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　　夜宿衡山賓館，與衡山縣委羅副書記探討農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。

　　羅說，原來一直在市里機關(guān)工作，工作的對象和內(nèi)容都比較單純。自從作為青年干部下派到縣擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，感到還是有很大的區(qū)別。其中最主要的是基層工作要管的事太多，而且每一件事都顯得很重要，搞得不好就會出問題。特別象衡山縣這樣以農(nóng)業(yè)為主的縣，工業(yè)基本上處于停滯不前的狀況，縣級黨政基本上是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為工作的主要對象。但現(xiàn)在農(nóng)村工作并不好搞。原因就在于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民有了自主權(quán)，縣級黨政已不能象公社化時期那樣具有絕對的動員能力。想搞一些大的農(nóng)田基本建設(shè)或興修水利等事情，都需要按財政口子走，不能隨意調(diào)動農(nóng)村勞動力。當(dāng)然，這樣的確保護(hù)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)有了近20年的飛躍性發(fā)展；
但是，另一方面卻不利于農(nóng)村面貌有更大的改善。現(xiàn)在中國農(nóng)村的狀況，主要還是小農(nóng)生產(chǎn)者加上有限的市場經(jīng)濟(jì)。小農(nóng)生產(chǎn)者具有天然的缺陷，目光短，一般只知道眼前的實實在在看得見的利益，對新生事物有一種本能的反感。可我們的基層干部又不習(xí)慣用市場經(jīng)濟(jì)的手段來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。這樣勢必造成目前農(nóng)村工作的難度。

　　我表示已注意到了羅關(guān)于“小農(nóng)生產(chǎn)者加有限市場經(jīng)濟(jì)”這一提法，并問如何才能改變這一狀況。

　　羅說：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實際上并不能解決農(nóng)村市場化的問題。市場化需要以產(chǎn)業(yè)化為基礎(chǔ)�？墒�，目前各級政府提倡產(chǎn)業(yè)化又不能在農(nóng)村真正實行。具體原因很復(fù)雜，需要做系統(tǒng)的調(diào)查研究。但有一點是可認(rèn)肯定的，這就是制度上存在缺陷，各級政府對農(nóng)業(yè)的調(diào)控手段不足。

　　問：目前農(nóng)村工作的重點何在？

　　羅認(rèn)為對于縣一級黨政，農(nóng)村工作的首要之點就是穩(wěn)定。雖然也需要從農(nóng)民手中收取農(nóng)業(yè)稅，但最怕出事。因為只要發(fā)生因農(nóng)民負(fù)擔(dān)鬧事的事件，省市就會對縣一級領(lǐng)導(dǎo)采取組織措施�；�于此，縣委和縣政府反復(fù)告誡鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在收取各種稅費時千萬不可動用武力，不能搞出人命來。可是，不采取一些強制措施，錢就收不回來，縣財政也就沒有錢，大家就不能發(fā)工資。當(dāng)然，縣里的工商稅和其它收入解決縣級干部的開支還是可以的，財政再困難，也得讓縣官們有工資，最多是拖些日子。

　　請羅評價衡山縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況。

　　羅認(rèn)為，總的來說，衡山縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不重，基本上按照了國家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的。所以，這些年來，衡山縣沒有因農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題出過事，比較太平。但這并不是說，這些不重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)都按規(guī)定的時間交了。有許多農(nóng)民并沒有按規(guī)定時間和數(shù)量交納稅費。只是我們要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，無論如何都不能采取過激的手段和方法，農(nóng)民不交就記下來，將來再說。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因收不上錢，只得借債度日，出現(xiàn)了農(nóng)民欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠財政或銀行的這種情況。

　　問：為何稅費難收？

　　羅認(rèn)為情況很復(fù)雜。從稅費構(gòu)成來說，農(nóng)民負(fù)擔(dān)一般可以分為兩大塊，稅和費。費又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留。稅還好辦一些，自古以來，皇糧國稅，農(nóng)民知道必須交。不交有稅務(wù)部門按國家的法律處理。但費則不一定了。在農(nóng)民眼里，費是不合理的，交了稅就不應(yīng)該交費。當(dāng)然，有的費的確不合理，但大量的費則是按照國家規(guī)定收的，而且，有許多費也并不完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要收的，如教育費附加等都是國家開的政策性口子，這些錢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不能用，最多只能從中提點手續(xù)費或獎金。再加上這些年來，各種宣傳工具對有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的宣傳比較片面，使有的農(nóng)民產(chǎn)生了一種誤解，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌就是亂收費。這種誤解在農(nóng)民實際收入有所下降的情況下，就很容易產(chǎn)生一種對抗情緒，不交稅費也就成了一種好象很有道理的事情了。

　　問：有什么辦法解決呢？

　　羅答：費改稅是目前國家有關(guān)方面正在探索的，可能明年或后年會推廣。這種費改稅有如舊時的“一條鞭法”，通過對各級政府部門行為的制約，對于減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)會有一定的好處�？赊r(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的關(guān)鍵真的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為沒有受到制約嗎？可能遠(yuǎn)比這復(fù)雜。盡管如此，費改稅還是一個進(jìn)步，它可以將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題納入法制化。上交稅費應(yīng)該是一種強制性的義務(wù)，沒有強制性的手段顯然不行。當(dāng)然也有人提出，現(xiàn)在對拖欠稅費的農(nóng)民也可以通過法律途徑解決。可在現(xiàn)實中，法律是不好解決這些問題的。首先就有一個法律主體的問題，即誰為原告和誰為被告的問題。有人說，原告應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可是，收這些錢并不都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要告？這樣一告不就將一切責(zé)任都推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上了？被告方面也不很好確定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以戶為單位的，“戶”成為了權(quán)利和義務(wù)的主體。但在法律上，“戶”或“家”又不能具體行使權(quán)利和義務(wù)，不能成為訴訟的主體。這是否說，“家”或“戶”也需要有一個“法人代表”？最主要的是，農(nóng)村土地是集體的，農(nóng)民只不過是“租”種罷了，應(yīng)該是農(nóng)民交租，由集體來承擔(dān)有關(guān)稅費。何況，現(xiàn)在法律也不一定能夠真正做到公正�，F(xiàn)在的確有許多地方農(nóng)民集體控告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費的事，為何一般很難公正判決呢？原因就在于，如果財政收不上錢，法院也沒有錢辦公，法官也沒有工資發(fā)。有的縣領(lǐng)導(dǎo)就說，法院如果要判政府收上交提留違法，那么它下個月就不要到政府來領(lǐng)工資了。這種經(jīng)濟(jì)背景也就決定法律在效力和公平方面存在著局限性�？梢姡�現(xiàn)在農(nóng)村的關(guān)系很得雜，方方面面的問題很多。絕不是簡單說一聲“依法辦事”就能解決的。

　　顯然，羅說的這些問題是經(jīng)過了一定思考的。他關(guān)于鄉(xiāng)村社會關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)主體不夠明確的問題，也正是我這次調(diào)查的問題之一。因此，我表示注意到了羅的分析，并說，就目前鄉(xiāng)村社會關(guān)系主體而言，有幾個基本的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系必須搞清楚。這些關(guān)系主要有：國家（中央政府和地方政府）與村委會及農(nóng)民之間的關(guān)系，村委會與村黨支部之間的關(guān)系，村委會及村黨支部與村民之間的關(guān)系，甚至還有家庭與村民個體之間的關(guān)系。這些關(guān)系有經(jīng)濟(jì)上的、也有政治上的，但更多是綜合性的。由于我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度安排上以及在一些具體的操作程序上，將這些關(guān)系過于簡單化，也就產(chǎn)生了許多問題，使這些關(guān)系變得不清晰，權(quán)利和義務(wù)不明確。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政作為國家最基層的政權(quán)機關(guān)，處于國家與社會的邊界上，作為體制內(nèi)的權(quán)力機構(gòu)，他們要承受來自國家和社會的雙重壓力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，作為個人，也要承受作為政治人和作為經(jīng)濟(jì)人的雙重選擇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村，目前實行著兩項基本制度，但這兩項制度卻有不同的行為主體和行動邏輯。這就是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在經(jīng)濟(jì)上確定的是“家庭”的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，而村民自治確認(rèn)和保護(hù)的則是村民個人的民主權(quán)利�！凹彝ァ焙汀按迕瘛狈謩e作為經(jīng)濟(jì)主體和政治主體，有著不同的行動邏輯，也必然會使鄉(xiāng)村社會關(guān)系復(fù)雜化。

　　羅聽此言，深表是然，談興更濃�？梢呀�天亮，羅告辭。

　　我用筆記本電腦整理完這一天的訪談和經(jīng)過，睡意也就涌了上來。

　　 （見《岳村政治》附錄《衡山調(diào)查記事》第469—473頁）

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　�。ê馍娇h委許書記）說：目前農(nóng)村工作的重點就是穩(wěn)定和發(fā)展。穩(wěn)定的關(guān)鍵問題就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。黨中央國務(wù)院為什么三申五令地要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就是一個穩(wěn)定問題。沒有穩(wěn)定的環(huán)境中國什么事情也做不成。我們要從講政治的高度來認(rèn)識減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。象衡山縣這樣的農(nóng)業(yè)縣，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)業(yè)具有很大的依賴性。但這并不是說，為了搞基本建設(shè)、為了有政績，就不管農(nóng)民的死活而亂收費、亂攤派和亂罰款。就是收取合理的費稅也有一個方法問題，絕不許采取強制手段搞得農(nóng)民上訪鬧事。穩(wěn)定的核心是發(fā)展，如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，農(nóng)民還是處于貧困之中，再少收農(nóng)民的錢對農(nóng)民來說也是負(fù)擔(dān)。要保持農(nóng)村的長治久安，基層政權(quán)建設(shè)也很重要�，F(xiàn)在推行村民自治并不是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政對著干，而是依靠村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)來確保農(nóng)村的穩(wěn)定。我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者一定要認(rèn)識到這一點，要有能力引導(dǎo)農(nóng)民辦好村民自治這件事。

　　有感于縣級領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村工作關(guān)注的不同角度。查閱許近年來的報告和講話，摘錄其在1999年2月27日全縣三級干部大會上講話的有關(guān)觀點，以示研究時注意：

　　“要依法治理安民。當(dāng)前，農(nóng)民的思想觀念順應(yīng)時代的要求，正在發(fā)生深刻的變化，農(nóng)民已不象二十年前那樣唯命是從了，而是敢說敢為。農(nóng)民敢說敢為，并不是與黨和政府作對，而是一種進(jìn)步。當(dāng)今的老百姓仍然是一心向黨，一心向國家，一心向上的。我們各級干部，一定要主動適應(yīng)這種變化，依法行政，依法辦事，致力于宣傳農(nóng)民、教育農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民、說服農(nóng)民，不要怕農(nóng)民，也不要卡農(nóng)民，更不能吃農(nóng)民，決不能動不動就‘來硬的，講狠的，耍蠻的’，搞簡單、粗暴甚至違法的行政行為，堅決做到‘心中有法，慮必及法，言必合法，行必循法’。要依法開展村民自治工作，推行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督；
所有的村都要堅持村務(wù)公開，財務(wù)公開；
發(fā)動群眾制訂村規(guī)民約，引導(dǎo)群眾走上自我管理、自我教育、自我服務(wù)的軌道�！�

　　 （見《岳村政治》附錄《衡山調(diào)查記事》第475—477頁）

　　（三）

　　簡單問候畢，我講了這次調(diào)查研究的目的和基本思路。楊即代表鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府表示“熱烈歡迎和大力支持”。

　　接著楊詳細(xì)地介紹了白果鎮(zhèn)的基本情況。從楊準(zhǔn)備的各種數(shù)據(jù)和材料來看，他對我的到來是很重視的。只是我對這些報表式的數(shù)據(jù)早就有所了解。但為了表示禮貌，還是認(rèn)真地聽楊說了一遍。從楊的講述中，我感到他對這些數(shù)據(jù)很熟悉，有許多數(shù)據(jù)他信口說來，卻與我從有關(guān)檔案資料抄錄的數(shù)據(jù)一致。但他在講述白果鎮(zhèn)的發(fā)展問題時，卻顯得有點拿不準(zhǔn)了。

　　這時，楊拿出其在1998年白果鎮(zhèn)第六屆人大第一次會議時所作的《政府工作報告》。他是在這次人大會議上當(dāng)選為鎮(zhèn)長的。在這份報告中，對這屆政府的工作有一個基本設(shè)想。其中有關(guān)今后三年白果鎮(zhèn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)是：“每年國民生產(chǎn)總值增長10％，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均遞增7％，工業(yè)總產(chǎn)值年均遞增15%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長20%以上，農(nóng)村人平純收入年遞增100元以上，鎮(zhèn)財政收入增長1O％以上，人口出生率控制在千分之12以下，繼續(xù)適應(yīng)保持教育投入，足額征收用好教育附加”。當(dāng)我問及這些指標(biāo)落實情況時，楊有點不好意思地解釋說，經(jīng)過一年多的工作，看來這個目標(biāo)是很難實現(xiàn)的。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，現(xiàn)在基本上處于停業(yè)狀況，要想有大的發(fā)展很難。主要原因是目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境不好，市場經(jīng)濟(jì)太難把握，而且，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“無錢無勢”，也沒有太多的辦法和手段來促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　我特別注意到了楊鎮(zhèn)長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“無錢無勢”的評價，因此，決定將話題引到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況和政治能力這一問題上。

　　我說，根據(jù)現(xiàn)代公共財政理論，財政是國家政權(quán)實現(xiàn)對社會治理的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和保證，財政體制和財政狀況直接關(guān)系到社會公共權(quán)力的性質(zhì)和能力。在這種意義上，布坎南才說，財政制度是經(jīng)濟(jì)制度，也是政治制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)組織，國家關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的許多政策和規(guī)定，最終需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實。這些施政行為，需要有一定的財政支持。剛才楊鎮(zhèn)長說，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“無錢無勢”的狀況，而所謂“無錢”是不是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政方面的限度，而“無勢”也就是鎮(zhèn)政權(quán)的政治能力問題。那么，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種“無錢無勢”狀況的原因是什么呢？

　　長期在縣委從事政策研究的陳副主任對此較有研究。他介紹說，清代至民國，衡山縣沒有建立縣級財政。只有在1939年國家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，衡山等地始建縣級地方財政。新中國成立之后，全國普遍建立了縣級財政。但區(qū)、鄉(xiāng)兩級行政權(quán)力組織都不是一級完整的獨立核算單位。隨著鄉(xiāng)村集體化，特別是人民公社體制的建立，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織與政權(quán)組織的合一，公社雖然掌握了鄉(xiāng)村社會最主要的政治和經(jīng)濟(jì)資源，但國家還是實行了嚴(yán)格的財政政策，在制度上將集體經(jīng)濟(jì)組織的收入與國家的財政收入?yún)^(qū)分開來，建立了嚴(yán)格的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即財政收入全額上交縣財政，有關(guān)公社政務(wù)方面的支出均由縣財政審核拔付，公社并不存在嚴(yán)格意義上的財政體制。改革開放后，對地方財政體制的改革也就成為了鄉(xiāng)村改革的重要內(nèi)容。1980年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》。衡山縣根據(jù)這一規(guī)定并結(jié)合實際情況，制訂了具體的管理辦法，其中對公社財政實行“定收定支，收入上繳，支出下拔，增收分成，超支不補，一年一定”。1984年，衡山縣實行“定額上交，遞增包干，超收全留”的新體制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了財政包干制，擁有了一定的財權(quán)。到1989年，衡山縣對下屬單位制訂了7種財政管理辦法，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“定收定支，收入上交，支出下拔，超支不補，增收分成，減收分擔(dān)”的政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)進(jìn)一步明確。1991年財政部頒布實施的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政是國家財政的重要組成部分，鄉(xiāng)財政的基本任務(wù)是管理鄉(xiāng)財政收支、對行政、事業(yè)和企業(yè)進(jìn)行財政管理和財政監(jiān)督，為發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和事業(yè)服務(wù)，為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)服務(wù)，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立與其任務(wù)相適應(yīng)的財政機關(guān)。這年底，衡山縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣財政機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)財政所，依法行使執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)。這標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制正式建立。

　　我問：朱總理在人大會議上說，現(xiàn)在中國各級財政是“吃飯財政”。白果鎮(zhèn)的財政狀況是否如此？

　　可能這個問題過于敏感，楊鎮(zhèn)長有點不想回答，沉默了許久。我只得將這一問題重復(fù)了一次。楊還是看著陳琛，好象在向陳琛求援。陳見狀，便說：“你就實話實說吧。我來的時候，羅書記說過：這次社會調(diào)查是學(xué)術(shù)研究，一定要實事求是，不然沒有意義。鎮(zhèn)黨委和政府及各部門都要盡量滿足調(diào)查者的要求�！边@樣，楊鎮(zhèn)長才從辦公室拿出了白果鎮(zhèn)1997年度財政決算和1998年度財政預(yù)算報告。

　　根據(jù)這一報告和楊的補充說明，這些年白果鎮(zhèn)的財政狀況大體如下：(數(shù)據(jù)略，詳見《岳村政治》第463—465頁，摘錄者)

　　簡單分析白果鎮(zhèn)這兩年財政狀況的有關(guān)數(shù)據(jù)后，我提出了如下兩個看法，其一，從白果鎮(zhèn)財政收入方面來看，鎮(zhèn)財政獲利能力較低，直接向農(nóng)民收取各種費用仍然是鎮(zhèn)財政的主要財源。其二，財政負(fù)擔(dān)過重。從開支口子方面來看，文教衛(wèi)事業(yè)費和行政管理費支出占總支出的很大比例。也就是說，白果鎮(zhèn)目前的財政狀況并不理想。

　　楊解釋說，近年來白果鎮(zhèn)的財政狀況不理想的原因有很多，主要是受國家調(diào)整政策這一經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響。但從財稅體制來說，也存在一些問題。比如省市和縣將一些好的財源和稅源都劃走了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有什么稅源和穩(wěn)定的收入。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上是靠舉債度日。白果鎮(zhèn)的情況應(yīng)該還算好的，財政赤字的比例相對較低。這要歸功機構(gòu)改革。近年來，鎮(zhèn)黨委和政府下了很大的決心來精簡機構(gòu)，清退了臨時性質(zhì)的聘用人員。現(xiàn)在許多辦公室都只有一個人，一個人要兼很多職。這就使鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)的人數(shù)少了很多。

　　我想進(jìn)一步了解鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)的人數(shù)和開支的具體情況。楊有點不高興地說，這些情況我也不很清楚，有關(guān)數(shù)據(jù)要到鎮(zhèn)財政所去查。

　　見狀，我決定暫時改變話題。于是，我們閑談式地交談了起來。我問及了楊鎮(zhèn)長的基本情況。據(jù)楊介紹，（個人簡歷略，詳見《岳村政治》第466頁，摘錄者），他強調(diào)自己是一位聘任干部，并解釋說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中不同的身份在待遇和政治前途上都不一樣。

　　接著，我問他作為一鎮(zhèn)之長有何體會。沒有想到，剛才還顯得很穩(wěn)重的他，突然站了起來，聲音也提高了很多。

　　他說，現(xiàn)在做鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要想有很大的作為是不現(xiàn)實的。誰都講鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家最基層的政權(quán)組織，可是在事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有什么權(quán)力。目前，主要管的就是計劃生育和收上交提留這兩項工作。用農(nóng)民的話來說，就是“要錢和要命”。計劃生育還好辦些，因為，大家都知道計劃生育是國策所在，誰違反了，如何處罰都沒有人敢說些什么。而到農(nóng)民手里去收錢則是十分頭痛的事情了。這么多年來，國家一再下文講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不準(zhǔn)采取強制手段，搞得有的農(nóng)民連合理的稅費都不交了。如果村組干部得力，還好辦。如果村組干部不配合，錢就收不上來。收不上錢，鎮(zhèn)里面的工作就沒有辦法開展。教育需要錢、基本建設(shè)需要錢、鎮(zhèn)干部工資也需要錢。如果鎮(zhèn)干部幾個月不發(fā)工資，誰還有心思去做事？一想到這些事就頭痛，這個八品官真還難做。

　　那如何才能做好一位鎮(zhèn)長呢？楊說，如果要做好鎮(zhèn)政府當(dāng)家人，要處理好兩個關(guān)系：其一是要處理好與黨委書記的關(guān)系。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中，雖然法律規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制，但實際上黨委還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力核心所在，黨委書記才是真正的一把手，鎮(zhèn)長只是一個配角，鎮(zhèn)里的工作都要經(jīng)過黨委書記的決策才能進(jìn)行。黨政之間的矛盾是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的問題。在白果鎮(zhèn)，這個問題處理得算比較好的。主要原因是，現(xiàn)任黨委書記是一位老同志，有工作經(jīng)驗和威信。而自己則是一位聘任干部，所以總是提醒自己是配角，要配合鎮(zhèn)黨委書記的工作。這樣一來，關(guān)系反而好處理了。其二是要處理好與村級組織的關(guān)系。實行村民自治之后，鎮(zhèn)黨政與村級組織的關(guān)系變得較為復(fù)雜。從黨的組織系統(tǒng)而言，原來的上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系沒有改變。黨章規(guī)定的和現(xiàn)實中實行的一切組織手段都用得上�？涉�(zhèn)政府與村委會的關(guān)系卻比較難處理�！洞褰M法》規(guī)定鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)關(guān)系。開始我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不很在意這種改變。認(rèn)為作為一級政府對村莊的管理該怎么辦還是怎么辦。通過幾屆村民委會員選舉，村民都已知道了村委會成員必須經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生。我們也體會到了過去的“領(lǐng)導(dǎo)”變成現(xiàn)在的“指導(dǎo)”，最直接的表現(xiàn)就是村委會干部由過去的“指派”變成了現(xiàn)在的“選舉”。你們從事理論研究的可能不會知道這種改變有什么意義，我們這些做具體工作的可有較深的體會。用形象一點的話說，就是村干部可以不買鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的賬了。

　　問：如何具體評價白果鎮(zhèn)的村治狀況呢？

　　楊思考了一會后說，總的來看，白果鎮(zhèn)的村民自治狀況還是較好的，都經(jīng)過了四次村委會選舉。只是發(fā)展并不平衡。有的村委會選舉和村務(wù)分開做得較好，有的還不規(guī)范，問題還不少。在我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看來，目前村民自治存在的問題主要不是村民選舉公不公平的問題，而主要是通過村民選舉后的村干部聽不聽話的問題。白果鎮(zhèn)有少數(shù)村干部就以村民自治為由頭，來對抗鎮(zhèn)黨政的領(lǐng)導(dǎo)。我們鎮(zhèn)黨政的觀點是，村民自治作為國家推行民主的措施，是要搞好，可并不是說村里面搞民主選舉了，就不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)了。為了防止這些現(xiàn)象的發(fā)生，我們主要采取了如下幾個方面的措施：其一，把好選舉關(guān)。在這次村民委員會換屆時，我們下了很大的功夫，做到在法律許可的范圍內(nèi)，想盡一切辦法不讓那些與政府對著干的人當(dāng)選為村干部�，F(xiàn)在看來，基本上保證了鎮(zhèn)黨委和政府的意圖實現(xiàn)。其二，在村級班子建設(shè)上，要堅持黨組織的核心作用。在農(nóng)村搞黨政分開是不現(xiàn)實的。村里三主干，支部書記是班長，村委會主任和村秘書及其他村委會成員都要在黨支書的領(lǐng)導(dǎo)下工作。這樣，可以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政通過黨這條線加強對村的領(lǐng)導(dǎo)。其三，對那些堅決與鎮(zhèn)黨政對著干的村委會成員特別是村主任和村秘書，可以通過另行安排工作等方法來處理。比如，有一個村的村委會主任不僅與村黨支部書記關(guān)系不好，而且不聽鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話。我們與他談過多次都無效�？蓢�家法律規(guī)定鎮(zhèn)里面不能直接免他的職。于是，鎮(zhèn)里面就先將他涼起來，有關(guān)會議不通知他參加，由村支書全權(quán)處理村委會的事情。經(jīng)過一個時期之后，他感到鬧下去也沒有多少意思了。這時，鎮(zhèn)政府就出面同他談，將他調(diào)到鎮(zhèn)辦企業(yè)中的一石膏礦工作。由于這個工作待遇不錯，他就辭掉村委會主任。他一辭職，問題就簡單了，鎮(zhèn)里面通過任命代理村主任的方式，解決了這個村的班子問題。其四，實行村財鄉(xiāng)管。我們將原由村委會支配的錢，收到鎮(zhèn)里面來，連村三主干的補助和工資也可鎮(zhèn)里面統(tǒng)一發(fā)。這樣，也加強了村干部與鎮(zhèn)黨政的關(guān)系。

　�。ㄒ姟对来逭�治》附錄《衡山調(diào)查記事》第460—469頁）

　　(四)

　　望峰鄉(xiāng)黨委書記50多歲，言辭極為激烈。言稱，正準(zhǔn)備就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作給江總書記和朱總理寫信，向他們訴說鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的艱難和困惑。細(xì)聽之，觀點大致如下：

　　其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是不是國家政權(quán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家最基層的政權(quán)機構(gòu)，就是要管好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)�？墒牵�現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有什么可以管？還能管什么事？現(xiàn)在推行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政連村干部都管不了。沒有事情和人可管的政權(quán)，還會有什么權(quán)力和威信？長期這樣下去，基層政權(quán)就會失去對農(nóng)村社會的控制。沒有了農(nóng)村基層政權(quán)，國家還能穩(wěn)定嗎？國家要穩(wěn)定，就要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力，就要拿出政權(quán)的權(quán)威來，不要靠討好農(nóng)民過日子。其二，誰應(yīng)該對農(nóng)民負(fù)擔(dān)重負(fù)責(zé)�，F(xiàn)在大家都說農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，而且好象都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部亂收費造成的。國家一再下文說要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各種報刊雜志也只有一個聲音，都在指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了大吃大喝、搞腐敗而亂收費、亂罰款和亂攤派，使農(nóng)民無法生存了。這種說法不公平，也與事實不符。我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部背這個罵名不要緊，可長期這樣下去，就會搞得農(nóng)民一點義務(wù)觀念都沒有了，連合理的負(fù)擔(dān)也不想交了�，F(xiàn)在農(nóng)民都知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)民負(fù)擔(dān)上出了事，有人上訪，就要撤職，罷官。正因為農(nóng)民知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這一軟肋，才有負(fù)擔(dān)太重的想法，才敢不交稅費。毛主席在的時候，農(nóng)民飯都沒有吃，可誰也不敢說負(fù)擔(dān)重，也不敢造反�，F(xiàn)在誰家的日子起碼比那時強得多，為什么還有人敢不聽政府的呢？而各級政府卻對那些不交稅費的農(nóng)民一點辦法都沒有�？磥恚�怕農(nóng)民上訪是不行的，如果黨中央說可以采取強制措施，農(nóng)民上訪反而會減少。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇最低，也沒有什么權(quán)威�，F(xiàn)在稅收包干，國稅不夠地稅補，地稅不夠財政補，收不上稅費，交不了國稅和地稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的人頭經(jīng)費就得補上，就沒有錢發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要有政績才能升遷回城，要有政績就得有錢，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有工業(yè)，就只得靠農(nóng)業(yè)，靠統(tǒng)籌和提留，如果農(nóng)民不肯交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就沒有辦法干事。事實上，我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常幾個月都發(fā)不出工資，甚至飯也沒得吃，那還有什么心思談工作和發(fā)展。現(xiàn)在應(yīng)該是黨和國家關(guān)心我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的時候了。

　�。ㄒ姟对来逭�治》附錄《衡山調(diào)查記事》第474—475頁）

　�。ㄎ澹�

　　楊鎮(zhèn)長由于前幾天下村感冒了，所以邊打吊針邊介紹情況。楊鎮(zhèn)長簡單地介紹了一下白果鎮(zhèn)的情況后，便改變了話題，重點講了村級民主選舉的問題。楊認(rèn)為，國家大力推行村民自治，當(dāng)然有其道理。但作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人想的卻是村級民主選舉如何與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理相一致的問題，也就是說，在村民自治過程中如何發(fā)揮作為基層政權(quán)組織的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，行使管理權(quán)是法律賦予的職權(quán)�？墒牵�如何才能使這種管理權(quán)與村民的民主權(quán)利統(tǒng)一起來？目前還沒有好的辦法。現(xiàn)在有許多文章，都說村民自治搞得好不好，關(guān)鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政。這種說法有一定的道理。的確，在目前的體制下，村級組織在很大程度上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政。特別是，村民自治作為一種新的制度，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的大力推行。但問題卻是，有些文章說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一般都不會自覺地推行村民自治，因為這樣做等于在限制自己的權(quán)力。這種說法，讓我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)感到不高興，有時甚至還會懷疑，好象現(xiàn)在推行的村民民主選舉主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的，其目的是限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的權(quán)力。如果是這樣的話，是不是可以說，國家已經(jīng)將我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政看成是防范對象了？事實上，我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然在個人修養(yǎng)或素質(zhì)方面較之國家的其它干部隊伍要差一點，可我們卻是國家干部隊伍中待遇最差的，也是最沒有升遷希望的。許多時候我們甚至連工資也沒有辦法發(fā)，養(yǎng)家糊口都困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只有那么一點錢，就是有人搞腐敗，也不可能有什么大的案子，因為財力和權(quán)力都有限，無東西可貪。

　�。ㄒ姟对来逭�治》附錄《衡山調(diào)查記事》第481—482頁）

　�。�六）

　　下午2時，在李副鎮(zhèn)長陪同下，同立成和小任到白果鎮(zhèn)紹莊村。在路上，李副鎮(zhèn)長一邊吃著在街頭小攤買的用作中餐的農(nóng)產(chǎn)品，一邊訴說著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的煩惱。

　　他言稱，現(xiàn)在農(nóng)村工作越來越難做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真的很難當(dāng)了。計劃生育難，催繳稅費就更不用說。為什么會這樣呢，主要是政策問題。目前中央的許多政策都是限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力的。比如，中央在計生工作問題上，過早地來了個不準(zhǔn)抬東西、不準(zhǔn)折屋、不準(zhǔn)捆人，不準(zhǔn)打罵等“七不準(zhǔn)”，使基層干部的工作很被動，致使目前計生工作有反彈的趨勢。收稅費也是這樣，根本沒有具體的辦法使農(nóng)民自愿交錢交糧。每年到了稅費入庫的時候，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都得到村子里面去，有的農(nóng)民不愿交，就只得由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幫助他們賣糧賣豬。這種“幫助”，講得難聽一點，就是農(nóng)民不交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組織人員強行將他家的糧或豬裝上車，有時真象搶一樣。如果村干部配合還好一點，不配合，問題可大了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作苦任務(wù)重不說，還經(jīng)常領(lǐng)不到工資。我們也要養(yǎng)妻兒老少，沒有錢拿什么吃飯穿衣？

　　問：既然如此，那還當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干什么？

　　李說：這個問題也想過。比如象自己，從部隊轉(zhuǎn)業(yè)回衡山，因沒有門路，安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。前幾年在鎮(zhèn)供銷社工作的妻子下崗了，自己又沒有能力為她安排工作，(點擊此處閱讀下一頁)

　　就只得讓她開一個文化用品店，幾年下來，生意還不錯，收入比自己這個副鎮(zhèn)長要高得多�，F(xiàn)在在家里也是經(jīng)濟(jì)地位決定政治地位，老婆賺的錢多，地位自然就比賺錢少的副鎮(zhèn)長高。自己這幾年當(dāng)鎮(zhèn)干部，表面上風(fēng)光，可并沒有多少實惠。只是目前還沒有什么更合適的事情可做，不然早就不干了。（2000年1月21日到白果時，訪問過其妻。據(jù)其妻言，自李當(dāng)副鎮(zhèn)長來，幾乎沒有錢拿回來養(yǎng)家，最多保他本人的開銷。文化用品店全靠她一人經(jīng)營，因她還會攝影，所以這幾年來每年總有二至三萬收入，家里日子還過得去。只希望他能將工作干好，對得起白果鎮(zhèn)的老百姓）。

　　從李的言談以及已接觸的幾位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀點中，我已可明顯地感到他們對目前的身份和權(quán)力以及社會評價有著強烈的不滿情緒。是否可以說，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在鄉(xiāng)村社會雖然直接代表著國家，但又開始游離于國家體制之外了？

　　為此，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份特征進(jìn)行考察，要搞清楚他們的來源、素質(zhì)、待遇、升遷機會和行為特征。

　　 （見《岳村政治》附錄《衡山調(diào)查記事》第488—489頁）

　　（七）

　　白果鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長因參加衡山縣三講動員會來到縣城，聞訊來到608室，與徐勇教授討論村民自治問題。

　　彭書記認(rèn)為，現(xiàn)在國家推行村民自治這一制度，根本不符合中國農(nóng)村的實際，所以存在許多問題。具體來說，其一，目前中國農(nóng)村人口存在普遍的素質(zhì)低下，村民不可能正確行使民主權(quán)利，選舉或者流于形式，或者并不能將真正帶領(lǐng)自己致富的人選為村干部。其二，村民自治的很多制度都是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的。特別是目前鄉(xiāng)村社會利益高度分化，農(nóng)民為了其自身利益就有可能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對抗，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又沒有辦法。國家如果沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政，還會有希望嗎？其三，村民自治在一定意義上就是要在村一級實行黨政分開，可事實上在目前的農(nóng)村是行不通的。因為，如果在村一級搞黨政分開，村會委的權(quán)力就會超過村黨支部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織就會失去對村一級政權(quán)的控制。

　　 （見《岳村政治》附錄《衡山調(diào)查記事》第488—489頁）

　�。ò耍�

　　在鎮(zhèn)政府大院司法辦公室訪黃助理。

　　黃助理，男，1961年11月15日，高中文化，黨員，白果鎮(zhèn)岳北村人，1979年在衡陽市武警支隊服役，1983年退伍，1983年10日招聘為司法助理至今。

　　他認(rèn)為，目前農(nóng)村糾紛有五種，一種是地界，土地糾紛，二是墳山糾紛，三是季節(jié)性的水利糾紛，四是口角斗毆，五是家庭糾紛。如果這五種糾紛化解不了，會對社會治安帶來不好的影響，甚至造成刑事案件。一般村里發(fā)生了事情，先由村干部調(diào)解，解決不了，當(dāng)事人打報告，由村里出具意見，由司法辦調(diào)解�？偟膩碚f，白果鎮(zhèn)的司法調(diào)解工作做得要算好的�，F(xiàn)在有的干部沒有威信，村民為什么相信我們，第一個做事有法律依據(jù)，村民都比較相信我們，比較公正；
第二，我們能解決實際問題，為他們排憂解難；
第三，是個關(guān)鍵，就是我們調(diào)解是免費。因此，鎮(zhèn)司法辦每一年解決疑難糾紛，大約140多起。從1993年開始評為衡山縣人民政府社會治安綜合治理先進(jìn)單位。1992年評衡山縣人民調(diào)解先進(jìn)單位。個人也多次評為普法工作先進(jìn)。

　　他接著說，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，待遇很低，每個月只有512.8元，妻子是岳北村村民，種了2.76畝地，2個小孩，一個小孩讀初中，一個讀小學(xué)。這些年，個人日子過得不是很好。而且當(dāng)鎮(zhèn)干部也很累。去年在糧食入庫時，我親自為沒有勞動力的家庭幫他們送糧食到糧站，一共做了12天，有時回家連飯也吃不下�？窟@種行動感動他們。他們就說，給你一個面子，讓你今年完成任務(wù)。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在沒有了強制性權(quán)力，我們只有靠這種感情的投資，靠人情關(guān)系去完成任務(wù)。這種人情關(guān)系主要靠我們幫他們辦事情。我認(rèn)為，農(nóng)村工作最重要的問題，是農(nóng)民對國家政策不理解，中央的農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策他們認(rèn)為沒有落實，與干部矛盾，干群關(guān)系緊張。我們只能以自己的行動感化他們。

　　 （見《岳村政治》附錄《衡山調(diào)查記事》第610—611頁）

　�。ň牛�

　　訪白果鎮(zhèn)黨委委員黃某。黃某，1972年6月生，男，衡山縣長江鄉(xiāng)人，大專文化，共產(chǎn)黨員，黨委委員（主管組織）。在其辦公室兼住房先核實了鎮(zhèn)干部的有關(guān)情況。又談到了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。他認(rèn)為：農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題是一個熱門話題，但我們認(rèn)為，衡山特別是白果并不重，鎮(zhèn)統(tǒng)籌大約只有40多元。但農(nóng)民還認(rèn)為太重，主要原因是農(nóng)民收入不高，還有新聞媒體的宣傳，還有他們認(rèn)為我們將錢都發(fā)工資了。實際這些錢主要用于基層建設(shè)，比如學(xué)校（80%的錢用到學(xué)校里去，鎮(zhèn)里有二個初中，教師的工資歸教育局管，但教學(xué)樓、課桌和教師的宿舍都是由鎮(zhèn)里出錢。我們這些鎮(zhèn)干部的工資國家還拔了大部分工資。超編人員的工資由鎮(zhèn)里發(fā)�？h里拔的工資是基礎(chǔ)工資，還有生活補貼由鎮(zhèn)里面發(fā)，辦公費等全部由鎮(zhèn)里管。正式行政編制（在職）只有18人，退居二線的11人。每人發(fā)工資的錢并不多。

　　黃還認(rèn)為，我們目前的國家和政策體制，不適應(yīng)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以農(nóng)民對國家和社會有不滿。他們將這些不滿發(fā)泄在我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上。比如今年早稻價格，是國家和省里制定（只有35元100斤），但農(nóng)民感到價格太低，特別是下半年市場價42元，農(nóng)民就怪我們這些鎮(zhèn)干部，不該催他們交糧。實際上，這些都是上級規(guī)定的。這個糧食政策反復(fù)性太大，搞得農(nóng)民和農(nóng)村基層干部無所適從。

　　他最后特別強調(diào)，要解決中國的農(nóng)民問題，還是要素質(zhì)提高，這是個根本問題。現(xiàn)在農(nóng)民的文化素質(zhì)不高，據(jù)這次人口普查，在農(nóng)村高中生很少。文化程度低，就對電視或報紙上有關(guān)國家的政策理解不全面�？平膛d國戰(zhàn)略肯定是非常正確的，但現(xiàn)在國家政策和科學(xué)技術(shù)都很難在農(nóng)村貫徹下去。這不僅是農(nóng)民要提高素質(zhì)的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也要提高素質(zhì)。

　　 （見《岳村政治》附錄《衡山調(diào)查記事》第612—613頁）

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