摘要國(guó)際援助制度包括國(guó)際援助組織、國(guó)際援助的原則、規(guī)范、規(guī)則和慣例等方面。二戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨著第三世界的崛起和全球相互依賴的加強(qiáng)，國(guó)際援助制度逐漸形成和發(fā)展起來；冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際援助制度進(jìn)一步發(fā)展，并在全球減貧和發(fā)展治理中扮演著重要的角色。但是，國(guó)際援助的制度化仍處于較低水平。
　　關(guān)鍵詞國(guó)際制度 國(guó)際援助 發(fā)展 全球治理
　　中圖分類號(hào)：D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2008）02-0046-52
　　
　　隨著戰(zhàn)后非殖民化運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家成為重要的國(guó)際行為體，在國(guó)際舞臺(tái)上的影響越來越顯著；冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球相互依賴的增強(qiáng)使得“世界事務(wù)從來沒有像今天這樣需要治理過”，[1] 也促進(jìn)了各個(gè)國(guó)際事務(wù)領(lǐng)域中國(guó)際制度的發(fā)展。在此背景下，低收入國(guó)家的減貧和發(fā)展問題像其他許多議題一樣，模糊了國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域“低政治”與“高政治”的分界線，成為倍受關(guān)注的全球性問題之一。作為全球減貧和發(fā)展治理的重要機(jī)制，國(guó)際援助制度也在這一過程中得到發(fā)展。本文首先將主要從援助組織/機(jī)構(gòu)演進(jìn)和實(shí)踐的角度考察國(guó)際援助制度的歷史發(fā)展，進(jìn)而分析國(guó)際援助制度的規(guī)范和價(jià)值變遷，借以討論這一制度之于全球發(fā)展治理的意義；在此基礎(chǔ)上，第三部分將對(duì)國(guó)際援助制度的特點(diǎn)及其對(duì)全球發(fā)展治理的影響作簡(jiǎn)要論述。
　　應(yīng)當(dāng)指出的是，討論國(guó)際援助制度的文獻(xiàn)往往使用“國(guó)際／對(duì)外援助機(jī)制”（international/foreign aid regime）、“國(guó)際援助體制”（international aid system）、“全球援助架構(gòu)”（global aid architecture）等術(shù)語(yǔ)。但是，研究者在使用這幾個(gè)概念的時(shí)候，并沒有嚴(yán)格加以定義和區(qū)分，在具體論述中都包含有援助組織／機(jī)構(gòu)和援助規(guī)范等方面的內(nèi)容。[2]本文使用“國(guó)際援助制度”(international aid institution)一詞,是基于下述兩方面考慮。第一，國(guó)際援助與對(duì)外援助有不同的含義。國(guó)際援助既包括主權(quán)國(guó)家的援助，也包括國(guó)際組織的援助。而對(duì)外援助的援助者僅限于主權(quán)國(guó)家，即國(guó)際援助包含對(duì)外援助。第二，國(guó)際機(jī)制與國(guó)際制度有不同的含義。根據(jù)基歐漢的定義，國(guó)際制度不僅包括克拉斯納所界定的國(guó)際機(jī)制，而且包括正式的政府間國(guó)際組織和跨國(guó)的非政府組織。[3] 本文不僅討論主權(quán)國(guó)家的對(duì)外援助，不僅涉及國(guó)際援助的原則、規(guī)范、規(guī)則等內(nèi)容，而且也涉及甚至強(qiáng)調(diào)國(guó)際組織在援助中的作用。因此，使用“國(guó)際援助制度”概念更符合本文的研究目的。根據(jù)基歐漢關(guān)于國(guó)際制度的定義，本文認(rèn)為，所謂國(guó)際援助制度，即在國(guó)際援助這一問題領(lǐng)域所形成的有關(guān)原則、規(guī)范、規(guī)則、慣例以及相關(guān)組織／機(jī)構(gòu)的結(jié)合體。
　　
　　一、援助制度的歷史演進(jìn)：從對(duì)外援助到國(guó)際援助
　　
　　援助首先發(fā)生在主權(quán)國(guó)家之間，即首先表現(xiàn)為作為主權(quán)國(guó)家的“對(duì)外援助”。雖然對(duì)外援助在國(guó)際關(guān)系史上早已有之，但直到戰(zhàn)后才成為重要的國(guó)際現(xiàn)象。戴維•拉姆斯坦（David Lumsdaine）解釋了對(duì)外援助的國(guó)內(nèi)背景，他認(rèn)為現(xiàn)代福利國(guó)家的產(chǎn)生、福利國(guó)家對(duì)于國(guó)內(nèi)貧弱階層的人道主義關(guān)注，以及勞工運(yùn)動(dòng)和社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)的興起，為當(dāng)代對(duì)外援助的興起提供了歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。[4] 這種說法解釋了對(duì)外援助的國(guó)內(nèi)背景。
　　就國(guó)際背景而言，西方國(guó)家的對(duì)外援助有兩個(gè)源頭：一是歐洲的帝國(guó)主義政治，一是美國(guó)的冷戰(zhàn)需要。維系殖民統(tǒng)治的需要促使殖民帝國(guó)關(guān)注殖民地的發(fā)展問題。較早進(jìn)行后來被稱為發(fā)展援助的是老牌殖民主義國(guó)家英國(guó)。早在1929年，英國(guó)議會(huì)就通過《殖民地發(fā)展法案》，提出了殖民地發(fā)展和發(fā)展援助問題；1940和1945年，英國(guó)又兩次通過《殖民地發(fā)展與福利法案》，來重組其對(duì)殖民地的發(fā)展援助。1946年，法國(guó)也設(shè)立“法蘭西戰(zhàn)后殖民地開發(fā)計(jì)劃”項(xiàng)目，以維持其對(duì)海外領(lǐng)地的統(tǒng)治。[5] 但是這一時(shí)期英法的援助僅限于其殖民地國(guó)家和地區(qū)。戰(zhàn)后大規(guī)模對(duì)外援助始于冷戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)。1947年3月，杜魯門呼吁對(duì)希臘和土耳其等國(guó)進(jìn)行援助，以幫助這些國(guó)家抵制來自國(guó)內(nèi)外的威脅，同年5月，援助希臘、土耳其的法案經(jīng)美國(guó)參眾兩院通過，經(jīng)杜魯門簽署而成為法律。1947年6月，國(guó)務(wù)卿喬治•馬歇爾在哈佛大學(xué)發(fā)表演講，提出援助歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)興的“馬歇爾計(jì)劃”；就在馬歇爾計(jì)劃執(zhí)行期間，杜魯門提出援助第三世界國(guó)家的“第四點(diǎn)計(jì)劃”。這幾項(xiàng)援助計(jì)劃不僅推動(dòng)了冷戰(zhàn)的形成，也標(biāo)志著戰(zhàn)后大規(guī)模對(duì)外援助的開始。伴隨著歐洲重建的順利進(jìn)展、非殖民化運(yùn)動(dòng)的興起和新興獨(dú)立政治實(shí)體的不斷出現(xiàn)，冷戰(zhàn)擴(kuò)展到第三世界，美國(guó)開始把援助重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義陣營(yíng)的前線國(guó)家，如希臘、土耳其、南越和南韓。英法等國(guó)也在美國(guó)要求分擔(dān)不斷增長(zhǎng)負(fù)擔(dān)的壓力下，把援助擴(kuò)展到前殖民地以外的國(guó)家。[6] 與此同時(shí)，前蘇聯(lián)通過向中國(guó)和東歐國(guó)家提供援助和建立經(jīng)濟(jì)互助委員會(huì)，構(gòu)造一個(gè)共產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)體系；前蘇聯(lián)還對(duì)其他第三世界國(guó)家提供援助。對(duì)外援助成為兩大陣營(yíng)相互抗衡的重要工具。
　　1960年代，隨著非殖民化運(yùn)動(dòng)的高漲和大批民族獨(dú)立國(guó)家陸續(xù)登上國(guó)際舞臺(tái)，南北關(guān)系很快成為與東西關(guān)系并列的國(guó)際關(guān)系基本類型，并且與東西關(guān)系相互交織，從而使第三世界國(guó)家成為世界政治的重要舞臺(tái)，對(duì)這些國(guó)家的援助成為國(guó)際關(guān)系的重要內(nèi)容。第三世界國(guó)家的崛起還促進(jìn)了如今依然有效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要的國(guó)際援助機(jī)構(gòu)在這一時(shí)期的相繼建立。早在1948年，為了有效管理和利用馬歇爾計(jì)劃的援助資金，該計(jì)劃的受援國(guó)成立歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（OEEC）。到了1960年代初，該組織的成員國(guó)都已經(jīng)成為援助國(guó)，而不再是受援國(guó)。為了協(xié)調(diào)援助政策和改進(jìn)援助效果，1961年9月該組織被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）取代，而OEEC于1960年成立的發(fā)展援助集團(tuán)（DAG）也被發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）取代，發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)構(gòu)成了國(guó)際援助的主體。發(fā)展援助委員會(huì)界定發(fā)展援助的參量，規(guī)定援助轉(zhuǎn)移的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確立報(bào)告和監(jiān)督發(fā)展援助流的指導(dǎo)方針，整理歸并成員國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而成為發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外發(fā)展援助的主要信息統(tǒng)計(jì)和政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。此外，1960年和1965年，世界銀行和聯(lián)合國(guó)分別設(shè)立國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）和開發(fā)計(jì)劃署（UNDP），專事發(fā)展援助事宜。主要的地區(qū)開發(fā)銀行也在這一時(shí)期相繼建立，主要包括泛美開發(fā)銀行（IDB，1959）、非洲開發(fā)銀行（AFDB，1964）和亞洲開發(fā)銀行（ASDB，1966）。最后，1961年，主要的援助國(guó)美國(guó)通過了經(jīng)不斷修訂至今依然有效的《對(duì)外援助法案》，成立負(fù)責(zé)發(fā)展援助的國(guó)際開發(fā)署（USAID）；日本設(shè)立海外經(jīng)濟(jì)合作基金（OECF）；法國(guó)設(shè)立“合作部”負(fù)責(zé)對(duì)外援助事宜。[7]
　　因此，這一時(shí)期是國(guó)際援助制度快速發(fā)展時(shí)期。此后，多邊援助機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中逐漸形成較為明確的分工，發(fā)揮越來越重要的作用。經(jīng)合組織的發(fā)展援助委員會(huì)為越來越多樣化的援助國(guó)共同體提供信息共享和規(guī)則設(shè)定的論壇；世界銀行下屬的國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)以及各個(gè)區(qū)域性銀行為基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)提供優(yōu)惠貸款；聯(lián)合國(guó)則通過開發(fā)計(jì)劃署為其專門機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和基金提供資助，以解決發(fā)展中國(guó)家的具體問題；聯(lián)合國(guó)和世界銀行還通過召開大會(huì)的方式發(fā)起新的發(fā)展議程。
　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際援助制度一個(gè)顯著的變化是援助體系變得更加多元和復(fù)雜，大量的非政府組織也參與其中。目前的國(guó)際援助體系是一個(gè)包括三類提供援助的行為體的松散的聚合。第一類是主權(quán)國(guó)家。首先是發(fā)展援助委員會(huì)22個(gè)成員國(guó)，它們提供了國(guó)際援助的絕大部分。其中居前幾位的是美國(guó)、日本、法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等。近年來，其他援助國(guó)的重要性也在不斷加強(qiáng)。它們包括幾類不同性質(zhì)的國(guó)家：一是不屬于發(fā)展援助委員會(huì)的經(jīng)合組織成員國(guó)，如韓國(guó)、墨西哥、土耳其和幾個(gè)歐洲國(guó)家；二是不屬于經(jīng)合組織的歐盟新成員國(guó)；三是中東石油輸出國(guó)組織（OPEC）國(guó)家，主要是沙特阿拉伯、科威特、阿聯(lián)酋；四是不屬于前述幾個(gè)國(guó)際組織的援助國(guó)，包括中國(guó)、巴西、印度和俄羅斯等世界和區(qū)域大國(guó)。相對(duì)于發(fā)展援助委員會(huì)國(guó)家，這幾類國(guó)家援助量和援助條件等方面數(shù)據(jù)的可獲取性比較有限，也缺乏與其他援助國(guó)援助政策的協(xié)調(diào)。[8] 第二類是多邊援助機(jī)構(gòu)。主要包括前述的國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)，國(guó)際貨幣基金組織，聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)，以及區(qū)域性發(fā)展銀行。作為一個(gè)特殊的多邊組織，英聯(lián)邦通過1971年設(shè)立的技術(shù)合作基金，向其49個(gè)成員中的發(fā)展中國(guó)家提供援助。[9] 此外，一些非政府組織也提供一些人道和發(fā)展援助，如國(guó)際援助行動(dòng)、基督教援助組織、樂施會(huì)、拯救兒童組織等。[10] 上述各種援助機(jī)構(gòu)中，發(fā)達(dá)國(guó)家的雙邊援助在數(shù)額上占全部援助的絕大部分，但是聯(lián)合國(guó)、世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)在塑造對(duì)外援助原則和規(guī)范、推動(dòng)國(guó)際社會(huì)對(duì)貧困和發(fā)展問題的關(guān)注，以及倡導(dǎo)對(duì)發(fā)展中國(guó)家增加援助等方面起到了不可替代的作用。
　　
　　二、國(guó)際援助制度的價(jià)值之維：從冷戰(zhàn)工具到發(fā)展治理
　　
　　在國(guó)際援助環(huán)境和國(guó)際援助的組織/機(jī)構(gòu)發(fā)生變化的同時(shí)，構(gòu)成國(guó)際援助制度內(nèi)核的原則和規(guī)范，或者說國(guó)際援助的理念，也因時(shí)而異，不斷演變。
　　戰(zhàn)后以來的國(guó)際援助經(jīng)歷了冷戰(zhàn)時(shí)期和冷戰(zhàn)后兩個(gè)不同的階段。冷戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)際援助無疑受制于冷戰(zhàn)背景，援助國(guó)主要從外交需要出發(fā)，把援助作為一種政策工具。就其理念而言，這一時(shí)期的援助大致以十年為單位呈現(xiàn)出階段性。如果說戰(zhàn)后初期和1950年代的對(duì)外援助主要源于冷戰(zhàn)實(shí)踐的推動(dòng)，那么可以說，發(fā)展理論構(gòu)成了1960年代發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助的主要推動(dòng)力。1960年，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家和1960年代美國(guó)援外項(xiàng)目的主要計(jì)劃者羅斯托發(fā)表《經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的階段：非共產(chǎn)黨宣言》，主張每一個(gè)落后國(guó)家都將經(jīng)過五個(gè)發(fā)展階段：傳統(tǒng)社會(huì)階段、起飛前的準(zhǔn)備階段、起飛階段、走向成熟階段、大眾消費(fèi)階段。通過對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金注入，可以使它們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上走上民主制道路。[11] 一般而言，發(fā)展中國(guó)家不僅經(jīng)濟(jì)上欠發(fā)達(dá)，教育和健康水平等社會(huì)基礎(chǔ)不牢固，而且政治系統(tǒng)也不穩(wěn)定，嚴(yán)重的還可能帶來地區(qū)動(dòng)蕩和外部干涉。因此，欠發(fā)達(dá)不僅是經(jīng)濟(jì)問題和人道問題，也是社會(huì)和政治問題；不僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)問題，也是一個(gè)國(guó)際問題。發(fā)展理論認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷和政治民主化之間存在著因果聯(lián)系，認(rèn)為援助是解決欠發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展問題進(jìn)而解決其他問題的一劑良藥。這種理念不僅在當(dāng)時(shí)影響廣泛，直至今天對(duì)于多雙邊援助機(jī)構(gòu)仍有很大的吸引力。[12]
　　國(guó)際援助制度規(guī)范在1960年代的重要發(fā)展還包括，作為當(dāng)代國(guó)際援助制度核心概念的“官方發(fā)展援助”和作為一種援助規(guī)范的0.7%目標(biāo)（即發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)把國(guó)民生產(chǎn)總值的0.7%用于發(fā)展援助）也在這一時(shí)期確立下來。1958年，世界基督教聯(lián)合會(huì)(the World Council of Churches)向聯(lián)合國(guó)全體代表提出1%目標(biāo)，即富裕國(guó)家應(yīng)至少把1%的國(guó)民總收入用于對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助；1960年聯(lián)合國(guó)宣布60年代為“第一個(gè)發(fā)展十年”，呼吁1%目標(biāo)；1964年，第一次聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議的決議中重申了1%目標(biāo)。1969年，發(fā)展援助委員會(huì)采用“官方發(fā)展援助”這一概念；[13] 同年，由世界銀行主席麥克納馬拉委任的皮爾遜委員會(huì)發(fā)表題為《發(fā)展的伙伴》的報(bào)告，倡議發(fā)達(dá)國(guó)家把國(guó)民生產(chǎn)總值的0.7%用于ODA；1970年聯(lián)合國(guó)宣布“第二個(gè)發(fā)展十年”，采納了0.7%目標(biāo)。[14] 這一比例至今仍然是國(guó)際社會(huì)衡量發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助國(guó)際貢獻(xiàn)的一個(gè)重要指標(biāo)，也是尚未達(dá)到這一目標(biāo)的發(fā)達(dá)國(guó)家的努力方向。
　　1970年代，南北關(guān)系尤其是建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序 [15]成為國(guó)際關(guān)系的中心問題。與此相聯(lián)系，“人的基本需求”成為多邊機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)的援助重點(diǎn)，援助資金更加關(guān)注發(fā)展中國(guó)家中最貧困人口集中的農(nóng)村地區(qū)。與此相呼應(yīng)，1971年聯(lián)合國(guó)引入“最不發(fā)達(dá)國(guó)家”概念，來指稱人類基本需求無法得到滿足、急需國(guó)際援助的發(fā)展中國(guó)家。1980年代，由于許多受援國(guó)的國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展并未達(dá)到預(yù)期水平，同時(shí)由于發(fā)展中國(guó)家的持續(xù)貧困和債務(wù)危機(jī)，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行兩機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)受援國(guó)進(jìn)行以培育市場(chǎng)機(jī)制的政策改革為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)調(diào)整（structural adjustment），結(jié)構(gòu)調(diào)整成為發(fā)達(dá)國(guó)家和多邊機(jī)構(gòu)提供援助的指導(dǎo)性原則。但是，一方面，結(jié)構(gòu)調(diào)整縮減了國(guó)家職能范圍，使得國(guó)家在道路、公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資大大縮減；另一方面，發(fā)展中國(guó)家普遍存在國(guó)家能力不足的問題。因此，伴隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整的不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好轉(zhuǎn)，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減弱。[16]
　　冷戰(zhàn)結(jié)束尤其是進(jìn)入新千年以來，一方面，外交和戰(zhàn)略因素與國(guó)際援助的直接關(guān)聯(lián)已大為降低，減貧和發(fā)展問題成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)；另一方面，結(jié)構(gòu)調(diào)整的無效使援助機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要變量不是經(jīng)濟(jì)方面的，而是政治和制度方面的，因此，它們開始重新重視發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家能力問題。究竟什么能夠推動(dòng)發(fā)展？經(jīng)濟(jì)學(xué)家、援助官員、銀行家、政府官員和公眾達(dá)成了高度的共識(shí)：“為了維持平衡、持續(xù)的增長(zhǎng)，保證社會(huì)公平，讓所有群體都能從發(fā)展中受益，各種形式的民主、多元，以及誠(chéng)實(shí)、負(fù)責(zé)的政府都是非常必要的。”[17] 這兩方面的結(jié)合推動(dòng)了國(guó)際援助進(jìn)入一個(gè)新的階段：
　　首先，援助機(jī)構(gòu)重新評(píng)估國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色，開始用新的規(guī)則挑選受援國(guó)并制定其援助內(nèi)容，受援國(guó)的人權(quán)、民主、治理能力等政治層面的改革成為援助國(guó)的關(guān)注重點(diǎn)，此即“良治”（good governance）論。[18] 這種理論把政治和治理因素作為自變量，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為因變量，認(rèn)為政治體制的開放和民主、個(gè)人權(quán)利的保障、經(jīng)濟(jì)制度的有效和公平地運(yùn)行，這些因素與貧困的持續(xù)減少和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有著至關(guān)重要的聯(lián)系。因此，援助不僅要在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域推動(dòng)機(jī)會(huì)均等，還要促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的公民社會(huì)的成長(zhǎng)，以及在上層建筑領(lǐng)域推動(dòng)民主化發(fā)展、促進(jìn)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)治理能力的提高�！傲贾巍闭搶�(duì)于發(fā)展中國(guó)家的政策含義在于，要想獲得更多的援助，就必須改善和提高治理能力。
　　其次，多、雙邊援助機(jī)構(gòu)的援助行為第一次有了一致的具體目標(biāo)，即“千年發(fā)展目標(biāo)”，當(dāng)今有關(guān)減貧和發(fā)展的重要國(guó)際行為都集中于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。2000年9月，在聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上，世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對(duì)婦女的歧視等八個(gè)方面，商定了一套有時(shí)限（到2015年實(shí)現(xiàn)）、可測(cè)量的目標(biāo)和指標(biāo)。它們成為全球發(fā)展的核心議程，統(tǒng)稱為“千年發(fā)展目標(biāo)”。[19] 為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，2002年3月在墨西哥蒙特雷舉行的發(fā)展籌資問題國(guó)際會(huì)議上，南北雙方的領(lǐng)導(dǎo)人開始調(diào)集資源。2005年2月末至3月初，100多個(gè)多、雙邊援助機(jī)構(gòu)和發(fā)展中受援國(guó)家的代表在巴黎舉行高層論壇，一致通過了“關(guān)于援助效果的巴黎宣言”。[20] 宣言強(qiáng)調(diào)受援國(guó)（伙伴國(guó)）自身發(fā)展戰(zhàn)略的重要性及援助國(guó)對(duì)于伙伴國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的支持，強(qiáng)調(diào)援助國(guó)之間援助政策的透明和協(xié)調(diào)一致，強(qiáng)調(diào)援助與受援雙方相互間的責(zé)任。2005年7月8日，八國(guó)集團(tuán)鷹谷峰會(huì)發(fā)表公報(bào)，同意免除18個(gè)重債貧困國(guó)所欠國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的全部債務(wù)。[21] 2005年9月，聯(lián)合國(guó)在其成立60周年首腦會(huì)議之際召開發(fā)展籌資高級(jí)別會(huì)議，以期為實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”創(chuàng)造資金條件。2007年7月，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在日內(nèi)瓦成立了高級(jí)別發(fā)展合作論壇，旨在通過增進(jìn)援助和受援雙方就影響發(fā)展合作質(zhì)量和效果的政策問題展開對(duì)話，促進(jìn)包括“千年發(fā)展目標(biāo)”在內(nèi)的既定減貧和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　總之，國(guó)際援助制度通過調(diào)整援助理念和規(guī)范、設(shè)定援助目標(biāo)，從而影響援助機(jī)構(gòu)的援助行為，進(jìn)而影響全球減貧和發(fā)展治理的進(jìn)程。
　　
　　三、國(guó)際援助制度的特征與發(fā)展治理的未來
　　
　　經(jīng)過幾十年的發(fā)展，當(dāng)前國(guó)際援助制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。首先，主權(quán)國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，以及政府間國(guó)際組織主導(dǎo)著國(guó)際援助制度，但是，從事援助的非政府組織的不斷增多反映了國(guó)際援助環(huán)境向著有利于減貧和發(fā)展的方向演進(jìn)。奧蘭•揚(yáng)區(qū)分了由國(guó)家行為體主導(dǎo)的國(guó)際機(jī)制和由非國(guó)家行為體或者說全球公民社會(huì)主導(dǎo)的跨國(guó)機(jī)制（transnational regime）兩種不同的制度安排。認(rèn)為在全球公民社會(huì)里發(fā)揮作用的力量可以對(duì)國(guó)際機(jī)制的運(yùn)作形成壓力，非國(guó)家行為體的活動(dòng)，可以作為國(guó)際機(jī)制建立和運(yùn)作的催化劑。同時(shí)，在一個(gè)問題領(lǐng)域內(nèi)，自上而下的國(guó)際機(jī)制和自下而上的跨國(guó)機(jī)制之間如果建立相互合適的關(guān)系，那么這一問題領(lǐng)域的治理將會(huì)更加有效。[22] 無疑，冷戰(zhàn)結(jié)束后，在減貧和發(fā)展治理問題領(lǐng)域，不僅多邊和雙邊援助機(jī)構(gòu)更加關(guān)注，而且在公民社會(huì)中也形成了“倡議網(wǎng)絡(luò)”和“支持者聯(lián)盟”，[23] 這種互動(dòng)和相合適的關(guān)系呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，因而有助于促進(jìn)全球減貧和發(fā)展治理。
　　其次，盡管援助領(lǐng)域的國(guó)際合作有加強(qiáng)的趨勢(shì)，但作為全球減貧和發(fā)展治理的一種安排，國(guó)際援助的制度化程度仍處于較低水平。田野把正式化、集中化和授權(quán)化作為衡量具體制度形式制度化水平高低的三個(gè)指標(biāo)，并據(jù)此把國(guó)際制度劃分為非正式協(xié)議、自我實(shí)施的正式協(xié)議、一般的正式國(guó)際組織、超國(guó)家組織四種類型。[24] 據(jù)此衡量國(guó)際援助領(lǐng)域的制度安排，可以發(fā)現(xiàn)，盡管有大量多、雙邊援助專門機(jī)構(gòu)，也不乏相關(guān)的國(guó)際會(huì)議和論壇，但是沒有形成類似于世界貿(mào)易組織那樣在特定領(lǐng)域具有權(quán)威性和普遍性的國(guó)際組織。正如一位研究者指出的，“國(guó)際援助架構(gòu)的一個(gè)關(guān)鍵特征是，沒有一個(gè)能夠把所有關(guān)鍵的游戲者帶到一起、就援助架構(gòu)的改革問題進(jìn)行討論并最終作出有約束力的決策的論壇。”[25] 國(guó)際援助領(lǐng)域的制度安排，更多地體現(xiàn)為一種非正式協(xié)議的特征。援助領(lǐng)域機(jī)構(gòu)分散，各行其是；盡管形成了一些基本規(guī)范、規(guī)則和共同目標(biāo)，但是對(duì)援助機(jī)構(gòu)缺少約束力，完全靠它們自覺自愿的自我實(shí)施。
　　第三，援助原則、規(guī)范和具體措施之間存在一定的緊張，突出的表現(xiàn)在援助分配問題上。援助的一個(gè)基本原則是滿足低收入國(guó)家人民的基本需求，最不發(fā)達(dá)國(guó)家無疑是最需要援助的國(guó)家。但是，最不發(fā)達(dá)國(guó)家往往又是所謂治理不善的脆弱國(guó)家，援助效果遠(yuǎn)比不上其他國(guó)家。因此，如何更好地平衡鼓勵(lì)良治和解決緊迫需求之間的援助分配，成為有效合理的援助機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)。脆弱國(guó)家顯然需要援助，但在援助機(jī)構(gòu)關(guān)注良治的援助背景下，這些國(guó)家往往只獲得了相對(duì)其它國(guó)家而言更少的援助。[26]
　　第四，援助國(guó)自身利益優(yōu)先的原則，導(dǎo)致受援國(guó)明顯的被動(dòng)地位。援助國(guó)承認(rèn)彼此的優(yōu)先援助對(duì)象，進(jìn)行援助協(xié)調(diào)，避免可能的援助競(jìng)爭(zhēng)，從而確保了自身在援助中的支配地位。
　　援助國(guó)往往通過提供援助實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)，為了用有限的資源實(shí)現(xiàn)利益最大化，援助國(guó)必須對(duì)援助資源進(jìn)行分割，決定援助的輕重緩急。因此，盡管援助國(guó)大都有數(shù)十個(gè)甚至100多個(gè)援助對(duì)象，但是往往只把少數(shù)國(guó)家和地區(qū)作為優(yōu)先援助對(duì)象。對(duì)于優(yōu)先援助對(duì)象，援助國(guó)不僅給予比其他援助對(duì)象更多的援助，而且也愿意付出比其他援助國(guó)更多的成本，以維持其首要援助國(guó)地位（primary donor）。[27] 但如果兩個(gè)或多個(gè)援助國(guó)都以同一受援國(guó)為優(yōu)先對(duì)象，就有可能出現(xiàn)援助競(jìng)爭(zhēng)，援助國(guó)此時(shí)就會(huì)處于被動(dòng)地位。為擺脫這種被動(dòng)局面，援助國(guó)的理想選擇是與其他國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)，分割“利益范圍”，實(shí)現(xiàn)雙贏。這種根據(jù)國(guó)家利益在援助對(duì)象方面的協(xié)調(diào)，在西方援助大國(guó)之間已經(jīng)基本上形成。這體現(xiàn)在它們各有其優(yōu)先援助對(duì)象而互不競(jìng)爭(zhēng)，從而使得它們可以把援助資源集中在自己的利益范圍國(guó)家，各自保持在這些國(guó)家的首要援助國(guó)地位。例如，在20世紀(jì)80年代后期到90年代初，美國(guó)的最大受益國(guó)是以色列和埃及，它們得到的援助超過與美國(guó)有特殊關(guān)系的其他國(guó)家，如印度、巴基斯坦、哥倫比亞、韓國(guó)。日本的受助對(duì)象接受日本的援助年平均為6000萬(wàn)美元，但是日本對(duì)于中國(guó)、菲律賓、印度尼西亞和泰國(guó)等亞洲國(guó)家的援助卻在每年1至4億美元之間。 [28]
　　為了保護(hù)自己的利益，避免相互競(jìng)爭(zhēng)帶來的資源的浪費(fèi)和被受援國(guó)利用的被動(dòng)局面，包括雙邊和多邊援助機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各援助機(jī)構(gòu)，相互之間還確立了一種被稱為“戰(zhàn)略性不借款”（strategic nonlending）原則和“制度化非競(jìng)爭(zhēng)”（institutionalized noncompitition）原則。[29] 所謂戰(zhàn)略性不借款原則，是一種協(xié)調(diào)官方機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)之間關(guān)系以及各援助機(jī)構(gòu)間關(guān)系的原則。這一原則的基本內(nèi)容是明確要求來自發(fā)展援助委員會(huì)國(guó)家以及多邊機(jī)構(gòu)的援助不與私人投資和借貸競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于可以獲取私人資本的工程，不提供公共基金的貸款。因此，不應(yīng)當(dāng)把官方資源與私人資金流視為可以任意選擇的相互分離和競(jìng)爭(zhēng)的部分。制度化非競(jìng)爭(zhēng)原則是協(xié)調(diào)不同援助機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的原則。當(dāng)依據(jù)戰(zhàn)略性不借款原則，尋求援助的國(guó)家沒有獲得私人借貸和投資時(shí)，制度化非競(jìng)爭(zhēng)原則開始發(fā)生作用。尋求援助的國(guó)家此時(shí)在原則上只能從條件較苛刻的(harder)機(jī)構(gòu)獲取援助，如果不成功，條件較寬松的(softer)的機(jī)構(gòu)才向其提供援助。
　　
　　四、結(jié)語(yǔ)
　　
　　經(jīng)過戰(zhàn)后幾十年的發(fā)展和演變，減貧和發(fā)展治理已經(jīng)成為國(guó)際援助制度的核心，并得到全球公民社會(huì)的廣泛支持，援助機(jī)構(gòu)在增加援助數(shù)額、改善受援國(guó)的治理水平和所要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)等方面形成了基本共識(shí)。這將有利于提高減貧與發(fā)展治理的績(jī)效。但是，國(guó)際援助的較低的制度化水平、援助機(jī)構(gòu)間的利益協(xié)調(diào)和發(fā)展中國(guó)家自主參與的有限，以及“良治”論可能導(dǎo)致的發(fā)展中國(guó)家對(duì)于主權(quán)受到損害的疑懼，將是國(guó)際援助制度發(fā)揮減貧和發(fā)展治理功能所面臨的主要制約因素。
　　
　　注釋：
　　[1] [美]奧蘭•揚(yáng)著，陳玉剛等譯：《世界事務(wù)中的治理》，上海人民出版社，2007年版，第1頁(yè)。
　　[2] 探討國(guó)際援助制度的文獻(xiàn)主要有： David H. Lumsdaine, Moral Vision in International Politics: the Foreign Aid Regime, 1949-1989, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1993; Helmut Führer, The Story of Official Development Assistance, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 1996; Tanweer Akram, “The international foreign aid regime: who gets foreign aid and how much?”, Applied Economics, Vol.35, Iss.11, July 2003, pp.1351-1356; Simon Burall et al., “Reforming the international aid architecture: Options and ways forward”, London: Overseas Development Institute 2006 Working Paper.
　　[3] 可參見Stephen Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes As Intervening Variable”, in Stephen Krasner ed., International Regimes, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983, p.2; Robert Keohane, “Neoliberal Institutionalism: A Perspective on World Politics”, in Robert Keohane ed., Institutional Institutions and State Power:Essays in International Relations Theory, Boulder: Westview, 1989, p.3.
　　[4] David H. Lumsdaine, Moral Vision in International Politics: the Foreign Aid Regime, 1949-1989, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1993, pp.182-190.
　　[5] Helmut Führer, The Story of Official Development Assistance, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 1996, pp.4-5.
　　[6] David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, New York: Basic Books, Inc., 1973, pp.9-10.
　　[7] Helmut Führer, The Story of Official Development Assistance, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 1996, pp.7-23.
　　[8] IDA, World Bank: Aid Architecture: An Overview of the Main Trends in Official Development Assistance Flows, Washington, 2007, p.13.
　　[9] Guy Arnold, Aid and the Third World: North/South Divide, London: Robert Ryce Limited, 1985, pp.59-69.
　　[10] Nicholas Bayne and Stephen Woolcock eds., The New Economic Diplomacy: Decision Making and Negotiation in International Economic Relations, Ashgate Publishing, 2003, p.57.
　　[11] [美]羅斯托著，郭熙保等譯：《經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的階段：非共產(chǎn)黨宣言》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年版，第4-10頁(yè)。
　　[12] [美]霍華德•維亞爾達(dá)著，劉青等譯：《新興國(guó)家的政治發(fā)展――第三世界還存在嗎？》，北京大學(xué)出版社，2005年版，第40頁(yè)。
　　[13] 這一概念經(jīng)經(jīng)合組織1972年重新界定后沿用至今。根據(jù)經(jīng)合組織的定義，官方發(fā)展援助是指向發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)提供的無償援助或貸款，這種無償援助或貸款要求符合下列三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：由官方部門實(shí)施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利為主要目標(biāo)，具有金融上的優(yōu)惠條款（貸款應(yīng)包含至少25%的贈(zèng)款成分）。
　　[14] Helmut Führer, The Story of Official Development Assistance, pp.8-23.
　　[15] 國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的主張主要體現(xiàn)在1974年第6屆特別聯(lián)大通過的《國(guó)家的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》和《關(guān)于建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的宣言》中。參見John T. Rourke, International Politics on the World Stage, 2nd edition, Connecticut: the Dushkin Publishing Group, Inc., 1989, p.398.
　　[16] 福山討論了國(guó)家職能、國(guó)家能力的區(qū)分及其與國(guó)家建構(gòu)之間的關(guān)系，并據(jù)此對(duì)援助機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策進(jìn)行了評(píng)估。參見[美]弗朗西斯•福山著，黃勝?gòu)?qiáng)等譯：《國(guó)家建構(gòu)：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年版，第5-19頁(yè)。
　　[17] [美]霍華德•維亞爾達(dá)著，劉青等譯：《新興國(guó)家的政治發(fā)展――第三世界還存在嗎？》，第185頁(yè)。
　　[18] [日]日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)編，李明峻譯：《援外的世界潮流》，臺(tái)北：桂冠圖書股份有限公司，2004版，第112-115頁(yè)。
　　[19] 聯(lián)合國(guó)中文網(wǎng)站：“聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)”，http://www.省略/chinese/millenniumgoals
　　[20] “Paris Declaration on Aid Effectiveness”, http://www.省略/dataoecd/11/41/34428351.pdf
　　[21] G8 Gleneagles Communique (2005), Climate Change, Energy and Sustainable Development, pp.36-37, 可參見英國(guó)外交部網(wǎng)站：http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/ PostG8_Gleneagles_Communique.pdf
　　[22] [美]奧蘭•揚(yáng)著，陳玉剛等譯：《世界事務(wù)中的治理》，第9-18頁(yè)。
　　[23] [美]威廉•卡拉克：“環(huán)境問題的全球化”，載[美]約瑟夫•奈、約翰•唐納胡主編，王勇等譯：《全球化世界的治理》，北京：世界知識(shí)出版社，2003年版，第89頁(yè)。
　　[24] 田野：《國(guó)際關(guān)系中的制度選擇：一種交易成本的視角》，上海人民出版社，2006年版，第127-166頁(yè)。
　　[25] Simon Burall et al., “Reforming the international aid architecture: Options and ways forward”, London: Overseas Development Institute，2006 Working Paper, p.13.
　　[26] Mark McGillivray, “Aid Allocation and Fragile States”, Helsinki, Finland, UNU World Institute for Development Economics Research (UNU-WIDER), Discussion Paper, No. 1, 2006.
　　[27] James H. Lebovic, “Donor Positioning: Development Assistance from the U.S., Japan, France, Germany, and Britain”, Political Research Quarterly, Vol. 58, No. 1, Mar. 2005, p.119.
　　[28] Ibid., p.126.
　　[29] Robert E. Wood, “Foreign Aid and the Capitalist State in Underdeveloped Countries”, in John A. Hall ed., The State: Critical Concepts, (Vol.Ⅱ), London and New York: Routledge, 1994, pp.294-297.
　　（作者簡(jiǎn)介：西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，西安，710063）
　　收稿日期：2008年1月

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