印度是第三世界中的非政府組織大國(guó)，與其他發(fā)展中國(guó)家相比，其非政府組織活動(dòng)十分活躍，在社會(huì)生活中扮演著重要角色。而印度政府卻沒有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完全依靠一系列法律法規(guī)對(duì)其運(yùn)作進(jìn)行調(diào)整、監(jiān)督和管理�？疾煊《确钦�府組織發(fā)展與相應(yīng)法律間的關(guān)系，有助于我們加強(qiáng)對(duì)國(guó)外非政府組織的研究和借鑒。
　　
　　印度非政府組織的現(xiàn)狀
　　據(jù)印度政府統(tǒng)計(jì)，印度目前注冊(cè)的非政府組織有60萬(wàn)個(gè)，而沒有注冊(cè)的估計(jì)還有60-70萬(wàn)。印度法律并不要求非政府組織開展活動(dòng)必須進(jìn)行注冊(cè)登記，登記只是獲取某些資格或能力的前提。在非政府組織中就業(yè)的人員約200萬(wàn)，志愿人員則有1000萬(wàn)以上。大多數(shù)非政府組織規(guī)模很小，只有一個(gè)甚至沒有專職人員，有10個(gè)以上專職人員的非政府組織，所占比例不到1/10。
　　印度的非政府組織依法律登記方式可分為五類：社團(tuán)、合作社、工會(huì)、非營(yíng)利公司和公益信托。就活動(dòng)范圍來(lái)說(shuō)，90%以上的非政府組織活躍在宗教、社區(qū)和社會(huì)服務(wù)、教育、體育和文化及衛(wèi)生保健等領(lǐng)域。從分布來(lái)看，全國(guó)平均53％的非政府組織在農(nóng)村地區(qū)，多為合作社形式。在非政府組織的收入來(lái)源中，自身運(yùn)作收益占51％，政府資助占29％，捐贈(zèng)占13％，信貸占7％（2000年數(shù)字）。
　　就非政府組織的作用來(lái)說(shuō)，殖民統(tǒng)治時(shí)期，非政府組織與民眾覺醒、社會(huì)變革和民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)緊密相連，并做出了相應(yīng)貢獻(xiàn)。獨(dú)立后，非政府組織成為政府和市場(chǎng)之外的第三種選擇，在社會(huì)援助與救濟(jì)、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益等方面發(fā)揮著影響，成為解決矛盾、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展不可或缺的力量。如印度政府主持的計(jì)劃生育曾受到強(qiáng)烈抵制甚至引發(fā)動(dòng)蕩，而民間組織在政府支持下開展的計(jì)劃生育行動(dòng)卻頗見成效。再如，印度社區(qū)初級(jí)保健體系的建立、衛(wèi)生廁所和無(wú)煙爐等新事物的出現(xiàn)和推廣等，都是由非政府組織主導(dǎo)完成的。
　　
　　非政府組織的法律制度框架
　　印度與非政府組織相關(guān)的法律主要有：《社團(tuán)登記法》(1860年)、《宗教捐贈(zèng)法》（1863年）、《印度信托法》（1882年）、《合作社法》（1904年）、《慈善和宗教信托法》（1920年）、《伊斯蘭教區(qū)法》（1923年）、《工會(huì)法》（1926年）、《教區(qū)法》（1954年）、《非營(yíng)利公司法》（1956年）、《公共教區(qū)法》（1959年）、《外國(guó)捐贈(zèng)管理法》（1976年）以及各邦的《公益信托法》，如《孟買公益信托法》和《拉賈斯坦邦公益信托法》等，另外還有各種監(jiān)管法規(guī)。
　　上述各法令當(dāng)中，《社團(tuán)登記法》、《合作社法》、《工會(huì)法》、《非營(yíng)利公司法》和《信托法》對(duì)非政府組織的性質(zhì)進(jìn)行了分類�！渡鐖F(tuán)登記法》第20條中詳細(xì)說(shuō)明了社團(tuán)性質(zhì)非政府組織的范圍：慈善援助社團(tuán)、戰(zhàn)爭(zhēng)孤兒基金、由歷屆印度總統(tǒng)建立的社團(tuán)、圖書館、博物館、美術(shù)館和科學(xué)館等等，總之，只要是以文學(xué)、科學(xué)和慈善為目的，均可在該法案下登記為社團(tuán)。
　　《合作社法》的核心是“合作社原則”：為提升會(huì)員的共同旨趣或者共同經(jīng)濟(jì)利益而設(shè)立；規(guī)范和限制營(yíng)利目的；促進(jìn)互惠和自助；會(huì)員資格基于某種資源；民主管理。在工業(yè)化進(jìn)程和農(nóng)村改革中，合作社蓬勃發(fā)展。1960年印度又專門通過法令將各種合作社加以區(qū)分：農(nóng)社、生產(chǎn)者社、加工社、資源社、行銷社、消費(fèi)者社、宅居社、聯(lián)邦社、中央社、復(fù)合目的社和綜合社等。
　　《工會(huì)法》對(duì)工會(huì)的界定是：“任何暫時(shí)或持久的、調(diào)節(jié)工人和雇主關(guān)系或工人與工人關(guān)系的聯(lián)合體，包括兩個(gè)或更多工會(huì)的聯(lián)盟�！比魏�7個(gè)或以上的工人同意遵循《工會(huì)法》和工會(huì)規(guī)章，就可以申請(qǐng)成立工會(huì)。工會(huì)登記后可以建立獨(dú)立基金，用于提升會(huì)員的社會(huì)和政治利益�！逗献魃绶ā泛汀豆�會(huì)法》針對(duì)會(huì)員互益性的非政府組織。
　　《非營(yíng)利公司法》規(guī)定了非營(yíng)利公司的權(quán)限：登記成為非營(yíng)利公司后，在法人地位上享有有限責(zé)任公司的一切權(quán)限。登記成為信托的條件是：有一筆目的明確的資產(chǎn)，有一個(gè)可以接受資產(chǎn)的對(duì)象（受托人），有一個(gè)目標(biāo)受益對(duì)象（受益人）�！豆�益信托法》主要調(diào)節(jié)面向公共物品的組織。
　　
　　法律框架反映了印度社會(huì)的演進(jìn)特點(diǎn)
　　有關(guān)非政府組織的法律框架，既是印度政治、社會(huì)和法律發(fā)展變革的結(jié)果，也體現(xiàn)了的這一發(fā)展進(jìn)程的一些根本特點(diǎn)：
　　一是深受英國(guó)殖民統(tǒng)治和普通法的影響。英帝國(guó)主義近200年的殖民統(tǒng)治在印度建立了基于普通法的法律制度體系，印度1947年獨(dú)立后大體沿襲了這一體系。在上述與非政府組織相關(guān)的法令中，近一半是在殖民統(tǒng)治時(shí)期制定的，最典型的就是1860年的《社團(tuán)登記法》，該法大體效仿英國(guó)1854年的《文藝與科學(xué)機(jī)構(gòu)法》，至今仍在適用。作為非政府組織形式之一的信托，則完全是英美法系的產(chǎn)物。
　　二是深受宗教傳統(tǒng)的影響。傳統(tǒng)印度社會(huì)是一個(gè)宗教的社會(huì)，法律不過是宗教的組成部分。經(jīng)歷現(xiàn)代變革后的印度在法律上已是一個(gè)世俗國(guó)家，但宗教影響仍無(wú)處不在�！蹲诮叹栀�(zèng)法》、《慈善和宗教信托法》和《教區(qū)法》等直接反映了宗教對(duì)非政府組織的影響。《教區(qū)法》又包括《教區(qū)法》、《伊斯蘭教區(qū)法》和《公共教區(qū)法》等，對(duì)印度教和伊斯蘭教等不同宗教加以區(qū)分，屬人法色彩濃，教派影響深。非政府組織有非營(yíng)利性和志愿性兩大特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)為他人服務(wù)、為社會(huì)奉獻(xiàn)，這與印度教和佛教等宗教文化提倡的志愿與慈善傳統(tǒng)緊密契合。法律鼓勵(lì)慈善組織的發(fā)展，《社團(tuán)登記法》對(duì)以慈善為目的登記的非政府組織給予了若干便利條件。
　　三是印度是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。印度憲法明文規(guī)定印度是聯(lián)邦制國(guó)家，中央和地方有不同的權(quán)力界分，并給出了《中央管轄事項(xiàng)列表》、《地方管轄事項(xiàng)列表》和《重合管轄事項(xiàng)列表》。在非政府組織法中，《非營(yíng)利公司法》是聯(lián)邦法律，規(guī)定只有中央政府才能批準(zhǔn)成立非營(yíng)利公司，任何邦無(wú)此權(quán)限�！豆�會(huì)法》也是如此。而《社團(tuán)登記法》、《合作社法》和《印度信托法》雖然都是聯(lián)邦法案，但各邦可頒布各自相應(yīng)的立法，許多邦都有自己的《社團(tuán)登記法》和《合作社法》。對(duì)社團(tuán)和合作社，各邦往往有各自的理解，登記時(shí)有不同的掌握尺度。
　　四是自由傳統(tǒng)受到秩序價(jià)值的制約。印度幾千年歷史上分散、自治的時(shí)間多，統(tǒng)一、集權(quán)的時(shí)間少，形成了崇尚自由與民主的傳統(tǒng)。1950年《印度聯(lián)邦憲法》對(duì)此予以體現(xiàn)，憲法第19條第1款規(guī)定，一切公民有權(quán)自由結(jié)社或聯(lián)合。印度獨(dú)立后，注重民族建設(shè)、國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)秩序，對(duì)自由有所限制。憲法第19條第4款規(guī)定，為保護(hù)印度主權(quán)和領(lǐng)土完整，或者為了公共秩序及道德，對(duì)結(jié)社自由施加合理限制。如結(jié)社及其解散是自由結(jié)社權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容，但政府可以在兩種情況下予以干涉：第一，影響面大、涉及大眾的社團(tuán)和組織的解散與終止；第二，涉及接管社團(tuán)所屬財(cái)產(chǎn)或教育機(jī)構(gòu)的情況。在有關(guān)判例中，印度最高法院判定政府的干預(yù)行為有效，稱這雖與結(jié)社自由原則不完全相符，但保護(hù)了大眾利益，因而合法。
　　
　　相關(guān)法律的運(yùn)行及對(duì)非政府組織的監(jiān)管
　　印度有關(guān)非政府組織的法律在運(yùn)行中遵循以下一些原則：憲法至上原則，這保障了憲法中的結(jié)社自由等基本權(quán)利在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)；聯(lián)邦法優(yōu)先原則，有聯(lián)邦法的適用聯(lián)邦法，沒有的再依據(jù)所在邦法律；法令出口統(tǒng)一原則，對(duì)聯(lián)邦和地方共同管轄項(xiàng)目如信托、捐贈(zèng)、慈善事業(yè)和宗教機(jī)構(gòu)等的非政府組織法，頒布前必須得到印度總統(tǒng)同意，這保證了法案經(jīng)中央政府協(xié)調(diào)后彼此不相沖突。
　　印度對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)管，目的在于防止其濫用權(quán)力、瀆職和不履行義務(wù)等，因而監(jiān)管內(nèi)容涉及：組織的非政府性、內(nèi)部治理機(jī)制、資金來(lái)源和使用以及資產(chǎn)與責(zé)任處理等。監(jiān)管體制本身有以下特點(diǎn)：寬登記、嚴(yán)監(jiān)管，歸口登記、分類管理。因結(jié)社自由，故非政府組織的登記相對(duì)簡(jiǎn)單，但對(duì)其監(jiān)管依法嚴(yán)格進(jìn)行。社團(tuán)登記有專門的登記官，對(duì)不同類型的非政府組織予以不同模式和程度的監(jiān)管，如對(duì)互惠性質(zhì)的合作社監(jiān)管力度相對(duì)較大。
　　印度監(jiān)管非政府組織的一個(gè)獨(dú)特做法是：選擇監(jiān)管，即對(duì)于接受國(guó)外捐贈(zèng)的非政府組織，由中央政府直接監(jiān)管�！锻鈬�(guó)捐贈(zèng)管理法》對(duì)印度非政府組織接受外國(guó)捐贈(zèng)限制很嚴(yán)，要想獲得中央政府批準(zhǔn)接受國(guó)外贈(zèng)與，必須滿足下列條件：首先接受目的是為了滿足明確的文化、經(jīng)濟(jì)、教育、宗教或社會(huì)需要，其次接受組織必須依該法向中央政府登記，再次要申明在哪家銀行收取贈(zèng)與，最后還要保證披露贈(zèng)與的數(shù)額、來(lái)源及用途。該法還規(guī)定，下列組織或個(gè)人絕對(duì)不能接受外國(guó)捐贈(zèng)：各類政黨、各級(jí)官員、選舉活動(dòng)的候選人、出版商、專欄作家、記者和編輯等。
　　
　　非政府組織發(fā)展的新動(dòng)向和新問題
　　一是政府加強(qiáng)了對(duì)非政府組織的利用和監(jiān)管。印度的政治經(jīng)濟(jì)體制決定了政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用有限，因此政府希望非政府組織發(fā)揮積極作用。1992年制定的“八五計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)要把非政府組織納入社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，并提出項(xiàng)目撥款計(jì)劃。此后這一撥款每年約50億美元，非政府組織通過項(xiàng)目實(shí)施發(fā)揮了相應(yīng)作用。政府還利用非政府組織在國(guó)際舞臺(tái)上擴(kuò)大影響。印度政府支持本國(guó)非政府組織承辦“世界社會(huì)論壇” 2004年會(huì)議，138個(gè)國(guó)家的10萬(wàn)名代表與會(huì)，對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)表示強(qiáng)烈義憤，造成轟動(dòng)效應(yīng)。另外，通過《外國(guó)捐贈(zèng)管理法》，通過對(duì)政府資助附加條件或指導(dǎo)條令，通過《稅法》中對(duì)非政府組織募捐及免稅的規(guī)定，政府加強(qiáng)了對(duì)它的監(jiān)管。
　　二是非政府組織與社會(huì)底層漸行漸遠(yuǎn)。非政府組織被認(rèn)為是反映民眾心聲和基層訴求的代表，在印度爭(zhēng)取民族獨(dú)立的斗爭(zhēng)中也的確如此。20世紀(jì)后期以來(lái)，隨著非政府組織法律的完備及政府控制的加強(qiáng)，非政府組織的活動(dòng)門檻和成本上升，獨(dú)立性下降；與此同時(shí)，印度中產(chǎn)階級(jí)崛起，中產(chǎn)階級(jí)人數(shù)增多。兩種趨勢(shì)結(jié)合，導(dǎo)致為社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)利益服務(wù)的非政府組織比例上升，代表底層民眾的非政府組織數(shù)量和影響下降，弱勢(shì)群體伸張自身權(quán)益的憑借減少。
　　三是跨國(guó)公司和國(guó)外資金介入越來(lái)越深。20世紀(jì)90年代后，印度實(shí)行自由化經(jīng)濟(jì)改革，日益融入全球化當(dāng)中，跨國(guó)公司和國(guó)外機(jī)構(gòu)資金趁機(jī)大舉進(jìn)入非政府組織領(lǐng)域�？鐕�(guó)公司等或在印度建立國(guó)際非政府組織，或投入大量資金，搞市場(chǎng)調(diào)研及社會(huì)公益項(xiàng)目，旨在占有、擴(kuò)大市場(chǎng)份額，為公司業(yè)務(wù)服務(wù)。這造成了國(guó)際資本對(duì)印度內(nèi)部事務(wù)影響上升的不利局面。政府由于本身資金有限，迫切希望得到外部支持來(lái)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，因此對(duì)國(guó)外資金既歡迎又警惕，處于一種兩難心態(tài)。
　　我們看到，印度與非政府組織相關(guān)的法律，是在非政府組織自身發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步過程中形成的，體系較為完備，也發(fā)揮了較好的調(diào)節(jié)作用，但仍需進(jìn)一步完善，以適應(yīng)新的發(fā)展要求。
　�。ū疚呢�(zé)任編輯：劉萬(wàn)鎮(zhèn)）

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