摘要：政府信息公開的范圍是《政府信息公開條例》實(shí)施與修改中的難點(diǎn)領(lǐng)域。公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息是否應(yīng)該公開，條例規(guī)定非常明確，但司法判例中普遍認(rèn)定不屬于條例適用范圍，產(chǎn)生誤讀現(xiàn)象，過程耐人尋味。立法規(guī)定被誤讀，原因在于混淆知情權(quán)制度與行政訴訟受案范圍制度，陷入路徑依賴，導(dǎo)致的后果是條例賴以支撐的基礎(chǔ)被解構(gòu)，出現(xiàn)各種錯(cuò)位。深入剖析誤讀與被誤讀的整個(gè)過程，對(duì)于更好推進(jìn)我國法律實(shí)施具有很強(qiáng)的借鑒意義。
　　關(guān)鍵詞：政府信息公開 刑事執(zhí)法 免予公開例外 法律實(shí)施
　　中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）06-0005-11
　　公安機(jī)關(guān)既履行行政管理職能，也履行刑事執(zhí)法職能，兩種職能有很大差別。山在政府信息公開領(lǐng)域，圍繞這種差別的立法與執(zhí)法實(shí)踐演變，一波三折，值得深入研究。這樣的個(gè)案剖析，不但對(duì)于正在進(jìn)行的《政府信息公開條例》（以下簡稱為《條例》）修改有現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于更好推進(jìn)法律實(shí)施也有很強(qiáng)的借鑒意義。
　　一、誤讀的演變過程
　　按照《條例》規(guī)定，除明確規(guī)定不予公開的幾類例外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。根據(jù)《條例》第2條，“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，均要公開。條例并未對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的不同職能進(jìn)行區(qū)分，所有履行職責(zé)信息都要公開。從條文規(guī)定解讀，公安機(jī)關(guān)履行刑事執(zhí)法職能所形成的信息當(dāng)然也要公開。
　　回顧條例的制定過程，問題會(huì)更容易理解。當(dāng)年，條例的具體草擬部門是國務(wù)院信息化工作辦公室。2002年12月27日由時(shí)任國務(wù)院信息化工作辦公室主任曾培炎簽發(fā)并報(bào)國務(wù)院的《中華人民共和國政府信息公開條例（草案）》第25條共有七類不予公開的例外，其中第（六）項(xiàng)是“與刑事執(zhí)法有關(guān)，公開后會(huì)影響犯罪偵查、公訴、審判與執(zhí)行刑罰，或者影響被告人公平受審判權(quán)利的信息”。也就是說，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息原則上應(yīng)該公開，只有具備例外規(guī)定的情形才免予公開。該草案經(jīng)征求相關(guān)部門意見后由國務(wù)院信息辦修改為2004年10月版草案并提交國務(wù)院法制辦。直到2006年2月國務(wù)院法制辦討論稿仍然包括第（六）項(xiàng)“妨礙對(duì)違法犯罪活動(dòng)的查處或影響公正審判的信息”。從立法意圖與過程來看，行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息原則上應(yīng)該公開的立法思路一直沒有變化，雖然最后通過的文本只有第14條國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私三類例外加上第8條“三安全一穩(wěn)定”兜底條款。
　　《條例》2008年5月1日實(shí)施后，涉及公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息是否應(yīng)該公開的最著名案例當(dāng)屬清華大學(xué)學(xué)生朱令急性鉈中毒信息公開行政復(fù)議案。
　　朱令急性鉈中毒案是當(dāng)時(shí)社會(huì)影響很廣的一起刑事案件。2008年5月12日，朱明新（朱令之母）向北京市公安局申請公開朱令案“立案偵查、偵破過程和結(jié)果”。5月30日，北京市公安局作出《政府信息不予公開告知書》，答復(fù)不予公開，理由是“法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定不予公開的其他情形”。7月9日，朱明新向北京市人民政府提出行政復(fù)議申請，要求撤銷被申請人作出的不予公開告知書。北京市公安局在行政復(fù)議答復(fù)書中稱，申請人要求公開的信息內(nèi)容，是公安機(jī)關(guān)在行使刑事執(zhí)法權(quán)過程中制作的刑事偵查卷宗，屬涉密材料，不屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息公開范圍。
　　本案之所以轟動(dòng)一時(shí)，不僅因?yàn)榘讣�的社�?huì)影響大，還因?yàn)樵趶?fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)依法中止案件審理，就相關(guān)法律適用問題向國務(wù)院法制辦進(jìn)行書面請示，國務(wù)院法制辦相關(guān)部門將研究結(jié)論告知復(fù)議機(jī)關(guān)后才恢復(fù)案件審理。同時(shí)，本案采用案審會(huì)形式，由非常任委員（學(xué)者）與常任委員共同審理，各位委員一致認(rèn)為《條例》并未豁免公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開義務(wù)。2009年3月16日，北京市政府撤銷北京市公安局《政府信息不予公開告知書》，等于否定北京市公安局提出的刑事執(zhí)法職能抗辯理由。
　　從道理上說，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開，條例規(guī)定明確，立法意圖與過程清晰，行政復(fù)議典型案例已經(jīng)給出答案，司法解釋等權(quán)威文件均沒有相反規(guī)定，故事至此應(yīng)該告一段落，但是，后面的演變過程卻有些出人意料。
　　通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中絕大多數(shù)判例均認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)一方面是國家的治安行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著國家的治安保衛(wèi)任務(wù)，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)又承擔(dān)著打擊刑事犯罪的刑事執(zhí)法任務(wù)，是國家司法機(jī)關(guān)的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過程中涉及到的執(zhí)法信息有依刑事訴訟法授權(quán)形成的信息和依公安行政管理法律法規(guī)形成的信息。公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法履行刑事執(zhí)法職能形成的信息不屬于《條例》第2條規(guī)定的政府信息。除極個(gè)別判例中公安機(jī)關(guān)的這種主張被法院否定以外，在絕大部分判例中法院都支持公安機(jī)關(guān)的立場。
　　采用刑事執(zhí)法職能標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)重要的條件是確定刑事執(zhí)法職能的起始時(shí)間。實(shí)踐中，不同案例一直有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在《條例》實(shí)施當(dāng)月發(fā)生的“XX訴上海市XX公安局政府信息公開案”中，法院認(rèn)為，“公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的材料進(jìn)行審查并作出立案與否的決定是其在刑事訴訟活動(dòng)中履行司法偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，在此過程中所產(chǎn)生的如立案或不予立案的處理情況等相關(guān)信息，不屬于政府信息的范疇”。但是，在“白文平訴漯河市公安局郾城區(qū)分局信息公開案”中，二審法院的裁定結(jié)論正好相反：“立案屬于刑事訴訟程序的第一階段，只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動(dòng)。立案之前的初步調(diào)查并非《刑事訴訟法》明確授權(quán)的行為，應(yīng)屬于人民法院行政訴訟可予審查的行政行為”。在“陳國民訴如皋市公安局信息公開案”中，法院認(rèn)為，“從控告開始，被告如皋市公安局即依刑事訴訟法的授權(quán)行使刑事司法職權(quán)，進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查，以查明是否存在犯罪事實(shí)，查獲犯罪嫌疑人，證實(shí)罪與非罪，為檢察機(jī)關(guān)提起公訴和人民法院審判打好基礎(chǔ)”。四但是，在“王榮訴如皋市公安局政府信息公開案”中，該法院認(rèn)為刑事執(zhí)法程序應(yīng)該從刑事案件正式立案偵查以后才開始。由此可見，在刑事執(zhí)法程序的起點(diǎn)上，不同案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差別，這應(yīng)該是信息公開行政訴訟采用刑事執(zhí)法職能標(biāo)準(zhǔn)引起的一個(gè)新問題。

相關(guān)熱詞搜索：誤讀