摘 要 全球化加劇了傳染病的全球傳播，構成人類安全的新危機。同時，傳染病全球化也加強了國際社會的共同利益與共同意識，迫使各國開展國際衛(wèi)生合作，發(fā)揮國際法的作用；前國際衛(wèi)生合作機制存在諸多缺陷，無法有效應對傳染病全球化這一非傳統(tǒng)安全因素的挑戰(zhàn)；因此，應該確立更好的全球衛(wèi)生治理機制，包括發(fā)展問題的解決，治理結構的多維化及世界衛(wèi)生組織的主導。
　　關鍵詞 傳染病 全球化 全球衛(wèi)生治理
　　中圖分類號：D815 文獻標識碼：A
　　文章編號：1005-4812(2006)03-0024-29
　　
　　 “非典”剛剛平息，禽流感又來侵襲。各種新發(fā)現與復發(fā)傳染病成為新千年人類面臨的最大威脅之一�！安《緹o國界”，這種威脅是全球性的，沒有國家能幸免。世界衛(wèi)生組織(WHO，簡稱世衛(wèi)組織)認為傳染病全球化代表了一種世界危機。[1]傳染病全球化作為一種非傳統(tǒng)安全因素，給當代國際社會帶來了什么沖擊?而國際社會應如何應對?本文將傳染病控制問題置于當代國際政治､經濟與法律的大背景下，從跨學科的視角闡明確立全球衛(wèi)生治理的問題。
　　
　　一､傳染病全球化與人類安全的新危機
　　
　　1.傳染病全球化時代
　　全球化的潛流在遠古時期就已開始涌動，如生態(tài)變遷､人類遷徙，其中生物全球化是“全球化最重要的一種形式”。[2]歷史上，游牧文明向農耕文明的轉變?yōu)椴≡�微生物的滋生與擴散創(chuàng)造了更多機會，使人類受到更多疾病的侵襲。因為在農耕文明時代更多人密集聚居，以家養(yǎng)動物作為食物，并逐步滲入未開墾的土地。另外，在現代國家體制發(fā)展很久前，貿易就成為了傳染病傳播的工具�！霸诠爬鲜澜缥拿鱗歐洲､中東與亞洲]圈內，作為公元初年正常貿易聯系的副產品，一種更近乎疾病儲存池的事情產生了�！盵3]所以說，傳染病問題向來就不只是某個地區(qū)､某個種族或某個國家的事情，而具有某種全球性。
　　從15世紀到19世紀歐洲在全球的殖民擴張使全世界逐步構成了“統(tǒng)一的疾病儲存池”。此時，病原微生物擁有了向原住民和新地區(qū)易感染人群傳播的充分條件。20世紀后半期尤其是90年代以來，全球化浪潮洶涌而至。全球化進一步促進了傳染病的國際流行，而傳染病全球傳播也匯成全球化浪潮的一股支流，交互影響。有人指出，“全球化的時代也就是全球傳染的時代”。[4]
　　首先，全球化時代貨物､人員的流量的劇增不可避免地威脅到各國的公共衛(wèi)生。國際交通運輸速度成千倍地增長，而疾病的潛伏期并未改變，因此，一個人在一國感染病毒可在數小時內傳染給萬里之遙的人。1951年，全世界有700萬國際乘客；而到1993年這一數目增加到約5億。這意味著自1951年來國際航空旅行每年增長3500%。貿易自由化推動下的食品的產､供､銷全球化，使傳染病介質能夠從加工包裝的起點發(fā)展到數千里之外。全球性藥品傾銷導致的藥物濫用與誤用，更直接導致了“抗生素革命”的失敗。[5]在一些國家，全球化的旅游業(yè)往往與性開發(fā)分不開，甚至涉及毒品交易，最終也可能造成性病流行。[6]
　　其次，經濟全球化不時破壞發(fā)展中國家的新興或幼稚工業(yè)，使成千上萬的人失業(yè)，購買力下降；激烈的國際競爭也使得它們往往不得不減少對公共衛(wèi)生的投資，導致了公共衛(wèi)生條件的不足､缺乏，進一步增加了人口感染傳染病的機率。此外，日益增多和加快的有害物質流動､生物體跨越大陸的遷移推動了環(huán)境威脅全球化；全球化引發(fā)的國際國內矛盾所導致的戰(zhàn)爭與沖突，破壞了生態(tài)尤其是微生物環(huán)境。這些因素都擴大了傳染病流行的機會。
　　
　　 2.新的人類安全危機
　　傳染病引發(fā)的衛(wèi)生安全觸及個人的生命和尊嚴(個人安全)，并損害經濟安全､政治安全､環(huán)境安全和社會群體安全。[7]與跨國洗錢､恐怖主義一樣，傳染病全球化作為一種非傳統(tǒng)安全因素，構成人類安全一種新的危機：
　　――全球每年死亡人口中大約有1/4是死于傳染病，在非洲，這一比例在60%以上。其中，艾滋病更是世界最緊急的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，已使2000多萬人喪生，并有4600萬艾滋病病人或病原攜帶者，成為全世界15-59歲成人死亡和夭壽的主要原因。“違反人權就是威脅人的安全”。傳染病危機在全世界范圍內引發(fā)了嚴重的人權問題。
　　――傳染病暴發(fā)和流行對交通運輸､旅游､餐飲和貿易的影響極為明顯，并通過人流､物流､資金流相繼減損的鏈條傳遞，最終影響世界經濟的發(fā)展。防范疾病的檢疫實踐也給貿易與旅行帶來沉重的負擔�！耙虿≈仑殻�貧病交加”，是世界各地區(qū)的普遍規(guī)律。傳染病造成大量勞動力的損失，增加了對醫(yī)療的需求，加重了家庭和國家的經濟負擔。據統(tǒng)計，瘧疾降低非洲經濟增長率每年達1.3%。艾滋病更使非洲比本來應該達到的增長率低3倍。[8]
　　 ――“在當今時代，人們普遍將傳染病描繪為國家安全威脅，無論是以生物武器的形式或是在傷亡方面，艾滋病毒/艾滋病之類的傳染病都能充當國家軍隊�！盵9]生物武器擴散與生物恐怖主義危害更是世界安全新的隱患。美國蘭德公司最近發(fā)表的研究報告指出，病原微生物威脅已超過來自敵對國家直接的軍事威脅，成為國際社會及各國政府面臨的嚴重挑戰(zhàn)。
　　
　　二､國際衛(wèi)生合作機制的發(fā)展與缺陷
　　
　　1.傳染病全球化推動了國際衛(wèi)生合作
　　傳染病全球化的威脅使世界各國產生了安全利益上的“共性”，使整個國際社會的衛(wèi)生安全成了一個不可分割的整體。各國在追求自身安全的同時必須考慮其他國家的安全，考慮國際社會的整體利益；而且，自20世紀90年代以來，面對全球化問題的威脅，人權､環(huán)保､健康與法治等逐步成為了人類社會的共同價值。其中，“健康是我們最無可爭辯的人類價值之一。它超越了一切地理的､政治的､經濟的和文化的壁壘。”[10]非典與禽流感疫情一再證明，國際或國內公共衛(wèi)生的簡單劃分不再靈驗。所以，當國際社會的共同利益與共同意識被傳染病全球化所強化，尤其是大國間相互依賴性增強，國際衛(wèi)生合作便有了更堅實的基礎。
　　有關傳染病控制的國際合作經歷了數世紀。早在19世紀中期，歐洲各國就開始了為防止傳染病流行而系統(tǒng)地構建國際條約和國際組織作為制度機制的過程。雖然傳染病控制“在本質上屬于一國國內管轄的事項”。然而，在傳染病全球化背景下，國家管制其公共衛(wèi)生的主權正受到侵蝕。首先，傳染病全球化要求各國在衛(wèi)生領域進行國際合作，而國際合作自然要求各國限制公共衛(wèi)生主權，服從各種國際組織與國際條約的協(xié)調管理；其次，病原微生物可輕而易舉地穿透劃分人口與政府界線的地理與司法壁壘，并漸漸破壞政府保護公共衛(wèi)生的能力；再次，傳染病控制是一個專業(yè)性很強的全球問題，需要具有科技､醫(yī)學專長者介入。新的信息技術更“為有關傳染病問題的私人的､非政府的與跨國的行動開辟了巨大的機會…授予非政府行為主體在傳染病控制領域中的權力，從而與各國政府與國際組織支配傳染病行動的過去決裂”。[11]
　　應對非傳統(tǒng)安全因素更離不開有效的國際合作。隨著傳染病控制的重要性日益增強，越來越多的國際組織在推動該領域的國際合作。較為重要的有世界衛(wèi)生組織､聯合國糧農組織､聯合國艾滋病聯合計劃署､國際獸疫局､世界銀行､國際疫苗協(xié)會以及世界貿易組織等。它們?yōu)楦鲊�就有關傳染病防治事項開展交流､磋商提供了非常便利的場所，并可就傳染病控制的專門性､技術性領域充當管理者､協(xié)調者､決策者的角色。
　　2.傳染病全球化凸顯國際法的重要性
　　長期以來，國際法在傳染病控制中的作用常被人忽略，其中的主要原因是：(1)衛(wèi)生官員與專家普遍認為，解決傳染病問題的最有效方式是勸導､醫(yī)療而不是法律。(2)“抗生素革命的科學進步對國際法有負面影響，因為此等進步允許衛(wèi)生官員直接尋找病原體而不是思考旨在遏制疾病的國際法律制度”；[12](3)各國不愿意受到公共衛(wèi)生問題的牽制，特別是，公共衛(wèi)生己獲改善的發(fā)達國家不再將傳染病控制作為其對外關系的重要因素。
　　危機向來是危險與機遇并存，傳染病全球化給世界各國帶來了恐慌與災難，但也改變了國際法運用于傳染病控制的政治社會條件，成為國際法在國際公共衛(wèi)生領域扮演關鍵角色的契機。近年來，有關傳染病控制的國際法獲得了較大發(fā)展。例如，2005年世界衛(wèi)生大會修訂了唯一的有關傳染病控制的國際條約――《國際衛(wèi)生條例》[13]，使之適應了當今新發(fā)展與復發(fā)傳染病時代的形勢。
　　“各國日益求助于創(chuàng)新的和多樣的國際公共衛(wèi)生合作機制來獲得對公共衛(wèi)生和相關危險因素全球化的力量的控制。國際法作為一種全球衛(wèi)生合作的機制，正受到前所未有的關注�！盵14]國際法提供了各國共同應對傳染病的一致行動的協(xié)調基礎，有利于增進傳染病控制的雙邊與多邊合作，增強各國行為的可預測性與相互信任程度，從而最大限度地防范疾病與危險因素的跨境傳播。各國在參與國際衛(wèi)生合作時應承擔的義務與享有的權益與資源配置，尤其是傳染病學信息與技術的溝通與共享，都離不開國際法的規(guī)范。
　　
　　3.國際衛(wèi)生合作機制的缺陷
　　(1)發(fā)展問題的制約
　　“國際關系往往有利于特權和強勢者，而使窮國不相稱地負擔傳染病”。以艾滋病毒(HIV)感染人口的地理分布為例，95%的HIV陽性患者生活在低收入國家。實際上，貧困目前成為判斷是否最易感染HIV的最重要因素。[15]全球感染艾滋病毒或死于艾滋病的人，90%在發(fā)展中國家，但每年用于發(fā)展中國家防治的錢不足10億美元，而用在發(fā)達國家的錢差不多是70-100個億美元。在這個意義上說，傳染病全球化是對現存的不合理､不公正的國際政治和經濟秩序的特殊懲罰。
　　(2)治理結構的陳舊
　　有關傳染病控制的國際合作機制集中于各國政府部門，尚未充分納入非政府組織(NGO)､跨國公司(TNC)乃至個人等其它行為主體的作用。所以，“多邊體制的存在并不象征著傳染病控制的有意義的全球規(guī)范的存在，相反，這些體制監(jiān)守了基于各國(尤其是大國)主權至上的一種制度”。[16]以國家為主體的國際合作對于外交､戰(zhàn)爭､貿易等傳統(tǒng)領域或許“恰到好處”，但面對傳染病這樣的非傳統(tǒng)安全因素，依靠政府“單兵作戰(zhàn)”的傳統(tǒng)治理模式十分受局限，必須發(fā)揮非政府組織等主體在疫情監(jiān)測和通報及應對突發(fā)事件上的獨特功能。政治邊境不是自然的障礙，并不能有效預防病毒的國際傳播，更無法阻止各國內部的疾病暴發(fā)。此外，國際衛(wèi)生合作仍過于依賴作為“硬法”的條約機制，但相關條約規(guī)則要么本身不合理，要么往往得不到遵守。例如，很多國家很少根據《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定向世衛(wèi)組織和其它國家通報疫情，并對疫情發(fā)生國采取過度措施。對此，有學者指出，“全球公共衛(wèi)生治理是陳舊過時的，在結構上也是軟弱的”。[17]顯然，以傳統(tǒng)的方式來應對非傳統(tǒng)安全因素的挑戰(zhàn)，只能事倍功半。
　　(3)權力分散與制度超載
　　在非傳統(tǒng)安全因素的全球治理方面，往往存在過度分散的缺陷。在全球化背景下，國際衛(wèi)生合作不僅包括檢疫､監(jiān)測的協(xié)調，有關藥品研發(fā)､人權保障､環(huán)境保護､生物安全等問題也都關系到能否最終戰(zhàn)勝傳染病。正如，世衛(wèi)組織法律顧問阿吉拉姆指出，“公共衛(wèi)生不再是醫(yī)生和傳染病學家的特權。國際衛(wèi)生法包含了人權､食品安全､國際貿易法､環(huán)境法､戰(zhàn)爭與武器､人類生殖､器官移植，以及廣泛的生物､經濟和衛(wèi)生的社會文化因素，這些現在構成了全球傳染病控制體系的核心組成部分。”[18]例如，世衛(wèi)組織代表全球性的衛(wèi)生專家隊伍和技術力量來調節(jié)各國的衛(wèi)生合作； WTO則依托強有力的爭端解決機制成為協(xié)調貿易與衛(wèi)生的最有影響力的組織；世界銀行則構成了衛(wèi)生資金主渠道；聯合國艾滋病規(guī)劃署等組織也舉足輕重。然而，具有重迭職權的多邊組織與相關條約的擴散，造成了傳染病控制方面的“制度超載”，導致了傳國際衛(wèi)生合作以一種無計劃的､不一致的方式發(fā)展，使各國無法切實履行紛雜的甚至相互矛盾的義務。
　　
　　三､邁向更好的全球衛(wèi)生治理與全球衛(wèi)生安全
　　
　　1.發(fā)展問題的切實解決
　　非傳統(tǒng)安全因素往往與發(fā)展問題有關千絲萬縷的聯系。全球衛(wèi)生安全的前提在于減少各國在公共衛(wèi)生方面的不平等，確立發(fā)展中國家必要的公共衛(wèi)生能力。否則，任何國際制度層面的改革都不會導致一種對新發(fā)現與復發(fā)傳染病更有效的機制。西方各國應該認識到，傳染病對國際社會的整體利益構成威脅，最后也會威脅它們自身。因此，它們應承擔更多國際義務，放棄自私的態(tài)度。國際社會應形式正義與實質正義并重，維護發(fā)展中國家的正當權利，照顧到發(fā)展中國家的特殊情況，確立發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供技術與財政援助的責任與機制。2000年8月美國宣布投入4億美元防治艾滋病和其他傳染性疾病。但這種慷慨，比起聯合國秘書長安南宣稱建立全球對抗艾滋病､瘧疾和肺結核基金所必需的70到100億美元的資金來說，只不過是杯水車薪。此外，WTO雖通過《TRIPS協(xié)定與公共衛(wèi)生多哈宣言》､《窮國購藥決議》授權發(fā)展中國家通過“強制許可”等手段獲得醫(yī)藥品，但沒有從根本上解決它們的醫(yī)藥缺乏問題。所以，建立更加公正合理的國際經濟新秩序，擴大對發(fā)展中國家的衛(wèi)生援助，應有更積極的實際行動。
　　
　　2.多維的治理結構
　　全球治理應該包括一套國際規(guī)則和程序､有關各方的常規(guī)或不定期國際會議或具有適當決策與執(zhí)行機構的常設國際組織。在各種治理方式或機制中，政府是其中一種形式，此外還有非政府組織､跨國公司或個人等其它形式。[19]傳染病控制是一個專業(yè)性很強的全球問題，需要具有科技､醫(yī)學專長者介入；非國家行動主體，不僅在藥品與疫苗研發(fā)､病毒分析鑒定與醫(yī)療技術援助､推動和監(jiān)督政府行動以及參與國際國內制度的設計等方面十分重要，而且在傳染病監(jiān)測與信息的網絡流動方面發(fā)揮巨大作用。由于非政府組織在傳染病控制方面具有不可替代的優(yōu)勢，正獲得了廣泛的發(fā)展與普遍的尊重。[20]其次，傳染病學的變化往往難以預測，醫(yī)藥科學的發(fā)展十分迅猛，各個國家､地區(qū)的自然地理條件與環(huán)境衛(wèi)生狀況又迥然相異。僅僅依賴于有拘束力的條約難以跟上醫(yī)學發(fā)展和各種條件､形勢的變化。忽略各國實情，也就無法有效實施。所以，國際社會既要重視《國際衛(wèi)生條例》等正式化的“硬法”，也不可忽視非正式的《艾滋病與人權國際指南》或《關于SARS與血液安全的建議》之類的“軟法”。
　　
　　3.世衛(wèi)組織的主導作用
　　要解決全球衛(wèi)生治理的管理分散與制度超載問題，就需要一個權威性的政府間組織來調和來自具有重迭職權的不同組織及其規(guī)則，主導促進有效的國際合作。而世衛(wèi)組織是唯一能夠起到協(xié)調和主導作用的組織。通過充當協(xié)調者，世衛(wèi)組織不僅能為傳染病控制的國際衛(wèi)生合作提供重要平臺，也會促進傳染病控制之國際法的更一致和更有序的發(fā)展�！白鳛樽畲蟮膰�際衛(wèi)生組織和較大的聯合國專門機構之一，世衛(wèi)組織具有基于其《世界衛(wèi)生組織組織法》及其加入聯合國所指定的義務來解決傳染病問題的廣泛責任，具有領導和促進國際衛(wèi)生法律理性和有效發(fā)展的唯一授權。”[21]近年來，世衛(wèi)組織在若干次傳染病重大疫情暴發(fā)期間展示了其不可替代的作用。當然，協(xié)調或主導并不意味著將所有國際公共衛(wèi)生管理事項并入世衛(wèi)組織的主持之下。全球衛(wèi)生問題日益復雜化與互連性表明，特定情況要求超出“單一手段和單一組織”方式，并同時避免過度碎片化和缺乏協(xié)調。
　　自1851年第一次國際衛(wèi)生會議開創(chuàng)傳染病控制國際合作以來，一個半世紀過去了。然而，傳染病全球化仍然成為危害著全人類安全的難題�！敖鉀Q辦法不在于避開全球化，而在于學會如何駕馭它。換言之，存在一種對于更好的全球治理的迫切需要”。[22]同樣，我們也應該確立更好的全球衛(wèi)生治理機制。其中非常重要的問題是，把握傳染病全球化作為非傳統(tǒng)安全因素的特征，對癥下藥，尋求全球衛(wèi)生治理機制的完善與創(chuàng)新。惟此方能構筑起堅實的全球衛(wèi)生安全的長城。
　　
　　注釋：
　　[1] WHO， World Health Report? 1996， p. 105.
　　[2] [美]約瑟夫?S.奈､約翰?D?唐納胡主編：《全球化世界的治理》，王勇､門洪華等譯，世界知識出版社，2003年，第3頁。
　　[3] Mcneill， W.H.， ?Plague and Peoples， ?New York： Doubleday， 1976， p.129.
　　[4] [美]麥克爾?哈特､[意]安東尼奧?奈格里：《帝國：全球化的政治秩序》，楊建國､范一亭譯，江蘇人民出版社，2003年，第138頁。
　　[5] 抗生素(抗菌劑)在預防治療疾病上的顯著作用曾一度改變了人類傳染病防治的命運，堪稱“抗生素革命”�？咕鷦┛剐�(AMR)或稱抗生素抗性，是微生物適應性進化的一種結果。許多病毒能夠迅速演進并產生新的變異，從而發(fā)展了對抗菌劑藥物的抗性，典型例子是流感。所以，抗生素不再靈驗。
　　[6] Paulo Marchiori Buss， ?Globalization and Disease： in an Unequal World， Unequal Health!，? http：//www.scielo.br/pdf/csp/v18n6/13275.pdf
　　[7] 根據1994年聯合國頒布的人類發(fā)展報告，人類安全分可為經濟安全､糧食安全､衛(wèi)生安全､環(huán)境安全､個人安全､社會群體安全與政治安全。
　　[8] See UNCTAD， ?Globalization and Development， ?See http：//www.省略/ch/docs/aoonf191_18.cn.pdf
　　[9] David. P. Fidler， ?International Law and Public Health： Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence， ?New York： Transnational Publishers， Inc. Ardsley， 2000， p. 68.
　　[10] R. L. Guerrant and B. L. Blackwood， Threats to Global Health and Survival： The Growing Crises of Tropical Infectious Diseases―Our “Unfinished Agenda，” 28 CLINICAL INFECTIOUS DISEASE 966， 966(1998).
　　[11] David. P. Fidler，? International Law and Infectious Diseases， ?New York： Oxford University Press， 1999， p.80.
　　[12] David. P. Fidler， ?International Law and Public Health： Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence， ?New York： Transnational Publishers， Inc. Ardsley， 2000， p. 121.
　　[13] 《國際衛(wèi)生條例》要求各國及時通報和監(jiān)測疫情，防止疾病的跨境傳播，同時，要盡量限制衛(wèi)生措施對正常經濟往來､交通旅游等方面的消極影響。《條例》注重提高對已知和未知的傳染病風險的反應能力。
　　[14] Allyn L. Taylor & Douglas W. Bettcher，? International Law and Public Health， ?Bull World Health Organ v.80 n.12， Geneva： WHO， 2002.
　　[15] 撒哈拉非洲地區(qū)盡管人口只占世界人口的10%，但世界上70%的艾滋病陽性成年人和80%的陽性未成年人都生活在那里，成年人流行率是其他地區(qū)的8倍(該地區(qū)為8.8%，世界平均水平為1.省略eia.org/viewMedia.php/prmTemplateID/8/prmID/501
　　[16] See http：// jama.ama?assn.Org./cgi/content/full/291/21/#REF-JLM40007-6.
　　[17] Institute of Medicine， ?Microbial Threats to Health： Emergence， Detection， and Response， ?Washington， DC： National Academy Press，2003.
　　[18] Obijiofor Aginam， ?International Law and Communicable Diseases， ?Bulletin of the World Health Organization 2002， WHO：Geneva.
　　[19] See Rorden Wilkinson and Steve Hughes (eds)， ?Global Governance-Critical Perspective，? London and New York： Routledge， Taylor & Francis Group ， 2002， PP. 92-96.
　　[20] 如，“國際結核病防治聯合會”､“國際紅十字協(xié)會”､“國際艾滋病疫苗協(xié)會”､“大赦國際”､“ProMED-mail”､“抗生素慎用聯盟”､“無國界醫(yī)生組織”､“蓋茨基金會”､“扶輪國際”､“國際嬰兒食品行動網”和“衛(wèi)生生活”等大量國際非政府組織和聯盟活躍在傳染病控制領域。
　　[21] See Allyn L. Taylor， ?Global Governance， International Health Law and WHO： Looking towards the Future，? Geneva： Bulletin of World Organization 2002， 80 (12)， p. 978.
　　[22] Louis Frechette， ?“What do we mean by global governance?”?Global Governance Autumn Meetings Series， Global Governance and the UN Beyond Track 2， Overseas Development Institute， London， 8 December 1998.
　　
　　(作者簡介：清華大學法學院博士后研究員，北京，100084)
　　
　　收稿日期：2006年4月

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