摘要:美國的糧食戰(zhàn)略主要通過跨國壟斷集團及其掌控的轉(zhuǎn)基因技術(shù)控制國際糧食的種子、生產(chǎn)、銷售全過程,為此主導了世界貿(mào)易組織糧食貿(mào)易規(guī)則,力圖維系自身糧食不公平的競爭地位,限制發(fā)展中國家糧食進口關(guān)稅和貿(mào)易管制政策,并以各種貿(mào)易優(yōu)惠措施誘使一些發(fā)展中國家轉(zhuǎn)種經(jīng)濟作物而對西方糧食和轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)生依賴。為保障糧食安全,我國應積極參與WTO糧食貿(mào)易規(guī)則的修訂,做到適當進口糧食與保護國內(nèi)生產(chǎn)的合理平衡,同時通過區(qū)域和雙邊協(xié)議,建立穩(wěn)定可靠的糧源法律保障體系。
　　關(guān)鍵詞:糧食安全 糧食貿(mào)易規(guī)則 糧食戰(zhàn)略
　　中圖分類號:D83 文獻標識碼:A 文章編號:1005-4812(2010)01-0066-73
　　
　　2008年上半年世界范圍內(nèi)爆發(fā)了糧食危機,據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2008年2月份之前的36個月世界小麥價格漲幅超過140%,全球糧價總體上漲了83%。[1] 對包括亞洲在內(nèi)的許多低收入發(fā)展中國家而言,食品價格的上漲直接威脅到了其生存,無疑是比由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機更為嚴重的事件。在海地、孟加拉、墨西哥等幾十個國家甚至因為糧食問題出現(xiàn)了大規(guī)模流血沖突和騷亂事件。
　　從國際政治、國際關(guān)系層面來看,此次糧食危機折射出美國糧食戰(zhàn)略運作的痕跡。在美國主導的世界貿(mào)易組織(WTO)自由貿(mào)易規(guī)則的推動下,許多國家特別是一些發(fā)展中國家的糧食對外貿(mào)易依存度不斷提高,發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家在維護其糧食安全時處于弱勢地位。我國作為發(fā)展中的人口大國,糧食安全問題始終是關(guān)涉我國國家安全戰(zhàn)略的重要問題,其重要性在2008年上半年世界范圍內(nèi)爆發(fā)的糧食危機中更為凸顯,為此國家主席胡錦濤在2009年6月19日召開的“金磚四國”首屆首腦峰會上專門就國際貿(mào)易環(huán)境下解決糧食安全問題與其他國家首腦展開會談。因此可以說,糧食安全問題是一個全球性問題,它與美國的糧食戰(zhàn)略、國際貿(mào)易規(guī)則的演變交織在一起,十分復雜。探究美國糧食戰(zhàn)略的運作、操縱思路,并梳理其與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則的關(guān)聯(lián),能為我國克服糧食危機提供應對策略。
　　
　　一、美國的糧食戰(zhàn)略:現(xiàn)代國際關(guān)系理論的詮釋
　　
　　國際政治的現(xiàn)實是一個持久的斗爭進程,所有的國家都是在一個檢驗權(quán)力平衡的,并且將決定出誰是最強大的進程中努力奮斗。[2] 追求權(quán)力是每個國家參與國際關(guān)系的目的。冷戰(zhàn)結(jié)束后,“一超多強”的國際戰(zhàn)略格局基本確立,作為唯一的超級大國美國不僅要努力維持以其為核心的國際秩序,而且還要與其盟國一道圖謀建立同質(zhì)性的全球政治經(jīng)濟霸權(quán)體系。[3] 依據(jù)現(xiàn)代國際關(guān)系理論主要流派新現(xiàn)實主義代表學者羅伯特•吉爾平提出的霸權(quán)穩(wěn)定論,霸權(quán)國家必須控制原料、資本的來源、市場以及在高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)上具有競爭優(yōu)勢。[4] 因此,美國將糧食視為與石油一樣的可交換、可控制的戰(zhàn)略商品,并力圖通過各種補貼、專利制度使得其糧食及轉(zhuǎn)基因糧食品種具有全球競爭力,能低價在全球范圍內(nèi)傾銷,借以擠垮發(fā)展中國家的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),而改種美國需要的咖啡、橡膠等經(jīng)濟作物,使得發(fā)展中國家喪失糧食自給能力,即使保留有限的糧食生產(chǎn)也須依賴美國等提供的轉(zhuǎn)基因種子,最終謀求將其他發(fā)展中國家從糧食種子、生產(chǎn)、銷售到糧食消費結(jié)構(gòu)均納入其掌控的糧食食物鏈之中,淪為其霸權(quán)體系的附隨者。當美國面臨次貸引發(fā)的金融危機時,就通過糧價暴漲賺取高額利潤并轉(zhuǎn)嫁金融危機。
　　實踐中,美國通過各項國內(nèi)立法、政策大力發(fā)展糧食生產(chǎn),鼓勵出口。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計資料顯示,近年來,美國玉米、大豆、小麥產(chǎn)量雖然分別占世界產(chǎn)量的37.9%、36.6%和8.3%,但貿(mào)易量卻占世界貿(mào)易量的58%、43%和22%,均居世界第一,[5]美國已具備控制國際糧食市場的基本條件。為了實現(xiàn)其糧食戰(zhàn)略維持霸權(quán)地位,需要建立一個自由、穩(wěn)定以及有效率的國際政治經(jīng)濟秩序,無疑,具有強制管轄權(quán)和貿(mào)易報復措施的的WTO是實現(xiàn)上述目的并得以管理和控制世界的理想工具。所以美國帶頭發(fā)起并主持WTO農(nóng)業(yè)談判,極力在WTO框架下限制發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅和貿(mào)易管制政策,并通過《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(以下簡稱《Trips協(xié)議》)為其轉(zhuǎn)基因糧食品種獲得專利并占據(jù)世界壟斷地位掃除障礙。
　　按照霸權(quán)穩(wěn)定論的解釋,WTO糧食貿(mào)易規(guī)則首先必須對美國等霸權(quán)國家有利,而其他國家之所以認可這些規(guī)則的合法性并參與其中是因為“霸權(quán)國提供了諸如某種有利可圖的經(jīng)濟秩序或某種國際安全之類的‘公共物品’”[6]。因此,在實踐中許多發(fā)展中國家認可從WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則中獲得出口經(jīng)濟作物的收益而在糧食貿(mào)易做出讓步,同時還能在紡織品等其他議題上與美國進行利益交換�？傊�,“相互利益”既是霸權(quán)國主導糧食貿(mào)易規(guī)則合法性的基礎(chǔ),也是整個WTO貿(mào)易規(guī)則穩(wěn)定的基礎(chǔ)。為了維系WTO規(guī)則的穩(wěn)定,保持盟國的團結(jié),美國也不得不忍受歐洲、日本等對它的出口商品的歧視,讓自身狹隘的經(jīng)濟利益服從于盟國的經(jīng)濟利益。[7] 因此,當歐盟等國家和地區(qū)出于自身公共食品安全的考慮而對美國的轉(zhuǎn)基因糧食嚴格管制時,美國一直保持克制,而當美國認為這種管制會對其糧食戰(zhàn)略構(gòu)成嚴重威脅時,美國就不惜使用WTO爭端解決機制打擊這種管制。
　　“霸權(quán)穩(wěn)定”論否定國際規(guī)則本身的獨立性,認為國際貿(mào)易規(guī)則以及規(guī)則的延續(xù)、變遷全憑霸權(quán)國的意志,顯然無法全面解釋WTO多哈回合談判發(fā)展中國家在其中所起的作用,而現(xiàn)代國際關(guān)系理論的另一重要分支新自由主義學派提出的“復合相互依賴”的觀念,能夠更合理地解釋美國主導的糧食貿(mào)易規(guī)則緣何得到其他國家的承認、執(zhí)行以及發(fā)展中國家對WTO糧食貿(mào)易規(guī)則發(fā)展的影響。按照“復合相互依賴”的觀點,權(quán)力不再是國家行為的唯一目標,經(jīng)濟利益顯然是國家安全的根本保障,當前所謂全球化是經(jīng)濟相互依賴規(guī)模最大化的結(jié)果,也是最有利于國際經(jīng)濟法律機制發(fā)展的契機所在。[8] 為了參與全球化并獲取國際經(jīng)濟交往所帶來的利益,各國包括發(fā)展中國家接受了美國主導的糧食貿(mào)易規(guī)則并積極參與多哈談判,又因為利益沖突發(fā)展中國家在農(nóng)產(chǎn)品問題上拒絕與美國妥協(xié),使得多哈農(nóng)業(yè)談判屢次破裂。此外,“復合相互依賴”還揭示了晚近國際糧食貿(mào)易規(guī)則參與構(gòu)建主體多元化以及構(gòu)建內(nèi)容多層次等特點,
　　在WTO成立后的談判中,跨國公司、非政府組織等積極參與相關(guān)談判,并成為一股對立法成敗發(fā)揮巨大影響的力量�？梢哉f,跨國公司對西方國家糧食戰(zhàn)略起到舉足輕重的作用,而且跨國公司操縱糧價和推動西方國家生物能源法案實施的做法也被公認為是這次糧食危機爆發(fā)的主要原因之一。WTO糧食貿(mào)易規(guī)則的制定、修改是一個復雜的過程,“霸權(quán)穩(wěn)定論”和“復合相互依賴”理論對我們深入理解美國糧食戰(zhàn)略的運作提供了一條有效途徑,也為我國吸取其糧食政策、立法的有益經(jīng)驗以及參與WTO多哈談判提供宏觀理論支持。
　　
　　二、美國糧食戰(zhàn)略主導下的糧食貿(mào)易規(guī)則
　　
　　美國糧食戰(zhàn)略的最終目標是通過掌控國際糧食市場以實現(xiàn)其霸權(quán)戰(zhàn)略,為此,他們主導了WTO貿(mào)易規(guī)則以及相關(guān)國際糧食貿(mào)易規(guī)則。
　　(一)在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下通過不公平的出口補貼與國內(nèi)支持等規(guī)則維系其糧食的國際競爭力。
　　美國一直對小麥、玉米、水稻、高粱等糧食作物給予名目繁多的各種補貼,同時還為糧食出口提供種種出口補貼和出口信貸。為了使這些高額補貼獲得WTO框架下的合法性,美國與歐盟等盟國在制定WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》時給自身留下充足的補貼空間。如國內(nèi)支持雖然要求成員國削減“綠箱”以外的補貼,但“藍箱”的設計使美國的差額補貼計劃得以豁免,而由于“綠箱”支持范圍過寬,美國還可將應予削減的補貼措施,轉(zhuǎn)化為綠箱措施支持。因此2008年6月18日,最新一輪的美國農(nóng)業(yè)政策法案《食品、環(huán)保、能源法》能維持高額補貼。據(jù)估計,為實施《食品、環(huán)保、能源法》,美國將在5年的時間內(nèi)花2890億美元。[9] 2008年,盡管大米、小麥、大豆等糧食作物的價格暴漲,但《食品、環(huán)保、能源法》卻維持或提高了大多數(shù)此類作物的補貼。在出口補貼方面,WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定凡在基期(1986-1990年)未接受出口補貼的農(nóng)產(chǎn)品今后不得提供出口補貼,在基期內(nèi)已接受出口補貼的可繼續(xù)提供但須逐步削減。據(jù)WTO秘書處2002年統(tǒng)計數(shù)據(jù),在基期內(nèi)提供了出口補貼的有25個國家,絕大部分為發(fā)達國家。由于當時大部分發(fā)展中國家無力對糧食進行出口補貼,這一規(guī)定等于剝奪了它們今后實施出口補貼的權(quán)利,也使得美國等發(fā)達國家和發(fā)展中國家的糧食貿(mào)易不可能在公平的環(huán)境下發(fā)生競爭。
　　(二)通過《Trips協(xié)議》和有關(guān)生物技術(shù)的國際公約,為轉(zhuǎn)基因種子及技術(shù)獲得專利、占據(jù)壟斷地位掃除障礙。
　　美國孟山都、先正達、陶氏化學和杜邦等四家公司壟斷了轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種子、農(nóng)藥及相關(guān)技術(shù),為了保護這些轉(zhuǎn)基因及相關(guān)生物技術(shù)專利,美國采取了推行《Trips協(xié)議》和在世界知識產(chǎn)權(quán)保護組織(WIPO)框架下協(xié)調(diào)各國專利法以及通過雙邊貿(mào)易協(xié)定的形式強化對轉(zhuǎn)基因?qū)＠�的保護。[10] 在美國、加拿大等西方國家極力推動下,《Trips協(xié)議》得以在WTO框架下達成,《Trips協(xié)議》第27.3條(b)允許成員國不授予動植物專利,為發(fā)展中國家利用生物技術(shù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了一定的靈活性,但該條約書又規(guī)定各成員有義務通過專利制度和專門的特別制度或二者的組合對植物新品種進行保護。鑒于《Trips協(xié)議》只是對轉(zhuǎn)基因技術(shù)提供了最低限度的保護,美國以及其他西方國家轉(zhuǎn)而謀求通過WIPO提高對轉(zhuǎn)基因?qū)＠�保護的水平。2000年11月,WIPO發(fā)起了所謂“專利議程”,其目的在于推動全球“一體化標準”的《實體專利條約》(the Substantive Patent Law Treaty,SPLT)的訂立,而這種高標準是對《Trips協(xié)議》給予發(fā)展中國家有限靈活性的倒退。[11]
　　(三)通過糧食援助和貿(mào)易優(yōu)惠協(xié)議等誘使一些發(fā)展中國家放棄糧食生產(chǎn),從而形成依附于美國糧食的畸形農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。
　　菲律賓的糧食問題頗具代表性。菲律賓一直與美國在政治、經(jīng)濟等方面保持著密切的關(guān)系,受美國影響實施農(nóng)業(yè)資本化政策,菲律賓土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸被西方農(nóng)業(yè)跨國公司和本國資本家控制。加之實行貿(mào)易自由化和重工輕農(nóng)的政策,大農(nóng)場轉(zhuǎn)向生產(chǎn)糖、熱帶水果等以出口為目的的經(jīng)濟作物,而主要糧食的生產(chǎn)都呈現(xiàn)出衰退的局面,菲律賓形成了主要向美國等出口熱帶作物、進口糧食的畸形農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。2008年6月美國與菲律賓簽署《農(nóng)業(yè)合作框架協(xié)議》,[12]該協(xié)議繼續(xù)深化菲律賓的這種畸形糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu),根據(jù)該協(xié)議,菲律賓可以擴大對美國香蕉、芒果的出口,而美國則通過所謂的援助貸款向菲律賓出口大米,并進行糧食品種和家畜基因資源項目的“合作”。
　　(四)使用WTO爭端機制:美國實施糧食戰(zhàn)略的有力武器。
　　WTO糧食貿(mào)易規(guī)則中許多定義、原則乃至具體適用要求還存在缺漏,因此成員國管制糧食貿(mào)易具有一定自由裁量權(quán)。美國作為西方霸權(quán)體系的領(lǐng)導者,為了維系WTO規(guī)則的穩(wěn)定以及盟國的團結(jié),承認并忍受其他國家(包括其同盟國)對其糧食的管制,而當美國認為這種管制會對其糧食戰(zhàn)略構(gòu)成嚴重威脅時,就不惜使用WTO爭端解決機制打擊這種管制。
　　1.歐美轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭端第一案。
　　美國視轉(zhuǎn)基因及生物技術(shù)為實施糧食戰(zhàn)略不可或缺的一環(huán),為此與加拿大等積極倡導種植轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物及制造轉(zhuǎn)基因食品。然而歐盟及其成員國一直對轉(zhuǎn)基因技術(shù)持保守態(tài)度,在管制理念、管制措施和方法上較為嚴格,確立了嚴格的轉(zhuǎn)基因食品標識制度,并允許歐盟成員國在一定條件下對已取得歐盟境內(nèi)銷售許可的生物技術(shù)產(chǎn)品采取臨時禁止措施,禁止其銷售;此外,歐盟還對轉(zhuǎn)基因上市申請采取了“事實上暫�！钡膽B(tài)度。這些做法和措施引起了美國、加拿大等國的激烈反對,2003年8月7日美國正式將該案提交到WTO爭端解決機構(gòu),認為歐盟的上述做法和措施違反了《SPS協(xié)定》、《農(nóng)業(yè)協(xié)議》等相關(guān)規(guī)定。2006年11月21日,WTO爭端解決機構(gòu)通過了專家小組的裁決報告,裁定歐盟對轉(zhuǎn)基因上市申請審批的“事實上暫�！钡却胧┰诔绦蛏鲜且环N不當延誤,“未說明充分理由的長期延誤在某些情形下可以推斷其為不當”,[13] 構(gòu)成了對美國、加拿大和阿根廷等利益的損害。
　　美國最終目的是希望借助WTO爭端解決機構(gòu)確立轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的合法地位,該案在一定程度上滿足了美國等國的愿望�？傊�,如果成員國對美國等國的轉(zhuǎn)基因糧食進行管制,程序必須“無可挑剔”,否則會面臨歐盟同樣的下場。該案還起到殺一儆百的效果,使得其他國家不敢采取類似限制措施,這樣美國等國就可以在全球廣泛推廣轉(zhuǎn)基因種子及糧食產(chǎn)品,有效控制國際糧食生產(chǎn)。
　　2.美國與加拿大小麥進出口管制措施案。
　　目前,WTO對國營貿(mào)易企業(yè)壟斷糧食的管制未能形成嚴格的規(guī)則,對許多發(fā)展中國家而言STE(State Trading Enterprise,國營貿(mào)易企業(yè))也是管制糧食進口數(shù)量、價格的重要手段,具有維護國家糧食安全和與大型跨國營公司抗衡的重要功能。
　　但是美國采取的是由私營跨國糧食壟斷經(jīng)營的體制,因為美國實施糧食戰(zhàn)略需要巨型農(nóng)業(yè)跨國壟斷集團的配合。所以美國的農(nóng)業(yè)補貼不僅向大農(nóng)場傾斜,還制定了一系列反壟斷法例外法案為農(nóng)業(yè)壟斷企業(yè)開辟綠燈,如“凱伯-沃爾斯塔法案”、“合作銷售法案”、“農(nóng)業(yè)公平行為法案”、“出口貿(mào)易公司法案”等,[14] 這些法案有利于巨型跨國壟斷公司實現(xiàn)對糧食生產(chǎn)、加工銷售(批發(fā)、零售)的縱向整合與壟斷,從而有效控制國際糧食市場。
　　其他國家國營貿(mào)易企業(yè)壟斷糧食進出口的做法對美國跨國壟斷集團的地位構(gòu)成威脅,也在一定程度上阻礙了其糧食戰(zhàn)略的實現(xiàn)。于是2003年5月,美國在WTO起訴加拿大的小麥進口局(CWB)的進出口機制享有政府授予的特權(quán),可以在買賣小麥時靈活定價,使得其他國家的商業(yè)企業(yè)無法在“商業(yè)考慮”的基礎(chǔ)上與之競爭,違反了GATT第17條第1款(a)所規(guī)定的不歧視原則,并且沒有只從商業(yè)考慮從事購銷活動,違反了GATT第17條第1款(b)項。[15] 但是該案的專家小組裁決認為美國無法證明加拿大CWB的法律結(jié)構(gòu)和政府授權(quán)能使之在從事購銷行為時不以“商業(yè)考慮”而對買賣者進行歧視。上訴機構(gòu)維持了專家小組的裁決。[16]
　　雖然美國通過爭端機制限制其他國家STE的希望最終落空,但在此后多哈談判中美國繼續(xù)將焦點集中在國營貿(mào)易企業(yè)的壟斷權(quán)和其補貼行為上,力圖限制國營糧食貿(mào)易企業(yè)的生存空間,以免對美國私營跨國壟斷集團構(gòu)成威脅。值得一提的是,WTO現(xiàn)有規(guī)則、案例以及多哈談判都沒有對私營跨國壟斷集團行為進行管制。1996年WTO新加坡部長會議之后曾成立了貿(mào)易與競爭政策工作組,2001年多哈會議之后專就WTO框架下協(xié)調(diào)各國的競爭政策問題進行探討,但是美國國際競爭政策咨詢委員會反對多邊競爭協(xié)定,而建議搞一個國家寬松的非約束性的非正式協(xié)定。[17] 美國在談判和爭端中對私營跨國壟斷集團貿(mào)易以及STE使用厚此薄彼的做法,其糧食戰(zhàn)略運作的意圖昭然若揭。
　　
　　三、WTO糧食貿(mào)易規(guī)則對發(fā)展中國家糧食安全的影響:經(jīng)驗與教訓
　　
　　1. 在不公平的國內(nèi)支持和出口補貼規(guī)則下,美國國家糧食得以在發(fā)展中國家低價傾銷
　　例如,美國和歐共體占全球小麥出口量的半數(shù),而它們的出口價格分別低于生產(chǎn)成本的46%和34%,美國占世界小麥出口量的一半以上,出口價格低于生產(chǎn)成本的20%, 部分原來頗具競爭力的發(fā)展中國家不僅被逐出國際農(nóng)產(chǎn)品出口市場,國內(nèi)糧食生產(chǎn)也面臨廉價進口糧食的沖擊。例如菲律賓水稻總增加值由加入WTO初期的上升趨勢轉(zhuǎn)為大幅度下降,1998年其增長率為-24.1%;1995 年、1998 年和2000 年玉米的農(nóng)業(yè)總增加值的增長率分別為-8.65%、-11.7%和-1.6 %。[18] 盡管菲律賓有條件發(fā)展稻米生產(chǎn)并實現(xiàn)大米自給乃至出口大米,但大米等糧食產(chǎn)品進口額卻不斷增加,1992年谷物進口為1824(千噸),2002年上漲為4620(千噸),翻了一番![19] 在廉價糧食沖擊下,大農(nóng)場轉(zhuǎn)向種植經(jīng)濟作物或進行房地產(chǎn)開發(fā),農(nóng)民失業(yè)率增加。1998 年,農(nóng)業(yè)失業(yè)人數(shù)為71 萬人,2000 年農(nóng)業(yè)失業(yè)人數(shù)達到200多萬。大量失業(yè)農(nóng)民涌進城市,進城農(nóng)民工找不到工作, 失業(yè)問題轉(zhuǎn)化成社會問題和政治問題。當國際糧價暴漲時菲律賓立即陷入恐慌之中,社會危機一觸即發(fā),教訓不可謂不深刻。
　　2. 美國的跨國壟斷集團操縱國際糧食貿(mào)易價格,釀成糧食危機
　　如以“ABCD”(ADM、Bunge、Cargill和Louis Dreyfus)為首的四大糧商控制世界糧食交易的80%,孟山都、杜邦、先正達、陶氏等4家公司控制了全球玉米種子市場的77%(中國除外),大豆種子市場的49%,在轉(zhuǎn)基因種子市場,僅孟山都一家就控制了全球市場總額的91%,全球農(nóng)藥市場的70-80%也主要由六家跨國集團控制。[20] 跨國糧食、食品壟斷集團通過壓低糧食收購價格、抬高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格攫取高額壟斷利潤,對發(fā)展中國家糧食安全造成極大危害。據(jù)國際谷物理事會( IGC)的數(shù)據(jù)顯示, 2007 ~2008年度世界糧食總產(chǎn)量在上年度豐收的基礎(chǔ)上又增長了8900萬噸,達16.6億噸,創(chuàng)歷史新高,可見糧食生產(chǎn)和供給并不是釀成2008年糧價暴漲的主要原因。[21] 分析人士紛紛指出,跨國糧食壟斷集團、金融投機公司以及美國等生物能源政策才是這次糧食危機的真正“罪魁禍首”。
　　3. 通過轉(zhuǎn)基因技術(shù)控制了許多發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)
　　美國的壟斷集團憑借與拉美國家的緊密關(guān)系推銷其轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物,到2004年,阿根廷轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植面積僅次于美國,全國48%的土地被用來種植轉(zhuǎn)基因大豆,其中90%以上是美國孟山都公司的轉(zhuǎn)基因大豆品種,而種植這種種子必須使用該公司的農(nóng)藥。這些種子和農(nóng)藥都受專利保護,阿根廷農(nóng)民不得不每年花高價從美國進口種子和農(nóng)藥以繼續(xù)維持其生產(chǎn),這樣整個國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟徹底受控于外國農(nóng)業(yè)壟斷集團。[22]
　　可見發(fā)展中國家首先應給本國糧食生產(chǎn)爭取一定的保護空間,在糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟作物之間確立適當?shù)谋壤?不能因加入WTO而喪失基本的糧食生產(chǎn)能力;同時還應通過法律對西方跨國壟斷集團進行管制,否則后果不堪設想。
　　
　　四、對我國的啟示
　　
　　(一)我國的糧食安全狀況
　　我國長期以來強調(diào)糧食自給自足,為此政府不斷推出糧食直補等政策調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,擴大糧食種植面積和單產(chǎn)水平。 到2008年我國糧食產(chǎn)量連續(xù)5年獲得豐收。短期而言,我國糧食供給處于安全狀態(tài)。
　　但從長期來看,我國糧食安全狀況不容樂觀,因為國內(nèi)消費需求呈剛性增長,而耕地數(shù)量逐年減少、水資源短缺等問題將嚴重影響糧食供求。我國小農(nóng)戶糧食生產(chǎn)模式在西方國家推動的糧食戰(zhàn)略國際農(nóng)產(chǎn)品競爭面前處于極為不利地位,糧食安全已經(jīng)開始受到西方國家糧食的沖擊,主要表現(xiàn)為:
　　第一,我國某些重要糧食產(chǎn)品已受到來自西方國家糧食的沖擊。1999年4月中美簽署的《中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》中就對我國大豆進口關(guān)稅、主要糧食產(chǎn)品的關(guān)稅配額、國營貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營做出了種種限制,這些限制成為我國加入WTO農(nóng)業(yè)承諾表的主要內(nèi)容。這是美國對我國實施其糧食戰(zhàn)略的重要步驟,而我國為了盡快加入WTO不得不在農(nóng)業(yè)談判中作出巨大讓步。這些讓步導致一些對國計民生有重要影響的大豆、棉花、植物油、奶制品、畜牧產(chǎn)品等產(chǎn)品近年進口快速增長并對國內(nèi)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生沖擊。據(jù)統(tǒng)計,去年中國大豆凈進口量達3036萬噸,是1996年的10倍。而美國農(nóng)業(yè)部預計,今年中國將進口3550萬噸大豆,進口依存度將首次突破70%。[23] 在美國大豆沖擊下,中國國內(nèi)大豆生產(chǎn)日益萎縮。
　　第二,外資壟斷集團有意識控制我國某些糧食加工行業(yè)�，F(xiàn)在外資通過收購、參股國內(nèi)大型糧油企業(yè)基本上主導了我國進口大豆的采購權(quán)和定價權(quán),全國97家大型油脂企業(yè)中,外資就控制了64家,占總數(shù)的66%。ADM、邦基、嘉吉、路易達孚四家跨國公司壟斷了中國80%的進口大豆資源。[24]�，F(xiàn)在外資在糧食儲備、加工等環(huán)節(jié)不斷滲透,滲透的手法與途徑與美國跨國壟斷集團在拉美、菲律賓的方式如出一轍,不能不引起我們的警覺與深思。
　　(二)現(xiàn)有糧食貿(mào)易制度的不足
　　1. 某些重要糧食產(chǎn)品稅率較低,同時又缺乏使用特殊保障措施。經(jīng)過入世過渡期的逐年減讓,中國已成為世界上農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅總水平最低的國家之一,農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅從2001年的23.2%降至2006年的15.23%,遠遠低于美國、日本和歐盟等發(fā)達國家水平,僅為世界農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅62%的1/4。[25] 其中包括某些重要農(nóng)產(chǎn)品,如我國對大豆、大麥的實施稅率僅為3%,豆油、菜籽油的最終約束稅率僅為9%,我國還對上述農(nóng)產(chǎn)品作出了提高稅率必須充分提前通知、變更期必須維持1年的承諾。[26] 此外,我國在入世時對農(nóng)產(chǎn)品采取了設定關(guān)稅約束上限的方式,沒有在已關(guān)稅化的產(chǎn)品上標注“SSG”標志,所以我國等于放棄了使用SSG的權(quán)利。[27] 這意味著在某些糧食作物進口大增時我國缺乏靈活的保障措施避免其對國內(nèi)生產(chǎn)的沖擊。
　　2. 對跨國壟斷集團控制我國糧食行業(yè)的行為立法滯后。在我國2004年的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中,糧食的儲藏及加工屬于鼓勵外商投資項目,2007年修訂時才將大豆、油菜籽食用油脂加工列為限制類并要求中方控股。
　　3. 糧食國營貿(mào)易專營制度在WTO框架下受到嚴格限制,同時缺乏對民營農(nóng)業(yè)貿(mào)易企業(yè)的政策法律支持,不能有效抗衡西方跨國壟斷集團的控制。依據(jù)我國入世承諾,由國營貿(mào)易專營的糧食品種逐步減少,自2006年1月1日起,大豆油、菜子油、棕櫚油和芥子油等植物油不再由STE專營。中國入世工作組報告第208段中承諾保證國營貿(mào)易企業(yè)自主經(jīng)營,進口采購作法和程序應完全透明。中國實際承擔了較WTO規(guī)則更為具體和詳盡的透明度義務。此外,我國民營糧食企業(yè)還處于自發(fā)、分散狀態(tài),沒有任何法律、政策的特殊扶助。
　　(三)我國的應對之策
　　我國應吸取菲律賓等國的教訓,確立適合我國國情的糧食貿(mào)易戰(zhàn)略,并爭取有利的國際貿(mào)易規(guī)則維護自身糧食安全。
　　第一,國內(nèi)政策的完善與立法的制定。因為保障糧食安全的國內(nèi)政策立法涉及面非常廣,因此本文僅針對西方國家糧食戰(zhàn)略討論我國的應對。1.應加大對農(nóng)業(yè)科技的投入,特別是轉(zhuǎn)基因科研的投入,這也符合WTO“綠箱”補貼規(guī)則。2.要加強對跨國壟斷集團控制我國糧食行業(yè)行為的監(jiān)控、管理,除了及時通過修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》避免外資進一步控制我國糧食儲存、流通體系外,對外資已經(jīng)高度集中的大豆加工、油脂提煉行業(yè)還應建立外資壟斷預警機制。一旦這些行業(yè)之間的外資之間發(fā)生并購、壟斷協(xié)議等行為并將對我國市場帶來不利后果時,可以通過《中華人民共和國反壟斷法》第31條的國家安全審查機制進行調(diào)查,以防范外資獲取壟斷地位并危及整個產(chǎn)業(yè)安全。3.還應通過《中華人民共和國農(nóng)業(yè)合作組織法》、《中華人民共和國對外貿(mào)易法》等扶持民營糧食貿(mào)易企業(yè),使得國營貿(mào)易企業(yè)與民營企業(yè)共同參與國際糧食貿(mào)易,增強對跨國壟斷集團的抗衡力量。
　　第二,積極參與多哈回合農(nóng)業(yè)談判,具體可以從兩個方面著手:
　　1. 為我國重要糧油產(chǎn)品爭取保護空間。多哈2004年框架協(xié)議和香港會議宣言均明確發(fā)展中國家可以根據(jù)糧食安全、生計安全和農(nóng)村發(fā)展三大標準自主指定適當數(shù)量稅目的農(nóng)產(chǎn)品作為“特殊產(chǎn)品”,建立采用數(shù)量觸發(fā)和價格觸發(fā)的特殊保障機制(SSM)。由于我國入世承諾農(nóng)產(chǎn)品讓步較大,多哈回合對我國的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅削減都是實質(zhì)性的,將給中國生計型農(nóng)民帶來很大的負面影響。所以我國應積極引入特殊保障機制,為國內(nèi)糧食生產(chǎn)提供靈活性貿(mào)易救濟措施。
　　2. 應堅持國營貿(mào)易企業(yè)享有糧食進口低關(guān)稅配額的壟斷權(quán)。STE是我國參與、調(diào)控國際糧食貿(mào)易的重要手段,我國應當把國營貿(mào)易作為整個談判要價的一個有機組成部分,并發(fā)揮其談判砝碼的作用。在提高STE透明度方面可以做出讓步,承諾加強對其商業(yè)運營基礎(chǔ)上的管制,但在糧食、油料、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品的進口環(huán)節(jié)則需堅持國營貿(mào)易,由STE享有糧食進口低配額的壟斷權(quán),還可以將一部分配額分配給國內(nèi)民營企業(yè),做到糧食進口在市場基礎(chǔ)上有序進行。
　　第三,積極對外簽訂區(qū)域和雙邊協(xié)議,建立穩(wěn)定可靠的進口糧源保障體系。日本、韓國等人多地少國家在強大的保障糧食安全壓力下,開始在巴西等國投資農(nóng)場。我國也應未雨綢繆,實施“走出去”的糧食安全戰(zhàn)略,在對外進行區(qū)域和雙邊貿(mào)易談判時,將對外投資農(nóng)業(yè)種植的保護作為談判議題,從而建立我國穩(wěn)定可靠的進口糧源保障體系。
　　
　　注釋:
　　[1] Rising food prices: Policy options and World Bank response,
　　http://siteresources.省略/NEWS/Resources/risingfoodprices_backgroundnote_apr08.pdf.
　　[2] Vincent Ferraro, Ideals and International Relations: A Talk to the Antioch New England Graduate School, Keene, New Hampshire, 3, March 2003, http://WWW.mtholyoke.edu/acad/intrel/feros-pg.htm.
　　[3] 參見周柏林:《美國新霸權(quán)主義》,天津人民出版社,2002版,第6頁。
　　[4] [美]羅伯特•吉爾平著,楊宇光等譯:《國際關(guān)系政治經(jīng)濟學》,北京:經(jīng)濟科學出版社,1989版,第37頁。
　　[5] 賈善和:“全球糧食危機的深層原因、影響及啟示”,載《經(jīng)濟研究參考》2008第35期。
　　[6] [美]羅伯特•吉爾平著,武軍等譯:《世界政治中的戰(zhàn)爭與變革》,北京:中國人民大學出版社,1994版第34頁。
　　[7] [美]羅伯特•吉爾平著,楊宇光等譯:《國際關(guān)系政治經(jīng)濟學》,第107頁。
　　[8] [美]羅伯特•基歐漢、約瑟夫•奈著,門洪華譯:《權(quán)利與相互依賴》,北京大學出版社,2002年版,第15頁。
　　[9] 許國評:“美國新農(nóng)業(yè)法激怒全球”,
　　http:www.省略/cj/wbsy/news/2008/06-02/1269700.shtml,2009年7月10日
　　[10] Michael R. Taylor and Jerry Cayford,American Patent Policy, Biotechnology, and African Agriculture:
　　The Case for Policy Change,
　　http://www.省略/rff/News/Features/American-Patent-Policy-Biotechnology-and-African-Agriculture.cfm
　　[11] The Statement of the Egyptian Delegation at the 37 series of the Meetings of the Assemblies of Member States of WIPO, “The WIPO Patent Agenda Must Promote Development,” South Centre Bulletin 48, http://WWW.省略/index.php?option=com_content&task=view&id=559&Itemid=126
　　[12]“菲律賓與美國簽署新的農(nóng)業(yè)合作協(xié)議”,http://www.tinet.省略/ArticleView.aspx?id=20518,2009年8月15日。
　　[13] European Communities - Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products - Reports of the Panel,Part 5,para.7.1496. WT/DS291/R,WT/DS292/R,WT/DS293/R,29 September 2006.
　　[14] 盧先?:“出口國營貿(mào)易與美國反壟斷法的農(nóng)業(yè)例外”,載《WTO經(jīng)濟導刊》2005第5期。
　　[15] Canada-Measures Relating to Exports of Wheat and Treatment of Imported Grain,Panel Report, para. 6.110. WT/DS276/R, 6 April 2004.
　　[16] Canada-Measures relating to exports of wheat and treatment of imported grain,Report of the Appellate Body,para.214. (a) (v).WT/DS276/AB/R,30 August 2004
　　[17] [日]松下滿雄著,朱忠良譯:“世界貿(mào)易組織的基本原則和競爭政策的作用”,載《環(huán)球法律評論》2003年第2期。
　　[18] ]胡迎春、李彥敏:“WTO與菲律賓農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的負面影響和啟示”,載《國際關(guān)系學院學報》2003年第4期。
　　[19] Selected Indicators of Food and Agriculture Development in Asia-Pacific Region 1993-2003 RAP PUBLICATION 2004/20, http://www.省略/docrep/007/ad513e/ad513e1d.htm#bm49.3.
　　[20] Power hungry: six reasons to regulate global food corporations,
　　http://www.省略.uk/_content/documents/power_hungry.pdf.
　　[21] 賈善和:“全球糧食危機的深層原因、影響及啟示”。
　　[22] [美]威廉•恩道爾:《糧食危機》,北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008年版,第147頁。
　　[23] http://finance.省略/money/future/20080815/08305203047.shtml
　　[24] http://news.省略/newcountryside/2006-07/24/content_4870329.htm
　　[25] 程國強:《農(nóng)業(yè):后過渡期形勢嚴峻》,
　　http://www.省略/drcnet.common.web/DocView.aspx?docid=-168270&chnid=1030&leafid=3007
　　[26] 袁東明:《中國加入WTO法律文件解讀•農(nóng)業(yè)篇》,北京:地震出版社,2002年版,第210頁。
　　[27] 張漢林、石慶方:《農(nóng)業(yè)承諾與競爭和發(fā)展》,北京:人民日報出版社,2002年版,第66頁。
　　(作者簡介:余瑩,中南民族大學法學院副教授,武漢,430074;湯俊,江西贛江職業(yè)技術(shù)學院教授,博士,南昌,330108)
　　收稿日期:2009年10月

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