事實(shí)證明，若不能真正束縛住權(quán)力本身，任何權(quán)力都是靠不住的。 　　 　　當(dāng)下，各權(quán)力部門實(shí)施垂直管理的呼聲一浪高過一浪，越來越多的職能部門已經(jīng)或正在努力爭取擠進(jìn)垂直管理的行列。2000年，國家藥監(jiān)局開始建立省以下垂直管理體制；2005年，全國26個(gè)產(chǎn)煤省份都設(shè)置了垂直管理的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)；2006年以來，國家環(huán)�？偩纸M建的華東、華南、西北、西南、東北等5個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心直接由國家環(huán)保部門垂直管理。日前，國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳明確表示，環(huán)保部門實(shí)行垂直管理是“早晚的事”。據(jù)記者觀察，當(dāng)前正在爭取垂直管理的部門還有：監(jiān)察、公安、檢察、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育等。而在去年上海社�；�金案被披露后，有關(guān)學(xué)者也呼吁高層對(duì)省級(jí)以下社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理。記者還注意到，哪個(gè)領(lǐng)域問題突出，哪一項(xiàng)工作推進(jìn)遇阻，就有人提出對(duì)該領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾�。比如，前不久，某縣的文物保護(hù)工作推動(dòng)不力，人們馬上開始熱議文物保護(hù)部門也該實(shí)行垂直管理。垂直管理已經(jīng)被視同抗地方干擾的靈丹妙藥，也從另一個(gè)側(cè)面宣告了某些行業(yè)部門在面對(duì)地方政府干擾時(shí)的無能為力甚至束手無策。
　　按照垂直管理設(shè)計(jì)、推行者的良好意愿，將權(quán)力部門進(jìn)行垂直管理后，就可以有效解決地方保護(hù)主義的泛濫，使有法不依、濫用職權(quán)的狀況得到改善甚至杜絕。
　　垂直管理真能順利取得預(yù)想的效果嗎？
　　
　　難破地方保護(hù)迷局
　　
　　從垂直管理部門的運(yùn)作效果來看，首先并沒有有效地破除有著深刻的社會(huì)和制度背景的地方保護(hù)主義。
　　垂直管理部門難拒地方“勾兌”。為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，地方政府會(huì)想盡一些辦法來完成。比如，為完成經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)、增加GDP，有的地方往往重招商輕審核，從而導(dǎo)致污染企業(yè)來了，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)也來了；地方政府往往還會(huì)為這些企業(yè)的進(jìn)入大開綠燈，會(huì)主動(dòng)為這些企業(yè)協(xié)調(diào)與實(shí)行垂直管理的監(jiān)管執(zhí)法部門的關(guān)系。
　　為了給部下做表率，某省一位縣委書記自加壓力，率先出馬招商引資，憑著縣委書記的面子，很快招來了一家會(huì)給當(dāng)?shù)貛�來可觀稅收、能解決當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百人就業(yè)的高耗能污染企業(yè)。而這樣的企業(yè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，按常規(guī)，負(fù)責(zé)審批的各類垂直管理部門是不可能讓其落地生根的。但這位縣委書記親自出馬四處協(xié)調(diào)，不僅讓其在當(dāng)?shù)芈淞藨簦�還搞定稅務(wù)、國土、電力等各路垂直管理部門，為其爭取到了優(yōu)惠的減免稅收政策和電力政策，類似的事例比比皆是。
　　河北一位副市長在私下對(duì)記者聊天時(shí)認(rèn)為，不盡科學(xué)的考核方式是產(chǎn)生地方保護(hù)主義的根本原因，也讓地方政府產(chǎn)生了濫用權(quán)力以維護(hù)地方利益的沖動(dòng)。制度安排是影響權(quán)力特征的決定性因素，做好地方任何一項(xiàng)工作之最經(jīng)濟(jì)、最有效、也是最根本的方法，必須是立足于地方，也只能立足于地方。打破地方保護(hù)主義最關(guān)鍵的是要建立科學(xué)合理的考核機(jī)制，而不能采用頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳式的垂直管理方式來解決。
　　利益制約難破地方保護(hù)。盡管實(shí)行垂直管理的執(zhí)法部門其人、財(cái)、物都不由當(dāng)?shù)卣�府管轄，但畢竟是在人家的“一畝三分地”上，與當(dāng)?shù)卮嬖谥�千絲萬縷的聯(lián)系，不可能在執(zhí)法中做到真正意義上的超脫。即使實(shí)行了垂直管理，也不敢輕易得罪地方政府，地方保護(hù)主義依然存在。
　　2006年6月，實(shí)行垂直管理的山西某煤礦安全監(jiān)察局搬進(jìn)了豪華辦公樓，同時(shí)購置了10輛小汽車。買樓的500萬元中有209萬元是從所監(jiān)管的9個(gè)煤礦“借”來的，剩下的有些是當(dāng)?shù)卣�府解決的。另外，買車的63萬元也是煤礦“資助”的。拿別人的手短，吃別人的嘴軟，煤監(jiān)局要了所監(jiān)管煤礦和當(dāng)?shù)卣�府的“贊助”，還能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管嗎？在這里，垂直管理部門利用特權(quán)來為自己牟利，而不是為了維護(hù)法律的權(quán)威。
　　某市一位實(shí)行垂直管理的部門領(lǐng)導(dǎo)“訴苦”說：“單位職工的子女要在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，單位還要在水電氣土地等方面與當(dāng)?shù)卣�府打交道，平時(shí)執(zhí)法遇到暴力抗法更要當(dāng)?shù)毓�安來協(xié)助。沒有地方政府的大力支持，要想順利開展執(zhí)法工作，是無法想象的。所以當(dāng)?shù)卣�府為了�?dāng)?shù)匕l(fā)展而出現(xiàn)的一些違法違規(guī)行為，我們也只好睜只眼，閉只眼�！�
　　此外，垂直管理部門的許多工作人員基本上都生在當(dāng)?shù)�、長在當(dāng)?shù)�，中國又是一個(gè)特有的人情關(guān)系社會(huì)，在當(dāng)?shù)貓?zhí)法、查處違法違軌行為時(shí)，很快就會(huì)有七大姑八大姨前來說情，最后不免大事化小，小事化了。
　　有了這樣的社會(huì)和制度背景，盡管工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等權(quán)力部門實(shí)行了垂直管理，但因破解地方保護(hù)主義不力而導(dǎo)致的監(jiān)管乏力，使得近年來各地出現(xiàn)了大量假冒偽劣產(chǎn)品事件，如“紅心鴨蛋”事件和阜陽劣質(zhì)奶粉事件等。
　　中部地區(qū)一位市長說，現(xiàn)實(shí)中地方政府有濫用權(quán)力的問題，那么，我們應(yīng)該在對(duì)權(quán)力的監(jiān)管上下工夫，要努力通過變革制度安排，使地方政府不敢、也不能再濫用權(quán)力，而不是一味地上收權(quán)力。對(duì)權(quán)力部門大量實(shí)行垂直管理后，地方政府與垂直管理部門的搏弈結(jié)果，最終不過就是兩者形成相安無事、互不干涉的局面。實(shí)行垂直管理就可以破除地方保護(hù)的良好愿望，就這樣被巧妙地化為了無形。
　　都“垂直”了，地方政府還能干啥？
　　在某省人代會(huì)上，不少市長牢騷滿腹，對(duì)一些權(quán)力部門熱衷于實(shí)行垂直管理表示強(qiáng)烈不滿。一位即將退休的工業(yè)大市市長直言不諱地說：“地方政府本來承擔(dān)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任就大，工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等一些重要權(quán)力部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，就等于把地方政府的權(quán)力削弱了，責(zé)權(quán)不對(duì)等，以后還怎么有效開展工作？地方政府到底該干啥呢？”他認(rèn)為，不少經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門實(shí)行垂直管理后，向中央要來了獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，有的尚能公正執(zhí)法，而有些卻把獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)當(dāng)成交易的籌碼，與不法經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)施者討價(jià)還價(jià)，地方政府無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，從而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的惡化。
　　西部地區(qū)一位縣長告訴記者，他所任職的縣有60萬人，每年地方財(cái)政收入只有兩億元，這點(diǎn)錢要保證公務(wù)員的正常工資，保證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還要還以前遺留下來的債務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證正常的公益支出，可以說地方政府有無限的事權(quán)。而稅務(wù)等部門是實(shí)行垂直管理的，地方政府沒有支配稅收的權(quán)力，財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配，使地方政府工作起來顯得非常吃力。四川西部某縣的楊副縣長說，垂直管理部門越來越多，把權(quán)力都收上去了，地方政府就象個(gè)收發(fā)室，地方政府的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，出現(xiàn)了“中央點(diǎn)菜、地方埋單”和基層政府“財(cái)政空轉(zhuǎn)、負(fù)債運(yùn)行”等權(quán)力與責(zé)任相脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政府想干點(diǎn)事情很難。他還對(duì)越來越多的部門可能垂直管理表示出深深的憂慮。
　　長期從事憲政研究的湖南湘潭市委黨校理論研究室主任李鋒認(rèn)為，中央不斷的強(qiáng)化直管力度，實(shí)際上表明了對(duì)地方政府的不滿和不信任。市場不規(guī)范、權(quán)力腐敗現(xiàn)象普遍并非完全是地方政府的責(zé)任，其原因很復(fù)雜，根本上是體制的問題。但現(xiàn)在中央似乎把責(zé)任全部推給地方政府，地方政府自然會(huì)感到委屈和不滿。
　　廣西一位副市長認(rèn)為，用垂直管理來破除地方保護(hù)主義是建立在對(duì)地方政府不信任的基礎(chǔ)之上的。破除地方保護(hù)主義，解鈴還需系鈴人，為何不從剖析地方保護(hù)主義產(chǎn)生的根源入手來研究解決的辦法呢？建立科學(xué)的考核地方政府的機(jī)制，合理劃分中央和地方的職責(zé)和權(quán)限，迫使地方政府正確履職，恐怕比單純通過實(shí)施垂直管理來掏空地方政府要好得多。
　　
　　難敵權(quán)力腐敗
　　
　　用垂直管理來制約地方政府濫用權(quán)力，其實(shí)也就是期待用一個(gè)更高級(jí)別的權(quán)力，來制約可能被地方政府濫用的權(quán)力。似乎有了更高行政級(jí)別的權(quán)力、有了欽差大臣的地位后，就可以解決這個(gè)問題了。
　　然而現(xiàn)實(shí)卻讓人大跌眼鏡。垂直管理部門頻頻發(fā)生的腐敗案件一次又一次告訴我們：不論何時(shí)何地，權(quán)力的天生屬性都是一樣的，分到地方的權(quán)力可能被貪腐勢力收買，垂直到中央的權(quán)力，也可能被貪腐勢力收買。理論上講，垂直管理，權(quán)力越集于一端，持權(quán)柄者就越發(fā)地好操弄，尋租也就更便捷了。
　　鄭筱萸案可謂典型。1998年，鄭筱萸就任國家藥監(jiān)局局長，先大規(guī)模集中權(quán)力，啟動(dòng)藥監(jiān)局藥品監(jiān)督管理體制改革方案，實(shí)行省以下藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)垂直管理，把機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)管理、編制及干部管理、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理等的審批權(quán)限上收到省一級(jí)。接著又推行企業(yè)優(yōu)良制造規(guī)范（GMP）認(rèn)證，并統(tǒng)一藥品國家標(biāo)準(zhǔn)，即“地標(biāo)”升“國標(biāo)”。權(quán)力一統(tǒng)后，接下來就修改游戲規(guī)則：改變藥品審批程序，將原來從專家?guī)熘须S機(jī)遴選專家參加審評(píng)，改為內(nèi)審，審評(píng)人員的位置相對(duì)固定。審批權(quán)高度集中，尋租的通道就由此打開。拿生產(chǎn)批號(hào)，有錢就批得快，沒有錢就得等。出新藥，藥監(jiān)局一年能批一萬多種。GMP認(rèn)證，沒有錢，即使合格的企業(yè)也拿不到，企業(yè)為了生存，只能用錢進(jìn)行交易。某省賣出了1000個(gè)批文，結(jié)果，接連發(fā)生了震動(dòng)社會(huì)的齊二藥假藥事件、欣弗劣藥事件等，產(chǎn)生了數(shù)以萬計(jì)的受害者。
　　為了解決當(dāng)年因藥監(jiān)地方分權(quán)造成亂局而進(jìn)行的藥監(jiān)垂直管理改革，就這樣種下了“龍種”，收獲“跳蚤”，極其迅速地走向了其良好初衷的反面，造成了更大的亂局。細(xì)數(shù)已實(shí)行垂直管理的部門所出現(xiàn)的腐敗案件，人們便可感悟一二。
　　對(duì)各垂直部門來說，當(dāng)他們作為地方政府職能部門時(shí)，尚會(huì)受到當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、紀(jì)委等的制約；垂直管理后，這些制約沒有了，而代之以下管一級(jí)的模式。這盡管加快了上下信息傳遞的效率，但作為上級(jí)部門，遠(yuǎn)在幾百里甚至幾千里之外，對(duì)下級(jí)管理最致命的弱點(diǎn)，就是鞭長莫及。某省工商局紀(jì)檢組長坦言：“省工商局紀(jì)檢組就幾個(gè)人，要想對(duì)全省20多個(gè)市的工商局以及一百多個(gè)縣的工商分局的一把手進(jìn)行有效的經(jīng)常性監(jiān)督是不可能的。在紀(jì)檢組實(shí)行派駐以前，即使發(fā)現(xiàn)某些領(lǐng)導(dǎo)出了問題，但由于在一個(gè)系統(tǒng)里，有‘護(hù)犢子’的心理，很難作出公正的處理。”
　　“山高皇帝遠(yuǎn)”的寬松氛圍，使各級(jí)各垂直部門的一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會(huì)暴露，形成從上到下的“一窩爛”。稅務(wù)、工商等實(shí)行垂直管理的部門多次爆出驚天腐敗大案，其原因即在于此。
　　2003年，實(shí)行垂直管理的海南省工商局原黨組書記、局長馬招德因多次接受下屬賄賂被判處有期徒刑十一年，剝奪政治權(quán)利三年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、萬寧市工商局原局長葉東雄、屯昌縣工商局原局長吳巖等人也因接受下屬賄賂和行賄相繼被檢察機(jī)關(guān)提起公訴，這一“買官賣官”系列案涉及海南全省8個(gè)市縣的工商局長。河北省國稅局原局長李真、內(nèi)蒙古國稅局原局長肖占武等腐敗案件里，均涉及多個(gè)下屬市、縣局的一把手。
　　權(quán)力只要缺乏監(jiān)督、缺乏制約，無論在哪個(gè)領(lǐng)域都會(huì)發(fā)生腐敗。所以，在2006年8月的廣州市“廉政文化周”期間，海關(guān)、地稅、國稅等廉政“高危行業(yè)”的500名青年公務(wù)員宣誓“以后當(dāng)了官，永不貪污！”。這些垂直管理部門之所以被稱為廉政“高危行業(yè)”，就在于手握重權(quán)的垂直管理部門容易滋生貪污腐敗。
　　垂直管理部門的獨(dú)一無二性，還使得他們可能將控制公共資源配置閘門的開關(guān)權(quán)，變成要挾他人的籌碼，從而產(chǎn)生腐敗行為。
　　只因不滿當(dāng)?shù)匾患揖频觊_業(yè)時(shí)對(duì)自己的“不敬”，湖南瀏陽市電力局領(lǐng)導(dǎo)竟限酒店銷售部女經(jīng)理“１０分鐘趕過來”，并說出“喝一瓶酒少停一小時(shí)電”的昏話，席間丑態(tài)百出。在個(gè)人私欲得不到滿足的情況下，竟利用職權(quán)對(duì)該酒店及所在小區(qū)拉閘停電一晚上。這件事情的發(fā)生讓人再次見識(shí)實(shí)行垂直管理的壟斷行業(yè)的霸王邏輯：“你不順從，我就治你”，“老虎不發(fā)威，還當(dāng)我是病貓？”
　　事實(shí)證明，若不能真正束縛住權(quán)力本身，任何權(quán)力都是靠不住的。

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