中國市政公用事業(yè)改革最大的成果，是實現(xiàn)了公司化，政府不再作為投資主體，而是成立投資公司。而再下一步改革，政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，還沒有到位。 　　隨著城市化進(jìn)程的加快和城市建設(shè)的一輪輪大發(fā)展，從上世紀(jì)90年代開始，各地方對市政公用事業(yè)的需求迅速增加，但伴隨著市政公用建設(shè)投入巨幅增長的，卻是財政投入的相對減少。
　　上世紀(jì)80年代初，中央財政撥款占全國市政設(shè)施固定資產(chǎn)總投資的比重是26％。上世紀(jì)90年代初是5％，本世紀(jì)初是4％，到了2007年只有0.8％。據(jù)原建設(shè)部估計，在“十一五”期間，中國市政公用事業(yè)建設(shè)中，只水務(wù)市場資金缺口就有1萬億元，僅污水處理、再生利用的設(shè)施建設(shè)資金的需求，預(yù)計就達(dá)3300億元。
　　當(dāng)時中國的市政公用事業(yè)帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡，主要是由公共機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)效率低，服務(wù)差，當(dāng)時財政包袱已經(jīng)很重，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足投資需要。面對巨大的資金壓力，在中國的市政公用事業(yè)建設(shè)中，市場化手段幾乎必然成為籌集資金的主要方式。上世紀(jì)90年代中后期，中國一些地方開始摸索市政公用事業(yè)市場化的道路。
　　在地方探索的基礎(chǔ)上，2002年12月，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，第一次以中央政府主管部門的聲音明確提出打破壟斷，全方位開放市政公用事業(yè)市場，確立了市政公用事業(yè)改革的市場化方向，鼓勵社會資金、外國資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)。自此，中國的城市公用事業(yè)改革全面啟動。
　　市政公用事業(yè)改革的國際統(tǒng)一名稱為PPP(Private-Public-Partner)，指的就是企業(yè)、公眾、政府三者應(yīng)該是平等的。市政公用事業(yè)改革，應(yīng)該是政府部門、企業(yè)和消費(fèi)者三方相互博弈。產(chǎn)生均衡的結(jié)果，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和生產(chǎn)三效益的統(tǒng)一。
　　盡管《意見》的指導(dǎo)原則直到今天看也堪稱完美，但在各地市政公用事業(yè)的實際改革中，卻逐漸偏離了預(yù)定軌道，以各自的方式演繹出不同的結(jié)果。今天反思這場正在進(jìn)行中的改革時會發(fā)現(xiàn)，引入市場機(jī)制確實提高了效率，也彌補(bǔ)了資金缺口，但卻沒有實現(xiàn)更好地為公眾提供公共服務(wù)這一最根本目標(biāo)。許多地方的市政公用事業(yè)改革已經(jīng)遠(yuǎn)離了初衷。
　　
　　市場化的過度和不足
　　
　　市政公用事業(yè)改革伊始，中國很多領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)行了大刀闊斧的市場化改革，有人形容是“能改的已經(jīng)都改了”。而城市急劇擴(kuò)張，水電燃?xì)獾墓芫W(wǎng)改造等市政建設(shè)投資非常大，像水管，幾乎所有城市都是不合規(guī)范的老舊管道。
　　于是很多城市不約而同地選擇了把水務(wù)、燃?xì)獾荣u給外資或民營企業(yè)，政府不僅甩掉了包袱，還會有一大筆收入。在原建設(shè)部文件出臺后，天津，成都，合肥等地就開始賣水廠，要么是跟外資合作，要么干脆一賣了之。隨后幾年，越來越多的社會資本進(jìn)入。據(jù)安徽省統(tǒng)計，城市公交40％的產(chǎn)權(quán)，城市供水50％的產(chǎn)權(quán)，城市燃?xì)?0％的產(chǎn)權(quán)，已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)或外國資本。不僅安徽，全國很多地方都是如此。大批境外知名集團(tuán)紛紛進(jìn)入中國，法國威立雅水務(wù)集團(tuán)至今已經(jīng)在中國十幾個城市獲得了不同份額的水務(wù)經(jīng)營權(quán)。全國已經(jīng)有成都、沈陽、濟(jì)南、鄭州、昆明、�？诘葞资畟�主要城市的供水項目被外資局部或整體控制。
　　城市市政公用事業(yè)的迅速市場化，導(dǎo)致了一些意想不到的結(jié)果。
　　
　　改革之初，原材料、能源、水資源等價格的市場形成機(jī)制尚未成熟，所以公用事業(yè)產(chǎn)品的真實成本很難確定。而政府為了得到更多的收入，在賣光式的改革中，往往索要超高的溢價。一些城市自來水不斷漲價，超出了居民心理承受能力，原因就是賣給社會資本的自來水廠溢價太高，企業(yè)為了確保利潤便不斷漲價。在過度市場化的極端方向上，很多公用事業(yè)已經(jīng)完全變?yōu)槟怖�企業(yè)。
　　還有一些政府在轉(zhuǎn)讓時報出了過高的回報率，結(jié)果外資買人后便立即虧損。在一些城市，原本已經(jīng)出售的水廠現(xiàn)已被收回。
　　更有一些政府為了招商引資或政績，給外資企業(yè)提供了過于優(yōu)惠的條件，后來發(fā)現(xiàn)條件太離譜，不得不解約。某地方政府一度把水務(wù)交給外資公司，原有國有性質(zhì)的自來水廠，不僅負(fù)責(zé)供水，還負(fù)責(zé)管道維修，但外資公司只負(fù)責(zé)供水，不負(fù)責(zé)維修。當(dāng)管道進(jìn)入維修期，矛盾自然爆發(fā)，最后雙方不得不解約。
　　去年，湖北省十堰市300多輛公交車停運(yùn)，致使全城70多萬市民出行困難。停運(yùn)的原因就在于公交民營化運(yùn)轉(zhuǎn)不良。類似的事情在各地時有發(fā)生。
　　現(xiàn)狀是，一些地方的市政公用事業(yè)改革過度市場化，而另一些地方則市場化不足。一些城市經(jīng)歷了外資進(jìn)入又退出的輪回，市場化又回到了原點(diǎn)。
　　北京交通大學(xué)管理學(xué)院副教授周耀東告訴記者，到現(xiàn)在，市政公用事業(yè)改革，從北方來看進(jìn)展不是很順利，像北京，水務(wù)改革并沒有啟動，前幾年公共交通不斷漲價，后來考慮到各種因素，價格一下子下調(diào)很多，辦卡坐一趟公交才4毛錢，地鐵除了機(jī)場專線，其余的不管倒幾趟車總共才2塊錢，如此低廉的價格，基本上封殺了市場化改革的可能性。從全國來看，水務(wù)、電力、燃?xì)�、公共交通等都進(jìn)行了一些試點(diǎn)，尤其是在一些中小城市，但一些試點(diǎn)碰到了一些問題，很多試點(diǎn)最終并沒有在全國展開。
　　市場化是中國市政公用事業(yè)改革的大方向，這點(diǎn)毫無疑問，市場化確實增強(qiáng)了企業(yè)的服務(wù)性和競爭力，但市場化并不是賣光這么簡單，市政公用事業(yè)的“公共”特性，決定了其不可能徹底脫離政府責(zé)任而存在。
　　有學(xué)者認(rèn)為，公共事業(yè)“賣光式改革”的最大誤區(qū)就在于這將導(dǎo)致從傳統(tǒng)行政保護(hù)下的國企壟斷走向另一種形式的壟斷――市場壟斷，這只是可能導(dǎo)致的不良后果，而更大的問題在于，中國在引入市場機(jī)制、促進(jìn)公平競爭的過程中，不僅市場競爭的主體還不是很成熟，支撐體系尚不健全，市場的監(jiān)管者同樣不成熟，這導(dǎo)致了市場化中的冒進(jìn)和不規(guī)范。
　　
　　不均衡博弈
　　
　　北京之所以在市政公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化相對謹(jǐn)慎，是因為市場化是中國市政公用事業(yè)改革的大方向，但不一定是最好或唯一選擇。很多時候，市場化提高效率的好處不足以抵消財政撥款帶來的好處。
　　中國城市中原有的公用事業(yè)服務(wù)價格，基本上就是福利價格，所以如果進(jìn)行市場化改革一定會提價，對一些貧富差距較大、流動人口較多的大城市來說，提價最可能造成的后果便是進(jìn)一步加大貧富差距，形成和富人區(qū)相對應(yīng)的城市貧民聚集區(qū)或者城中村，或者把一些外來務(wù)工人員擠出城市。所以對一些地方政府來說，降低居民生活成本，維持城市的穩(wěn)定和良性發(fā)展是一個理性的選擇。
　　公用事業(yè)如何改革，是由目標(biāo)決定的，市政公用事業(yè)改革的目標(biāo)不是通過市場化讓政府賺錢，不是單純地為了效率，不是為了市場化而市場化，而是為了更好地滿足公共福利，滿足人民需要。市政公用事業(yè)的終極目的是為了公共利益，所以必須把社會效益放在第一位，不能單純考慮經(jīng)濟(jì)效益。如果公用事業(yè)改革目標(biāo)的性質(zhì)不明確，政府行 為便很可能受利益驅(qū)動。
　　一段時間以來，投資者往往以高出轉(zhuǎn)讓價格幾成或數(shù)倍的價格拿到轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)或股權(quán)。這個問題引起了社會廣泛關(guān)注。高價收購的成本唯一的消化辦法便是漲價。而這些市政公用事業(yè)的天然壟斷性，使居民在漲價面前絲毫無能為力。高價轉(zhuǎn)讓的項目其實最終都是由消費(fèi)者來埋單，中國人幾乎從沒見識過否決漲價的價格聽證會。
　　從沒經(jīng)過計劃經(jīng)濟(jì)的西方國家的市政公用事業(yè)“民營化改革”往往能直接降低公用品供給價格而受到消費(fèi)者的歡迎。而處于從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的中國，由于整體的經(jīng)濟(jì)或者法治制度還不夠健全，商業(yè)賄賂、尋租等腐敗方式層出不窮，作為監(jiān)管者的政府代表極易被收買，一些官員和官方學(xué)者在實際的改革過程中成了企業(yè)利益的代言人，公眾利益極易受到損害。在這種背景下，在市政公用事業(yè)改革進(jìn)程中，作為監(jiān)管者的政府和作為被監(jiān)管者的企業(yè)很容易結(jié)成利益同盟。
　　幾乎所有進(jìn)入市政公用行業(yè)的跨國大公司或民營企業(yè)都建立了公關(guān)部門，并選配了優(yōu)秀人才來進(jìn)行高效運(yùn)作，甚至有些公司會高薪聘請退休官員等和公關(guān)行業(yè)有千絲萬縷聯(lián)系的人員進(jìn)企業(yè)任職。其最終目的就是為了影響作為監(jiān)管者的地方政府，然后力求與政府結(jié)成利益同盟。這已經(jīng)成為一種潛規(guī)則。中國現(xiàn)有的較有實力的特別是具有壟斷性質(zhì)的市場主體都或多或少帶有官方的色彩。
　　經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管，是為抑制市場失靈和維護(hù)公眾利益。各級市政管理部門應(yīng)該作為行業(yè)主管來介入市場，以全體市民代言人的身份對市場進(jìn)行監(jiān)督，確保公平競爭和消費(fèi)者的利益。
　　政府要扮演好兩個角色，一個是采購人，要做出合乎規(guī)范的合同，符合目標(biāo)的采購。價格不能定得太離譜，要滿足企業(yè)進(jìn)入后正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。一個是公眾利益的代表者，應(yīng)該承擔(dān)企業(yè)監(jiān)管人的角色。要能真正代表公眾利益，所作所為應(yīng)該公開透明。而中國2002年以來的市政公用事業(yè)改革中，一些地方政府卻成了單獨(dú)的利益方，利用公權(quán)優(yōu)勢，與民爭利。而中國的消費(fèi)者卻缺乏應(yīng)有的渠道對市政公用事業(yè)改革表達(dá)意見并影響最終決策。
　　
　　
　　改革的第二步
　　
　　市政公用事業(yè)改革被戲稱為“復(fù)雜的游戲”，簡單地賣光解決不了問題。不管是過度市場化，還是市場化不足，或者是民眾利益沒有得到保障，不是因為中國的市政公用事業(yè)改革方向出了問題，而是這種市場化改革僅僅完成了第一步。所有問題的解決有待于改革的繼續(xù)推進(jìn)，而能否進(jìn)入第二步，則取決于政府從計劃模式向市場管理模式的轉(zhuǎn)變。
　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，到目前為止。中國市政公用事業(yè)改革最大的成果，是實現(xiàn)了公司化，政府不再作為投資主體。而是成立投資公司。而再下一步改革，政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，市場化的前提即相應(yīng)的環(huán)境等都還沒有到位�？梢哉f，多數(shù)地方在打開市政投資大門之前并沒有做好準(zhǔn)備。
　　對市政公用事業(yè)改革來說，理想的狀況是在較完善的法治構(gòu)架下進(jìn)行改革，要明確公共利益的目標(biāo)和評判標(biāo)準(zhǔn)，就要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)。怎樣保障廣大消費(fèi)者的利益，建立市場制度、企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、政府的監(jiān)管制度，健全公眾和輿論監(jiān)管程序等等，有一系列需要解決的問題。
　　同時，應(yīng)以法律法規(guī)斬斷政府和企業(yè)間結(jié)盟的紐帶。國外公用事業(yè)私有化經(jīng)營首先要立法，而中國則跳過了這樣的程序。
　　另一方面，政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管責(zé)任重大，除了價格監(jiān)管之外，政府對市政公用事業(yè)改革的監(jiān)管還有兩塊，一是市場準(zhǔn)入監(jiān)管，一是事后監(jiān)管。在國外一般都有一個專門的公用事業(yè)管理部門，而中國該領(lǐng)域的監(jiān)管和其它領(lǐng)域一樣，存在政出多門、職責(zé)交叉的現(xiàn)象，沒有一個獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)。各個政府部門間的利益博弈也給了被管制者尋找縫隙、“各個擊破”的機(jī)會。隨著中國公用事業(yè)改革的深入，建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成必然之勢。
　　《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》同樣明確提出了市政公用事業(yè)主管部門要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：即從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，從管理行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌觯瑥膶ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷�公眾�?fù)責(zé)。但現(xiàn)在看來，這三個轉(zhuǎn)變并沒有隨著市場化改革而到位，這恐怕是中國市政公用事業(yè)改革背離初衷的根本原因，也是中國市政公用事業(yè)第二步改革需要推進(jìn)的主要內(nèi)容。
　　等“三個轉(zhuǎn)變”不再飄在空中，中國的市政公用事業(yè)改革才能真正給民眾帶來福利。

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