“在我國存在了50多年的街道辦事處，或于‘十二五’時(shí)期淡出北京。”這是近期各大媒體熱門話題。 　　 　　11月8日，《北京市“十二五”時(shí)期體制改革規(guī)劃》公布，規(guī)劃中探索撤銷街道辦事處，無疑最引人關(guān)注。
　　
　　近年來，國內(nèi)一系列旨在改革權(quán)力結(jié)構(gòu)管理的嘗試正逐漸鋪開，而社區(qū)居民自治權(quán)的呼聲也持續(xù)高漲，此次北京首次將撤銷街道辦的任務(wù)具體到“十二五”規(guī)劃當(dāng)中去，其示范意義自然不言而喻。
　　
　　但，街道辦撤還是不撤，該怎么撤，至今仍爭議多多。
　　
　　小小一個(gè)街道辦，折射出來的是國內(nèi)行政體制現(xiàn)狀的縮影。
　　
　　嘗試自治
　　
　　11月份的北京已然進(jìn)入冬季，在并不繁華的魯谷社區(qū)，街上開始顯現(xiàn)出冷清肅穆的景象。但社區(qū)行政事務(wù)中心的大門卻不冷清，陸續(xù)有居民出入其中，辦理業(yè)務(wù)。
　　
　　王女士來替家人辦理《殘疾人證》轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，和她對接的社區(qū)工作人員，告知她手續(xù)所需的證件，兩人就在行政中心一樓的洗手間門口說著話，和平時(shí)常見的柜臺(tái)業(yè)務(wù)辦理不太一樣。
　　
　　“有專門一個(gè)人對我這個(gè)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，我有他的電話，直接找就可以了。”王女士解釋道，這就是為什么他們會(huì)站在洗手間門口說話的原因。
　　
　　用“白手起家”來形容魯谷社區(qū)的發(fā)展，并不為過。2003年前后，石景山區(qū)原八寶山地區(qū)的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處管理壓力倍增。
　　
　　而催生改革的因素有，當(dāng)時(shí)街道承擔(dān)了大量的責(zé)大權(quán)小甚至是有責(zé)無權(quán)的職責(zé)，致使政府部門與街道之間職責(zé)不清、條塊關(guān)系混亂、運(yùn)行機(jī)制不暢，政府錯(cuò)位、越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府的公共管理和社會(huì)服務(wù)職能難以到位。
　　
　　因此，石景山區(qū)決意搞一場社區(qū)改革。2003年7月18日，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)正式成立，遵循“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的模式。作為全市唯一一個(gè)“街道級”社區(qū)，魯谷從成立之初便承擔(dān)了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。
　　
　　通過改革，魯谷將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個(gè)科室，改為“三部一室”，即黨群工作部、社區(qū)事務(wù)部、城市管理部與綜合辦公室，由此，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少了73%；當(dāng)時(shí)北京市同等規(guī)模的街道一般在90人左右，魯谷在公務(wù)員編制人數(shù)上，減少為39人。
　　
　　更為關(guān)鍵的一項(xiàng)改革是，魯谷社區(qū)成立了全國首家“街道”層面的社區(qū)代表會(huì)議，通過社區(qū)內(nèi)所有居民投票選舉產(chǎn)生社區(qū)代表，并由駐區(qū)知名人士和居民代表組成了魯谷社區(qū)委員會(huì)，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)―社區(qū)委員會(huì)辦公室。居民自治組織在“街道”層次上進(jìn)行民主自治，把過去由政府直接管理的部分社會(huì)事務(wù)交給了社區(qū)自治和社團(tuán)組織，希望由此甩掉政府的部分職能，真正成為自治組織。
　　
　　七年之癢
　　
　　說起街道辦和社區(qū)的區(qū)別，王女士表示不理解�！拔疫@個(gè)殘疾人證轉(zhuǎn)移，要從西城區(qū)轉(zhuǎn)到石景山區(qū)，手續(xù)一樣，社區(qū)和街道辦做的是同樣的事情嘛！”
　　
　　改革后的社區(qū)變成一個(gè)不叫街道辦的街道辦，不只是居民的感受。
　　
　　公開資料顯示，魯谷社區(qū)最初的制度設(shè)計(jì)，將勞動(dòng)監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法等職能進(jìn)行了剝離，歸還給區(qū)有關(guān)職能部門。同時(shí)撤科設(shè)所，將專業(yè)性強(qiáng)又相對獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)科撤銷，由區(qū)統(tǒng)計(jì)局垂直領(lǐng)導(dǎo)，向魯谷派駐統(tǒng)計(jì)事務(wù)所。將城管分隊(duì)原雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為職能部門垂直領(lǐng)導(dǎo)；還把社會(huì)人員高考工作歸位于區(qū)教委，將過去由政府直接管理的文教體衛(wèi)等部分社會(huì)事務(wù)交給社區(qū)民主自治組織和社團(tuán)組織承接等。
　　
　　這一模式，在隨后的2004年，開始逐步在石景山全區(qū)街道推廣。
　　
　　但歷經(jīng)了“七年之癢”后，今年8月份，石景山區(qū)委辦向轄區(qū)內(nèi)除魯谷外的8個(gè)街道下發(fā)了通知，就街道職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行調(diào)整。這意味著，沿襲魯谷模式而來的基層治理改革，遇到了麻煩。
　　
　　雖然魯谷作為改革標(biāo)桿，未被列入調(diào)整名單，繼續(xù)肩扛榜樣任務(wù)。但已有不少媒體披露，魯谷社區(qū)也出現(xiàn)了，此前合并的機(jī)構(gòu)重新“單飛”的情況。
　　
　　11月21日，時(shí)代周報(bào)記者來到魯谷社區(qū)行政事務(wù)中心，墻上的樓層分布圖，透露出原先的“三部一室”正在悄然變化。
　　
　　副主任辦公室與計(jì)生辦合并，住房保障辦公室也相對獨(dú)立于社區(qū)事務(wù)部。據(jù)了解，許多計(jì)劃中的職能調(diào)整的項(xiàng)目，根本無法達(dá)到預(yù)期效果。
　　
　　業(yè)務(wù)工作仍然不斷地派下來，社區(qū)工作人員表示，自己只能“跟著任務(wù)跑，圍著考核轉(zhuǎn)”。
　　
　　盡管如此，在開始前幾年，魯谷仍然是最有名氣的社區(qū)。先后獲得“全國先進(jìn)基層黨組織”、“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)”等接近200項(xiàng)榮譽(yù)稱號(hào)，國內(nèi)外也不斷有人前來參觀學(xué)習(xí)。
　　
　　然后經(jīng)歷“七年之癢”，在石景山區(qū)對其他街道進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整后，唯獨(dú)魯谷作為標(biāo)桿形象仍然堅(jiān)守改革模式，處境不免有些尷尬。
　　
　　當(dāng)本報(bào)記者欲聯(lián)系采訪魯谷社區(qū)時(shí)，被告知采訪需經(jīng)過區(qū)委宣傳部統(tǒng)一安排。記者撥通石景山區(qū)宣傳部的電話，說明來意后，卻得到回復(fù)稱，要求采訪魯谷的媒體實(shí)在太多了，哪怕區(qū)委安排，魯谷社區(qū)也不愿意再正面回復(fù)了，他們的采訪安排也沒有用。
　　
　　“你們不能剛開始把人家當(dāng)正面形象，到后來又用探究的方式，作一些負(fù)面的報(bào)道，換誰也不樂意被這樣折騰。魯谷是個(gè)典型，但不能當(dāng)靶子打�！边@位不知名的宣傳部工作人員如此直言不諱道。
　　
　　改革之惑
　　
　　民政部基層政權(quán)司副司長王金華近日表示，北京的模式，如果最終評估效果好的話將會(huì)在全國推廣。他同時(shí)表示，街道辦的取消是一個(gè)趨勢，“這是肯定的”。
　　
　　然而街道辦撤與不撤，最大的爭議在于政府自身的改革是否徹底。
　　
　　繼北京魯谷社區(qū)之后，今年7月底，安徽省銅陵市一舉全部撤銷了散落在全市各角落大大小小的街道辦，大動(dòng)作背后，疑惑同樣不可避免。
　　
　　爭議后，最終方案是社區(qū)不能有級別。但為保持穩(wěn)定，所有從街道到社區(qū)的干部享有原級別待遇，且公務(wù)員和事業(yè)編制身份不變。
　　
　　一方面，是街道干部對自己鐵飯碗的擔(dān)憂。有學(xué)者也認(rèn)為，如社區(qū)工作人員仍然是政府的公職人員來擔(dān)任，其行政性質(zhì)并無變化，還談何自治。
　　
　　中央社會(huì)主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任王占陽更是直言不諱，政府的職能滲透到居民自治組織里，本身就是把居民自治組織變?yōu)檎�府，有違居民自治，實(shí)際上是靜悄悄的政府?dāng)U張。
　　
　　除魯谷和銅陵，近年來，深圳也正在醞釀將區(qū)政府撤銷，保留若干街道辦事處，強(qiáng)化街道辦事處的職能，使之成為市政府的派出機(jī)構(gòu)。
　　
　　“多年前我曾經(jīng)提出‘虛區(qū)實(shí)街’的建議，提議把區(qū)政府的行政色彩減弱，做實(shí)更貼近居民的街道、社區(qū)，以此構(gòu)筑新的‘兩級政府’體制�！睆�(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授浦興祖，長期關(guān)注社區(qū)建設(shè)，推崇“二級政府”的結(jié)構(gòu)�！吧钲凇�撤區(qū)實(shí)街’的做法更徹底，不過在法律層面上可能會(huì)有些障礙，從這個(gè)層面講，可能銅陵那個(gè)做法更可行�！�
　　
　　嘗試不少，但大多數(shù)地方政府仍然抱著觀望的態(tài)度。上海、廣州、江蘇等地的民政部門均表態(tài)稱，當(dāng)?shù)貢翰豢紤]撤銷街道辦事處。
　　
　　“全能政府”需轉(zhuǎn)向“有限政府”
　　
　　本報(bào)記者 洪若琳 發(fā)自北京
　　
　　所謂“趨勢”，意含“或遲或早要走這一步”，撤銷街道辦的重要前置條件和趨勢，是管理理念的轉(zhuǎn)變，即由“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”。
　　
　　時(shí)代周報(bào)：為什么要建立社區(qū)？
　　
　　浦興祖：社區(qū)它是一個(gè)社會(huì)學(xué)上的概念，它強(qiáng)調(diào)的是在整個(gè)區(qū)域里面的社會(huì)共同體，不管你是否居住在這里，如果你主要的活動(dòng)時(shí)間在這里，跟這個(gè)區(qū)域里的其他人有一定的聯(lián)系的，像學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)等，都應(yīng)該得到保障，參與治理，這就是社區(qū)的意義。這和居委會(huì)不同，居委會(huì)強(qiáng)調(diào)的是居住在這個(gè)區(qū)里面的戶籍居民。社區(qū)更能充分發(fā)揮區(qū)域的各種資源，更有超越性。但是現(xiàn)實(shí)情況往往是，我們在社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)當(dāng)中還是把它當(dāng)成了街道一樣的居委會(huì)來實(shí)踐，人們也并不能真正搞清楚社區(qū)是怎么回事，以為換了一個(gè)名字叫社區(qū)，很好聽，結(jié)果大家都去搞社區(qū)，最終是換湯不換藥。
　　
　　時(shí)代周報(bào)：有一種看法認(rèn)為，現(xiàn)在的社區(qū)變成一個(gè)不叫街道辦的街道辦了，你同意嗎？
　　
　　浦興祖：同意�，F(xiàn)實(shí)中，我們的社區(qū)跟居委會(huì)還是由政府主導(dǎo)，政府主導(dǎo)最明顯的表現(xiàn)在政府的態(tài)度極端，表面上說是又多了個(gè)資源，實(shí)際上還是政府在主導(dǎo)，行政色彩太濃重了。
　　
　　比如，街道沒了，但是區(qū)政府還是管很多，管不過來，還是有好多東西推給社區(qū)、居委會(huì)，那么跟以前差不多啊，以前街道是“二傳手”，把政府的東西傳下來，結(jié)果，現(xiàn)在只不過是把區(qū)政府變成了“一傳手”。
　　
　　另外一個(gè)情況是，街道雖然沒有了，但街道里的干部到居委會(huì)去了，帶著公職人員的這個(gè)身份的待遇下去的。弄得不好的話，按照他們的觀念、方式，還有他的各種影響，結(jié)果他把居委會(huì)漸漸地變成了小政府、小街道了。這些人能不能有一個(gè)角色的轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換為居民自治，能不能從觀念到本質(zhì)，到各個(gè)方面都完成一個(gè)轉(zhuǎn)換，認(rèn)為自己并不是代表政府。
　　
　　時(shí)代周報(bào)：如此說來，自下而上的改革是不是不足夠？
　　
　　浦興祖：現(xiàn)在還沒有“而上”，所以意義只停留在基層。我們講了幾十年，說政府要轉(zhuǎn)變職能，有些社區(qū)自己可以去做的，那就不要政府去管，這就是轉(zhuǎn)變職能，講了幾十年了，但是不容易做到。
　　
　　時(shí)代周報(bào)：你曾經(jīng)提出一個(gè)觀點(diǎn)，要轉(zhuǎn)變?nèi)�能政府的觀念，走向有限政府。在具體的社區(qū)建設(shè)上，如何體現(xiàn)？
　　
　　浦興祖：其實(shí)自改革開放以來，我們早就定下這個(gè)目標(biāo)了。我們管這叫政府行政體制改革，其中一個(gè)最重要的目標(biāo)就是要轉(zhuǎn)變職能，不能再像以前那樣搞全能政府。但是這恰恰不容易做到，這當(dāng)中有各種原因。
　　
　　其中一個(gè)深層的原因是職能背后的利益，有些職能掌握在政府手中，是一種資源，一種權(quán)力。一旦掌握在手中，就有上門燒香拜佛的，有求于他的，某些部門，某些官員，就可以謀取利益了。所以他們經(jīng)常講，哎呀，這個(gè)放下去，下面要搞亂的，搞不好的。利益阻礙著我們政府職能轉(zhuǎn)變，這很麻煩。
　　
　　還有一種原因就是，部分區(qū)域的社區(qū)確實(shí)還沒有發(fā)育完成。我認(rèn)為，政府應(yīng)該有意識(shí)地去培育社會(huì)，而不能僅僅以此作為不愿意下放權(quán)限的理由。為什么不能有意識(shí)地去培育推動(dòng)社會(huì)發(fā)展呢？讓社會(huì)逐漸增強(qiáng)自主能力。這里有一個(gè)雞和蛋的關(guān)系，你說這個(gè)社會(huì)發(fā)展不夠，我不能放權(quán)，但不放權(quán)，社會(huì)又很難發(fā)展，然后在這個(gè)圈里就繞不出來了，如此惡性循環(huán)會(huì)使我們的政府永遠(yuǎn)是全能政府。

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