我們經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“國(guó)家負(fù)責(zé),單位包辦”,市場(chǎng)改革之后的“社會(huì)辦福利”,再到如今“適度普惠”的晨光微現(xiàn)。這不僅僅是社會(huì)福利體系的變革,同時(shí)也是代表著國(guó)民權(quán)益進(jìn)步的標(biāo)記
　　
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代:
　　個(gè)人與國(guó)家的“交換”
　　
　　1949年的一場(chǎng)特大洪水,把剛剛宣布建立新國(guó)的人民政府推到了救災(zāi)的第一線。當(dāng)時(shí),這場(chǎng)特大洪水災(zāi)害席卷了中國(guó)16個(gè)省份,受災(zāi)人口達(dá)4500多萬(wàn)人,大批的災(zāi)民和難民在各大中城市涌現(xiàn)。
　　后來(lái)被稱為“補(bǔ)救型”的福利救助體系由此延續(xù)。人民政府迅速接收、改造了國(guó)民黨政府、地方社區(qū)舉辦的救濟(jì)院、慈善堂以及接受國(guó)外津貼的宗教的或世俗的救濟(jì)福利機(jī)構(gòu),同時(shí)舉辦一批以組織災(zāi)民、難民“生產(chǎn)自救”為目標(biāo)的收養(yǎng)單位和貧民生產(chǎn)單位,統(tǒng)稱為“救濟(jì)福利單位”。
　　1951年,政務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。
　　1956年,全國(guó)總工會(huì)頒布了《職工生活困難補(bǔ)助辦法》。同年,政府發(fā)布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社于缺乏勞動(dòng)能力或完全喪失勞動(dòng)能力、生活沒(méi)有依靠的老、弱、病、殘、孤、寡社員,應(yīng)給予生產(chǎn)上和生活上的適當(dāng)安排和照顧,并使其生、養(yǎng)、死、葬都有依靠�！拔灞！本痛碎_(kāi)始。
　　1958年,《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》以國(guó)家的名義頒布。
　　政治性的內(nèi)容很快被注入這些福利。這一時(shí)期福利側(cè)重的,主要是優(yōu)撫革命烈士家屬、革命軍人家屬和殘廢軍人。
　　隨后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系建立,城市被迅速納入“單位體制”,“低工資、高福利”成為當(dāng)時(shí)單位人的生活方式。作為單位人,生老病死各種費(fèi)用全部由財(cái)政和企業(yè)負(fù)擔(dān),個(gè)人基本上不繳納任何費(fèi)用。這種高福利,被認(rèn)為是,“隱藏著交換關(guān)系對(duì)個(gè)人加以照顧以求換出個(gè)人的忠誠(chéng),是‘照顧’和‘控制’的交易行為”。
　　但只有這1/10的城里人,才能享受由國(guó)家給予的高福利。
　　這就是新中國(guó)國(guó)民福利最初的形態(tài)。社會(huì)保障制度學(xué)者、全國(guó)人大常委、人大教授鄭功成將其特點(diǎn)總結(jié)為“國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行、缺乏效率”。
　　而在自給福利的農(nóng)村,一場(chǎng)后來(lái)影響深遠(yuǎn)的合作醫(yī)療起步。
　　1965年,湖北省長(zhǎng)陽(yáng)縣樂(lè)園公社杜家村的覃祥官,為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)流行的麻疹、百日咳、腦膜炎等疾病,建立了新中國(guó)歷史上第一個(gè)農(nóng)村合作醫(yī)療衛(wèi)生室,讓村民每人每年交納1元以及一部分集體公益金,農(nóng)民每次看病只需要交5分錢(qián)的掛號(hào)費(fèi),其他費(fèi)用全部免除。這個(gè)制度,不但使杜家村成為樂(lè)園公社唯一沒(méi)有人死于傳染病的村,而且傳到毛澤東主席的手中,成為毛澤東主席“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去!”的榜樣。杜家村的合作醫(yī)療在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣,合作醫(yī)療“一片紅”,當(dāng)時(shí),農(nóng)村絕大多數(shù)的縣、公社和生產(chǎn)大隊(duì)都建立了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),形成了三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)。到1980年,全國(guó)約有90%的農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)實(shí)行了合作醫(yī)療,合作醫(yī)療被世界銀行譽(yù)為成功的“衛(wèi)生革命”�！拔灞！敝贫群娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村集體福利的兩大亮點(diǎn)。不過(guò),它是農(nóng)民自給的福利。
　　
　　市場(chǎng)化大潮之后:
　　社會(huì)辦福利還是政府缺位
　　
　　變化始自80年代。市場(chǎng)化浪潮侵蝕了地基,以經(jīng)濟(jì)為中心不斷推進(jìn)的改革客觀上在抽磚走瓦。單位制的瓦解,更使得小瓦房沒(méi)有了依撐。
　　盡管經(jīng)濟(jì)在飛速上升,但從1982年到1992年,中國(guó)政府的社會(huì)福利的支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重卻持續(xù)下降,而且政府撥給社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)絕大部分用于其本身的日常開(kāi)支,投入發(fā)展的只有1%-15%。
　　社會(huì)福利社會(huì)化和市場(chǎng)化的改革方案由此提出。
　　1984年民政部召開(kāi)的漳州會(huì)議被視為是中國(guó)福利事業(yè)改革的起點(diǎn)和標(biāo)志。這次會(huì)議明確,國(guó)家辦的福利機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步由國(guó)家包辦向國(guó)家、集體、個(gè)人一起辦的體制轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步由救濟(jì)型向福利型轉(zhuǎn)變,由供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復(fù)型轉(zhuǎn)變,由封閉型向開(kāi)放型轉(zhuǎn)變。
　　1991年“社會(huì)福利社會(huì)化”的概念被明確提出。
　　2000年,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門(mén)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》,更為清楚地提出,推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化,要探索出一條國(guó)家倡導(dǎo)資助、社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)的新路子,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利事業(yè)的投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化和服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化,建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)福利事業(yè)管理和運(yùn)行機(jī)制。
　　但是,更像是甩包袱的“福利社會(huì)化”,政府在其間出現(xiàn)缺席。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理體制被打破后,新的卻沒(méi)有建立起來(lái),政府對(duì)全國(guó)國(guó)民福利的管理與實(shí)現(xiàn)途徑出現(xiàn)混亂與茫然。
　　
　　1984年,中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組決定,全民企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé),集體企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由人民保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)集體企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),可使養(yǎng)老金管理制度社會(huì)化、專業(yè)化,減輕國(guó)家和集體企業(yè)的負(fù)擔(dān)。到90年代更分割成11個(gè)部門(mén)或行業(yè)自行統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn),這種部門(mén)分割導(dǎo)致的制度分割造成了極為嚴(yán)重的后果,許多地方集體企業(yè)退休人員陷入沒(méi)有養(yǎng)老金的困境即是當(dāng)初分割制度結(jié)下的惡果。
　　90年代初期,在缺乏嚴(yán)密論證并對(duì)必然出現(xiàn)的勞動(dòng)者權(quán)益受損未作任何財(cái)務(wù)準(zhǔn)備及預(yù)案的條件下,就輕率地用統(tǒng)賬結(jié)合模式簡(jiǎn)單的替代當(dāng)時(shí)的現(xiàn)收現(xiàn)付制,并在下發(fā)兩個(gè)方案的同時(shí)讓各地自主選擇并重新設(shè)計(jì)方案,幾乎是一夜之間就在一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)數(shù)百種養(yǎng)老保險(xiǎn)方案,結(jié)果造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)迄今仍然停留在地方統(tǒng)籌的層面,并在某種程度上蛻化成地方利益,甚至被國(guó)外看成了衡量投資環(huán)境的一個(gè)因素,許多勞動(dòng)者因制度的地方分割而付出了很大代價(jià)。當(dāng)很多年后廢除戶籍制度的呼聲日漸高漲時(shí),人們發(fā)現(xiàn),戶籍只是一個(gè)“冤大頭”,真正作祟的,是附加在戶籍之上的種種不同的福利。
　　到2000年,政府又將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收改為由各省份自主確定征收機(jī)構(gòu),部分地區(qū)改由地方稅務(wù)系統(tǒng)代為征繳,結(jié)果制造了一個(gè)國(guó)家兩個(gè)征收機(jī)構(gòu)并存的世界獨(dú)例,記賬不清的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。
　　混亂與迷茫,使得在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的黃金增長(zhǎng)期,國(guó)民福利呈現(xiàn)巨大的“斷裂”態(tài)勢(shì)。
　　而分配的不均衡也備受詬病。
　　鄭功成的研究表明,“占全國(guó)總?cè)?0%的城鎮(zhèn)居民享受了95%以上的社會(huì)福利資源;而占全國(guó)總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村居民只享有社會(huì)福利資源的5%。”“三農(nóng)”問(wèn)題空前突出,甚至連引以為豪的農(nóng)村合作醫(yī)療,也“線斷、網(wǎng)破、人走”,已經(jīng)被毛主席送瘟神送走的血吸蟲(chóng)害等又重新肆虐。
　　就在城市內(nèi)部也出現(xiàn)極大的分化。衛(wèi)生部前副部長(zhǎng)尹大魁曾透露說(shuō),公共醫(yī)療開(kāi)支80%是用在領(lǐng)導(dǎo)干部身上的。但是,之后他就沒(méi)再說(shuō)話。
　　而“壟斷福利”則成為一個(gè)極為走俏的詞,成為中國(guó)國(guó)民福利的一個(gè)別樣注腳。
　　關(guān)于國(guó)民福利的討論在那個(gè)時(shí)候進(jìn)入高潮,議題包括:“社會(huì)福利到底是誰(shuí)的責(zé)任?”、“社會(huì)福利到底是‘免費(fèi)午餐’還是‘有償商品’?”、“公平與效率,孰更重要?”、“社會(huì)福利是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)還是社會(huì)投資?”等等。
　　
　　“適度普惠”遠(yuǎn)景
　　
　　經(jīng)過(guò)二十多年高速增長(zhǎng),中國(guó)政府正在將消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡所帶來(lái)的“陣痛”置于優(yōu)先解決的位置,從“發(fā)展才是硬道理”,到“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”,再到“科學(xué)發(fā)展觀”,發(fā)展思路嬗變的背后是:中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第四,人均國(guó)民總收入步入了中等收入國(guó)家行列。但是,不相稱的國(guó)民福利使得中國(guó)的發(fā)展總在內(nèi)需不足的泥淖里轉(zhuǎn)圈。
　　1998年后,社會(huì)保障制度開(kāi)始作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度加以建設(shè)。
　　2000年10月,十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出:“完善的社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要支柱,關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。”
　　十六大政治報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo),其中包括“社會(huì)保障體系比較健全,社會(huì)就業(yè)比較充分�！�
　　中共中央十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》,進(jìn)一步明確了要“加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”。
　　黨的十七大最終定調(diào),明確提出“社會(huì)保障是社會(huì)安定的重要保證。要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ),以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn),以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充,加快完善社會(huì)保障體系”。
　　民政部副部長(zhǎng)竇玉沛曾表示,中國(guó)將推進(jìn)社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”的轉(zhuǎn)變,加快社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展。他說(shuō),中國(guó)未來(lái)福利事業(yè)的發(fā)展可以概括為“一個(gè)轉(zhuǎn)變,三個(gè)結(jié)合”。一個(gè)轉(zhuǎn)變就是推進(jìn)社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變,補(bǔ)缺型的福利針對(duì)老年人、殘疾人、孤兒,在轉(zhuǎn)變過(guò)程中,要由特定的服務(wù)對(duì)象,向全體老年人、殘疾人和處于困境中的兒童轉(zhuǎn)變,同時(shí)在服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品的供給上,要滿足他們不同層次的多樣化的需求。
　　2001年以來(lái),中央財(cái)政每年補(bǔ)貼社會(huì)保障的支出從二十多億元上升到七百多億元以上。
　　制度性的建設(shè)也在迅速推進(jìn):
　　建立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì),開(kāi)始積累具有戰(zhàn)略儲(chǔ)備意義的社會(huì)保障基金;
　　將下崗職工基本生活保障制度并人失業(yè)保險(xiǎn),使失業(yè)保險(xiǎn)制度得以完整地發(fā)揮功能作用;
　　2003年《工傷保險(xiǎn)條例》頒布,使工傷保險(xiǎn)成為解除勞動(dòng)者職業(yè)安全衛(wèi)生后顧之憂的基本制度安排;
　　同期制定的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》則使勞動(dòng)保障工作進(jìn)一步納入了法制化的軌道。
　　此外,在最低生活保障制度、社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng),以及作為補(bǔ)充保障措施的企業(yè)年金發(fā)展等方面也有了重要進(jìn)展。
　　更重要的在于,一直以來(lái)只考慮城市居民的社會(huì)保障變成全國(guó)整體一盤(pán)棋。中央政府推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療并直接分擔(dān)了相當(dāng)?shù)呢?cái)政責(zé)任,各地均在探索農(nóng)村居民最低生活保障制度并向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系邁進(jìn),農(nóng)民工在城市也被納入了工傷保險(xiǎn)等體系。十七大明確提出,到2020年,要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。
　　后三十年,中國(guó)國(guó)民福利的再造特點(diǎn),鄭功成總結(jié)為“政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次”。“這是一個(gè)伴隨著國(guó)家與公民權(quán)利消長(zhǎng)而進(jìn)退的過(guò)程�！编嵐Τ烧f(shuō)。

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