內容提要：推行“行政三分制”，走“法治政府”之路，通過設立“政府申訴中心”等，健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制，將會有助于中國官民合作而不是對抗，也有助于依法將“群體性暴力訴求”轉化為“公民性合法訴愿”，推進社會的和諧發(fā)展�？傊�，行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化。

　　2009年5月底，側重于行政管理體制改革的《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布。對于行政管理體制改革，該方案要求“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”，這一表述被普遍認為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內核。由此看來，中央對于深圳6年來所作的“行政三分制”試點，給予了肯定，并寄予了期望。

　　深圳的行政三分制試驗，曾因巨大的阻力而曲折前行，至今仍有不少擔憂和反對意見。這些都是可以理解的。不過，通過行政改革以化解“行政集權化”的通病，卻是現(xiàn)代各國政府都面臨的任務。而且，由于高度集權的經(jīng)濟政治體制的慣性和后發(fā)國家對強有力政府的需要等原因，中國政府的“行政集權化”程度尤甚。這導致了機構臃腫、權力腐敗、效率低下以及分配不公等眾多的弊端。因此，需要進行相應的行政改革。另外，中國的行政機關在執(zhí)政黨領導下，相對于立法和司法機關，處于一權獨大的地位。所以，通過行政權能分化制約及其配套制度改革，作為政治行政體制改革的一個新的突破口，也似乎是有可能的。雖然我們不能對其期望過高，但是，可以相信，通過行政三分制及其配套改革，也可能取得一些漸進性和局部性的變革和發(fā)展。譬如，通過行政三分制，加強行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制建設，充分發(fā)揮其監(jiān)督救濟與保障的功能與作用，有助于實質性地推進依法治國和法治政府建設，有效地保障公民的合法權益，化解政府機關與人民群體之間的矛盾沖突。

　　所謂“行政三分制”，是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎上，三者相輔相成、相互制約、互相協(xié)調，目的是再造一個從全能型轉為有限型、權威行政轉向服務行政、人治行政轉向依法行政的“現(xiàn)代公共性政府”。從行政法治與法治政府建設來看，行政機關的權能則可以劃分為行政立法（以及依法決策）、行政執(zhí)法（以及依法執(zhí)行）和行政司法（以及依法監(jiān)督和救濟）這三部分。行政監(jiān)督救濟與行政司法，不僅是行政機關自身的監(jiān)督制約機制，也是人民群體依法監(jiān)督行政機關和維護自己合法權益的必不可少的通道。

　　在現(xiàn)代西方各國的行政法治建設中，行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制，都頗受重視。在英國，設立了部長救濟和裁判所救濟兩種方式。裁判所有四種類型，包括財產(chǎn)權和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所和外國人入境方面的裁判所。英國還制定了《行政裁判所與調查法》，以加強依法解決行政爭端和公民間與社會政策密切聯(lián)系的爭端。在美國，行政機關通過行政法官，可以象法院法官那樣依法定權限和程序，對公民的權利義務作出裁決，特別是像州際商業(yè)委員會、聯(lián)邦貿易委員會、聯(lián)邦電訊委員會、全國勞資關系委員會等獨立管制機構，每天都要接受幾千份申請和申訴調查。并且，行政相對人對上述機關的行政裁決不服，可以提出行政上訴，申請行政復議。美國的《聯(lián)邦行政程序法》對此作了具體規(guī)范。在法國，行政相對人可以對違法或不當?shù)男姓�行為，向行政機關提請行政救濟。特別值得一提的是，法國還設立了行政法院系統(tǒng)（包括普通行政法院和專門行政法院如審計法院、財政和預算紀律法庭，補助金和津貼法院，戰(zhàn)爭損害法院等）與普通法院相分離，隸屬于行政機關，依法裁決有關行政糾紛（如與公眾利益直接相關的公用征收、城市規(guī)劃、建筑許可和有關公共工程損害賠償?shù)缺姸喾矫妫�。在日本，國民可以通過行政不服審查、行政裁判和苦情處理等途徑，提出行政不服申訴。根據(jù)《行政不服審查法》，國民有權就行政機關的處分行為（如處罰決定、許可決定等）、事實行為（如扣留物資、限制人身自由等）和不作為，依法提起行政不服審查。而行政裁判是指由獨立于一般行政機關之外的行政委員會（如公害調整委員會、公正交易委員會和中央勞動爭議委員會等）通過準司法程序處理某些社會糾紛的法律制度。廣義上的苦情處理，是指行政機關為解決因對其不滿或不服所發(fā)生的爭議而采取的措施；
狹義上的苦情處理，是指由專門的機關負責解決國民對行政的不滿或不服而采取的措施。行政上的苦情處理，采取非正式法律程序，其目的在于避免將一般的行政爭議納入訴訟程序，從而可以避免國民與行政機關間的直接對抗，也可以防止爭議的激化，以便迅速、簡便地解決行政爭議。根據(jù)《行政苦情調停處理綱要》，國民可以向行政苦情處理機關（如總務廳行政監(jiān)察局、行政協(xié)商委員會、法務省人權保護局、人權商談委員、市民咨詢室、公害苦情咨詢員以及警察署的暴力咨詢所等）就有關行政的“苦情”，提請?zhí)幚怼?/p>

　　綜觀西方各國的行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制，有幾個方面的特點和經(jīng)驗：一是政府重視對公民與行政機關之間行政爭議以及與行政有關的公民間經(jīng)濟爭議的審查處理和救濟。二是都注重運用法律程序，依法辦事。三是注重由一般行政機關、專門委員會以及行政法院等多種機關，運用多種方式，進行審查處理和救濟。四是注重迅速、簡便地解決行政爭議，避免國民與行政機關間的直接對抗，防止爭議的激化。這些國家依法處理國民不滿或不服的經(jīng)驗值得我國借鑒，用以依法預防和解決頻繁發(fā)生的群體性暴力事件。

　　近年來，在中國發(fā)生的影響重大的群體性事件，往往是因土地征用、環(huán)境污染、移民搬遷和集體資產(chǎn)的處置等導致群眾合法權益受損，或者因為某些地方政府或執(zhí)法人員既是群眾合法權益受損或群體性事件沖突的當事人，沒有回避并參與事件處理，往往很難依法、公開、公平和公正，使群眾對行政處理不信、不滿、不服等，從而引起經(jīng)濟、民事和行政爭議。并且，由于群眾合理訴求的表達、反饋渠道不暢，長期得不到黨政部門的有效響應，以致干群矛盾、商民矛盾持續(xù)累積。而當群體采取集體表達方式時，政府不是依靠法律制度進行處置，而是隨意動用警力進行壓制，從而，導致民眾訴求的極端化、暴力化，最終釀成沖突和對抗。而健全有效的行政監(jiān)督、審查以及救濟等機制，通過及時、便捷地解決糾紛，使當事人投訴有門，則有助于防止這些矛盾糾紛的激化和暴力化。

　　在中國現(xiàn)行政府體制中，行政監(jiān)督、救濟與行政司法的途徑方式還是不少，如有行政機關及其領導的一般監(jiān)督，有監(jiān)察機關和審計機關的專門監(jiān)督，有行政復議機關的監(jiān)督等，公民不服行政處理的申訴控告和權益救濟，可以向上述監(jiān)督機關提出，還可以通過信訪機關提出。另外，當事人（公民、法人或非法人組織等）之間發(fā)生了與行政管理活動密切相關的民事糾紛（如土地等自然資源權屬爭議、商標等侵權糾紛和治安管理、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的損害賠償糾紛），可以依法向法律規(guī)范授權的專門行政機關，申請行政裁決。然而，由于體制制約、權能有限、法治不完善、行政不作為，以及一些地方政府與官員不習慣依法保障公民的權利訴求，而習慣于強力控制群體的訴愿等原因，上述行政監(jiān)督、救濟與行政司法等機關和途徑方式的作用，非常有限。由此看來，中國現(xiàn)行行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制性乏力，助推了民眾的經(jīng)濟、民事和行政爭議的群體化以及群體性權益訴求的暴力化。因此，當務之急，是借助行政三分制，健全和完善中國的行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制，以將群體性暴力訴求轉化為公民性合法訴愿。

　　地方政府在試驗行政三分制中，健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制，可以采取以下一些措施：

　　1．建立健全有關行政監(jiān)督救濟與行政司法組織。

　�。�1）將現(xiàn)有的審計機關并入監(jiān)察機關，提高監(jiān)察機關的地位和權能，使之能夠依法有效地監(jiān)督、審查和促進行政機關和公務員依法、高效地履行行政管理職責。

　�。�2）設立政府申訴中心，取消上訪機構。在群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)在，將分散于各行政機關的上訪機構撤銷，建立統(tǒng)一的政府申訴中心，受理人民群眾各種對行政的不滿、不服、申訴和控告以及與行政有關的經(jīng)濟、民事訴愿。這是非常必要的。

　　（3）設立各種專門委員會，履行行政裁決職能。借鑒美國和日本的作法，依法賦予這些專門委員會以必要的職權，可以象法官那樣依法定權限和程序，對公民的權利義務作出裁決。

　�。�4）促進行政復議的司法化，適時設立行政裁判所或行政法院。依法強化現(xiàn)有行政復議的獨立性地位和司法性作用。同時，借鑒法國的作法，積極創(chuàng)造條件，在行政系統(tǒng)設立行政法院，依法進行行政司法審查和裁判。這是加強政府法治建設，健全行政監(jiān)督和行政司法的一個戰(zhàn)略性措施。

　　2．上述行政監(jiān)督救濟與行政司法機關和制度機制的健全完善，都必須走法治化之路。注重法律制度建設和法治意識的養(yǎng)成。

　　3．通過職務任免、責任追究和培訓教育等多種機制，促使地方政府官員，自身要依法行政而不能暴力執(zhí)法，并且要習慣于必須依法、及時；
理性、和平；
公平、公正地處理各種行政糾紛及與行政有關的糾紛。而不能隨意將公民權益糾紛和利益訴求政治化，并強力壓制，激化矛盾，反而導致群體性訴求暴力化。

　　4．通過法治宣教、制度規(guī)范和示范引導以及必要的法律強制，使公民們（特別是農村公民）習慣于依法、理性、和平、協(xié)商地提出救濟訴求，通過官民合作而非對抗，維護自己的合法權益。

　　當然，通過行政三分制，健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制，并不能替代行政立法和行政執(zhí)法以及人大制度、司法制度，甚至政治體制改革和公民民主參與制度建設的必要性。但是，通過推行行政三分制，建設法治政府，健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制，將會有助于中國官民合作而不是對抗，也有助于依法將“群體性暴力訴求”轉化為“公民性合法訴愿”，推進社會的和諧發(fā)展�？傊�，行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化。

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