選舉問題解決不好,人大代表行權(quán)履職自然會打折―― 　　 　　“被代表”與“被當(dāng)選” 　　3月14日,3000多名全國人大代表投票通過了第五次修正的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》,意味著“城鄉(xiāng)按1:1選舉人大代表”、“設(shè)立秘密寫票處”等成為現(xiàn)實,其中一些修訂正是針對當(dāng)前一些地方在代表選舉中存在的問題。
　　在我國,縣鄉(xiāng)兩級人大代表采取直接選舉,各政黨、各人民團(tuán)體可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人,選民或者代表十人以上也可聯(lián)名推薦,盡管選舉法對候選人的提名方式、差額比例等有明確規(guī)定,但由于對入選方式缺乏科學(xué)統(tǒng)籌,導(dǎo)致一部分直選的人大代表行權(quán)履職能力偏低。
　　基層往往須遵循“戴帽”下達(dá)的代表結(jié)構(gòu)比例,“指選”、“派選”等現(xiàn)象普遍存在,甚至要求選民必須提名某一特定的性別、行業(yè)、民族的人為候選人;許多地方重視政黨團(tuán)體提名而忽視選民聯(lián)名提名,選民提名的初步“候選人”被當(dāng)作“陪襯”,往往在經(jīng)過“醞釀”、“協(xié)商”后,“被差額”。
　　而更多的情形是選民對候選人知之甚少�！懊看芜x人大代表時,都說選民要行使好自己的民主權(quán)利,投好自己手中神圣的一票,這些候選人我們既不認(rèn)識也不熟悉,選誰不都一樣。”一位參加過上屆縣人大代表選舉的市民坦言。
　　中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍教授曾在河北寬城滿族自治縣直接選舉作過調(diào)查,他認(rèn)為,在實際操作中,選民聯(lián)合推薦候選人的情況非常少,即使有也會因各種原因而不能確定為正式候選人。“選舉法規(guī)定選民或者代表可以‘聯(lián)名提名’推薦代表候選人,但現(xiàn)實操作透明度低,所謂的‘聯(lián)名’也是按照‘組織意圖’提出的�！币晃豢h人大工作者向記者透露。
　　“包辦”的問題在于,有可能讓有代表選民意愿和能力的人沒有機(jī)會入選,而個別缺乏代表能力或意愿的人卻被動當(dāng)選。“如果按比例必須有個‘無、知、少、女’,而剛好有個無黨派人士、知識分子、少數(shù)民族的女干部,那么她將毫無疑問地成為候選人,最終‘被當(dāng)選’�！�
　　這樣的情形勢必會影響選民的積極性。事實上,在基層,大量選民對選舉人大代表態(tài)度漠然,“選舉本身與選民利益關(guān)聯(lián)度不大,導(dǎo)致選民熱情度還不及選村官�！彼�說,“基層群眾缺乏選舉意識,與基層人大權(quán)力虛化也有關(guān)系,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)連牌子、辦公場地都沒有,談何重視呢。”
　　而學(xué)界有這樣一種觀點,公民政治參與的動力來自于利益取向。缺乏博弈優(yōu)化過程的選舉,形成了“高參選率”與“低參選熱情”的強(qiáng)烈反差。各地都把代表選舉當(dāng)作一項政治任務(wù)來完成,選舉者與被選舉者處于被動接受狀態(tài),據(jù)一項調(diào)查報告顯示,近70%的基層選民對上一次選舉的結(jié)果“沒什么印象”,表現(xiàn)淡漠�！安恢�人大代表是誰、在哪,并且找了也不管用�！币晃唤�(jīng)常到各級信訪辦反映問題的村民告訴記者。
　　“選民和候選人都缺乏利益動機(jī),無法形成穩(wěn)定、長期的利益代理表達(dá)關(guān)系和博弈環(huán)境,選民產(chǎn)生‘厭選’心理,當(dāng)選代表沒有強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感,甚至抱著‘無所謂’的態(tài)度就不難理解了�！鄙钲诖髮W(xué)法學(xué)院憲政與人權(quán)研究中心主任鄒平學(xué)教授曾撰文指出。
　　間接選舉下的結(jié)構(gòu)難題
　　縣級以上人大代表的選舉方式是間接選舉,上一級人大代表由下一級人民代表大會在黨委領(lǐng)導(dǎo)下選出。有學(xué)者指出,間接選舉在一些地方運行過程中存在缺乏透明度、候選人之間缺少競爭、差額選舉流于形式等問題。
　　為體現(xiàn)“組織意圖”,一些地方人大候選人考察一般是組織部門牽頭,甚至有的地方人大常委會從班子成員到代表成員直接交由組織部門一手“操持”�！斑@樣就容易讓人感覺地方人大選舉上一級人大代表是由組織部門‘包辦’的,選舉只是走走形式。”一位地級市人大工作者告訴記者,“這樣容易產(chǎn)生代表結(jié)構(gòu)問題,官員和企業(yè)家等比例過大,非富即貴,真正的基層代表人數(shù)太少了�！�
　　為了使本地的代表更具有影響力,間接選舉出的代表最終容易是兩類人:首先是官員,其次就是當(dāng)?shù)赜猩鐣�影響力的�?如當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家、各界知名人士等�！斑@些人在本地政界商界等領(lǐng)域都是有權(quán)威的,有很大的社會影響力,但不見得有很強(qiáng)的社會責(zé)任感,不見得是全體選民最好的代言人�！蹦呈腥舜笱芯渴抑魅畏綍哉J(rèn)為。
　　這些年,“官員代表”呈逐屆增長的勢頭,占據(jù)很大比例。全國人大代表鄧明義指出,政府官員已占代表總數(shù)的50%以上。曾有媒體報道,某省全國人大代表共160名,其中政府官員60名,包括省委書記、省長、各地級市長和重要廳局一把手等,僅有的4名基層代表,也是村支書、村主任、村婦女主任等,此外,企業(yè)老總代表有50余名�，F(xiàn)在不少官員愛說官話,一些企業(yè)家受制于政府,看官員表情說話,能在多大程度上代表民意?
　　一些地方為了讓代表比例結(jié)構(gòu)“更好看”,從形式上更能代表民意,體現(xiàn)基層性,在統(tǒng)計代表界別時,為代表披上“馬甲”。有地方將領(lǐng)導(dǎo)干部劃為“知識分子”,廠長劃為“工人”,甚至將企業(yè)家寫成“農(nóng)民”。
　　其實,人大代表“結(jié)構(gòu)問題”由來已久。蔡定劍教授曾撰文指出,一些地方的選舉沒有真正的體現(xiàn)民意,有計劃安排的成分,所以官員很容易得到代表的位置。“每年‘兩會’期間打開電視,人大分組討論發(fā)言的、記者專訪的、出鏡率高的幾乎都是官員�！标P(guān)心時政的市民陳先生觀點犀利,“既代表政府管理社會,又代表人民監(jiān)督政府。”
　　采訪中許多群眾認(rèn)為,官員代表很難真正成為公眾利益的代言人,“作為社會管理者,官員在涉及許多公共事務(wù)時,其立場不可能與公眾完全一致�！笔忻窆�女士認(rèn)為�！肮賳T代表”太多,導(dǎo)致民意機(jī)關(guān)被“架空”,基層訴求難上傳,公眾權(quán)益被忽視。
　　“官員代表”同時面臨許多制度性困境,比如監(jiān)督。監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關(guān)系,否則監(jiān)督只是一句空話,當(dāng)大量官員代表以人大代表身份參與國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督時,雙重身份如何“自己監(jiān)督自己”或者“下級監(jiān)督上級”?既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的情況同樣會使監(jiān)督流于形式。
　　某市人大內(nèi)務(wù)司法委員會主任委員和運(化名)向記者透露,該市250名市人大代表中,官員代表占80%以上,作為本級人大代表,他們很少提建議或意見,一是嫌麻煩,皮球踢來踢去也是“自問自答”;另一個原因就是不愿太張揚太“刺頭”,影響政治前途。
　　當(dāng)然,也有部分代表認(rèn)為這種比例合理。一位局長代表指出:“這是中國的特色,總體上看,官員的文化、政治素質(zhì)較高,工作經(jīng)驗為其行權(quán)履職準(zhǔn)備了基礎(chǔ)條件。同時他們掌握著大量的社會資源,對國情和地方情況往往吃得更準(zhǔn),這些是其他人群很難擁有的良好履職條件�！�
　　個別富商爭當(dāng)代表的虛功實唱
　　今年“兩會”,面對高房價批評,全國人大代表、廣東省化州市第二建筑工程公司寶安分公司經(jīng)理陳華偉站出來:“沒人叫你去廣州買,也沒人叫你去深圳買,你回老家買就可以啊!”這樣“何不食肉糜”的論斷與常�！袄子牦@四座”的人大代表任志強(qiáng)“年輕人就該買不起房,買不起房為什么不回農(nóng)村”一樣“雷人”。這些富人代表代表的是民意還是各自利益集團(tuán)?“不能讓各級‘兩會’被像這樣的強(qiáng)勢群體掌握了話語權(quán)�！币晃粚W(xué)者如是看。
　　有專家指出,個別的名流富商爭當(dāng)人大代表,除了因為人民代表大會本身的重要性外,也將代表視為一個身份和光環(huán)的象征,并且通過這一利益表達(dá)機(jī)制上的重要渠道進(jìn)入體制內(nèi),更有利于他自身利益的實現(xiàn)�！靶袠I(yè)佼佼者、社會名流并不代表就有很強(qiáng)的履職能力,官員身份也不能說明其履職積極性更高�！币幻麃碜曰鶎拥娜珖�人大代表則批評,“一些名流富商,開會不熱情,履職不積極,倒熱衷于會下拉關(guān)系、跑項目,尋求生意機(jī)會,更有個別人將人大代表身份作為保護(hù)傘,胡作非為�！�
　　現(xiàn)實中不乏一些地方人大在選舉中把關(guān)不嚴(yán)或者暗箱操作,將一些違法亂紀(jì)的人也選為人大代表。如今年“兩會”前夕曝出的“粵北首富”、韶關(guān)市宜達(dá)燃料開發(fā)有限公司董事長朱思宜,靠賄賂謀得全國人大代表的身份,竟然還被當(dāng)?shù)匦麄鳛椤懊餍谴�表�?吉林省惡名昭著的“黑老大”、長春吉港集團(tuán)公司監(jiān)事會主席�；洿阂苍�是全國人大代表;而在本次重慶打黑中抓獲的黑惡勢力頭目,許多當(dāng)?shù)匾话远际歉骷壢舜蟠��?更在早年出現(xiàn)過將已被紀(jì)委“兩規(guī)”的人選作人大代表的鬧劇。
　　而另一方面,在一些地方那些真正履職熱情高、能力強(qiáng)的候選人卻有可能落選,或者那些敢言善言的人大代表因得罪當(dāng)?shù)囟�不能連任。最近,深圳選民鄭祖華投書深圳市人大,建議換屆時為市民留下4位以直言出名的人大代表,擔(dān)心這些得罪人的代表“被打入另冊”。
　　“無論是官員還是富商,最關(guān)鍵的是真正選出那些具有德才兼?zhèn)�、代表民意、調(diào)查研究、獨立思考的從政議政能力的代表,”和運認(rèn)為,“今年新修訂的選舉法‘應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表,特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表’的規(guī)定將在事實層面上減少‘權(quán)勢代表’,對擴(kuò)大民主基礎(chǔ)具有重要意義。”有全國人大代表預(yù)測,選舉法的修改將導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)干部的代表要相應(yīng)減少,尤其是省一級”,應(yīng)該說是大勢所趨,符合民意。

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