我們經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時代的“國家負責,單位包辦”,市場改革之后的“社會辦福利”,再到如今“適度普惠”的晨光微現(xiàn)。這不僅僅是社會福利體系的變革,同時也是代表著國民權(quán)益進步的標記
　　
　　計劃經(jīng)濟時代:
　　個人與國家的“交換”
　　
　　1949年的一場特大洪水,把剛剛宣布建立新國的人民政府推到了救災的第一線。當時,這場特大洪水災害席卷了中國16個省份,受災人口達4500多萬人,大批的災民和難民在各大中城市涌現(xiàn)。
　　后來被稱為“補救型”的福利救助體系由此延續(xù)。人民政府迅速接收、改造了國民黨政府、地方社區(qū)舉辦的救濟院、慈善堂以及接受國外津貼的宗教的或世俗的救濟福利機構(gòu),同時舉辦一批以組織災民、難民“生產(chǎn)自救”為目標的收養(yǎng)單位和貧民生產(chǎn)單位,統(tǒng)稱為“救濟福利單位”。
　　1951年,政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。
　　1956年,全國總工會頒布了《職工生活困難補助辦法》。同年,政府發(fā)布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社于缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、病、殘、孤、寡社員,應給予生產(chǎn)上和生活上的適當安排和照顧,并使其生、養(yǎng)、死、葬都有依靠。“五�！本痛碎_始。
　　1958年,《救濟失業(yè)工人暫行辦法》以國家的名義頒布。
　　政治性的內(nèi)容很快被注入這些福利。這一時期福利側(cè)重的,主要是優(yōu)撫革命烈士家屬、革命軍人家屬和殘廢軍人。
　　隨后計劃經(jīng)濟體系建立,城市被迅速納入“單位體制”,“低工資、高福利”成為當時單位人的生活方式。作為單位人,生老病死各種費用全部由財政和企業(yè)負擔,個人基本上不繳納任何費用。這種高福利,被認為是,“隱藏著交換關系對個人加以照顧以求換出個人的忠誠,是‘照顧’和‘控制’的交易行為”。
　　但只有這1/10的城里人,才能享受由國家給予的高福利。
　　這就是新中國國民福利最初的形態(tài)。社會保障制度學者、全國人大常委、人大教授鄭功成將其特點總結(jié)為“國家負責、單位包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運行、缺乏效率”。
　　而在自給福利的農(nóng)村,一場后來影響深遠的合作醫(yī)療起步。
　　1965年,湖北省長陽縣樂園公社杜家村的覃祥官,為了應對當時流行的麻疹、百日咳、腦膜炎等疾病,建立了新中國歷史上第一個農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生室,讓村民每人每年交納1元以及一部分集體公益金,農(nóng)民每次看病只需要交5分錢的掛號費,其他費用全部免除。這個制度,不但使杜家村成為樂園公社唯一沒有人死于傳染病的村,而且傳到毛澤東主席的手中,成為毛澤東主席“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去!”的榜樣。杜家村的合作醫(yī)療在全國范圍內(nèi)得到推廣,合作醫(yī)療“一片紅”,當時,農(nóng)村絕大多數(shù)的縣、公社和生產(chǎn)大隊都建立了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu),形成了三級預防保健網(wǎng)。到1980年,全國約有90%的農(nóng)村生產(chǎn)大隊實行了合作醫(yī)療,合作醫(yī)療被世界銀行譽為成功的“衛(wèi)生革命”�！拔灞！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度是計劃經(jīng)濟時代農(nóng)村集體福利的兩大亮點。不過,它是農(nóng)民自給的福利。
　　
　　市場化大潮之后:
　　社會辦福利還是政府缺位
　　
　　變化始自80年代。市場化浪潮侵蝕了地基,以經(jīng)濟為中心不斷推進的改革客觀上在抽磚走瓦。單位制的瓦解,更使得小瓦房沒有了依撐。
　　盡管經(jīng)濟在飛速上升,但從1982年到1992年,中國政府的社會福利的支出占國民生產(chǎn)總值的比重卻持續(xù)下降,而且政府撥給社會福利機構(gòu)的經(jīng)費絕大部分用于其本身的日常開支,投入發(fā)展的只有1%-15%。
　　社會福利社會化和市場化的改革方案由此提出。
　　1984年民政部召開的漳州會議被視為是中國福利事業(yè)改革的起點和標志。這次會議明確,國家辦的福利機構(gòu)要進一步由國家包辦向國家、集體、個人一起辦的體制轉(zhuǎn)變,進一步由救濟型向福利型轉(zhuǎn)變,由供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復型轉(zhuǎn)變,由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變。
　　1991年“社會福利社會化”的概念被明確提出。
　　2000年,國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》,更為清楚地提出,推進社會福利社會化,要探索出一條國家倡導資助、社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)的新路子,實現(xiàn)社會福利事業(yè)的投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化和服務隊伍專業(yè)化,建立與社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的社會福利事業(yè)管理和運行機制。
　　但是,更像是甩包袱的“福利社會化”,政府在其間出現(xiàn)缺席。
　　在計劃經(jīng)濟時期的管理體制被打破后,新的卻沒有建立起來,政府對全國國民福利的管理與實現(xiàn)途徑出現(xiàn)混亂與茫然。
　　
　　1984年,中央財經(jīng)領導小組決定,全民企業(yè)養(yǎng)老保險由勞動部門負責,集體企業(yè)養(yǎng)老保險由人民保險公司負責。領導小組認為由中國人民保險公司經(jīng)營城鎮(zhèn)集體企業(yè)養(yǎng)老保險,可使養(yǎng)老金管理制度社會化、專業(yè)化,減輕國家和集體企業(yè)的負擔。到90年代更分割成11個部門或行業(yè)自行統(tǒng)籌社會保險,這種部門分割導致的制度分割造成了極為嚴重的后果,許多地方集體企業(yè)退休人員陷入沒有養(yǎng)老金的困境即是當初分割制度結(jié)下的惡果。
　　90年代初期,在缺乏嚴密論證并對必然出現(xiàn)的勞動者權(quán)益受損未作任何財務準備及預案的條件下,就輕率地用統(tǒng)賬結(jié)合模式簡單的替代當時的現(xiàn)收現(xiàn)付制,并在下發(fā)兩個方案的同時讓各地自主選擇并重新設計方案,幾乎是一夜之間就在一個國家出現(xiàn)數(shù)百種養(yǎng)老保險方案,結(jié)果造成了養(yǎng)老保險迄今仍然停留在地方統(tǒng)籌的層面,并在某種程度上蛻化成地方利益,甚至被國外看成了衡量投資環(huán)境的一個因素,許多勞動者因制度的地方分割而付出了很大代價。當很多年后廢除戶籍制度的呼聲日漸高漲時,人們發(fā)現(xiàn),戶籍只是一個“冤大頭”,真正作祟的,是附加在戶籍之上的種種不同的福利。
　　到2000年,政府又將社會保險費由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收改為由各省份自主確定征收機構(gòu),部分地區(qū)改由地方稅務系統(tǒng)代為征繳,結(jié)果制造了一個國家兩個征收機構(gòu)并存的世界獨例,記賬不清的風險已經(jīng)出現(xiàn)。
　　混亂與迷茫,使得在中國經(jīng)濟的黃金增長期,國民福利呈現(xiàn)巨大的“斷裂”態(tài)勢。
　　而分配的不均衡也備受詬病。
　　鄭功成的研究表明,“占全國總?cè)?0%的城鎮(zhèn)居民享受了95%以上的社會福利資源;而占全國總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村居民只享有社會福利資源的5%。”“三農(nóng)”問題空前突出,甚至連引以為豪的農(nóng)村合作醫(yī)療,也“線斷、網(wǎng)破、人走”,已經(jīng)被毛主席送瘟神送走的血吸蟲害等又重新肆虐。
　　就在城市內(nèi)部也出現(xiàn)極大的分化。衛(wèi)生部前副部長尹大魁曾透露說,公共醫(yī)療開支80%是用在領導干部身上的。但是,之后他就沒再說話。
　　而“壟斷福利”則成為一個極為走俏的詞,成為中國國民福利的一個別樣注腳。
　　關于國民福利的討論在那個時候進入高潮,議題包括:“社會福利到底是誰的責任?”、“社會福利到底是‘免費午餐’還是‘有償商品’?”、“公平與效率,孰更重要?”、“社會福利是經(jīng)濟發(fā)展的代價還是社會投資?”等等。
　　
　　“適度普惠”遠景
　　
　　經(jīng)過二十多年高速增長,中國政府正在將消除經(jīng)濟社會發(fā)展失衡所帶來的“陣痛”置于優(yōu)先解決的位置,從“發(fā)展才是硬道理”,到“發(fā)展是第一要務”,再到“科學發(fā)展觀”,發(fā)展思路嬗變的背后是:中國經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第四,人均國民總收入步入了中等收入國家行列。但是,不相稱的國民福利使得中國的發(fā)展總在內(nèi)需不足的泥淖里轉(zhuǎn)圈。
　　1998年后,社會保障制度開始作為一項基本的社會制度加以建設。
　　2000年10月,十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》明確提出:“完善的社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟的重要支柱,關系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局�！�
　　十六大政治報告提出了全面建設小康社會的奮斗目標,其中包括“社會保障體系比較健全,社會就業(yè)比較充分�！�
　　中共中央十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,進一步明確了要“加快建設與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系”。
　　黨的十七大最終定調(diào),明確提出“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充,加快完善社會保障體系”。
　　民政部副部長竇玉沛曾表示,中國將推進社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”的轉(zhuǎn)變,加快社會福利事業(yè)發(fā)展。他說,中國未來福利事業(yè)的發(fā)展可以概括為“一個轉(zhuǎn)變,三個結(jié)合”。一個轉(zhuǎn)變就是推進社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變,補缺型的福利針對老年人、殘疾人、孤兒,在轉(zhuǎn)變過程中,要由特定的服務對象,向全體老年人、殘疾人和處于困境中的兒童轉(zhuǎn)變,同時在服務項目和產(chǎn)品的供給上,要滿足他們不同層次的多樣化的需求。
　　2001年以來,中央財政每年補貼社會保障的支出從二十多億元上升到七百多億元以上。
　　制度性的建設也在迅速推進:
　　建立全國社會保障基金理事會,開始積累具有戰(zhàn)略儲備意義的社會保障基金;
　　將下崗職工基本生活保障制度并人失業(yè)保險,使失業(yè)保險制度得以完整地發(fā)揮功能作用;
　　2003年《工傷保險條例》頒布,使工傷保險成為解除勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生后顧之憂的基本制度安排;
　　同期制定的《勞動保障監(jiān)察條例》則使勞動保障工作進一步納入了法制化的軌道。
　　此外,在最低生活保障制度、社會保障基金投資運營,以及作為補充保障措施的企業(yè)年金發(fā)展等方面也有了重要進展。
　　更重要的在于,一直以來只考慮城市居民的社會保障變成全國整體一盤棋。中央政府推進農(nóng)村合作醫(yī)療并直接分擔了相當?shù)呢斦�責�?各地均在探索農(nóng)村居民最低生活保障制度并向城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系邁進,農(nóng)民工在城市也被納入了工傷保險等體系。十七大明確提出,到2020年,要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。
　　后三十年,中國國民福利的再造特點,鄭功成總結(jié)為“政府主導、責任分擔、社會化、多層次”�！斑@是一個伴隨著國家與公民權(quán)利消長而進退的過程�！编嵐Τ烧f。

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