在中央政府土地政策的基本框架和精神原則，預(yù)留空間內(nèi)，地方結(jié)合實(shí)際自我創(chuàng)新、自我探索，現(xiàn)有矛盾有望得到更快、更平穩(wěn)的化解。 　　 　　從毛澤東《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》所載錄的當(dāng)年湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的暴力場景，到最近的湖南吉首民眾集體抗議所表現(xiàn)出的高度組織化和非暴力化，其中歷經(jīng)的種種社會(huì)變遷，或多或少，大概都可以從不同層面注釋關(guān)于中國農(nóng)村問題的一個(gè)既存說法――“如果中國湖南的農(nóng)村問題搞不好，就不能妄言搞好了中國的農(nóng)村問題�！�
　　回望過去，變革、回轉(zhuǎn)、再變革甚至再回轉(zhuǎn)，對于包括湖南在內(nèi)的中國農(nóng)村，都是十分熟悉的字眼。而30年的改革進(jìn)程，且不論主管愿望如何，客觀結(jié)果上，正是城鄉(xiāng)差距越來越大、并且由經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步強(qiáng)化二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)身份等級(jí)秩序的30年。
　　面對這種現(xiàn)實(shí)，執(zhí)政黨和中央政府希望扭轉(zhuǎn)局面、反哺農(nóng)村的政策探索多年前已經(jīng)開始。然而，以中國之大，中國各地農(nóng)村局勢之多元，都對政策之手提出了高于傳統(tǒng)中央集權(quán)式政府所習(xí)慣的套路要求。
　　而對于剛剛結(jié)束的三中全會(huì)，據(jù)記者的了解，相當(dāng)部分的學(xué)者都認(rèn)為：全會(huì)對今后農(nóng)村政策給出的最珍貴的指導(dǎo)思路，在于它給各地留下了在中央大政方針之下的自主創(chuàng)新空間。
　　
　　土地與土地上的人
　　
　　湖南益陽是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)依然為這個(gè)地級(jí)市的多數(shù)人口提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，
　　隨著近年來依照中央政府政策推進(jìn)土地承包權(quán)自由流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走規(guī)�；�經(jīng)營之路，益陽市逐漸涌現(xiàn)了各個(gè)數(shù)量級(jí)的農(nóng)業(yè)大戶。然而，在既有的控制糧食價(jià)格以及各種相關(guān)經(jīng)濟(jì)和政策條件下j即便是集中種植、規(guī)模經(jīng)營，糧食種植仍然只是一個(gè)“飽肚子的活計(jì)”。
　　劉進(jìn)良是益陽市赫山區(qū)牌口鄉(xiāng)利興村的農(nóng)民。他參過軍，當(dāng)過村干部。2004年，鄉(xiāng)里基本完成完善第二輪土地延包、給農(nóng)民承包地發(fā)放確權(quán)證后，他開始了大規(guī)模轉(zhuǎn)包土地、集中糧食種植的嘗試。
　　劉進(jìn)良說，他主要集中的是需要土地開發(fā)投入、轉(zhuǎn)包成本較低的低產(chǎn)出田，因?yàn)檫@樣農(nóng)民愿意長期轉(zhuǎn)包給他。歷經(jīng)數(shù)年，他投入了200多萬元資金，第一年貸款加個(gè)人借錢100多萬全部投進(jìn)去，第二年的收入平衡投入，不計(jì)劉個(gè)人薪酬，大約有5萬結(jié)余，那時(shí)他已經(jīng)轉(zhuǎn)包了1000畝土地。2007年，以將近3000畝的集中經(jīng)營規(guī)模，選種湖南農(nóng)科院袁隆平教授研發(fā)的一種最優(yōu)良種，全年也才有二三十萬的收益，攤到每畝地，平均盈利幾十塊錢。
　　
　　劉說，所有成本都在漲，尤其是化肥，但糧價(jià)怎么也上不去，今后再單純擴(kuò)大種植面積肯定不行了。他現(xiàn)在正和鄉(xiāng)里協(xié)調(diào)，希望能夠承包(并購)原來的鄉(xiāng)糧站，把它改建成曬谷場和稻米加工廠，生產(chǎn)自有品牌的大米。
　　這個(gè)糧站在幾年前改制時(shí)，已經(jīng)承包給了別人。牌口鄉(xiāng)鄉(xiāng)長湯建翔說，鄉(xiāng)里會(huì)盡全力幫忙，協(xié)調(diào)關(guān)系，盡快讓劉拿到牌照，并希望劉將來建設(shè)的米加工企業(yè)能給鄉(xiāng)里的百姓帶來就業(yè)和致富機(jī)會(huì)。劉已經(jīng)注冊了一個(gè)“益陽市興農(nóng)糧食產(chǎn)銷合作社”，劉是社長，并購原鄉(xiāng)糧站時(shí)，他會(huì)以這個(gè)合作社為依托。他還準(zhǔn)備好了注冊商標(biāo)――“進(jìn)良米”和“興百姓米”。
　　劉說，如果不是這幾年的連續(xù)投入和鄉(xiāng)縣市的幫扶，他未必能夠堅(jiān)持下來。他的感覺更像是既然已經(jīng)上了這條船，沒有退路，只能硬著頭皮繼續(xù)往前走。當(dāng)他發(fā)現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大種糧仍然賺不了錢，就只能往產(chǎn)業(yè)加工的路子上走。他也遇到返鄉(xiāng)農(nóng)民或者又想自己種地的農(nóng)民要田的情況，但整塊田不可能再分出去，他往往就是給農(nóng)民加地租(轉(zhuǎn)包費(fèi))了事，大概這一支出每年在幾萬元左右。
　　有村干部和村民說，劉已經(jīng)是個(gè)超級(jí)大戶，種糧還賺不到錢，其他種小塊田的種糧村民的情況，就可想而知了。所以農(nóng)民不愿意種糧，但在外面打工缺乏保障，而且也留不下多少錢，所以大家還很看重自己的承包地。
　　益陽市市委辦副主任王錫良說，作為地方基層政府，他們感受到中央要穩(wěn)定糧價(jià)的政策取向，所以一直希望能夠在做“大農(nóng)業(yè)”、發(fā)展農(nóng)業(yè)加工業(yè)、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈上尋找致富機(jī)會(huì)�！坝眯滦凸�業(yè)化的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，也許會(huì)是我們傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展道路�！�
　　像目前已經(jīng)頗具規(guī)模的全國十大米市之一的益陽蘭溪米市(蘭溪大米加工市場)，日生產(chǎn)能力達(dá)1.2萬噸，年消化糧食130萬噸，年創(chuàng)產(chǎn)值21.8億元，年創(chuàng)收入近2億元。因該市場的存在，地區(qū)全年轉(zhuǎn)移富余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力2000多人，為周圍的村民提供年就業(yè)收入3000多萬元。此外，為該市場提供運(yùn)輸服務(wù)的車輛總計(jì)年收入大約為4500萬元。
　　然而，農(nóng)業(yè)種植業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，與之相關(guān)聯(lián)的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)也同樣面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，由此致富之路，行之不易。位于蘭溪米市的湖南佳佳糧食購銷有限公司總經(jīng)理蔡達(dá)明說，不少?zèng)]進(jìn)入這個(gè)行業(yè)的人以為米商賺了大頭，事實(shí)上不是。雖然說谷子漲價(jià)有限，但還是漲了-一點(diǎn)，但米商還要面對其他更多的成本上漲，但大米價(jià)格是受到控制的，近來的收入不但上漲乏力，考慮各種成本的上漲勢頭，還可能有下滑的趨勢。
　　位于益陽的辣妹子食品股份有限公司李副總經(jīng)理說，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)很多和食品有關(guān)，由于食品與健康的關(guān)系，對行業(yè)企業(yè)的要求很高。李說，雖然中國很多農(nóng)產(chǎn)品加工和食品企業(yè)都是規(guī)范企業(yè)，但經(jīng)過三鹿奶粉事件的沖擊，對整個(gè)中國食品加工制造業(yè)和自有品牌都是打擊。辣妹子在數(shù)年前花了不少錢，申辦了一個(gè)“QS”(質(zhì)量安全生產(chǎn)許可證)產(chǎn)品的標(biāo)志，現(xiàn)在一下子被取消了，大概不取消也沒意義了，“我們會(huì)想辦法尋求其他的認(rèn)證”。
　　然而，就這樣一個(gè)食品加工廠，每年因向農(nóng)民收購辣椒而惠及3000家農(nóng)戶，還有柑橘罐頭等各種辣妹子產(chǎn)品加起來，每年有5000多家農(nóng)戶得以依托這一農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)而增收。
　　
　　一縣與一國
　　
　　如果說農(nóng)業(yè)就地產(chǎn)業(yè)化意味著農(nóng)村就地城市化，那么與農(nóng)民流動(dòng)到城市、在城市實(shí)現(xiàn)城市化兩個(gè)加在一起，是否就能結(jié)合共舉、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌呢?湖南長沙市郊區(qū)的長沙縣，它的統(tǒng)籌經(jīng)歷，似乎已經(jīng)告白了一個(gè)國家有可能實(shí)現(xiàn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)會(huì)。
　　長沙縣的地理分布以及縣內(nèi)的不平衡發(fā)展情況，讓它幾乎成為了一個(gè)縮小版的“小中國”。長沙縣一部分區(qū)域緊貼長沙市，受長沙城市經(jīng)濟(jì)和城市化擴(kuò)張的輻射，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利水平發(fā)展很快，在這些地方，幾乎難以體察市縣之分。但是長沙縣還有廣大的偏遠(yuǎn)區(qū)域和相對落后地區(qū)，農(nóng)民生活和福利水平嚴(yán)重不足。如何讓已經(jīng)發(fā)展的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展、讓仍然落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)分享縣里的發(fā)展果實(shí)、實(shí)現(xiàn)全縣內(nèi)相對均衡的福利，就是擺在長沙縣政府面前的大問題。
　　長沙縣副縣長常利民說，改革多年來，逐漸形成了一種資金、人才和技術(shù)等優(yōu)勢資源不斷集中城市、城市不斷從農(nóng)村抽血的局面�，F(xiàn)在，需要從各個(gè)層面綜合改革來扭轉(zhuǎn)這種狀況。
　　對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，在長沙縣重點(diǎn)推進(jìn) 了現(xiàn)代農(nóng)莊和農(nóng)業(yè)投資博覽會(huì)的發(fā)展。而對于耕地和地權(quán)這一農(nóng)村社會(huì)基本矛盾問題的處理，長沙縣的基層干部和群眾自發(fā)的實(shí)踐，則對很多農(nóng)村工作者和農(nóng)村問題研究者具有啟發(fā)意義。
　　長沙縣農(nóng)辦主任周錦程說，在完善第二輪延包時(shí)，雖然中央政策規(guī)定了確認(rèn)土地權(quán)證時(shí)不能調(diào)田，但是地方上每個(gè)村的情況都不一樣，有的村子多年來基本上沒調(diào)，有的村子則作了調(diào)整。于是，在完善二輪延包時(shí)，既遵守中央規(guī)定的不許村集體(小組)留下任何機(jī)動(dòng)田(公田)的政策，又根據(jù)現(xiàn)在的農(nóng)村家庭人口變化還有未來15年可能出現(xiàn)的人口變化，長沙縣的各處鄉(xiāng)村事實(shí)上分配機(jī)動(dòng)土地(公田)時(shí)，都是按照15年后的預(yù)計(jì)家庭人口數(shù)分的。
　　所以，現(xiàn)在以及未來15年，長沙縣由于土地承包無限順延與人口變化導(dǎo)致的農(nóng)村人地不均的矛盾，可以說基本不會(huì)出現(xiàn)。而且在緊鄰長沙市城市化擴(kuò)張的地區(qū)和縣內(nèi)農(nóng)村基建加快的地區(qū)，隨著土地價(jià)值上升，這直接關(guān)系到農(nóng)民征地之后的補(bǔ)償公平問題。這種做法，實(shí)際上避免了將來會(huì)出現(xiàn)的補(bǔ)償分配難題，這是社保等配套制度所無法替代的。
　　隨著土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代化農(nóng)莊和專業(yè)農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展，長沙縣一個(gè)村民小組的村民開始依托農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，準(zhǔn)備嘗試以地權(quán)入股現(xiàn)代大農(nóng)莊的耕地土地股份制，以求獲得更好的收益和更現(xiàn)代化的運(yùn)營管理模式。
　　由于工業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在長沙縣一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，在湖南省甚至是幾個(gè)市的產(chǎn)值的總和。但是面對縣內(nèi)很多仍然落后的地區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的道路仍然挑戰(zhàn)很多。長沙縣縣長楊懿文說，縣政府考慮過很多平衡縣內(nèi)福利的問題，發(fā)現(xiàn)了很多困難，但并不是沒有辦法解決。比如落后地區(qū)的教育條件問題，很多好的老師不愿意去，因?yàn)闂l件差距大，但是不是可以給他們高工資、甚至雙倍工資，再給一些更好的發(fā)展機(jī)會(huì)呢，比如學(xué)習(xí)中央援疆、援藏的政策。
　　楊說，為了長期保有良好的環(huán)境，長沙縣有計(jì)劃對每一個(gè)農(nóng)村提供垃圾清理和廢品回收公共服務(wù)，但是擔(dān)心周邊縣市的農(nóng)村廢品都賣到長沙縣來，長期支撐不起。所以這要求縣政府人員的智慧，怎么樣把價(jià)格定在讓本縣農(nóng)民愿意把廢品垃圾賣到收購點(diǎn)、但是對于其他縣的農(nóng)民，則交通成本都償付不起，大概就可以解決問題。楊說現(xiàn)在他們還在研究。
　　由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)力的增長，長沙縣先行一步，計(jì)劃在縣內(nèi)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保、醫(yī)�；�金和個(gè)人賬戶。常利民副縣長說，他們算過兩筆賬，一是如果要給縣內(nèi)60歲以上的老人買足15年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，需要1.2億元財(cái)政開支，二是如果從現(xiàn)在開始給縣內(nèi)農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，15年大概需要15億元的財(cái)政投入。具體怎么操作，長沙縣還需要詳細(xì)認(rèn)證和規(guī)劃。楊說，只要中央不把政策框住，長沙縣的發(fā)展有望能夠從事這樣的試驗(yàn)。
　　而對于目前各界都有很大意見的農(nóng)民工社保轉(zhuǎn)移問題，楊說，如有政策自由度的話，在長沙縣給縣內(nèi)農(nóng)民建立統(tǒng)一社保賬戶之前，長沙縣可以在縣內(nèi)設(shè)立一個(gè)專門的農(nóng)民工社保轉(zhuǎn)移托管賬戶，讓農(nóng)民工把自己的養(yǎng)命錢有渠道轉(zhuǎn)回來，而不是被迫退保或者不參保。
　　
　　呼吸空間與政策框界
　　
　　對于化解三農(nóng)問題，農(nóng)村就地城市化和農(nóng)民到城市實(shí)現(xiàn)城市化，都遭遇著重大的政策瓶頸。
　　
　　一方面，在農(nóng)村就地城市化道路上，是保護(hù)耕地與農(nóng)村城市化發(fā)展需要大量工業(yè)用地的矛盾。如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、更多資本進(jìn)入農(nóng)村，帶動(dòng)工業(yè)化，沒有土地的供給是難以實(shí)現(xiàn)的。目前，在東部地區(qū)、先發(fā)展地區(qū)已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，農(nóng)民擺脫農(nóng)地種植的束縛之后，中央政府以保護(hù)耕地為宗旨，對工業(yè)用地實(shí)行總量控制，指標(biāo)層層落實(shí)到地方。那么對于需要就地實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展的后發(fā)農(nóng)業(yè)地區(qū)，這一政策就變成以發(fā)展解決三農(nóng)問題的最大約束。
　　長沙市望城縣格塘鄉(xiāng)是較早實(shí)行農(nóng)民工就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)的地方，受惠于專業(yè)勞動(dòng)力的供給，引來了不少的外來投資。但用地問題卻一直是個(gè)大難題。最近一家珠海的公司想在格塘鄉(xiāng)投資開發(fā)觀光休閑農(nóng)莊，涉地千畝，但是作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，根本沒有用地指標(biāo)。鄉(xiāng)長呂凱興說，如果今年沒有指標(biāo)，項(xiàng)目就要拖一年，縣里如果能給調(diào)劑到用地指標(biāo)，辦手續(xù)下來也需要半年。
　　但是望城縣和長沙市的政府人員告訴記者，不是各級(jí)政府不愿意給鄉(xiāng)里指標(biāo)，實(shí)在是整體指標(biāo)都不夠用，他們只能“排排隊(duì)”。
　　而這一問題，在湖南益陽，甚至在記者之前調(diào)查過的江蘇省的許多地區(qū)，也是一樣的。這就對中央政府政策提出了難以回避的一個(gè)問題：如果要保穩(wěn)定、保糧食生產(chǎn)，某些農(nóng)業(yè)地區(qū)必須剔除在工業(yè)化之外、或者不能進(jìn)行就地城市化的話，中央財(cái)政是否能夠承諾對這些后發(fā)受限地區(qū)提供與先工業(yè)化地區(qū)同樣的公共福利呢?
　　另一方面，在未來更大規(guī)模的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)城的道路上，戶口制度尤其是戶口與公共福利相掛鉤的制度，依然是最大障礙。
　　但是，問題并非無法解決。據(jù)長沙市公安局人口管理處肖柏平介紹，長沙市政府正在計(jì)劃新一輪戶口改革，有可能推行有固定工作、參加社保3年的外地人即可轉(zhuǎn)為長沙戶口的政策。
　　而這種跨越“居住證”(取消暫住證之后，這是在很多發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行的戶口改革的過渡階段身份證明)、3年到位“戶口”的改革方式，對于長沙市未來的最大挑戰(zhàn)，是目前戶口政策中的“三投靠”政策，尤其是老人投靠，有可能將給城市財(cái)政保障和社會(huì)管理帶來很大的挑戰(zhàn)。在其他與戶口相掛鉤的社會(huì)福利制度不改革的情況下，記者采訪的相關(guān)人士，對這項(xiàng)改革的未來普遍不持樂觀態(tài)度。
　　事實(shí)上中國還有一種思路可以參考。中山大學(xué)行政管理研究中心主任馬駿教授認(rèn)為，對于納稅人國家，比如美國，納稅憑證是與福利掛鉤的基本依據(jù)。在中國，目前已經(jīng)從財(cái)政國家轉(zhuǎn)向了稅收國家，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是納稅人福利國家。以納稅人要獲得福利的基本社會(huì)正義標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合人口流動(dòng)的需要改革戶口制度，不僅對農(nóng)村人口流動(dòng)，對整個(gè)國家的人口流動(dòng)、福利對接和身份公平，都有漸進(jìn)的可行性。
　　總體而言，從湖南的情況看，在中央政府土改政策的基本框架和精神原則，預(yù)留的空間內(nèi)，地方政府結(jié)合實(shí)際自我創(chuàng)新、自我探索，現(xiàn)有的矛盾的化解，有望更快、更平穩(wěn)。

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