楊箕村是廣州五羊新城附近的典型城中村。鄭女士在里面住了多年,靠在外面擺攤賣衣服為生,每天早出晚歸。最近她多了件事,教她從大學回家過暑假的兒子節(jié)約用水。 　　鄭女士發(fā)現(xiàn),她兒子在學校里“公共用水沒人管,大手大腳慣了”,回到家水龍頭一開便開到最大。這樣的壞習慣都要鄭女士費力去糾正。她有些擔心,這個月家中用水要翻幾番,“得過8噸了”。
　　在這個悶熱的城中村,報紙上關(guān)于水價上漲的爭議,攪動著居民們的神經(jīng)――他們可能面臨水價上漲的局面。根據(jù)各種公開報道,中國的水價“長期低迷”,因為“水資源日益緊缺”或者為了要推動“節(jié)約用水”,水價上漲是“大勢所趨”。
　　長期以來,水、電、燃氣被城市居民們視為市政公用事業(yè)。當“成本”、“漲價”等字眼輪番在報紙上出現(xiàn)的時候,令人恍然覺得這些公用事業(yè),這些居民每日不能缺的需求,越來越像市場上可以隨意漲跌的商品。
　　這一變化,始自上世紀90年代以來的城市公用事業(yè)改革。新世紀里,這一改革以特許經(jīng)營的方式大大提速,許多城市市政設(shè)施的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),被外資和內(nèi)資企業(yè)購買或者持股。
　　改革的方向似曾相識――很少有人能真正理解“特許經(jīng)營”的含義,但對于公共事業(yè)的“市場化”真實邏輯和后果,卻并不陌生。這些年來政府出讓土地,房地產(chǎn)市場火爆,房價節(jié)節(jié)高。前些年,教育、醫(yī)療“市場化”、“產(chǎn)業(yè)化”,又導致各項收費飛漲,百姓苦不堪言。
　　居民們對于水價的上漲隱含著復雜的擔憂:水價上漲推升了公眾對通貨膨脹的預期,他們擔心在不久的將來,包括水在內(nèi)的各類生活必需品和商品的價格,會持續(xù)上漲,從而使他們手中的貨幣迅速貶值。
　　于是在這一輪水價的討論中,漲與不漲的理由被反復拷問,外資控制中國大城市水務市場的質(zhì)疑也被提起。而真正的問題是,為何政府財政收入連年增長,市政公用事業(yè)漲價的后果卻必須由居民承擔?公用事業(yè)改革之后,政府公共財政的職能如何體現(xiàn)?
　　
　　水價成本真相
　　
　　坊間關(guān)于水價的爭論,集中在漲價的理由上。上漲者提出,水價上漲是為了節(jié)約資源,因為水資源緊缺會導致水價不斷上漲,凈水成本上升、電價上升等等。
　　對此,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部工作的中國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營專家、《公權(quán)市場》的作者徐宗威認為,應將水價細細分解,才能辨析上漲的理由。
　　徐宗威把目前水價的構(gòu)成分為三個部分,一是源水價格,約占價格的20%;二是運營成本,約占價格的70%;三是稅費,約占10%。而漲價的理由,主要集中在源水價格和運營成本上。
　　“源水占水價的20%,就基本上體現(xiàn)了對水資源的保護和尊重�！毙熳谕f,因為居民的用水需求是剛性的,作為基本生活用水,“不會因為你調(diào)高水價了,生活用水量就大幅下降了。”
　　運營成本中,徐宗威認為大體分為四塊。一是凈水成本。由于國家對水質(zhì)的要求提高了,過去對水質(zhì)要求符合35項化驗指標,現(xiàn)在提高到106項指標。這個方面的成本會增加,大家公認是合理的。
　　第二塊是收費成本,包括城市供水管網(wǎng)建設(shè)、污水處理等。這些管網(wǎng)的建設(shè)投資規(guī)模巨大,如果摻到價格里去,會對供水價格提升形成巨大壓力。
　　“就全國來講,各地情況不一樣,有的摻進去了,有的沒摻。現(xiàn)在供水管網(wǎng)建設(shè)有國家財政投資的,也有開發(fā)商投資的,也有供水企業(yè)投資的。相對來說,國家投資的比例比較高�！薄肮┧芫W(wǎng)投資的回收和投資效益的實現(xiàn),是要通過供水價格來實現(xiàn),還是要通過公共財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn),這是一個根本原則問題�！毙熳谕f。
　　第三塊是管理成本。管理成本本應越來越低,但一些企業(yè)效率低下,人浮于事,可能管理成本較高。這里面還包括城市公益性用水支出,例如公共綠地澆灌等。近年來城市擴張迅速,如果從這個角度看,管理成本會是增加了。但增加的成本能否由居民支付,是個問題。
　　最后一塊是收益成本。徐宗威認為,供水企業(yè)可能普遍覺得收益成本低。但他認為,這個收益水平應該大體上保持在社會平均利潤率水平之下,這個平均水平就在8%左右。
　　目前供水企業(yè)的平均利潤率到底如何?各方說法不同。北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥稱,他跑了十來個省會城市的自來水公司,發(fā)現(xiàn)他們大部分處于虧損狀態(tài)。贏利狀況好的,賬面也沒有超過5000萬元。
　　清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士告訴記者,自來水公司1995年就開始全行業(yè)虧損了。1998年后提了價,現(xiàn)在不能說是都虧損。在他研究范圍內(nèi)的三千多家自來水公司,基本維持在微利或者持平的狀況。
　　對于供水企業(yè)應該獲得何種利潤,徐宗威認為,過去用“保本微利”不科學,“從公共產(chǎn)品生產(chǎn)來講,基本的標準應該是收支平衡”――這里面已經(jīng)包括企業(yè)應得的社會平均利潤之下的合理利潤。他認為,企業(yè)的收益部分,“我覺得不能再提高了”。
　　
　　水務企業(yè)生存狀態(tài)
　　
　　但對于供水企業(yè)來說,無論保本微利還是收支平衡,企業(yè)都是存在漲價沖動的。
　　水務企業(yè)要上交稅費。根據(jù)徐宗威的分析,水價中有10%是各種稅費�！昂推胀ㄆ髽I(yè)一樣,水務企業(yè)的所得稅、營業(yè)稅、土地增值稅,通通要交�！彼J為這個需要研究――作為一個公益性的企業(yè),這些稅費交了,無非又增加到水費成本里去了。
　　此外,企業(yè)要承擔一些地方政府的“亂攤派”。清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤說,由于自來水公司改革是政府改革里最晚的,存在“鍋底效應”現(xiàn)象。他介紹:“政府一些特殊的工作攤派,因為公司都改完了,就都攤給剩下的那幾個國有企業(yè)。一些地方自來水公司背了較重包袱,包括大量人員安置、各種社會義務。”
　　這還不包括政府拖欠企業(yè)的各種欠款。
　　但即便如此,在中國城市水務改革的盛宴中,中外企業(yè)仍然紛至沓來,以高出轉(zhuǎn)讓價數(shù)倍的價格承接了各地市政公用事業(yè)的股份和經(jīng)營權(quán)。徐宗威認為:“供水企業(yè)通過對擁有公共產(chǎn)品的特許經(jīng)營權(quán),能獲得高額的、或者是壟斷的利潤�！�
　　這一壟斷市場吸引了諸多內(nèi)外企業(yè)進軍。2007年,法國威立雅水務公司以高出轉(zhuǎn)讓價3.48倍的17.1億元,拿到蘭州市供水集團45%的股權(quán)和30年的經(jīng)營權(quán)。上海浦東自來水公司政府轉(zhuǎn)讓價為7.6億元,威立雅公司卻甩出20億元,拿到50年特許經(jīng)營權(quán)。
　　
　　產(chǎn)權(quán)動了才算改革?
　　
　　而政府為何對出售城市公用事業(yè)如此熱衷?城市化的迅速發(fā)展,使得地方政府在城市公用事業(yè)的發(fā)展上面臨巨大壓力,需要大量建設(shè)資金;同時,國企人浮于事,效率低下,迫切需要改革。
　　一個不能忽略的事實是,長期以來,中央財政對市政建設(shè)的投資呈直線下降,市政建設(shè)似乎成為地方政府的事情,而地方政府對于市政建設(shè)又投入不足。
　　《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》(2007年)數(shù)據(jù)顯示,1981年,中央財政撥款占全國市政基礎(chǔ)設(shè)施總投資的比重尚有26%,到1991年是5%,到2001年下降到4%,到2007年更是下降到0.8%。
　　地方財政投入如何呢?建設(shè)部2006年全國城市市政設(shè)施固定資產(chǎn)投資來源統(tǒng)計顯示,全國投資總額為5505億元,中央財政投入僅為62億,僅占1%多一點;而地方財政投入也只有1052億元,不到總額的20%。
　　而2006年市政建設(shè)的國內(nèi)貸款投資為1806億元,自籌資金達1700億元,兩項投資要遠遠高于中央和地方財政投資的總和。
　　數(shù)字揭示的現(xiàn)實令人不安:中國城市發(fā)展日新月異,但市政建設(shè)的投資來源,卻主要不是來自地方和中央政府的公共財政投資。
　　農(nóng)村地區(qū)的市政設(shè)施投資更是多年來被忽視,2007年只占到全國市政設(shè)施投資規(guī)模的7.8%,而農(nóng)村地區(qū)人口占了55%。
　　在市政投入長期不足的情況下,有關(guān)部門加快了改革進程。2001年12月,建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》,提出建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度,開放市政公用事業(yè)投資、建設(shè)、運營、作業(yè)等市場。
　　由于市政企業(yè)大多贏利狀況不佳,需要政府巨額補貼。將市政企業(yè)高價賣給外資或內(nèi)資企業(yè),政府可以獲得巨額現(xiàn)金收入,同時又可一舉甩掉包袱,減少甚至免除相關(guān)的財政投入,可謂一舉兩得。正是這一點,成為一些地方政府加速市政公用事業(yè)改革的驅(qū)動力。
　　在許多地方,政府不僅出售經(jīng)營權(quán),而且直接將產(chǎn)權(quán)或股權(quán)出售給外資或內(nèi)資企業(yè)。“現(xiàn)在談改革,必談產(chǎn)權(quán)出讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓。似乎產(chǎn)權(quán)動了才是真正的改革�！毙熳谕f。
　　據(jù)一項統(tǒng)計,安徽城市公交40%的產(chǎn)權(quán),城市供水50%的產(chǎn)權(quán),城市燃氣80%的產(chǎn)權(quán),已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)或外國資本。
　　徐宗威認為,城市公用事業(yè)的特許經(jīng)營改革,產(chǎn)權(quán)的出讓不是改革的方向,經(jīng)營權(quán)的放開搞活才是改革的主要方向�！艾F(xiàn)在看來產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的步子較快,而經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的步子較慢�！�
　　
　　警惕:官方色彩的利益集團
　　
　　這次水價提升引起激烈討論,雙方的思維差異頗有意味。公眾出于對水務的公益性認知,認為水價不應該完全由市場決定;但水務企業(yè)以成本上升之類的術(shù)語要求漲價,完全用市場邏輯來考慮問題。
　　這一思維差異,清晰顯示出當前水務改革的“市場化”程度之深。相當多地方政府在改革中以“特許經(jīng)營”改革之名,行“市場化”之實,將家當一賣了之。
　　在這種改革傾向下,一些地方政府收獲改革美名,同時坐收漁利,更以“不干涉企業(yè)自主經(jīng)營”的名義推卸公共服務責任,放棄公共財政投入。而企業(yè)拿走產(chǎn)權(quán)或股權(quán),新股東們更關(guān)心的是股權(quán)利益和企業(yè)利益,而非社會公益。
　　徐宗威發(fā)現(xiàn),很多地方在改革之后,市政公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃落空。
　　高價進入的投資者要收回本利,只有一個辦法,提高水價。
　　幾年來,蘭州的水費已經(jīng)上漲了幾次。深圳的污水處理費三年多已經(jīng)上漲了四五倍。國內(nèi)被外資高價收購股權(quán)或經(jīng)營權(quán)的地方,水價都越調(diào)越高。而漲價的本質(zhì),實際上就是地方政府的收入被企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上,政府收錢,公眾埋單。
　　這亦是中國特色的“市場化”結(jié)果―― 一般來說在壟斷領(lǐng)域引入市場競爭,消費者能獲得更低廉的價格和更好的服務,而中國市政公用事業(yè)卻陷入“越市場化,價越漲”的怪圈。
　　而外資已局部或整體控制全國四十多個主要城市的供水項目,一些城市的供水市場已不再是國有控股,更引起公眾對國家安全的種種擔憂。
　　問題并不止于此。偏離了捍衛(wèi)公共利益的目標,一些地方政府極易與外來企業(yè)結(jié)成利益同盟,形成一種帶有官方色彩的利益集團。結(jié)果是市政公用事業(yè)市場“游戲規(guī)則”被扭曲,消費者的權(quán)益被損害,改革被扭曲。
　　住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興曾在一篇文章中感嘆:“為什么幾乎所有進入市政公用事業(yè)的跨國大公司或民營企業(yè)都建立了公關(guān)部門⋯⋯背后的真實企圖在哪里?實際上就是為了俘獲作為監(jiān)管者的地方政府,影響政府,然后力求與政府結(jié)成同盟,這已經(jīng)成為一種慣例。”
　　
　　“政府應看緊水務公司產(chǎn)權(quán)”
　　
　　和許多“中國特色”的改革一樣,中國市政公用事業(yè)改革在一路疾行之后,已到了需要正本清源的時刻。城市公用事業(yè)要采用特許經(jīng)營的方式引進社會資本,引入市場競爭機制,但政府始終是責任主體,必須捍衛(wèi)公共利益。
　　國際情況顯示,并非市政公用事業(yè)都全部私營化或者市場化,有一半多國家仍然保持公用事業(yè)國家投資、國家所有、國家控股。英國是私有化的代表,法國是特許經(jīng)營的經(jīng)驗發(fā)源地,中國現(xiàn)在四處風起云涌的“特許經(jīng)營”改革,即來自法國經(jīng)驗,但法國本身卻仍然堅持公用事業(yè)設(shè)施的國有,而德國則走的是中間道路。
　　仇保興認為,我國城市公用事業(yè)改革,應區(qū)分為自然壟斷領(lǐng)域和競爭性業(yè)務領(lǐng)域,前者應先維持國企掌控局面,然后逐步采用特許經(jīng)營,引入競爭機制;后者可直接市場化改革,甚至采取政府監(jiān)管下的更徹底的民營化政策�！盀槭裁匆欢ㄒ葎赢a(chǎn)權(quán)?為什么一定要把國有資產(chǎn)出讓轉(zhuǎn)讓掉?”徐宗威問。他認為穩(wěn)妥的辦法,還是先把產(chǎn)權(quán)看緊,放開經(jīng)營權(quán)�！吧踔潦姓檬聵I(yè)企業(yè)就應該是國有的,甚至是國有獨資的。為什么?政府的重要職責之一,就是向社會提供公共產(chǎn)品和服務。人民已經(jīng)把稅費都交給政府,就應該是政府投資。”徐宗威說。
　　北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥則認為,在改革過程中,要保持政府的控制�！拔矣X得政府控制,表現(xiàn)在兩方面,第一是一定要控股,即不小于股份的50%,否則政府就失去主動權(quán)。社會資本引進來只是作為小股東,政府作為大股東仍然掌握決策權(quán)。第二是政府不再作為服務的供應者,而是監(jiān)管角色,要強化其監(jiān)管�！�
　　廣州楊箕村的鄭女士并不在乎城市水務是民營還是國營,她只是希望政府能控制住水價。“水費再低,用多了也得少吃好幾頓肉�！�
　　對政府的期望,并不表示她不諳市場之道。鄭女士說:“如果你真要把水完全按商品賣,那最好有公開的非壟斷的市場競爭。這樣我們會有個選擇�！�(文章部分數(shù)據(jù)材料引自徐宗威著《公權(quán)市場》一書,謹致謝意)
　　(7月30日《南方周末》,作者為該報記者)

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