摘要：武漢洪山廣場改建新聞引起市民一片強烈反對之聲，塵埃落定后洪山廣場已改建并正在建設(shè)地鐵站。梳理這個事件過程，本文嘗試從公共政策的角度對我國目前城市規(guī)劃建設(shè)中公眾參與現(xiàn)狀、效果、途徑進行探討，期待城市規(guī)劃這項大的公眾政策能夠更好體現(xiàn)公眾意識，重視、發(fā)揮、完善公眾參與在城市規(guī)劃中的作用。
　　關(guān)鍵詞：洪山廣場；公眾參與；公共政策；城市規(guī)劃
　　中圖分類號：TU984.18
　　文獻標(biāo)識碼：A
　　
　　1　問題提出
　　
　　楚天都市報(2008.9.22，星期一)頭版頭條率先報道了一條新聞：“作為武漢市標(biāo)志性符號的洪山廣場，年內(nèi)將拆掉后重建――為給地鐵2號、4號線建設(shè)讓路。”此言一出立即引起了武漢市民廣泛的關(guān)注與熱議。
　　洪山廣場始建于1991年，2000年總體改建完工�？偯娣e10.8萬m2，其中中心廣場面積6萬m2(董必武紀(jì)念廣場，下沉式廣場，音樂噴泉休閑廣場)(見圖1，圖2)，當(dāng)時是華中最大的城市廣場，被喻為“城市的名片”和“武漢市十大環(huán)境創(chuàng)新工程”。八年間，洪山廣場也已發(fā)展成武昌人口最為密集、商業(yè)最為繁榮的地區(qū)，是毫無疑問的地標(biāo)。廣場有著濃郁的荊楚文化氣息，明快的時代氣息，滿足不同層次不同人群的需要，是一座集科技園、體育園、中心廣場及文化廊、信息廊和觀景廊于一體的大型城市廣場(見圖3，圖4)。然而，這個集“市民的廣場”、“富有特色的廣場”、“城市的客廳，城市的名片”美譽于一體的洪山廣場將被城市地鐵規(guī)劃線的建設(shè)項目而改變……
　　
　　2　問題解析
　　
　　建地鐵是解決擁擠的市內(nèi)交通，形成環(huán)保、快速、便捷的軌道交通的一個很好舉措，為何會引來一片嘩然?“花2、3個億把原來8000萬的工程廢掉，事先又沒有給市民打招呼”，“武漢的規(guī)劃就是一個字，亂!修了拆，拆了修。花了好多冤枉錢不說，害得老百姓出門就堵，走哪哪堵，還是一個字，煩!”這就是網(wǎng)民嘩然的系列焦點問題。
　　總結(jié)網(wǎng)上諸多不贊同改建的言論，認(rèn)為：①輕易改建投資巨大的洪山廣場是一種莫大的浪費行徑。武漢市2000年耗資8000萬建設(shè)的洪山廣場，至今才使用8年，洪山廣場前期建設(shè)投資的8000萬元會因此次重建工程完全損失，違背“兩型社會”建設(shè)宗旨，納稅人的錢財被白白浪費。②這是政府對市民公共權(quán)益的剝奪。洪山廣場建成后起到了良好的社會效益，成為了社會、文化、經(jīng)濟融一體的地標(biāo)場所，在很多人心中已經(jīng)形成了良好的場所認(rèn)同。然而其數(shù)億元的重大市政項目竟然事前未征集民意，全部為政府說了算，剝奪了關(guān)心城市建設(shè)的市民們公共參與的話語權(quán)，以前留下的城市美好記憶被無情抹殺。③武漢城市建設(shè)中太多的“拆了建，建了拆”事件，這是城市規(guī)劃部門缺乏前瞻性，短視規(guī)劃的結(jié)果。④對改建、新建等城市規(guī)劃行為缺乏相關(guān)法律保障效應(yīng)，拆建項目似乎與領(lǐng)導(dǎo)政績有關(guān)。
　　武漢市規(guī)劃局專家說設(shè)置洪山站是地鐵建設(shè)的必要條件，規(guī)劃部門反復(fù)論證結(jié)果認(rèn)為選址洪山廣場具有科學(xué)性、合理性、唯一性、經(jīng)濟性。2008年09月28日長江商報“武漢市市長首次公開回應(yīng)‘開挖洪山廣場’事件”網(wǎng)上討論中，市長阮成發(fā)說：“因為這是關(guān)系到幾百萬市民生活的大事，大家真正關(guān)心才會這么關(guān)注�，F(xiàn)在缺少的是政府與市民的較為全面的溝通，期待市民提出更經(jīng)濟更安全的方案”，最終將會“擇其上而從之”。盡管很多網(wǎng)友呼吁：“市政工程是為市民服務(wù)的”，“政府不要單方面做出決定，應(yīng)多聽一下民眾的聲音，讓更廣大的民意參與決策”，
　　“反對洪山廣場的改建”等等，最終結(jié)果是，2008年12月8號，洪山廣場正式開始改建。
　　
　　3　問題研究
　　
　　從洪山廣場改建事情我們不難看出，人們對公共事件有著日益增長的參與熱情，然而，我國城市規(guī)劃建設(shè)中，大多不能做到更有效的公眾參與城市規(guī)劃，到底是何原因?qū)е?
　　
　　3.1
　　從城市規(guī)劃角度看
　　3.1.1受原《城市規(guī)劃法》影響，規(guī)劃失效
　　制定于1989年的《城市規(guī)劃法》在確立城市規(guī)劃的目的上，偏重于經(jīng)濟建設(shè)、國家利益，沒有指出城市規(guī)劃的獨特目的。這樣容易導(dǎo)致實踐上對城市規(guī)劃立法目的的歪曲、背離，在經(jīng)濟建設(shè)的口號下犧牲了“應(yīng)當(dāng)注意或貫徹”的東西，如城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀等公共利益，甚至是公民的基本權(quán)利。
　　洪山廣場事件中，軌道交通規(guī)劃選線與洪山廣場建設(shè)選址存在矛盾。八年前修建洪山廣場之時，武漢地鐵已經(jīng)開始規(guī)劃。兩者并沒有協(xié)調(diào)好，地鐵建設(shè)的巨大商機帶來的所謂“投入產(chǎn)出”優(yōu)勢戰(zhàn)勝了一切。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，或許還有政府“政績工程”的主使，同時還由于在城市這一層次的規(guī)劃設(shè)計成果并不是法定規(guī)劃，政府是真正決定規(guī)劃結(jié)果的決策者，一旦當(dāng)公共利益與經(jīng)濟利益發(fā)生矛盾時，往往就是產(chǎn)生以經(jīng)濟利益為中心的結(jié)果。
　　原《城市規(guī)劃法》沒有能明確規(guī)定公眾參與的重要性及其在城市規(guī)劃中的作用。第28條規(guī)定：“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布�！钡�10條規(guī)定：“任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，有權(quán)對違反城市規(guī)劃的行為進行檢舉和控告。”可見，法律有關(guān)城市規(guī)劃的公眾參與基本上是事后參與。第34條規(guī)定：“任何單位和個人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定�！边@樣，公眾往往是被動參與到城市規(guī)劃中。
　　不注重城市規(guī)劃中的公眾參與，公民的財產(chǎn)權(quán)益在城市規(guī)劃中就容易受到侵害，政府在城市規(guī)劃中的權(quán)力得不到制約。一個城市編制的城市規(guī)劃往往淪為“圖上畫畫、墻上掛掛”的藍圖。本案中修建8年之后洪山廣場的重建，不僅耗費巨資，而且影響了市民公共游憩空間的正常使用，公共利益正在受到損害。從本質(zhì)上講，城市建設(shè)由經(jīng)濟操縱，城市經(jīng)濟騰飛是各個城市發(fā)展的重中之重，但城市經(jīng)濟目標(biāo)一旦被放大，城市的社會、環(huán)境效益就面臨被吞噬的危機。
　　3.1.2規(guī)劃部門的影響
　　現(xiàn)實環(huán)節(jié)中，一些規(guī)劃部門屈從于政府的意志，或滿足一些官員好大喜功的需求，不能體現(xiàn)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，也不能代表廣大人民群眾的意志。市政規(guī)劃局的規(guī)劃往往反映的是行政領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃思想，而不是這個城市應(yīng)該有的規(guī)劃藍圖，這也導(dǎo)致了有些規(guī)劃不順民意。
　　3.1.3新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》缺乏對公眾參與可行性措施的指導(dǎo)
　　2008年1月1日開始公布實施的新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，被眾人稱為大亮點的就是其中強調(diào)了公眾參與制度，它將采取聽證會、論證會和其他方式聽取公眾意見作為規(guī)劃的必要程序。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從忽略公眾角色到重視公眾聲音，這是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃民主化、科學(xué)化的重大進步，也是我國公眾參與民主形式法制化、程序化的重要進展。
　　但新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對如何真正有效的保證和執(zhí)行公眾參與還沒有進行詳細(xì)的規(guī)定。從嚴(yán)格意義上說，公眾參與規(guī)劃管理仍然是原則性的，缺乏 可操作性。公眾參與規(guī)劃的對象、機構(gòu)、內(nèi)容、程序、深度、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督保障等體制和機制均無明文規(guī)定，這就使得公眾參與規(guī)劃只能停留在形式主義的宣傳上，公眾參與城市規(guī)劃的權(quán)力仍無法保證，這樣導(dǎo)致在實施起來存在一個缺乏可操作、可執(zhí)行性的問題。這也是我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系列子法中需要加強和彌補的內(nèi)容。
　　
　　3.2從我國公眾參與城市規(guī)劃的狀況和效果來看
　　目前，我國公眾參與城市規(guī)劃還存在很大的不足：
　　(1)公眾參與規(guī)劃意識淡薄。我國雖然在體制上制定并保證公眾參與的權(quán)益，但由于根深蒂固的傳統(tǒng)觀念作用，公眾對參與決策的意識仍很淡薄。在公眾心中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是國家、政府的事，多數(shù)公民抱著“多一事不如少一事”的觀念，加之相關(guān)部門出于各種原因而忽略對公眾參與意識的培養(yǎng)，媒體宣傳力度不夠等原因，直到今天，居民真正做到暢所欲言地與規(guī)劃設(shè)計人員和領(lǐng)導(dǎo)對話的并不多見，很多公眾對事關(guān)每個公民，甚至子孫后代發(fā)展的城市規(guī)劃大事熟視無睹、漠不關(guān)心。
　　(2)公眾參與規(guī)劃受到限制。目前，政府部門向公眾進行公告，形式多是通過報紙、電視、政府部門網(wǎng)絡(luò)等媒體進行宣傳，這種渠道在城市地區(qū)社會的接受面較廣，但宣傳形式的局限，使得公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容的了解很少，規(guī)劃的議題也并非由公民所界定、提出，所以很多議題公眾并不熟悉。對于陌生的規(guī)劃，公眾參與度當(dāng)然也不會高。目前的行政制度也沒有為公民提供適當(dāng)?shù)膮⑴c空間與渠道，即使在參與過程中，公眾也往往處于被動接受、了解的境地，其參與意見往往是“有參與無反饋”，或者反饋周期太長，導(dǎo)致公眾喪失參與熱情與信心。
　　(3)聽證效果欠佳。目前，參與聽證的代表的基本知識和技術(shù)常識缺乏，也是制約當(dāng)前我國聽證會公眾參與效果的薄弱環(huán)節(jié)。為此，可以為聽證能力缺乏的利益關(guān)系人建立利益代表機制，以真正實現(xiàn)公眾“參與”，即在聽證過程中引入聽證代理人(類似代理律師)的角色。
　　(4)沒有形成成熟的公眾參與機制。比如預(yù)期固定的時間、地點，相應(yīng)的專業(yè)場所、設(shè)備設(shè)施，管理、組織部門和機構(gòu)。
　　
　　4
　　解決途徑
　　
　　如何才能更好的讓公眾參與城市規(guī)劃?
　　黨的十六大報告明確指出：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機制，推進決策的科學(xué)化、民主化。各級決策機關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序”。
　　公眾參與城市規(guī)劃有利于促進城鄉(xiāng)管理決策的科學(xué)化、民主化，有利于協(xié)調(diào)多元化主體的利益沖突，有利于促進依法行政，防止腐敗行為。公眾參與通常包括三個要素：公民獲取信息的權(quán)利，公民參與政府決策的權(quán)利，以及通過獨立審查程序保證公平的權(quán)利。
　　公眾參與是城市規(guī)劃合法性的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃是政府為解決城市社會問題而制定的行動規(guī)劃，是政府用來調(diào)控城市社會利益的基本工具之一，在本質(zhì)上是一項公共政策。城市規(guī)劃作為一項公共政策，就其本質(zhì)來看，具有權(quán)威性的特點。政策的合法性是政策制定和執(zhí)行的一個必要環(huán)節(jié)。美國學(xué)者戴維?伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出。沒有公眾的參與和支持，公共政策的執(zhí)行會存在困難。沒有公眾有意識地約束自己的行為，公共權(quán)力的強制性有時也會失去效力。換句話說，沒有公眾的參與和支持，公共政策就會失去其合法性的基礎(chǔ)。公眾參與必須作為規(guī)劃合法程序之一，是公眾參與城市規(guī)劃的合法化的制度保障。
　　
　　4.1法律保證
　　從維護公共利益的需要出發(fā)，從實現(xiàn)發(fā)展的公正需要出發(fā)，必須將城市規(guī)劃變成國家重要的公共政策，用法律的形式明確公眾在城市規(guī)劃中的主體地位。對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定。
　　除了少數(shù)涉及國家機密的規(guī)劃外，走民主參與之路，是政府在做城市規(guī)劃時最正確的選擇。參與規(guī)劃是公眾固有的權(quán)利，是知情權(quán)、言論權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的落實，是“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神的貫徹。公眾參與機制在西方國家的城市規(guī)劃中早就被廣泛應(yīng)用，其核心理念就是“以人為本”。通過各種不同的方法去獲取來自公眾的需求信息，從而實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)。
　　黨和政府必須制定相關(guān)法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定城市規(guī)劃中公眾參與的形式、渠道、權(quán)利、義務(wù)、上訴通道、監(jiān)督機制和獎懲制度，以法律形式規(guī)范公眾參與，使公眾參與做到有法可依，同時要加大執(zhí)法力度，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，以法律方式保證公眾參與的各項權(quán)益。完善新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對公眾參與可操作性的詳細(xì)規(guī)定，使公眾參與得到切實的保障。
　　
　　4.2將公民公共決策權(quán)落到實處
　　(1)切忌名不符實，走公眾參與的形式，行集權(quán)決策的實質(zhì)。應(yīng)在城市規(guī)劃過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)舉行聽證會，在各個環(huán)節(jié)都要設(shè)計好公眾參與的綠色通道，注重反饋，真正做到尊重市民的意見和建議。
　　(2)給公眾一個透明化的信息平臺。要讓更多的公眾參與到城市規(guī)劃中來，一個基礎(chǔ)性的工作就是要解決信息對稱問題，即要有一個透明化的、對公眾開放的信息平臺。這就要求提供給公眾的信息應(yīng)是全面、真實、通俗易懂的。
　　洪山廣場改建事件在政府網(wǎng)站上做過專題的問卷調(diào)查，這個舉措本身也反應(yīng)了武漢市政府在城市規(guī)劃聽取公眾意見的行動所在。但是后續(xù)的整理、反饋及解答等環(huán)節(jié)就沒有了交代，期待以后能先論證，先參與，有效參與，讓公眾真正擁有公共決策權(quán)。
　　
　　4.3提高公眾素質(zhì)，激發(fā)公民參與城市規(guī)劃的意識和能力
　　(1)首先政府要轉(zhuǎn)換職能，成為服務(wù)型政府。政府官員要真正樹立“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，為公眾參與城市規(guī)劃鋪平道路。
　　(2)其次要提高公眾知識水平，特別是要提高一些弱勢群體參與公共事務(wù)管理的能力和愿望。在引導(dǎo)公眾參與的萌芽階段，工作重點應(yīng)放在對城鄉(xiāng)規(guī)劃知識的普及和傳播上，讓公眾、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和政府官員真正了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的實質(zhì)�？梢試L試通過城市規(guī)劃協(xié)會向基層組織(如社區(qū))和政治性社團派駐規(guī)劃師，推動與城市規(guī)劃有關(guān)的政治性社團的發(fā)展。
　　公眾參與的主體首先應(yīng)以專業(yè)人士為主，尤其是高校和研究機構(gòu)的相關(guān)專業(yè)教師、研究人員和學(xué)生，他們作為學(xué)者，能用比較理性的眼光分析規(guī)劃的利弊，同時注重調(diào)動媒體輿論的力量進行宣傳，提高普通市民公眾參與的積極性和判斷力。同時注意規(guī)劃地段所轄范圍內(nèi)民眾的心聲，聽取他們的意見，他們才是當(dāng)?shù)卣嬲�的第一主人�?
　　
　　4.4提高參與的操作性，真正把制度落實在行動
　　我國目前的公眾參與也正是一種“流于形式”的狀態(tài)。如本案，兩個規(guī)劃方案都是經(jīng)過“公示”的，例如通過報紙、網(wǎng)絡(luò)和聽證會形式，但還是出現(xiàn)了“公眾參與”程度不夠的現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾對本案的結(jié)果出現(xiàn)不滿，這正說明了我國目前的“公眾參與”還只是初級階段，是“形式的參與”。當(dāng)然，這與我國目前所出的社會轉(zhuǎn)型階段有關(guān)。但是，我們?nèi)匀豢梢栽谕ㄟ^程序和方法來協(xié)調(diào)制度上的不完善。例如：首先要緩解公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“虛置”的狀態(tài)，通過技術(shù)手段落實公眾對規(guī)劃信息的知情權(quán)，這在目前的信息和傳媒技術(shù)是可操作的；其次，考慮公眾對“參與城市規(guī)劃”這一行為的成本，降低公眾參與成本。
　　多種形式地參與城市規(guī)劃，間接的有公告、公眾意見調(diào)研；直接的有聽證會、居民代表、社會志愿者、城市公眾參與協(xié)會等形式。
　　
　　4.5大膽借鑒國外優(yōu)秀的公眾參與城市規(guī)劃經(jīng)驗
　　紐約世貿(mào)大廈重建“傾聽城市”公眾審議的行動，讓市民積極參與城市規(guī)劃；波士頓“大隧道”都經(jīng)歷了10多年的公眾參與才形成。例如法國的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，地方當(dāng)局在進行城市規(guī)劃時，向議會提交建議草案，其中必須有市民意見，議會才能討論。大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目必須先做幾個方案，表明性質(zhì)和工程，在新聞媒體公布，讓公眾發(fā)表意見，并備有替代方案。申報重要建設(shè)工程和開發(fā)區(qū)的項目需附有供公眾查詢的有關(guān)環(huán)境、社會、經(jīng)濟利害沖突報告，建設(shè)許可文件必須張貼公布，城市規(guī)劃設(shè)計的方案必須反復(fù)采用公眾參與方式。在城市規(guī)劃中為了體現(xiàn)多數(shù)人的意志和利益，公眾可以自發(fā)成立協(xié)會，派駐代表參與監(jiān)督城市規(guī)劃工作。個人、企業(yè)和協(xié)會對政府有關(guān)規(guī)劃工作的決定持有異議時，可向行政法官起訴，并且不需要付費。英國公眾參與已經(jīng)作為了一項法定的制度，其非政府組織在監(jiān)督和執(zhí)行公眾參與方面起到了良好的作用。美國和新加坡在公眾參與城市規(guī)劃方面都做出了相當(dāng)多的積極行動，取得了良好的效果。
　　
　　5　結(jié)語
　　
　　各方面專家反復(fù)論證的結(jié)果從技術(shù)和經(jīng)濟角度有力地支持了洪山廣場的改建和地鐵站的修建，這本是一件服務(wù)于民的好事，本文旨在通過對這個改建事件的探討，挖掘一些公眾參與對城市規(guī)劃帶來的思考，希望3年后新建的洪山廣場會讓人們看到新的驚喜，也期待城市規(guī)劃這項大的公眾政策帶來公眾參與的新景象和良好的效果。城市規(guī)劃、城市土地建設(shè)的存廢興建都應(yīng)該由生活在這個城市的市民們來發(fā)言，來獻策，來共同參與。

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