檢等權力，并對有關措施的正當范圍予以限定。值得一提的是，香港在SARS疫情期間對某公寓采取的隔離措施，是在立法會召開特別會議審議和作出專門授權立法后才實施的，香港立法會在這次應對SARS疫情緊急立法方面的經驗頗值得內地學習。（www.yypl.net）

　　值得注意的是，越是處于緊急狀態(tài)的危情時刻，公民的權益越是飄忽不定，越是需要得到法律的特別呵護——對公民權益賦予最低限度的保障。因此，緊急立法必須規(guī)定緊急狀態(tài)下公民權利保障的最低標準，例如西班牙憲法第55條既規(guī)定在依法宣布緊急狀態(tài)時憲法規(guī)定的部分公民權利中止，同時也規(guī)定了不得剝奪或者限制公民人格尊嚴、學術自由、家庭生活、受教育權利等，并且對濫用限制措施要追究刑事責任。

　　我希望某些地方立法機關認真學習借鑒上海市人大常委會在緊急立法方面的經驗，以實際行動克服地方立法機關在緊急狀態(tài)下消極旁觀、無所作為的“立法不作為”傾向，在今后遭逢類似SARS等突發(fā)危機時要適時啟動緊急立法程序，制定出臺緊急法規(guī)，為應對緊急危機作出立法貢獻。同時，我想以學者的名義建議將來修改現(xiàn)行憲法時對有關“緊急狀態(tài)”概念作出明確科學的界定，建議憲法規(guī)定授權國務院或者省、自治區(qū)、直轄市在緊急狀態(tài)時可以行使緊急立法權，制定應急性法規(guī)，待緊急狀態(tài)解除或消失，再視情況決定終止該法規(guī)的效力。

　　另外，我也希望上海市的應急立法能夠善始善終，在將來疫情已經消失或完全得到有效控制，原先的緊急狀態(tài)不復存在的情況下，立法機關就應當及時終止該應急法規(guī)的實施，以維護緊急立法的嚴肅性和程序正義性。（www.yypl.net）

　　SARS的法治啟示之二：高度重視“后SARS時代”的“SARS后遺癥”，通過法律機制及時將各種利益沖突問題轉換為法律問題，依法解決因SARS誘發(fā)的各種社會矛盾糾紛。

　　當前，國內SARS疫情已趨于平緩和穩(wěn)定，因SARS危機而一度處于非常態(tài)的經濟生活及社會秩序開始恢復正常，而在疫情緊急狀態(tài)下被暫時壓抑和掩飾的各種利益沖突和社會糾紛也初露端倪，在“后SARS時代” 因SARS疫情誘發(fā)的各種社會矛盾糾紛將不可避免地釋放出來。這就是“后SARS時代”值得全社會尤其是各級政府高度重視的SARS后遺癥，這也是目前我們無法回避而必須妥善解決的新問題。這些社會矛盾糾紛倘若解決不好，對社會秩序乃至社會穩(wěn)定勢必產生難以估量的震蕩性后果。

　　毋庸置疑，利益是維系社會關系的特殊紐帶，現(xiàn)代社會是利益群體多元化和利益訴求復雜化的社會，公民、法人之間的大量利益沖突屬于正常的社會現(xiàn)象，SARS疫情緩解平穩(wěn)之后受到壓抑的各種利益沖突終究會顯露出來，政府與公民、患者與醫(yī)院、企業(yè)與職工等之間的矛盾將可能呈集中釋放態(tài)勢。如何及時有效地通過法律手段疏導化解SARS型利益糾紛，避免因利益糾紛誘發(fā)社會矛盾的激化，已經成為關乎規(guī)范社會秩序和維護社會穩(wěn)定的重要現(xiàn)實問題。這不僅僅是關乎社會穩(wěn)定的政治問題，同時也是關乎公民權益的法律問題。（www.yypl.net）

　　盡管SARS疫情已經趨于穩(wěn)定，但因疫情誘發(fā)的醫(yī)患、商務和其他社會矛盾糾紛正在或將要呈續(xù)發(fā)趨勢。這種SARS后遺癥集中體現(xiàn)在以下幾個方面：一是醫(yī)患糾紛，一些在醫(yī)院就診時無辜被感染SARS的患者，要求醫(yī)院予以經濟賠償。二是醫(yī)院按“首診負責制”收治的非典患者和疑似病人，醫(yī)療費用催繳困難。三是SARS患者和疑似病人在治療期間以及出院后觀察期間的工資、福利、困難補助等費用，SARS患者死后的喪葬費用、撫恤費、家庭成員供養(yǎng)費糾紛等。四是部分借故不上一線的醫(yī)護人員被開出辭退后不服上訪。五是個別被感染SARS的群眾以單位、小區(qū)控制措施不力為由提出相關責任追究引起的糾紛，六是用工單位特別是飯館因SARS停業(yè)辭退員工或解除勞動關系引發(fā)的爭議。此外，有患者家屬認為醫(yī)院對病人的做法不妥，準備上訴；
有的被隔離群眾認為隔離不當，到信訪部門上訪；
有的病人死亡后立即被火化，與死者未見最后一面的家屬認為此舉不當而上訪等等。另外，隨著社會公共衛(wèi)生意識的提升，涉及環(huán)境衛(wèi)生的投訴和糾紛也會相應增加。

　　上述諸多社會矛盾糾紛的發(fā)生在相當程度上屬于正�，F(xiàn)象，用典型的政治術語講，屬于“人民內部矛盾”；
用典型的法律術語講，大多屬于“公民、法人和政府之間的民事或行政法律糾紛”。對待“人民內部矛盾”，中央一貫強調要善于運用經濟、行政和法律等多種方式妥善解決，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定。在依法治國的背景下，依法調節(jié)和處理“人民內部矛盾”已經成為解決“人民內部矛盾”的第一要義。在“抗非”的非常時期，靈活多樣的政策措施無疑占居主導地位，而在疫情平息的“后SARS時期”，法律這一權威的制度設置無疑將取而代之重新?lián)�當調整社會關系和解決利益糾紛的“主角”。（www.yypl.net）

　　誠然，法律既是防治和阻擊SARS的最佳制度性“處方”，同時也是解決形形色色SARS后遺癥的最佳“藥方”。在“后SARS時代”，有必要更加重視法律在糾紛解決機制中難以替代的重要作用。就立法而言，立法機關應加強立法解釋，制定相關法律的具體的實施細則；
就行政而言，政府應酌情出臺相關公共政策，同時加強行政執(zhí)法檢查；
就司法而言，因“SARS”誘發(fā)的各種訴訟尤其是民事訴訟和行政訴訟案件將可能明顯上升，各級法院應當尊重當事人的訴權及時立案，及時審理，公正裁決，重視對弱勢群體的司法救濟，充分發(fā)揮法院在糾紛訴訟解決機制中的權威作用。另外，諸如從法律的角度講，司法審判是處理SARS型糾紛、維護社會正義的最后一道防線。此外，SARS疫情是否屬于法律意義上的“不可抗力”等問題，亟待法院作出權威的司法解釋。后SARS時代，法律援助將大有作為，應加強對弱勢群體的法律援助，免費為經濟困難的當事人提供法律幫助。另外，作為處理SARS型糾紛的第一道有效防線，民間調解工作將在解決“非典”后遺癥尤其是某些糾紛方面發(fā)揮不可低估的重要作用，政府應當對民間調解加強指導、充實力量。實踐證明，訴訟、調解、仲裁等糾紛解決機制就是將復雜的利益問題置換為法律問題予以解決的有效路徑，我們期待法治軌道上的糾紛解決機制能在解決SARS后遺癥上發(fā)揮其積極作用。

　　一言以蔽之，我們要用法律的眼光審視SARS后遺癥，用法律的“藥方”診治的SARS后遺癥，將SARS型社會糾紛盡可能納入法律的制度化解決的良性軌道。

　　“后SARS時代”已經來臨，SARS，給給中國的現(xiàn)行法治體系從理念到制度層面都帶來了前所未有的沖擊、挑戰(zhàn)和機遇，假若我們能把握這次法治創(chuàng)新的契機，中國的法治文明將有望前進一大步。（www.yypl.net）

相關熱詞搜索：法治 解讀 SARS 文明