[摘 要] 堅持和完善人民代表大會制度是建設(shè)社會主義民主政治的根本途徑。建國以來的人大運作證明，我國理想的民主理念與落后的民主實踐存在著巨大的差距。當(dāng)前，發(fā)展社會主義民主政治、堅持人大制度，關(guān)鍵是要不斷推進人大制度創(chuàng)新。因為創(chuàng)新就是最好的堅持。人大制度創(chuàng)新就是要實現(xiàn)執(zhí)政黨與人大關(guān)系法治化、人大選舉直接化、人大任職專職化、人大職能健全化。

　　[關(guān)鍵詞] 人大制度 民主政治 體制創(chuàng)新

　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是建設(shè)社會主義民主政治的核心內(nèi)容。堅持和完善人民代表大會制度，是建設(shè)高度社會主義民主政治的根本途徑。有的人主張照搬西方“三權(quán)分立”的民主制度，這在中國現(xiàn)行體制下是行不通的，不能達到發(fā)展我國民主政治的目的；
有的人不對人大制度進行認(rèn)真地研究和探討，就一味地強調(diào)人大制度是最完美的制度而進行僵化地堅持，這同樣不能達到發(fā)展我國民主政治的目的。長期以來，我們在所有重大會議和重要文獻中，都毫不例外地強調(diào)要“堅持和完善人民代表大會制度”，而真正的問題在于，我們反復(fù)強調(diào)“堅持”的多，而實實在在進行“完善”的少，或者說，所謂“完善”還一直只停留在口號上，尚未落實到行動中去。這就使得幾十年來我國的人大制度建設(shè)沒有取得實質(zhì)性的進展，造成了先進的民主理念與落后的民主實踐的巨大矛盾。根據(jù)馬克思主義的基本觀點，無產(chǎn)階級國家的議會比資產(chǎn)階級國家的議會更高級更民主的地方在于：必須按照普遍、平等、直接、無記名的原則選舉產(chǎn)生；
必須真正成為國家的權(quán)力機關(guān)而不是“清談館”；
必須實現(xiàn)人民對代表和國家公職人員的罷免權(quán)。對比近半個世紀(jì)以來我國人大制度的實踐，其中的巨大差距是顯而易見的。發(fā)展民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，而要實現(xiàn)這個目標(biāo)，就必須始終堅持人民代表大會制度，要堅持人民代表大會制度，就必須不斷完善人民代表大會制度，實現(xiàn)人大制度的創(chuàng)新，因為創(chuàng)新就是最好的堅持。

　　現(xiàn)在對人大制度進行創(chuàng)新的條件已經(jīng)成熟。這是因為：（一）我們黨和國家確立了“依法治國”的基本方略和建設(shè)民主、法治國家的目標(biāo)，實現(xiàn)了從人治向法治的大跨越；
（二）我們黨和國家確立了建立社會主義市場經(jīng)濟?噸頻母母錟勘輳?迪至舜蛹蘋??孟蚴諧【?滅?罌繚劍唬ㄈ?┪頤塹澈凸?胰妨⒘碩醞飪?諾惱鉸裕???斡刖?萌?蚧?駝?味嗉???迪至舜幼暈曳獗瞻敕獗障蚴瀾縟?轎豢?諾拇罌繚劍唬ㄋ模┪頤塹澈凸?揖??ü?迨?嗄甑姆⒄梗?乇鶚歉母錕?哦??嗄昀吹姆⒄梗???嗣竦奈鎦飾幕??釧?醬笪?岣擼?裰鞣ㄖ埔饈斷災(zāi)?鑾浚?迪至擻善獨?浜笙蛉?娼ㄉ櫳】瞪緇岬拇罌繚劍?鵲�。諒T┒嘉?頤遣歡戲⒄股緇嶂饕迕裰髡?蔚於?思崾檔幕?�。�?迪秩舜籩貧卻蔥?是當(dāng)前發(fā)展民主政治的關(guān)鍵所在。筆者認(rèn)為，推進人大制度創(chuàng)新，應(yīng)該著眼于執(zhí)政黨與人大關(guān)系法治化、人大選舉直接化、人大代表任職專職化、人大職能健全化。

　　執(zhí)政黨與人大關(guān)系法治化

　　中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是在長期的革命斗爭中形成的，不容任何懷疑和動搖。在執(zhí)政黨與人大的關(guān)系上，長期以來存在著似是而非的認(rèn)識，學(xué)術(shù)理論界對此沒有形成一致的看法，也未研究出一個成熟的理論。從執(zhí)政黨與人大之間的實際運作來看，可以從兩個方面來理解和把握：一方面，在憲法和法律上，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)�！稇椃ā访鞔_規(guī)定[1]，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。[1]這就是說，執(zhí)政的共產(chǎn)黨也必須遵守憲法和法律，中國共產(chǎn)黨《黨章》對此也作了具體的規(guī)定。另一方面，在國家政治體制上，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，人大要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　上面看似邏輯矛盾的兩個方面，幾十年來似乎難倒了我們的理論工作者，以致至今還沒有公認(rèn)的處理二者關(guān)系的理論成果，這是我們的理論落后于實踐的地方所在。由于深受蘇聯(lián)以黨治國的嚴(yán)重影響，我國黨政不分、以黨代政、權(quán)力高度集中等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，幾近到了積重難返的地步。在傳統(tǒng)的執(zhí)政黨與人大關(guān)系認(rèn)識上，片面強調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨直接領(lǐng)導(dǎo)人大，包攬國家事務(wù)，使人大事實上成為黨組織的附屬物和具體執(zhí)行機關(guān)，這就使人大喪失了憲法規(guī)定的最高權(quán)力地位。

　　如何正確處理好執(zhí)政黨與人大的關(guān)系，使中國的民主政治建設(shè)不因此而“卡殼”，這是對當(dāng)代中國人政治智慧和創(chuàng)新勇氣的最大考驗。其實，對于執(zhí)政黨與人大關(guān)系這一所謂的“敏感”問題，只要認(rèn)真思考，勇于創(chuàng)新，就完全可以找到解決的新路。首先，弄清楚政黨是一種什么性質(zhì)的組織。政黨是近代以來出現(xiàn)的為了一定的政治目的而結(jié)成的政治組織�，F(xiàn)代國家?guī)缀醵际钦�黨政治，政黨在國家政治生活中發(fā)揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權(quán)、參與政權(quán)或維護政權(quán)為主要政治目標(biāo)，但政黨包括執(zhí)政黨本身并不是權(quán)力組織。黨的十二大就明確指出：“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。”這就充分說明，任何政黨，包括執(zhí)政的共產(chǎn)黨，本身并不是權(quán)力組織，不具備行政權(quán)力，它不能對任何組織和個人發(fā)號施令，因而也就不能對人大進行直接的指揮和發(fā)號施令。其次，弄清楚以黨治國的由來及其弊端。傳統(tǒng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是以黨治國，以黨治國就是將執(zhí)政黨凌駕于國家政權(quán)機關(guān)之上，以黨的名義居高臨下地直接向國家政權(quán)機關(guān)、社會經(jīng)濟組織和個人發(fā)號施令。我國以黨治國的形成有著深刻的社會政治文化因素，概括地說，一是蘇聯(lián)模式的影響，二是封建專制思想的影響，三是革命斗爭特殊環(huán)境的影響，四是國民黨的影響。孫中山就是主張以黨治國的，蘇聯(lián)可以說是以黨治國的“始作俑者”。以黨治國的直接后果，就是樹立了黨權(quán)至上，強化了黨權(quán)本位，使黨的組織和職能全面權(quán)力化、行政化，相應(yīng)地使國家政權(quán)機關(guān)的職能和權(quán)威大大弱化和邊緣化。毛澤東、劉少奇、周恩來、鄧小平、江澤民等都明確表示過反對以黨治國�，F(xiàn)行的執(zhí)政黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式實質(zhì)上帶有很大的以黨治國的痕跡。再次，弄清楚我們是要人治還是要法治。我國是一個人治傳統(tǒng)十分悠久的國家，長期以來，我們忽視法制建設(shè)，突出個人的權(quán)威，強調(diào)政策治國，人治思想和作風(fēng)泛濫。以黨治國實質(zhì)上就是一種人治方式，人治給我們黨和國家?guī)�來的�?zāi)難是空前的。所以黨的十五大明確宣布要“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，這是我們黨治國方式的重大轉(zhuǎn)變。要法治，摒棄人治，已經(jīng)成為全黨和全國人民的共識。

　　弄清上述問題，我們可以順理成章地推斷，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，執(zhí)政黨不能直接對人大發(fā)號施令，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必須進行相應(yīng)地變革。在執(zhí)政黨與國家的關(guān)系上，我們可以認(rèn)定，執(zhí)政黨從屬于國家，而不是國家從屬于執(zhí)政黨，因而作為國家根本大法的《憲法》就完全可以約束執(zhí)政黨的行為，這就是“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的理論依據(jù)。當(dāng)執(zhí)政黨與人大關(guān)系在憲法法律層面和政治體制層面上出現(xiàn)一種特殊的矛盾時，我們不可能通過修改憲法來確認(rèn)“執(zhí)政黨是最高權(quán)力機關(guān)”，我們只能在政治體制層面上改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。所以1980年8月鄧小平就作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話，正式提出要改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十三大根據(jù)鄧小平同志這一重要思想，正式界定黨的領(lǐng)導(dǎo)是“政治領(lǐng)導(dǎo)”，黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是“使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國家政權(quán)機關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐漸走向制度化�！盵2]這就是說，政治體制層面界定的黨領(lǐng)導(dǎo)人大要服從憲法規(guī)定的人大是最高國家權(quán)力機關(guān)。因此，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式就必須作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

　　執(zhí)政黨怎樣轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式呢，筆者認(rèn)為，從我國的實際出發(fā)，實行“政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式”。[3]所謂政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式，就是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式由傳統(tǒng)的黨治制向現(xiàn)代法治制轉(zhuǎn)變，由執(zhí)政黨凌駕于國家政權(quán)之上的領(lǐng)導(dǎo)向執(zhí)政黨置身于國家政權(quán)之內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)方式與傳統(tǒng)的黨政合一有本質(zhì)的區(qū)別，黨政合一的主要弊端在于以黨代政，黨直接包攬一切行政事務(wù)和社會事務(wù)，并以黨的身份行使國家權(quán)力。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政黨置身于國家政權(quán)之內(nèi)，使黨的主張經(jīng)過法定的程序變?yōu)閲�家意志，上升為國家法律，并以國家政�?quán)的合法身份行使權(quán)力，實行法治化的領(lǐng)導(dǎo)。

　　共產(chǎn)黨沒有自己的任何私利，共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)就是最大限度地支持和組織人民群眾當(dāng)家作主。根據(jù)政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式，執(zhí)政黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式就必須由執(zhí)政黨凌駕于人大之上對人大直接發(fā)號施令，轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨置身于人大之內(nèi)，通過法定程序，使執(zhí)政黨在人大內(nèi)取得優(yōu)勢名額和地位，經(jīng)過人大這一合法機關(guān)，達到體現(xiàn)執(zhí)政黨意志和保證人民當(dāng)家作主的目的，實現(xiàn)執(zhí)政黨與人大關(guān)系的法治化。各民主黨派也應(yīng)當(dāng)納入到人大的序列之中，在人大這個合法的最高權(quán)力舞臺上與執(zhí)政黨長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共。

　　人大選舉直接化

　　人大制度的民主性就是因為人大代表是民主選舉產(chǎn)生的。當(dāng)今世界各國議會議員的選舉，都是遵循普遍、平等、直接、秘密選舉的民主原則。實行普遍、平等、直接、秘密的選舉原則也是馬克思主義的基本觀點，列寧就認(rèn)為無產(chǎn)階級民主比資產(chǎn)階級民主更高級的地方在于人民的直接選舉。直接選舉是無產(chǎn)階級國家必須實行的真正的民主原則。

　　直接選舉早已成為世界各國議會選舉的普遍原則，可我國全國人大選舉卻一直是多層次的間接選舉。間接選舉的弊端是十分明顯的，它不能全面、正確表達民意，模糊了代表與選民之間的責(zé)任關(guān)系，違背選舉的普遍性和平等性原則，不符合馬克思主義的基本觀點。

　　我們經(jīng)常說要堅持馬克思主義，筆者認(rèn)為堅持了直接選舉的原則就是真正堅持了馬克思主義�，F(xiàn)在我國人大代表的直接選舉范圍還局限在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級，市、省和全國人大代表都是間接選舉產(chǎn)生的，這與當(dāng)今世界各國議會普遍實行直接選舉很不協(xié)調(diào)，與馬克思主義經(jīng)典作家的論述很不協(xié)調(diào)，與廣大人民群眾的民主愿望很不協(xié)調(diào)。但為什么我國不實行直接選舉呢，究其原因，恐怕不是別的，而是我們腦子中的種種錯誤認(rèn)識。如果不清除這些錯誤認(rèn)識，直接選舉在我國就可能永遠不能實現(xiàn)，社會主義民主也就成了一句欺人的謊言。

　　錯誤認(rèn)識之一：中國經(jīng)濟文化落后，人民群眾民主意識差，不能實行直接選舉。這是阻礙中國民主進程的最大障礙，這種觀點事實上是一點兒也站不住腳的。第一，現(xiàn)在世界各國議會幾乎都實行直接選舉，難道我們中國是全世界經(jīng)濟文化最落后、人民群眾民主意識最差的國家？第二，西方資本主義國家早在一、二百年前就實行了直接選舉，難道今天的中國還不如一、二百年前的西方資本主義國家？第三，我們黨自1921年成立以來就始終不渝地為人民爭民主爭自由，難道新中國的經(jīng)濟文化水平和人民群眾的民主意識還不如解放前的舊中國？第四，建國初期我們說中國經(jīng)濟文化落后、人民群眾民主意識差，經(jīng)過50多年的社會主義建設(shè)，特別是經(jīng)過二十多年的改革開放，我國人民的經(jīng)濟文化水平和民主意識難道說還是原地踏步踏地留在建國初期的低水平上？第五，這是我們每個人都會承認(rèn)的，那就是我國農(nóng)村的經(jīng)濟文化要比城市落后，農(nóng)民的民主意識要比市民的民主意識差，但為什么早在二十世紀(jì)八十年代初，處在我國落后的農(nóng)村縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級卻實現(xiàn)了直接選舉，而到二十一世紀(jì)的今天，我國發(fā)達的城市還不能實行直接選舉嗎？

　　錯誤認(rèn)識之二：中國人口眾多，幅員遼闊，難以實行直接選舉。這也是毫無道理的。因為我國人口眾多、幅員遼闊是一個自然存在的現(xiàn)象，恐怕到下個世紀(jì)，我國還有這么多人口，還有這么遼闊的幅員，難道我國就永遠不能實行直接選舉了嗎？在人口眾多方面，我們可以看看印度，印度人口不比我國少多少，但他們的議會是直接選舉產(chǎn)生的；
在幅員遼闊方面，我們可以看看蘇聯(lián)、美國、加拿大，蘇聯(lián)比我國幅員更遼闊，可蘇聯(lián)早在1936年就實行了最高蘇維埃的直接選舉；
美國、加拿大與我國幅員差不多，可他們早在一、二百年前就實行了議會直接選舉。當(dāng)然人口多、幅員遼闊肯定會給選舉帶來一定的困難，但這可以通過改進選舉技術(shù)方法來解決，(點擊此處閱讀下一頁)

　　譬如“采用劃小選區(qū)的辦法，就可以做到直接選舉全國人大代表不會比現(xiàn)在選舉縣級人大代表的難度大多少�！盵4]s

　　至于一些人認(rèn)為直接選舉是西方資本主義的東西，這就是對馬克思主義的最大無知了。也許是長期以來我們沒有進行直接選舉，而西方國家卻普遍地實行直接選舉，這就使一些人誤認(rèn)為直接選舉是資本主義的東西了。直接選舉并不是一些人所理解的那樣是資本主義的東西。要知道，恰恰是馬克思主義經(jīng)典作家多次論述過無產(chǎn)階級要實行比資產(chǎn)階級更廣泛更民主的直接選舉。在第一個社會主義國家的蘇聯(lián)，就實行了直接選舉，我國也已經(jīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了人大代表直接選舉。現(xiàn)在的問題不是要不要直接選舉，而是如何盡快推廣直接選舉的范圍。我們應(yīng)該有一個明確的直接選舉時間表，使直接選舉逐步從縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級推廣到市級、省級，最后推及到全國。

　　實行直接選舉，還應(yīng)該相應(yīng)地實行競選制。競選制也不是資本主義的東西，它本身是一種公開、平等、有序的競爭機制。早在革命戰(zhàn)爭年代，我們黨就提倡和實行過競選制，《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》就列專章規(guī)定了競選制。實踐表明，實行競選，可以最大限度地激發(fā)人民群眾的民主熱情，最大限度地選拔政治熱情高、工作能力強、深受群眾歡迎的人才，實行公開的競選，還可以有效地避免選舉中的黑箱操作和暗地交易，競選人也可以光明正大地表明自己的政治立場和愿望。實行競選制，也是社會主義民主政治和市場經(jīng)濟的客觀需要，是確保直接選舉卓越有成效的必備手段和有效方法。

　　人大任職專職化

　　人大任職是否專職化，在一定程度上決定人大工作效率、素質(zhì)水平、監(jiān)督力度和民主程度。世界各國議會議員都是專職的，而我國人大代表卻是兼職的。人大代表實行兼職制，有其嚴(yán)重的弊端：一是不能監(jiān)督。我國全國人大近3000名代表，都是兼職的，他們一年只能召開一次會議，在短短十幾天的會期內(nèi)，要完成人大對“一府兩院”復(fù)雜工作的審議和監(jiān)督，顯然是力不從心的，只能走走過場，草草了事。二是不敢監(jiān)督。我國人大制度的一個顯著特點是，下級官員或單位工作人員擔(dān)任上級人大代表，監(jiān)督上級政府的工作，雖然憲法規(guī)定了人大代表在會議期間的“言論免責(zé)權(quán)”，可每位代表都清楚，散會后自己馬上就回到原工作單位，成為政府直接管理的對象，誰還敢大膽“監(jiān)督”呢，所以他們在人大會議期間大都只能對政府工作表示稱贊和肯定，最后“一致通過”，根本起不到“唱對臺戲”的監(jiān)督作用。三是無力監(jiān)督。國外的議會議員通過民主競選產(chǎn)生的，當(dāng)選的議員大都是政治家和社會活動家，我國的人大代表大都是組織上推薦的勞動模范或在某一領(lǐng)域里的先進工作者，他們雖然有一技之長，但大都不懂得政治、法律，甚至有不少人大代表連人大制度都不清楚，只不過跟著去開開會、聽聽報告，這不得不使我國人大代表的整體素質(zhì)偏低，缺乏應(yīng)有的議政能力和監(jiān)督能力。

　　我國人大代表之所以實行這種兼職制，主要是深受蘇聯(lián)模式的影響，而對蘇聯(lián)模式的照搬又根本源于我們對“議行合一”的教條理解和機械運用�！白h行合一”最早是由法國著名資產(chǎn)階級啟蒙思想家盧梭提出來的，巴黎公社進行了短暫的“議行合一”嘗試，公社社員既是人民代表，同時又是政府官員。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中總結(jié)巴黎公社時說過公社不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)。馬克思所說的“議行合一”就是代議機關(guān)和行政機關(guān)合而為一，制定法律的機關(guān)同時又負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，代表機關(guān)的成員同時又是執(zhí)行部門的領(lǐng)導(dǎo)者。但馬克思只是說這是巴黎公社政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗，就是說，巴黎公社在政治建設(shè)時是這么做的，是搞“議行合一”的，馬克思并不是說以后建立的社會主義國家就一定要采取這種“議行合一”的原則。十月革命后的列寧卻堅持了“議行合一”的原則，蘇聯(lián)1918年和1924年憲法就是按照“議行合一”原則建設(shè)蘇維埃的，到1936年蘇聯(lián)制定新的憲法時已經(jīng)開始把立法和行政職能明顯分開。但在人民的思想觀念中，卻一直認(rèn)為“議行合一”是社會主義國家代議機關(guān)的組織原則。事實上，我國在立法機關(guān)和行政機關(guān)設(shè)置上，從來就不是“議行合一”的，立法機關(guān)是全國人大及其常委會，行政機關(guān)是中央人民政府即國務(wù)院，但我國在人大代表的選舉產(chǎn)生上，卻明顯地帶有“議行合一”的痕跡，即有不少人大代表同時兼任政府官員。幾十年來，無論在理論上還是實踐上，“議行合一”已經(jīng)不是我國人大制度的組織原則，因此，明顯帶有“議行合一”痕跡的人大代表兼職制應(yīng)該是我們進行人大制度建設(shè)所要改革的重要內(nèi)容。

　　幾百年來的國外議會實踐充分證明，議員專職制是人類文明的共同成果，值得我們借鑒。我們不僅要認(rèn)真總結(jié)近半個世紀(jì)以來我國人大代表兼職制的實踐弊端，也要借鑒和吸收國外發(fā)達國家先進的文明成果。實踐證明，實行人大代表專職制勢在必行。筆者認(rèn)為，為了搞好人大代表專職制，還必須明確以下幾條具體措施：一是政府官員不得當(dāng)選人大代表。政府官員不能同時擔(dān)任議員，這是國際上通行的做法。我國目前由政府官員擔(dān)任人大代表的人數(shù)不少，這是很不妥當(dāng)?shù)�，它不利于人大制度建設(shè)，不利于民主政治發(fā)展。我國已經(jīng)明確規(guī)定人大常委會組成人員必須辭去在政府擔(dān)任的職務(wù)，這是人大制度改革的方向。隨著人大代表專職制的建立，全國各級政府官員應(yīng)一律不得擔(dān)任各級人大代表。二是減少代表名額�，F(xiàn)在我國全國人大代表名額近3000人，是世界議會人數(shù)最多的，省級人大代表名額也在400-1000人之間，比一些國家議會人數(shù)還要多。根據(jù)國外經(jīng)驗，議會在500人左右比較合適，超過1000人時開會討論問題就比較困難。例如美國國會下院議員人數(shù)是435人，法國議會下院577人，日本眾議院512人，印度下院544人，英國下院650人，意大利眾議院630人。我國人大代表名額雖然與我國有十二億多人口有關(guān)，但人大代表人數(shù)過多，效率并不是很高，特別是實行人大代表職后人數(shù)就更加不需要這么多了，我們認(rèn)為實行專職制后的全國人大代表名額應(yīng)在500人至1000人之間。三是設(shè)立與“一府兩院”對口的專門委員會。西方發(fā)達國家的議會機構(gòu)基本上是與政府的職能部門對口設(shè)置的，每個議會常設(shè)委員會機構(gòu)專門審議研究與之相對應(yīng)的政府部門的各項議案，并對其進行全面的監(jiān)督，如美國國會的常設(shè)委員會43個，小組委員會100多個。我國人大要加強對“一府兩院”的監(jiān)督，就必須成立與“一府兩院”相對口的專門機構(gòu)，這也是現(xiàn)代社會分工專業(yè)化越來越強的客觀需要。只有設(shè)立相應(yīng)的人大專門機構(gòu)才有夠集中精力了解、研究和跟蹤“一府兩院”的工作，從而達到對“一府兩院”進行經(jīng)常、有效的監(jiān)督目的。四是配備人大代表工作助手。人大代表實行專職化后，為了提高工作效率，就必須相應(yīng)地為每個人大代表配備一定數(shù)量的助手和工作人員。國外議會議員都配備相應(yīng)的工作助手，其工作責(zé)任心之強、工作效率之高是相當(dāng)出色的。比如美國國會就為議員個人配備了大量的助手，每個議員最多可雇專職助手18人，還可雇用非專職助，美國國會議員只有535人（其中下院435人，上院100人），而工作人員總數(shù)卻高達4萬多人。還需要說明一點的是，實行人大代表專職化后，現(xiàn)行的全國人大常委會機構(gòu)就沒有存在的必要了。

　　人大職權(quán)健全化

　　《憲法》規(guī)定全國人大有15項職權(quán)、全國人大常委會有21項職權(quán)。這些職權(quán)總括起來可分為：立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國憲法賦予全國人大的職權(quán)要比國外議會的職權(quán)范圍更廣，但我國人大的實際工作效率和權(quán)威性卻不盡人意，其中一個重要原因就在于我國人大在職權(quán)的行使上是殘缺的。我們認(rèn)為凡是憲法授于人大行使的職權(quán)而人大沒有去行使的應(yīng)視為人大自身的“失職”。當(dāng)然，這與現(xiàn)行的政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、認(rèn)識狀況有很大的關(guān)系。但在建設(shè)社會主義法治國家的進程中，我們必須以法治的眼光重新審視人大制度，審視人大職權(quán)的完善和健全行使。從實際情況來看，人大職權(quán)行使的殘缺是多方面的，筆者僅就一些重要的方面作些分析。

　　一是決定權(quán)的行使。決定權(quán)是體現(xiàn)人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)特征的一項重要職權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，屬于國家或地方重大事情需要作出規(guī)定的應(yīng)由全國人大行使決定權(quán)。在實踐中，人大也多多少少在行使著這一職權(quán)。但存在的一個突出問題是，全國人大的決定權(quán)與執(zhí)政黨的決策權(quán)怎樣協(xié)調(diào)一致。傳統(tǒng)的做法是，執(zhí)政黨包攬國家事務(wù)，直接對國家機關(guān)和人民群眾發(fā)號施令，執(zhí)政黨的決策權(quán)在許多方面取代了人大的決定權(quán)。執(zhí)政黨實行的是“黨委決策，政府執(zhí)行”的領(lǐng)導(dǎo)體制和原則，這就使得政府成為黨委的執(zhí)行機關(guān)而不是人大的執(zhí)行機關(guān)，這顯然是不符合憲法精神的。在實行依法治國的今天，不是不要執(zhí)政黨的決策權(quán)，而是要實行執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，既由過去的“黨委決策、政府執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h委決策，經(jīng)過人大決定，再由政府執(zhí)行”，這就由過去的兩個環(huán)節(jié)變成三個環(huán)節(jié)，這決不是多此一舉，而是法治的重要特征，這也不是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是在完善中進一步堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　二是財政權(quán)的行使。財政權(quán)是指人大享有對國家的財政決定權(quán)和對政府財政監(jiān)督權(quán)。掌握財政權(quán)是議會發(fā)展史上最原始的一種職權(quán)，早在英國資產(chǎn)階級革命時期，議會就是為了限制國王征稅而逐漸發(fā)展壯大起來的，當(dāng)時流行的一句非常有名的口號是“不經(jīng)議會批準(zhǔn)，國王無權(quán)征稅”。這既是對國王濫用權(quán)力的約束，更是對人民財產(chǎn)權(quán)利的保護。對照我國的情況，我們深深地感到人大對財政權(quán)行使的嚴(yán)重缺失，一方面，我國現(xiàn)行的人大對財政權(quán)的行使僅僅體現(xiàn)在一年一度對國家財政預(yù)算決算的審議上，而這種審議又大多是滯后的和形式性的，缺乏強有力的制約和監(jiān)督。另一方面，從理論上說，國家稅收的征管必須經(jīng)全國人大審議批準(zhǔn)，否則任何單位和個人都不得向人民群眾征稅，可我國的現(xiàn)實情況是，各級各部門不僅擅自制定每年稅收增長目標(biāo)以示政績，而且紛紛出臺各種收費項目中飽私囊，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門隨意下個文件就可以向農(nóng)民群眾收取各種名目繁多的費用，致使“三亂”泛濫，農(nóng)民苦不堪言。這不能不說我國人大應(yīng)對此負(fù)有很大責(zé)任。嚴(yán)峻的現(xiàn)實向我們昭示，我國也應(yīng)該樹立這樣的信念：“不經(jīng)人大批準(zhǔn)，政府不能征稅。”至于各級各部門亂收費了就更不用說了。

　　三是彈劾、罷免權(quán)的行使。我國人大對人事權(quán)的行使上還普遍地局限在被動的任免范圍之內(nèi)，而彈劾、罷免權(quán)的行使幾乎沒有真正啟動過。彈劾是議會對違法、犯罪和嚴(yán)重失職行為的高級官員進行檢查追訴的一種制度，這在西方各國議會中是正常行使的一項重要職權(quán)，根據(jù)西方的議會實踐，彈劾制度主要是針對由選民選舉產(chǎn)生的國家高級官員，這在我國由選民直接選舉高級官員的條件尚不具備的情況下，人大不行使彈劾權(quán)可以理解。但人大沒有正常行使罷免權(quán)就說不過去了，因為人大及其常委會對由它選舉、決定、任命和批準(zhǔn)任命的國家機關(guān)組織成員最有效的監(jiān)督制裁手段就是罷免或撤職。罷免是人大免除違法、失職的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)的方式。建國以來人大對罷免權(quán)的行使嚴(yán)重缺失，在人們的記憶中，人大正常行使罷免權(quán)的似乎只有一次，這就是二十世紀(jì)八十年代末湖南省人大對副省長楊匯泉的罷免�，F(xiàn)在官吏腐敗比較嚴(yán)重，但人大很少積極主動地行使罷免權(quán)，一般情況是先由黨委決定對某一腐敗官員作出黨內(nèi)紀(jì)律處分后再由人大去辦理“罷免手續(xù)”，這種“馬后炮”式的“罷免”與人大作為最高權(quán)力機關(guān)的地位極不相稱，這無疑大大削弱了人大對各級官員的有效監(jiān)督。

　　四是憲法監(jiān)督權(quán)的行使。對憲法監(jiān)督權(quán)的行使恐怕是人大所有職權(quán)中最薄弱的環(huán)節(jié)，甚至可以說，人大的憲法監(jiān)督權(quán)幾近虛設(shè)，這也是我國憲法缺乏神圣權(quán)威的一個重要原因�，F(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定全國人大和全國人大常委會有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。但自從1954年《憲法》頒布實施以來，我國人大還沒有處理一起“違憲案件”，這并不是說近半個世紀(jì)以來我們沒有違憲案件發(fā)生，而是全國人大及其常委會沒有正常行使憲法監(jiān)督權(quán)。實事求是地說，現(xiàn)在各級各部門出臺的各種地方保護主義和部門保護主義的政策法規(guī)，有不少是嚴(yán)重違憲的，就是全國人大常委會通過的大量法律，也不能完全保證它沒有違憲的情況。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。我們要建設(shè)社會主義法治國家，就迫切需要單獨成立憲法監(jiān)督委員會，專門監(jiān)督審查包括全國人大常委會、國務(wù)院及地方各級各部門制定的法律法規(guī)和政策是否違憲，使我國憲法進入訴訟程序，確保憲法的神圣權(quán)威。

　　另外需要指出的是，根據(jù)憲法規(guī)定，人大一年一度聽取“一府兩院”的工作報告并進行審議。近些年來出現(xiàn)的引人注目的一種新動向是，人大代表對“兩院”的工作報告投了不少的“不信任票”，這說明人民對其工作是“不滿意”的，但也僅僅就是“不滿意”而已。根據(jù)國外通行的做法，議會一旦通過對政府的不信任案，政府必須提出辭職。同理，一旦我國人大通對“一府兩院”的不信任投票達到一定比例，“一府兩院”的正職應(yīng)當(dāng)提出辭職。如果這樣，人大對“一府兩院”的監(jiān)督就真正發(fā)揮了最高權(quán)力機關(guān)的作用。實現(xiàn)人大制度創(chuàng)新，還需要國家在其他制度安排上作相應(yīng)地調(diào)整，比如說，我們習(xí)慣于重視學(xué)習(xí)文件政策而輕視學(xué)習(xí)憲法法律，再比如說，我們習(xí)慣于將年屆退休的老同志安排到人大工作，這就使人大領(lǐng)導(dǎo)干部有一種退居“二線”的感覺，使人大遠離了權(quán)力中心，這與憲法賦予它的最高權(quán)力機關(guān)的地位是不相符合的，等等。推進人大制度創(chuàng)新，需要國家從整個制度層面進行通盤考慮，關(guān)鍵是要深化政治體制改革。如果我們一方面希望建設(shè)社會主義法治國家，另一方面又習(xí)慣于運用人治的手段，其結(jié)果必然是一場南轅北轍的現(xiàn)代游戲。

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