只有在開放競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上實(shí)施民營(yíng)改革，避免民營(yíng)造就新的壟斷企業(yè)，用戶利益和產(chǎn)業(yè)績(jī)效才能得到有效提升。因此，民營(yíng)改革前需要制定防治網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的規(guī)范，避免在壟斷環(huán)境下推行民營(yíng)改革。
　　電信、電力等壟斷行業(yè)，是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施向個(gè)人和組織提供普遍必需品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。它們不僅構(gòu)成GDP的較大比重，而且作為基本生產(chǎn)投入要素和生活必需品的主要供給者，直接影響經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)民生活質(zhì)量。
　　在中國(guó)，對(duì)于壟斷行業(yè)，雖然已經(jīng)確立了通過(guò)“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”改進(jìn)供給效率的改革方向，但還沒有找到有效的供給方式，壟斷行業(yè)產(chǎn)品供給能力不足、供給效率不高的問(wèn)題依然存在，改革還有很長(zhǎng)的路要走。
　　
　　壟斷行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)特性
　　
　　選擇有效的供給方式是壟斷行業(yè)改革的實(shí)質(zhì)。而壟斷行業(yè)往往是具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。它的供給方式選擇，必須充分考慮產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，并與技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的變化相適應(yīng)。
　　從縱向關(guān)系看，現(xiàn)有的壟斷行業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)(network industries)的性質(zhì)，即在產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、傳輸、分銷和用戶消費(fèi)等環(huán)節(jié)，具有很強(qiáng)的縱向關(guān)系，生產(chǎn)廠商必須借助于傳輸網(wǎng)絡(luò)，才能將其產(chǎn)品或服務(wù)傳遞給用戶，用戶也必須借助于傳輸網(wǎng)絡(luò)，才能使用廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)。
　　或者說(shuō)，產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、傳輸、分銷和用戶消費(fèi)等環(huán)節(jié)，具有很強(qiáng)的縱向關(guān)系，是網(wǎng)絡(luò)性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)行業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的基本特征。而確保公眾以合理價(jià)格獲得安全、可靠的網(wǎng)絡(luò)性技術(shù)經(jīng)濟(jì)行業(yè)服務(wù)，更是現(xiàn)代社會(huì)的基本要求。
　　今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)深化改革的總體思路會(huì)是以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大民營(yíng)、完善監(jiān)管為重點(diǎn)，引導(dǎo)和推動(dòng)各類資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，最終建立起多元投資、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立監(jiān)管、有效競(jìng)爭(zhēng)的新體制，使終端用戶能夠以合理價(jià)格獲得充分、可靠、滿意的產(chǎn)品和服務(wù)。
　　
　　“競(jìng)爭(zhēng)”與“民營(yíng)”不可厚此薄彼
　　
　　需要注意的是，壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化不能厚此薄彼，兩者之間相輔相依。
　　民營(yíng)化有狹義和廣義兩個(gè)層次含義。從狹義上看，民營(yíng)化是指政府將壟斷行業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)移交私人所有者，同時(shí)引入更好的公司治理，改進(jìn)內(nèi)部效率。政策上，可以將民營(yíng)化定義為至少出售50%的股份或放棄控股地位，或者也可稱為全民股份化。
　　從廣義上看，民營(yíng)化是指政府作用收縮、市場(chǎng)作用擴(kuò)大和私有部門擴(kuò)張的過(guò)程，其含義已經(jīng)不再限于所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。
　　競(jìng)爭(zhēng)則如同一個(gè)篩選過(guò)程，它使低效率企業(yè)失去市場(chǎng)，并進(jìn)而對(duì)廠商行為、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、用戶利益和配置效率產(chǎn)生積極影響。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，用戶可以在各個(gè)供給者之間進(jìn)行選擇，企業(yè)只有降低成本或進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，才能增加利潤(rùn)。競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)降低產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，將利益?zhèn)鬟f給用戶。
　　壟斷行業(yè)改革需要把引入競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在開放競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上實(shí)施民營(yíng)化改革。如果民營(yíng)化后仍然維持壟斷，運(yùn)營(yíng)者就不會(huì)擔(dān)心在價(jià)格上漲或質(zhì)量下降時(shí)用戶流失，更不必為了占領(lǐng)新的市場(chǎng)和適應(yīng)消費(fèi)者的偏好開發(fā)新產(chǎn)品或新服務(wù)。只有采取措施增強(qiáng)市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性，避免民營(yíng)造就新的壟斷企業(yè)，用戶利益和產(chǎn)業(yè)績(jī)效才能得到有效提升。
　　競(jìng)爭(zhēng)雖然可以改進(jìn)企業(yè)績(jī)效，但競(jìng)爭(zhēng)如果沒有民營(yíng)改革相匹配，仍無(wú)法解決產(chǎn)權(quán)本身的弊端，生產(chǎn)效率與配置效率將低于競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)權(quán)良好匹配的狀態(tài)。原因在于，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)企業(yè)效率的影響受政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)程度和企業(yè)內(nèi)部治理制度兩方面的牽制。即使在充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，政府官員通過(guò)選擇和決定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，按照自己的偏好影響和操縱企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)常會(huì)損害效率。國(guó)有股東對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)督難以達(dá)到民營(yíng)的水平，所有權(quán)的差異因而成為影響壟斷行業(yè)效率的因素。
　　此外，民營(yíng)化涉及政府與民間角色的轉(zhuǎn)變，但并不意味著政府放棄網(wǎng)絡(luò)性技術(shù)經(jīng)濟(jì)壟斷行業(yè)的產(chǎn)品供給責(zé)任。民營(yíng)將改變政府直接從事壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)投資與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的體制，但不會(huì)改變壟斷行業(yè)的技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)特征，不意味著政府放棄壟斷行業(yè)供給責(zé)任。尤其在推進(jìn)公共性事業(yè)壟斷行業(yè)的改革上，政府不能有“甩包袱”的想法。隨著財(cái)力的增強(qiáng)，政府仍需不斷加大對(duì)這些壟斷行業(yè)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的投入。
　　隨著電信、民航等產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的開放，目前的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)具有進(jìn)一步向市場(chǎng)化、民營(yíng)化變化的空間。在這種情況下，監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向評(píng)估市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和規(guī)范企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、以及在必要時(shí)矯正個(gè)別市場(chǎng)參與者的行為，來(lái)確保競(jìng)爭(zhēng)惠及用戶和國(guó)家長(zhǎng)期利益，促進(jìn)市場(chǎng)的有效發(fā)展。
　　
　　民營(yíng)化之路
　　
　　民營(yíng)改革前，需要制定防治網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的規(guī)范，避免在壟斷環(huán)境下推行民營(yíng)改革。
　　許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家，都對(duì)將公共壟斷轉(zhuǎn)換為私人壟斷持批評(píng)觀點(diǎn)。Vickers和Yarrow(1988)特別強(qiáng)調(diào)民營(yíng)化和自由化之間的區(qū)別，前者是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，后者是引入競(jìng)爭(zhēng)。
　　從很大程度上，核心網(wǎng)絡(luò)的壟斷性質(zhì)由于技術(shù)和資金密集條件要求，難以改變。而壟斷行業(yè)民營(yíng)需要可競(jìng)爭(zhēng)性的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，以便服務(wù)提供者能夠接入自然壟斷網(wǎng)絡(luò)。
　　實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的大體有兩種模式。一是保留一體化運(yùn)營(yíng)商，他們擁有網(wǎng)絡(luò)并提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，但要允許其他經(jīng)營(yíng)者以平等條件接入網(wǎng)絡(luò)，也就是中國(guó)水務(wù)、燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)改革所采用的模式。另一個(gè)是縱向分離，把網(wǎng)絡(luò)所有者和需要網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者分離，中國(guó)電力、電信行業(yè)在朝著這種模式改革。
　　后一種模式可以解決一體化經(jīng)營(yíng)者排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手接入網(wǎng)絡(luò)的問(wèn)題，但可能失去網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)一體化所帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)利益。這一點(diǎn)在電信產(chǎn)業(yè)比較明顯，轉(zhuǎn)換網(wǎng)絡(luò)必須提供終端到終端的聯(lián)結(jié)，同時(shí)還要計(jì)算呼叫的成本。相反，在天然氣產(chǎn)業(yè)就沒有明顯的理由維持一體化，天然氣生產(chǎn)、傳輸、儲(chǔ)存、本地分銷和零售都可以由不同的經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)。
　　民營(yíng)化帶給管制者促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任和壓力，越來(lái)越多的產(chǎn)業(yè)將開始進(jìn)行縱向分離，以便創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)。依此推行，壟斷行業(yè)改革的內(nèi)容，就會(huì)從單純的民營(yíng)化，轉(zhuǎn)換為伴隨著結(jié)構(gòu)重組引入競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)化。
　　英國(guó)的電力產(chǎn)業(yè)就是在這樣的背景下進(jìn)行的。英格蘭和威爾士的水和污水處理公司于1990年代民營(yíng)化，并允許一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，但除了個(gè)別小的公司將污水處理轉(zhuǎn)移給大公司以外，水務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然保持縱向一體化結(jié)構(gòu)。水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)比較慢，原因在于水的輸送成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于水的價(jià)值，以及水需要保持較高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，因而水務(wù)公司不愿意接入和傳輸競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的水。
　　英國(guó)鐵路(British Rail)1994至1996年的私有化則伴隨著徹底的競(jìng)爭(zhēng)。原來(lái)的壟斷公司被分離成100多個(gè)不同的公司。鐵軌公司(Railtrack)向眾多設(shè)施維護(hù)公司購(gòu)買服務(wù)，25個(gè)列車運(yùn)營(yíng)公司(Train Operating Company,TOC)從3個(gè)列車租賃公司租賃列車及設(shè)備，后者負(fù)責(zé)列車設(shè)備的制造和維護(hù)。
　　運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式引入競(jìng)爭(zhēng)。列車運(yùn)營(yíng)公司通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，一般每7年競(jìng)標(biāo)一次，競(jìng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是最好價(jià)值，即特定質(zhì)量下補(bǔ)貼最低，且運(yùn)營(yíng)成本和價(jià)格最低。服務(wù)提供者之間和列車銷售環(huán)節(jié)都進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，列車可以銷售給列車租賃公司，也可以直接銷售給列車運(yùn)營(yíng)公司。
　　更關(guān)鍵的是，非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的民營(yíng)并不要求以網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的民營(yíng)為條件。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)，仍然可以根據(jù)國(guó)家對(duì)航空、鐵路、通訊等網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略安全的要求，保留國(guó)有公司經(jīng)營(yíng)制度。
　　雖然技術(shù)革新降低了廠商的最小有效規(guī)模，加強(qiáng)了在很多環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的可能性，但是在目前的技術(shù)條件下，電力、電信、鐵路等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)各自的網(wǎng)絡(luò)傳輸基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)，還不具備引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的充分條件和理論合理性，還要在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期維持壟斷格局，這些環(huán)節(jié)的私有化面臨特殊困難。
　　例如，很多國(guó)家水務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然保留公共所有制。一些國(guó)家在發(fā)電環(huán)節(jié)民營(yíng)化以后，輸電網(wǎng)絡(luò)仍然保留有“競(jìng)爭(zhēng)性的” 或者受到“嚴(yán)格透明管理”的公營(yíng)制。燃?xì)夂团潆娋W(wǎng)絡(luò)同樣可以保留國(guó)有制。在鐵路改革中，英國(guó)政府創(chuàng)設(shè)了一個(gè)準(zhǔn)商業(yè)性的公共所有機(jī)構(gòu)――網(wǎng)絡(luò)鐵路(Network Rail)來(lái)經(jīng)營(yíng)鐵路網(wǎng)絡(luò)。在英國(guó)，公路幾乎都是公共所有，但運(yùn)輸服務(wù)幾乎都是私有的。
　　還有另一種研究觀點(diǎn)認(rèn)為，讓一個(gè)“可信任的”政府通過(guò)擁有網(wǎng)絡(luò)施加直接控制，比通過(guò)管制施加的間接控制更能促進(jìn)公共利益。管制與被管制的權(quán)利與義務(wù)，可以用合約明確規(guī)定。管制雖然限制了私有網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，但不能對(duì)所有細(xì)節(jié)都進(jìn)行限制。一個(gè)“可信任的”政府代表國(guó)民行使網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)的情況下，政府可以對(duì)網(wǎng)絡(luò)施加日常控制，相對(duì)私人資本，更便于維護(hù)公共利益。
　　(作者系中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、產(chǎn)業(yè)組織室副主任)

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