[摘要]國際上政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式主要有兩種：政府部門主導型和私營部門主導型。私營部門主導型比政府部門主導型更有利于政府信息的開發(fā)利用。我國政府信息開發(fā)利用應采取私營部門主導型。私營部門主導型在我國的建立離不開政府信息公開法、著作權法、反不正當競爭法、反壟斷法、政府信息開發(fā)利用法的修改或制定。
　　[關鍵詞]政府信息　商業(yè)模式　信息公開　反不正當競爭　反壟斷
　　[分類號]D035.1
　　
　　信息化技術的普及應用和政府信息資源的豐富提升了政府信息的價值。政府信息的開發(fā)利用問題因此不容忽視。從國際上來看，通常有兩種政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式：一種是政府部門主導型；另外一種是私營部門主導型。前者以歐盟為代表；后者的典型代表則為美國。這兩種政府信息開發(fā)利用的商業(yè)模式是否有優(yōu)劣之分?我國未來應該采用哪種商業(yè)模式，以便促使政府信息的最大化開發(fā)利用，為我國的信息化建設服務?本文試圖對這兩類商業(yè)模式進行初步分析，供大家評介。
　　
　　1　政府部門主導型
　　
　　政府部門主導型可以分為政府部門包攬型和政府部門分包型。前者是政府部門全部承擔政府信息的增值性開發(fā)利用服務。后者同樣還是政府部門唱主角，只不過將其中的一小部分業(yè)務交給私營部門完成，最終向社會提供成品的還是政府部門自身。這兩種類型都有一個顯著特征，那就是政府部門在政府信息開發(fā)利用方面占主導地位。政府部門主導型存在于歐盟諸多國家。
　　
　　1.1　政府部門主導型的主要特征
　　政府部門主導型的主要特征可以從政府信息公開、政府信息的版權、政府信息開發(fā)利用領域的競爭三個角度進行論述。
　　1.1.1　政府信息公開政府信息能否公開，能否便捷公開和低成本公開等都會直接對政府信息后續(xù)的開發(fā)利用產(chǎn)生影響。政府部門主導型的國家在政府信息公開方面往往會設置各種障礙，從而達到拒絕或拖延公開可供私營部門開發(fā)利用的政府信息。其中最為典型的手段就是對可供開發(fā)利用的政府信息收取超過成本之外的高額費用。歐盟2003年頒布的《公共部門信息再使用指令》第十四條明確提出政府部門可以收取除了信息提供成本之外的一定數(shù)額的增值費用。該增值費用除了能夠彌補政府在信息資源開發(fā)方面的開支外，還可以給政府創(chuàng)造收益。
　　另外，政府信息公開法過度依賴依申請公開或被動公開，而不是主動公開的方式。這使得政府信息公開目錄和指南等都無法由政府部門主動向社會發(fā)布，從而導致私營部門無法得知政府部門掌握何信息以及政府信息存儲于何部門等基本信息。因為政府沒有主動公開的義務，所以其向社會主動公開的信息量非常有限。這大大限制了政府信息開發(fā)利用主體的獲取量和水平。
　　1.1.2　政府信息的版權保護政府部門主導型國家的一個顯著特征就是政府信息受到版權法的嚴格保護。歐盟許多國家的版權法都明確規(guī)定政府或皇家對政府信息擁有版權，未經(jīng)許可不得擅自使用。政府信息的版權保護所帶來的對政府信息開發(fā)利用的消極影響就是政府部門可以通過版權許可使用合同對政府信息的再使用進行一些正當或非正當?shù)南拗�，如地域范圍、許可權利的專有性、許可使用的形式等。
　　1.1.3　政府信息開發(fā)利用主體之間的競爭問題　政府主導型國家由于政府部門也可直接提供經(jīng)加工后增值的信息產(chǎn)品，不可避免地產(chǎn)生政府部門和私營部門之間在提供信息產(chǎn)品上的競爭問題。如何確保政府部門和私營部門之間在提供信息產(chǎn)品方面的公平競爭，以及如何避免政府部門在提供信息產(chǎn)品上的壟斷都成為了不可回避的問題。
　　首先，政府部門在信息資源擁有上的壟斷地位，可能造成對私營部門競爭上的不利以及信息產(chǎn)品使用者的利益損害等弊端。私營部門則天然地處于劣勢。它們無法獲取與政府部門相同質(zhì)量的政府信息。政府部門還有即時獲取政務資源的優(yōu)勢，但私營部門卻沒有。這無疑影響到了私營部門所提供給市場使用的政府信息增值產(chǎn)品的質(zhì)量。
　　其次，政府部門可向私營部門高價收取政府信息提供費用，但其自身卻只需支付小部分費用甚至不支付任何費用。政府部門可以通過不區(qū)分公共信息和商業(yè)信息，對私營部門一并征收同等費用，進而增加了私營部門獲取政府信息的成本。
　　再次，政府部門可以通過許可合同，對私營部門的開發(fā)利用從地域、權利和時間等方面進行限制，以便穩(wěn)固其在政府信息開發(fā)利用市場的優(yōu)勢地位。所有這一切都可能造成競爭不公，也會打擊私營部門進入政府信息開發(fā)利用市場的信心以及積極性。
　　最后是政府信息的提供質(zhì)量問題。信息技術的廣泛運用意味著除私營部門外，政府自身也有能力向社會提供增值產(chǎn)品。但是，政府并不能統(tǒng)攬所有增值產(chǎn)品的提供，也不太可能提供所有的合乎客戶需求的增值產(chǎn)品。畢竟政府部門的核心職能并不在此。另外，一般認為，信息公開法律只要求行政機關有提供信息的義務，但無加工、整理、創(chuàng)造信息的義務。這種以政府為核心的信息提供方式和私營部門以客戶為核心的方式自然會影響到信息增值產(chǎn)品的質(zhì)量。
　　
　　1.2　政府部門主導型的弊端
　　歐盟國家的政府部門主導型的做法遭到各種質(zhì)疑。諸多學者認為政府部門主導型是阻礙歐盟信息開發(fā)利用的絆腳石，并且也是其市場遠遠落后于美國的主要癥結。政府部門主導型的弊端主要體現(xiàn)在如下三方面：①政府部門主導型的做法從短期來看似乎彌補了政府部門的資金緊缺，但是這種做法并不利于一個產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展，也不利于宏觀經(jīng)濟效益的提升。②政府部門主導型做法從帳面上來看，相關政府部門似乎有所收益，但是其中的一些收益卻是來自采購信息增值產(chǎn)品的其他政府部門所支付的公共資金，這無異于左口袋出右口袋進，實際總額并沒有增長。③政府部門主導型做法阻礙了私營部門的積極參與。毫無疑問，沒有私營部門的積極參與，政府部門由于其功能定位和慣性思維，永遠不可能向社會提供所有的客戶化產(chǎn)品，從而滿足各種客戶的不同需求。
　　
　　2　私營部門主導型
　　
　　私營部門主導型可以劃分為公私部門合作型和私營部門包攬型兩種：①前者基于專業(yè)上和技術上的要求等，政府部門與私營部門相互合作，共同完成政府信息資源的開發(fā)利用；②后者完全由私營部門自主進行開發(fā)利用，政府部門不再介入該商業(yè)領域。私營部門主導型最典型的例子是美國。政府和商業(yè)部門的職責界定明確，政府不從事與增值服務相關的活動，而只從事一些信息資源的原始積累和其他非贏利性開發(fā)利用，所有商業(yè)服務都交給私營部門完成。
　　
　　2.1　私營部門主導型的主要特征
　　私營部門主導型與政府部門主導型相比，主要在政府信息公開、版權和競爭三方面存在區(qū)別。
　　2.1.1　政府信息公開　私營部門主導型國家在政府信息公開方面兼顧主動和被動公開兩個方面。如美國1996年修改后的《信息公開法》第552條a款1項和2項明確要求政府部門不僅主動公開涉及其結構、職能和辦事程序等信息，而且還要主動公開涉及公共利益 的信息。該法第552條a款2項還要求政府部門主動公開那些依據(jù)信息本身或已經(jīng)向申請人公開過的，而且將來可能會成為其他申請人的申請對象的政府信息。實踐中，就是對于那些三次以上申請都涉及同一信息的信息主動公開。主動公開和依申請公開兩套信息公開機制完善了私營部門獲取政府信息的途徑。
　　在政府信息提供方面，確立了成本收費原則。政府信息的定價問題直接影響到其社會化增值開發(fā)利用的成本。美國《信息公開法》第552條a款4項和《文書工作縮減法》第3506條d款4項規(guī)定政府對其擁有的信息資源的價格收取不得超過提供信息的花費。這包括搜索信息、復制、打印、遞送信息所直接產(chǎn)生的費用，從而排除了按照所提供信息的經(jīng)濟價值收取費用的可能。
　　另外還有政府信息獲取的便捷性原則。美國《信息公開法》第552條a款3項將信息獲取的文件格式的選擇權賦予了公眾。公眾可以根據(jù)自身的需求，在政府力所能及的范圍內(nèi)，自由選擇提供信息的格式，如電子文本還是紙質(zhì)文本。相對紙質(zhì)文本而言，電子文本更有利于增值開發(fā)利用。
　　2.1.2　政府信息無版權原則　美國《版權法》第105條明確禁止任何聯(lián)邦政府對其所擁有的政務資源設定版權，該項規(guī)定使得試圖通過版權保護阻礙政府信息獲取的企圖落空。這也使得任何人都可以以任何形式復制政府信息并以市場價格予以出售。當然，版權豁免規(guī)定只適用于聯(lián)邦政府，對于州政府并不適用。各州可對其所擁有的政務資源采取版權保護，并限制再次使用。
　　2.1.3　政府信息開發(fā)利用方面的競爭禁止　除了要求政府部門只能按照成本收取提供信息的費用外，美國《文書工作縮減法》第3506條d款4項還設定了其他三項政府部門信息開發(fā)利用的禁止行為。一是禁止政府部門建立任何排他的、限制性的或其他阻止公眾及時和平等獲取政府信息的政策安排。這項禁止是為防范政府部門可能濫用信息壟斷地位而設立。二是禁止政府部門限制或管制私營機構使用、再使用或出售所獲取的政府信息。三是禁止政府部門向私營機構征收再使用或銷售的許可費用。這些禁止性規(guī)定是為防止政府部門在不能主張版權保護的情況下，采取其他類似版權保護的措施阻礙私營部門對可增值開發(fā)的政府信息的獲取。這些規(guī)定也將政府部門從政府信息開發(fā)利用市場上隔離出去。
　　
　　2.2　私營部門主導型的優(yōu)點
　　私營部門主導型存在諸多優(yōu)越性。首先是該類型有利于公平競爭，避免政府部門壟斷信息。例如，政府部門可以通過不計成本或模糊成本的方式達到阻礙私營部門進入政府信息開發(fā)利用市場的目的。對政府信息的壟斷問題由于政府部門不得介入該商業(yè)領域而得以避免。
　　其次是該類型打消了政府部門通過版權進行的不合理限制，如限制政府信息的使用權利、范圍、時間和方式等。所有意圖通過版權來限制私營部門開發(fā)利用政府信息的做法都因政府部門無權對其所擁有的政府信息享有版權的規(guī)定而得以禁止。
　　再次是該類型可以鼓勵私營部門之間在政府信息開發(fā)利用領域的競爭。政府部門不得對政府信息的再次使用進行任何限制。任何私營部門都可以不受歧視地享有獲取政府信息并進行開發(fā)利用的權利。這無疑給政府信息開發(fā)利用注入了一針強心劑。
　　最后是該類型所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟效應。從長遠角度來看，私營部門主導型可以增加就業(yè)機會和國家稅收。正因為此，美國政府信息開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)對美國經(jīng)濟貢獻很大。2000年的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，歐盟整個政府信息產(chǎn)業(yè)的價值為68億歐元，而同期美國政府信息產(chǎn)業(yè)的價值卻達到7500億歐元。如此巨大的差距喚起了歐盟對政府信息重要性的重新認識。
　　
　　3　我國未來政府信息開發(fā)利用商業(yè)模式的初步設想
　　
　　我國信息技術的發(fā)展和電子政務建設的逐步深入使得信息可以與其載體分離并得以低成本地廣泛傳播、轉(zhuǎn)讓和使用。政府信息的商業(yè)價值因此也日益凸顯。同時，信息產(chǎn)品對國民經(jīng)濟的貢獻也十分突出。政府作為最大的信息擁有者，掌握了社會80％以上的政府信息，是政府信息開發(fā)利用市場不可缺少的力量。為了開發(fā)利用政府信息，我國有必要借鑒國外經(jīng)驗，建立一套適合我國政府信息開發(fā)利用的最佳機制。我國信息化戰(zhàn)略的確立決定了我國應采用私營部門主導型。為確立私營部門主導型，我國政府應從如下四個領域規(guī)范政府信息開發(fā)利用市場。
　　
　　3.1　信息公開法的出臺
　　雖然我國已經(jīng)于2007年頒布、2008年實施了《政府信息公開條例》，但是法律，而不是行政法規(guī)，是最終立法目標。信息公開法是政府信息社會化增值開發(fā)利用的前提和基礎。只有有了信息公開法，增值開發(fā)利用的主體權利才會因為有了主動公開和依申請公開制度的保障而不會得到不該有的歧視，收費、信息提供的方式等問題也能夠有法律保障而使得增值開發(fā)利用的障礙得到消除。另外，還可以有效解決法律之間的沖突問題，從而提升政府信息公開化程度。當然不可否認，我國《政府信息公開條例》在促進政府信息開發(fā)利用方面有一些積極作用。
　　
　　3.2　版權法的修改
　　從短期來講，要盡量減少版權限制所帶來的負面影響；從長期來看，應該修改《著作權法》，擴大政府信息不予版權保護的范圍甚至取消政府信息的版權保護。依據(jù)我國《著作權法》第五條規(guī)定，除了法律、法規(guī)，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，官方正式譯文，時事新聞，歷法、通用數(shù)表、通用表格和公式不得有版權限制外，其他政府信息都可能成為版權保護的客體。于是，政府機構可能會出于本部門的利益考慮，行使一些版權方面的合法限制。例如，通過簽訂著作權許可使用合同限制政府信息使用的地域范圍和期間、授予許可使用權的專有性以及征收高額信息提供費用等。這些規(guī)定雖然合法，但是并對政府信息增值開發(fā)利用無益。
　　
　　3.3　競爭法的完善
　　我國需要彌補政府信息領域在不正當競爭或者壟斷規(guī)制等法律規(guī)定方面的空白。行政壟斷雖然在我國《反不正當競爭法》和《反壟斷法》中有所規(guī)定，但是這些法律中的行政壟斷主體，即各級政府部門，并不被視為市場競爭主體的一方，而是被視為擁有市場干預力量的一方，從而未對其經(jīng)濟活動進行規(guī)制。這些法律忽略了政府自身也可成為增值開發(fā)利用的主體，直接參與到市場競爭中去的可能。如何確保政府和其他市場主體在向社會提供增值產(chǎn)品上公平競爭就成為不得不思考的重要問題。這是因為政府部門可以通過一味地降低成本或者抬高信息提供費用，排擠私營機構進入到政府信息增值開發(fā)利用市場。另外，政府部門也可利用其對政府信息的壟斷優(yōu)勢，阻止私營機構獲取與其相同質(zhì)量的原始政府信息。政府部門還可利用即時獲取政務資源的優(yōu)勢，在向市場提供信息資源的時候搶占先機。政府部門還可通過許可合同，對私營部門的開發(fā)利用進行限制，而其自身卻不受任何限制。這一切都會造成不公平競爭或壟斷問題。要解決這些問題，就必須修改我國目前的競爭法律。
　　
　　3.4　政府信息開發(fā)利用法的出臺
　　我國可以通過制定單行法，如政府信息開發(fā)利用法，明確政府部門和私營部門對于開發(fā)信息資源的界限，并且明確規(guī)定政府部門不得對私營部門的再次使用或開發(fā)利用進行任何類似版權保護方面的限制，如通過簽訂排他性合同從而造成對私營部門在政府信息獲取上的歧視，限制私營機構使用、再使用或出售所獲取的政府信息以及向私營機構征收再使用或銷售的許可費用。在信息資源開發(fā)利用法中，應明確規(guī)定政府機構不得直接參與市場競爭，以免政府機構由于壟斷政府信息資源而排擠或者區(qū)別對待不同的商業(yè)機構。此外應規(guī)定政府機構應向社會提供同等質(zhì)量的信息資源；政府機構應通過事先公布信息資源更新和收集通知，方便私營機構及時獲取相關資源。

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