為政之要貴在決策,重在執(zhí)行。各級都在強調(diào)執(zhí)行,上下都在為執(zhí)行相互責(zé)怨,“執(zhí)行難”與“執(zhí)行不力”,孰是孰非、莫衷一是。劉顯強(化名)在縣委書記任上已6年有余,對基層執(zhí)行力問題有著切身之感與深入思考,本刊對其進行了專訪――
　　
　　執(zhí)行力疲軟:癥結(jié)在上還是下?
　　記者:為什么談到執(zhí)行力的問題,往往是“上面多責(zé)難,下面多怨艾”?
　　劉顯強:尊重規(guī)律、符合實際、順應(yīng)民意的決策是決定執(zhí)行效果的首要前提,所以執(zhí)行力考量的不僅僅是下面執(zhí)行層,更重要的在于上面決策主體,尤其是一把手的決策,因為一把手是決策過程的領(lǐng)導(dǎo)核心。
　　
　　記者:一些基層干部反映,如果上面的決策與基層脫節(jié),就必然導(dǎo)致下面執(zhí)行難。
　　劉顯強:我認為現(xiàn)在最大的問題是決策行為閉門造車“衙門化”。不論哪一級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作決策,都應(yīng)把發(fā)展的速度、改革的力度、社會和群眾可承受的程度結(jié)合起來,廣泛聽取各個方面包括執(zhí)行層面的意見和建議。但現(xiàn)在一些地方,決策前調(diào)查研究成了領(lǐng)導(dǎo)下基層、上電視、走馬觀花、行為作秀的托辭;上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的工作會議不再討論,討論也是走走過場,反對的意見很難采納,主要目的是把上級的會議精神傳達下去、紅頭文件轉(zhuǎn)發(fā)下去,執(zhí)行責(zé)任分解轉(zhuǎn)移下去。不科學(xué)、不切實際的決策,在基層是行不通的,是難以配套、難以執(zhí)行的。
　　并且,近年來片面強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化,導(dǎo)致班子成員有資歷、能力、政績和經(jīng)驗的執(zhí)行型干部減少;強調(diào)高學(xué)歷,導(dǎo)致班子成員中執(zhí)行經(jīng)驗豐富的干部失去了應(yīng)有的位置。如此被“優(yōu)化”的班子結(jié)構(gòu),難免使決策打上脫離實際的“衙門”烙印。
　　
　　記者:還有人認為,決策執(zhí)行難與官員,特別是一把手頻繁調(diào)整有關(guān),你怎么看?
　　劉顯強:一把手初到一地、執(zhí)政一任,必然為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作決策,同時為任期內(nèi)個人政績作決策,而且一般不會停留在前任的決策思路和發(fā)展路徑上,所謂“各執(zhí)各調(diào),各吹各號”。一把手頻繁變動自然使當(dāng)?shù)氐墓ぷ魉悸诽幵诓粩嘧兓?下面在執(zhí)行中存在慣性力量與轉(zhuǎn)移,致使發(fā)展反復(fù)折騰、地方勞民傷財、執(zhí)行難有結(jié)果,甚至鬧出了一些地方因領(lǐng)導(dǎo)頻繁變動的口號標(biāo)語換不及而在全市大會上挨批的怪現(xiàn)象。
　　“一把手政治”是不折不扣的體制弊端。“老大難,老大一抓就不難”只是個誤區(qū),什么事都要一把手到場,片面夸大了一把手在執(zhí)行層的作用,忽視了班子其他成員特別是整個公務(wù)員隊伍的執(zhí)行作用,而他們才是真正的執(zhí)行主體。干部隊伍的整體資源沒得到激活和優(yōu)化配置,執(zhí)行力難增強。
　　記者:從基層執(zhí)行層面來看,又存在哪些問題?
　　劉顯強:基層干部隊伍是最廣大的執(zhí)行主體,什么素質(zhì)的干部隊伍就會干出什么樣的執(zhí)行業(yè)績。而目前基層執(zhí)行層面最大的問題在于,幾十年積淀的這支隊伍在結(jié)構(gòu)上已缺乏明顯優(yōu)勢,他們在生活上長期處于封閉和超穩(wěn)定狀態(tài),有的在思想觀念上過于保守,有的在工作上被動處于服從和執(zhí)行狀態(tài),有的在成長上無奈處于“自生自滅”狀態(tài)。幾十年始終在同一個地方、同一個崗位上工作,入口把關(guān)不嚴、素質(zhì)不高,能力培養(yǎng)不足、執(zhí)行力不強,在崗提高無路,職務(wù)晉升難求,在位的下不去,無為的出不去,優(yōu)秀的進不來也上不去,一些基層執(zhí)行隊伍執(zhí)行無能力,創(chuàng)造無活力。
　　
　　執(zhí)行力價值判斷:對上負責(zé)還是對民負責(zé)?
　　記者:你怎么看待基層執(zhí)行力呈現(xiàn)的“只對上負責(zé),執(zhí)行難落地”的特點?
　　劉顯強:執(zhí)行力的問題首先要搞清楚“到底對誰負責(zé)”的問題,現(xiàn)在某些基層存在執(zhí)行力評判標(biāo)準(zhǔn)主體錯位的問題。政府的公共權(quán)力來源于人民群眾,應(yīng)當(dāng)為人民群眾服務(wù)。政府各項決策的價值取向和受益主體也是人民群眾,所以人民群眾應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行力監(jiān)督評估的主體。但長期以來,監(jiān)督評估的主體是上級機關(guān),人民群眾沒有參與權(quán)和評判權(quán),所以執(zhí)行過程監(jiān)督失控,執(zhí)行結(jié)果評估失真。還有的執(zhí)行機關(guān)想方設(shè)法,不惜造假去適應(yīng)上級的考核和評估標(biāo)準(zhǔn)、拼湊執(zhí)行成果。并且,一些執(zhí)行者對上負責(zé),這個“上”也并非上級組織,而是上級個人,尤其是管著官帽的這個人。
　　
　　記者:基層對執(zhí)行力的評估,有“目督辦”、“效能辦”等機構(gòu)在專司考核,這些監(jiān)督評估體系有多大作用?
　　劉顯強:這些監(jiān)督評估并不健全。監(jiān)督、評估管理工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo),監(jiān)督評估執(zhí)行的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的確立、程序和方法的設(shè)計都是基于本級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的需要而定,沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn),沒有規(guī)范的評估內(nèi)容,沒有科學(xué)的評估程序和方法,存在很大的隨意性、主觀性和封閉性。而且監(jiān)督評估行為大多是短期行為,沒有形成工作常態(tài);或來源于主要領(lǐng)導(dǎo)一個指示,上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)一紙公文,年終工作一次考核,沒有把監(jiān)督評估執(zhí)行的工作做科學(xué)的、長期的規(guī)劃,沒有從行政管理的閉環(huán)效應(yīng)上升到制度層面。
　　并且,監(jiān)督評價執(zhí)行的結(jié)果運用很不到位,存在“兩張皮”,為監(jiān)督而監(jiān)督、為考核而考核的形式主義傾向,質(zhì)詢罷免、誡勉談話、紀律處分、嘉獎記功等多種手段并沒有與監(jiān)督評估結(jié)果掛鉤,激勵約束沒有在干部最關(guān)心的政治待遇、職位升降去留上。
　　
　　記者:基層執(zhí)行力是否存在難以量化,難以評價的現(xiàn)實因素?
　　劉顯強:的確如此�！罢畈唤y(tǒng)一,政令難暢通”,在管理體制機制不順、職能職責(zé)定位不準(zhǔn)的前提下,對執(zhí)行層的監(jiān)督和評價的范圍、標(biāo)準(zhǔn)很不規(guī)范。
　　有的把公共政策的貫徹落實、年初黨委政府的工作要點、會議文件下達的各種任務(wù)甚至黨委政府組成部門的工作責(zé)任,統(tǒng)統(tǒng)納入執(zhí)行監(jiān)督考核的范疇,都有領(lǐng)導(dǎo)講話,都要求一把手親自過問,輕重緩急,難辨真?zhèn)?叫執(zhí)行層無所適從、無所執(zhí)行;一些地方把招商引資的企業(yè)總數(shù)和資金總額作為衡量政府績效的主要指標(biāo),卻沒有把擴大就業(yè),增加稅收、環(huán)境保護作為監(jiān)督考核內(nèi)容,導(dǎo)致執(zhí)行的“瘸腿”現(xiàn)象等。
　　執(zhí)行力比較:對比西方孰優(yōu)孰劣?
　　記者:學(xué)者鄒讜曾提出“權(quán)力同心圓”理論。他認為,中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)是同心圓,中央和地方強調(diào)同質(zhì)性,在一定范圍內(nèi)有利于提高執(zhí)行效率;而西方權(quán)力結(jié)構(gòu)是三角形,中央和地方適度分權(quán),有利于權(quán)力運行進行監(jiān)督,但不利于提高政府執(zhí)行效率。曾有學(xué)者提出,中國的執(zhí)行力強于西方,這點在許多重大突發(fā)事件和集中力量辦大事上如抗震救災(zāi)、奧運會等都得以充分體現(xiàn)。你怎么看?
　　劉顯強:是的,集中力量辦大事,這正是我們具有中國特色社會主義國家擁有的其他國家無法比擬的優(yōu)勢,抗震救災(zāi)及災(zāi)后迅速恢復(fù)重建就是力證。
　　但是我認為,在執(zhí)行力這個問題上并不能和西方作此簡單比較。西方的權(quán)力運作在于分權(quán),權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點有利于決策的科學(xué)化和民主化,但恰恰會因此降低執(zhí)行的效率,比如同樣是修高鐵,國內(nèi)可以從立項到竣工不到1年半,西方卻可能用幾年時間還在爭論是否要修。但從另一個方面看,決策的慎密可以使執(zhí)行階段少犯錯,少糾紛,其運行規(guī)則是靠遵循法律與制度。
　　而我們的執(zhí)行力,在傳統(tǒng)壓力型管理體制下,每每于關(guān)鍵時刻、特殊時期所向披靡,但必須看到的是,這種執(zhí)行力并不是常態(tài),是在上級高壓之下“逼”出來的,不是依靠法律和制度形成固化的執(zhí)行系統(tǒng),缺乏連貫性與持續(xù)性。因此在日常管理中,在常態(tài)性的工作中,執(zhí)行力就大打折扣,存在諸如有法不依、有禁不止、陽奉陰違等現(xiàn)象。
　　
　　記者:這是為什么?
　　劉顯強:執(zhí)行不力的背后,是社會深刻變革,行政職能轉(zhuǎn)移分化、基層政權(quán)組織功能弱化、行政職能轉(zhuǎn)移分化、社會利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化……傳統(tǒng)壓力型的管理體制和管理方式已經(jīng)受到嚴重沖擊。
　　首先是政府職能轉(zhuǎn)變不到位,嚴重銷蝕執(zhí)行力。“下級服從上級”是黨的組織原則,上級組織決策一旦形成,不理解要執(zhí)行,有困難的創(chuàng)造條件克服困難也要執(zhí)行。但問題是,總感覺政府無所不能、包攬一切的歷史進程似乎尚未走完,面對無限的社會需求,政府職能向市場、社會和企業(yè)分化轉(zhuǎn)移不夠徹底,越位、缺位、錯位現(xiàn)象時有發(fā)生;超出職責(zé)范圍和承受能力,而且不符合群眾現(xiàn)實需求的決策指令時有下達,也難以執(zhí)行到位。
　　長期以來,我們黨來之不易而又行之有效的理論聯(lián)系實際,密切聯(lián)系群眾、民主與集中、一般與個別相結(jié)合的方法,不知不覺被以文件貫徹文件、會議貫徹會議所代替。文山難搬,會海難填,到頭來責(zé)任卻難辭其咎,執(zhí)行效果受到影響。
　　
　　記者:我們常常能看到國內(nèi)一些事情總是“大家都抓,大家都抓不好”,比如食品安全,多頭管理反而導(dǎo)致執(zhí)行盲區(qū)。你認為現(xiàn)行行政管理體制中有哪些問題制約著執(zhí)行力?
　　劉顯強:現(xiàn)行管理體制存在著機構(gòu)重疊、職能交叉、責(zé)任不清、執(zhí)行缺位現(xiàn)象,條塊關(guān)系不明、管理權(quán)責(zé)不明,嚴重抵消執(zhí)行力;行政權(quán)力部門化的利益驅(qū)使同樣阻礙執(zhí)行力,政府組成部門作為政府職責(zé)權(quán)力、利益的代表,卻不能有效維護政府利益,只維護本部門利益,而且執(zhí)行過程中利益傾向性表現(xiàn)突出,執(zhí)行機關(guān)選擇部門利益而放棄政府利益�！坝欣蓤D的爭破頭,沒有好處的踢皮球”,千方百計應(yīng)付和阻撓相關(guān)政策法規(guī)的落實和執(zhí)行。
　　不僅如此,地方政府和部門作為上級政策的執(zhí)行者和本地區(qū)、本部門利益的代表者,在政策法規(guī)和地方利益發(fā)生沖突時,搞地方和部門保護主義,導(dǎo)致政策措施不落實,政策目標(biāo)無法實現(xiàn),執(zhí)行效果難以到位。另一方面,部門權(quán)力利益化后,帶來條塊、部門、行業(yè)之間的分配不公,于是有權(quán)有利部門的工作搶著做,無權(quán)無利行業(yè)的事情懶得做。

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