說起“改非”，必定繞不開非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置這個話題。 　　1993年我國建立和推行國家公務(wù)員制度后，職務(wù)分類分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在廳局級以下設(shè)置。因此，一些未到退休年齡的廳、處、科三級領(lǐng)導(dǎo)干部，因年齡、身體、能力和機構(gòu)改革等因素，便提前離崗改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這樣的干部，被稱為“改非”干部。
　　
　　一種獨特的職務(wù)分類
　　
　　1993年8月14日，國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，將我國公務(wù)員職務(wù)劃分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類。2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》，又在更高的法律層面上，明確了這一職務(wù)分類。
　　應(yīng)該說，這種職務(wù)分類具有明顯的中國特色。政務(wù)類和事務(wù)類是世界上多數(shù)國家對公務(wù)員的一種最基本的分類。據(jù)說在《條例》的歷次草案中，也討論過分政務(wù)類和業(yè)務(wù)類，但是，最終還以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出臺。從感覺上來說，這是一種“官本位”的制度設(shè)計思路。這種分類既參照了現(xiàn)代文官制度，又遷就了解放以來傳統(tǒng)的干部人事制度，細(xì)細(xì)咀嚼，甚至還隱約有些古代官吏制度的味道。
　　我國古代官員職務(wù)與品秩包括五方面內(nèi)容，即職務(wù)和品、爵、勛、階。這五方面內(nèi)容中最常見也是最重要的就是職務(wù)，宰相、尚書、巡撫、知州、知縣等都屬于職務(wù)范疇，表示一個人實際工作權(quán)責(zé)的范圍，與現(xiàn)在的省長、廳長、縣長、局長一樣。與職務(wù)相配套的就是品秩，有品、爵、勛、階四種。品指的是官員的等級，是官員品秩中最核心的部分，相應(yīng)的職務(wù)對應(yīng)相應(yīng)的品，與現(xiàn)在的職級基本原理相同。此外還有一種叫“階”，又稱散階、散官。階也和品掛鉤，但僅表示一種待遇，并無實職，類似于今天的“正處級待遇”、“副科級待遇”，與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)似曾相識。
　　
　　誰動了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的奶酪
　　
　　總的來說，設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對中國廣大的公務(wù)員來說是一個福音：從此不再華山一條道。此前，對絕大多數(shù)公務(wù)員來說，僅靠職務(wù)晉升來提高待遇是不現(xiàn)實的。因為中國只有8%的公務(wù)員是處級以上，92%的公務(wù)員都在科級以下。而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的出現(xiàn)，在仕途艱險奇窄的小道外另辟蹊徑，提供了一條較為平坦開闊的上升路徑――在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限的情況下，解決相當(dāng)部分沒有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員（特別是專業(yè)技術(shù)人員）的職級待遇。
　　“地方公務(wù)員對于這種改變命運的新制度翹首期待�！眳⑴c起草《公務(wù)員法》的國家行政學(xué)院教授宋世明博士，這樣表述其多次到地方調(diào)研的感受。
　　然而，從實施十幾年的情況看來，這一制度設(shè)計的初衷并沒有很好實現(xiàn)�，F(xiàn)實中，一般公務(wù)員能夠沿著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向上攀升的寥寥無幾；但是當(dāng)初設(shè)置的另一項功能――安撫功能卻效果甚佳，成為了歷次精簡機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、減少職數(shù)減下來的領(lǐng)導(dǎo)干部安置場所�！叭缃裰碚{(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)大都由退二線的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)任或改任，成為其退休前的棲息地�！币晃谎芯扛刹咳耸轮贫鹊膶＜艺f。
　　制度功能的異化，自然而然使這項制度的受益者發(fā)生變化，本來為一般公務(wù)員開辟的職業(yè)發(fā)展新路的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，被“挪用”成為了給減下來或?qū)⑼说念I(lǐng)導(dǎo)干部的一種待遇，而事實上，這兩類干部也構(gòu)成了當(dāng)前非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的主體。
　　由于承擔(dān)了過多的“安置辦”和“干休所”功能，導(dǎo)致現(xiàn)實中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置過多過濫。本來，在1993年頒布的《國家公務(wù)員制度實施方案》中，提出“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)根據(jù)工作需要，不搞平衡設(shè)置”，對職數(shù)是有嚴(yán)格的比例限額的。但當(dāng)前在地方、尤其在市縣兩級，調(diào)研員和助理調(diào)研員職數(shù)，不得超過處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的三分之一；主任科員和副主任科員職數(shù)，不得超過科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)50%的職數(shù)限額，被屢屢突破。
　　
　　既是成果，也是代價
　　
　　可以說，未到退休年齡領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是我國干部人事制度改革的相關(guān)，這個政策就是退二線。
　　改革開放以來，我國干部人事領(lǐng)域改革的最大成就，就是廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，實行退休制度和任期制。任期制的基本特點是任用有期，到期就下，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)成為干部一定時期的工作崗位，而不再是干部的終身待遇。隨著干部人事制度改革的深入和一系列規(guī)范性文件的出臺，領(lǐng)導(dǎo)干部任期制日益完善。
　　去年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中，明確規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部每個任期為5年”，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任期達(dá)到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任第二條所列范圍內(nèi)的同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，進(jìn)一步從制度上解決了“不到退休不退位、不犯錯誤不下臺”的“終職制”問題。
　　非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置，為“下”來的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了一個比較平穩(wěn)的“出口”。這個“出口”緩解了組織部門的壓力，也使完善干部任期制度有了更有利的實施環(huán)境，推動了干部年輕化的進(jìn)程。而今，廳以下領(lǐng)導(dǎo)干部到達(dá)任職年齡后，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)已經(jīng)深入人心并成為一種常態(tài)。
　　領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍年輕化建設(shè)，是我國干部制度改革的又一重大成果。在去年開始啟動的全國省級黨委大換屆中，一批50歲上下年富力強的領(lǐng)導(dǎo)干部走上省委書記、省長的重要崗位。省級黨委書記中，生于上世紀(jì)50年代的達(dá)到12人，占省級黨委書記總數(shù)的39%。擔(dān)任陜西省委書記的趙樂際今年只有50歲，是目前最年輕的省委書記；從團(tuán)中央書記處第一書記到湖南省委副書記、省長的周強今年47歲，是目前最年輕的省長。
　　但是，領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍年輕化步伐的加快，客觀上又使干部向“上”的空間收窄。一次，與一個官場朋友聊天，對方調(diào)侃說，張愛玲有句話叫出名要趁早，現(xiàn)在是當(dāng)官要趁早。關(guān)鍵年齡提不上去，就沒有前途，等著“改非”了。
　　在一些地方干部年輕化的具體操作中，年齡是硬杠杠，實行“一刀切”，并且切的年齡與級別成正比�，F(xiàn)在普遍是超過45歲原則上不晉升縣處級，超過40歲原則上不晉升科級。如此相當(dāng)數(shù)量的干部便因為年齡問題滯留，升不上去，又必須為年輕干部騰崗讓位，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)便成為別無選擇的出路。
　　在各方面待遇嚴(yán)重向領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)傾斜的中國公務(wù)員世界，如果非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對基層普通公務(wù)員尚算是大餐的話，對嘗過“當(dāng)官”滋味的人來說，實屬雞肋，食之無味。山東濟(jì)南市委組織部2003年的抽樣調(diào)查顯示，80.6%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對公務(wù)員最有激勵效果的因素。長春市委組織部提供的數(shù)據(jù)表明，某單位達(dá)到條件的干部中有70%不愿意從副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任正職非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。從這個意義上來說，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”是為大局犧牲個人利益，是承擔(dān)改革的代價。
　　
　　“改非”＝退二線？
　　
　　現(xiàn)實中“改非”出現(xiàn)的種種問題，應(yīng)該說與我們實行的一個特殊的政策密切相關(guān)，這個政策就是退二線。
　　在領(lǐng)導(dǎo)崗位，叫一線；退下來，稱作到二線。退二線是領(lǐng)導(dǎo)干部正式退休前的一個緩沖地帶，也是中國國情下干部制度的特殊產(chǎn)物，解甲不歸田，無官還在崗。
　　上世紀(jì)50年代末，毛澤東提出中央分設(shè)一線、二線，他自己退二線，以集中精力研究、考慮一些重大理論問題。上個世紀(jì)八十年代初期，鄧小平倡導(dǎo)打破干部終身制，實行老干部退二線，自己也以身作則。應(yīng)該說，當(dāng)時這種退二線的政策，作為一種過渡，對打破干部職務(wù)終身制是發(fā)揮了積極作用的，退二線的也大多是過了退休年齡的老革命干部。而一旦離開了當(dāng)時特殊的時代背景，退二線也就逐漸失去了原來存在的意義。
　　但在干部職務(wù)終身制成為歷史后的新時期，退二線的政策卻沒有隨之消失，而以“改非”的面目繼續(xù)延續(xù)著生命力。當(dāng)然，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部不都是退二線來的，但現(xiàn)在退二線的都“改非”卻是事實。并且，作為干部年輕化絕對化所產(chǎn)生的副產(chǎn)品，現(xiàn)在退二線干部數(shù)量越來越多，級別越低，退二線的年齡就越靠前。在基層，甚至出現(xiàn)了40多歲的科級干部就開始放馬南山的情況。
　　在國家公務(wù)員制度中，只有在職和退休之分，并沒有退二線這一中間地帶；并且從制度設(shè)計的初衷來說，設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也絕非是為了安置退二線人員。根據(jù)我國公務(wù)員法的規(guī)定，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是不具有行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的實職，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部應(yīng)該有明確的崗位職責(zé)和工作任務(wù)，并且正常履職。并且，絕大多數(shù)“改非”干部，從年齡經(jīng)驗身體精力各方面來說，也足以承擔(dān)相當(dāng)?shù)墓ぷ髫?zé)任。但由于當(dāng)前的法規(guī)等對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作職責(zé)和任務(wù)沒有作明確的規(guī)定，一些地方的黨委及其組織部門便沿用退二線政策對待“改非”干部，沒有把發(fā)揮“改非”干部作用視為必要，從而作出合理的工作安排。
　　工作崗位有一線二線之分，但對在職干部分一線二線，就會帶來紊亂，也造成部分干部心態(tài)的變化，客觀上造成行政成本的增加和人才資源的浪費，由此產(chǎn)生了不利于整個干部隊伍建設(shè)的負(fù)面影響�？梢哉f，當(dāng)前“改非”干部隊伍管理中的很多問題，的確有必要進(jìn)行認(rèn)真地審視。

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