一、分析問題的理論出發(fā)點

　　緩解乃至消除階層、地區(qū)以及城鄉(xiāng)差異是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵之一，這就要求我們在各個方面做大量的工作，其中的緊迫任務(wù)之一是改進我國的鄉(xiāng)村治理。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的問題，尤其是關(guān)于村民自治這個我國近年來實施鄉(xiāng)村治理的新措施，許多學(xué)者已經(jīng)進行了大量的研究，極大豐富了我們對這個問題的認(rèn)識。但是已有的研究大多致力于對我國某個或某些村莊的治理進行細(xì)致的描述與分析，這些分析似乎較少聯(lián)系其他國家在鄉(xiāng)村治理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也較少放在我國宏觀的政治體制改革的背景去考察。我們的研究選取發(fā)達國家德國、轉(zhuǎn)軌國家匈牙利、以及人口大國印度作為研究的對象，就是希望通過比較分析看看這些國家在鄉(xiāng)村治理的體制背景方面對我們有哪些啟發(fā)。

　　就鄉(xiāng)村治理而言，可以考察的面向很多，例如選舉、政府職能、財政收支體制。這些問題我們也將有所涉及，但不是我們的線索。我們考察的線索是鄉(xiāng)村公共事業(yè)(如道路建設(shè)、校舍修建、飲用水供應(yīng)、垃圾處理等等)的決策、融資、實施與監(jiān)督過程;考察的主要內(nèi)容，是圍繞這些公共事業(yè)的建設(shè)，厘清這些國家決策權(quán)力在鄉(xiāng)村基層政府與上級政府之間是怎樣分配的，這些公共事業(yè)是怎樣融資的，特別是各級政府在融資過程中的作用如何，以及這些公共事業(yè)是怎樣實施與監(jiān)督的。選擇這樣的線索，主要是考慮到改進鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)之一是要促進鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設(shè)，改善鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活環(huán)境，建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會。

　　我們的分析在理論上參照治理的分析框架。治理理論為我們提出了一個比較理想的模型，各國的現(xiàn)實狀況與這個理想模型相比較一定是有差距的，我們要分析這個差距，同時找出形成這些差距的原因，然后討論我們可以從中學(xué)習(xí)到什么樣的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

　　根據(jù)治理的分析框架，完善的公共品供給應(yīng)該具備以下上述的九個要素：1)合法性，即關(guān)于公共品提供的決策被自覺認(rèn)可和服從;2)透明性，即有關(guān)的決策和執(zhí)行過程是公開的;3)責(zé)任性，它指的是有關(guān)的管理人員對其行為的負(fù)責(zé)程度; 4)法治，即法律成為公共管理的最高準(zhǔn)則;5)回應(yīng)(responsiveness)，它的基本意義是，公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng);6)有效，主要指公共品的決策和執(zhí)行富有效率;7)參與，指決策和執(zhí)行的過程有人民的廣泛參與;8)廉潔，指有關(guān)的決策人員奉公守法、清明廉潔，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)謀私;9)公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服務(wù)方面是平等的。[1]

　　一個國家在公共品的提供問題上，是否符合以上九個標(biāo)準(zhǔn)，能否達到上述理想狀態(tài)，取決于一系列的因素。已有的研究表明，一國的經(jīng)濟發(fā)展水平、民主制度的完善程度、中央與地方的權(quán)力分配、法律制度的完善程度、大眾傳媒的開放程度等等都是影響善治的變量。理論上，一個國家經(jīng)濟越發(fā)達，在公共品的提供上就會更充分，決策人員可以有資源去回應(yīng)居民對公共品的需求，因為回應(yīng)充分，所以也容易在公正和有效方面有好的表現(xiàn)。健全的民主制度則是合法性、透明性、法治、參與和廉潔的保障。中央和地方的適當(dāng)分權(quán)可以提高決策的效率，也有助于厘清各級政府的責(zé)任。傳媒的開放程度對監(jiān)督影響很大，開放的媒體有助于治理過程的公正、廉潔、透明、高效。這些方面都是我們要研究的。不僅如此，我們還要研究地方，尤其是鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、人口規(guī)模和構(gòu)成等要素，因為他們對鄉(xiāng)村公共品的提供也有很大的影響。

　　我們的整個研究考察和分析德國、匈牙利、印度和我國鄉(xiāng)村治理，比照善治的理想狀態(tài)和影響善治的變量，分別就各國在鄉(xiāng)村公共品提供的狀況，以及造成這些狀況的原因進行分析。本文是建立在這些研究基礎(chǔ)上的比較分析。

　　二、通過比較獲得的初步觀察

　　1. 經(jīng)濟發(fā)展水平的影響

　　通過四個國家的比較，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平極大地影響了鄉(xiāng)村公共品的提供狀況�？偟膩碚f，德國鄉(xiāng)村的公共品數(shù)量上和質(zhì)量上都比匈牙利好，匈牙利的狀況大大優(yōu)于中國，中國的情況又略微優(yōu)于印度。這與德國的經(jīng)濟總量和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值高與匈牙利，匈牙利大大高于中國，中國略微高于印度的情況是一致的。從這四個國家的情況看，經(jīng)濟發(fā)展水平對公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量有決定性的影響。

　　但是，經(jīng)濟發(fā)展水平不能自動解決與公共品提供有關(guān)的一切問題，[2]比如公共品提供過程中的合法性、透明度、責(zé)任性、效率、廉潔、公正等問題，并不是經(jīng)濟發(fā)展水平高，這些方面的情況就一定好，經(jīng)濟發(fā)展水平低，這些方面的情況一定就差。德國和匈牙利的經(jīng)濟都比較發(fā)達，而且兩國的民主制度都比較健全，但是在鄉(xiāng)村公共品的提供方面，匈牙利有很多問題，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府過于散碎[3]，中間層級的政府過于弱小，沒有干預(yù)和協(xié)調(diào)的能力，致使一切跨地方政府的公共事業(yè)都難以開展。雖然部分地方政府橫向聯(lián)合起來的各種地方政府協(xié)會起到一定的彌補作用，但是散碎的地方政府和弱小的中間層級政府構(gòu)成了制度性的協(xié)調(diào)障礙。匈牙利地方政府的散碎化，是對1990年代以前體制下匈牙利地方被強迫合并的一種反彈，改革以后，人們唾棄過去的強制合并，各地紛紛要求建立自己的村鎮(zhèn)政府，整個社會的思潮也贊美這種做法，造成村鎮(zhèn)地方政府?dāng)?shù)量大增，規(guī)模大大縮小，產(chǎn)生了新的困難。目前改革地方政府，尤其是解決地方政府規(guī)模太小的問題，正在匈牙利全國熱烈辯論。

　　另一方面，經(jīng)濟不發(fā)達固然嚴(yán)重制約公共品的提供，但是其他方面的制度和機制可能使得情況變得更糟，也可能使得糟糕的情況有所緩解。中國的經(jīng)濟發(fā)展水平與印度相當(dāng)，都遠遠落后于匈牙利和德國，所以在公共品的提供水平上遠低于匈牙利和德國。但是印度的民主制度使得鄉(xiāng)村公共品的提供在決策的合法性、參與、透明度和回應(yīng)性等方面有不錯的表現(xiàn)。同時印度的政府掌握的資源較少，所以印度大力發(fā)展非政府組織，使得國際國內(nèi)的非政府組織在鄉(xiāng)村公共品的提供方面起很大的作用，政府與非政府組織合作，利用非政府組織動員資源的能力，一定程度上彌補政府資源匱乏的困境。雖然從總體上看，中國鄉(xiāng)村地區(qū)的公共品比印度數(shù)量上更充足、質(zhì)量也更高一些，同時中國的公共品提供在決策和實施的效率上比印度高。但是供給的過程與善治的幾個標(biāo)準(zhǔn)相比差距很遠：合法性的程度低、民眾的參與度低、不透明、回應(yīng)性差、有很多的腐敗現(xiàn)象、不夠公正，造成很多地方的鄉(xiāng)村地區(qū)公共設(shè)施落后，或者造成政府改善基礎(chǔ)設(shè)施的努力不可避免地導(dǎo)致群眾抗議。雖然不是普遍的情況，但是在中國的一些地方，高效率的建設(shè)恰恰是社會高度緊張的原因;高度的社會緊張，造成群眾和鄉(xiāng)村政府之間的對立，最終會損害地方政府的決策和實施效率。

　　2. 政府間責(zé)任與權(quán)力分配的影響

　　從四個國家的比較來看，我們發(fā)現(xiàn)，政府間權(quán)力與責(zé)任的分配，以及決策在政府間傳導(dǎo)的機制對公共品的供給產(chǎn)生重大的影響。

　　研究表明，中國的政府間責(zé)權(quán)分配與其他三國，特別是德國和匈牙利的政府間責(zé)權(quán)分配有巨大的差異。簡單說來，德國、匈牙利和印度的政府間責(zé)權(quán)分配是清晰的，有一些任務(wù)上級政府不能攤派給下級，同時有一些上級規(guī)定的任務(wù)對下級來說不是強制性的。而在中國，首先政府間責(zé)權(quán)分配是模糊不清的，其次，所有的任務(wù)都可以下派給下級政府，第三所由上級規(guī)定的任務(wù)對下級來說都是強制性的。

　　正如我們在德國、匈牙利所看到的，這些國家的地方政府法律都清楚地規(guī)定了地方政府的責(zé)任，以及相應(yīng)的決策權(quán)力。相關(guān)的法律規(guī)定清楚到了幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、技術(shù)學(xué)校、公園、圖書館、老年人福利住房、殘障人士教育與福利住房、道路交通建設(shè)與維護、供水排水系統(tǒng)建設(shè)與維護等等責(zé)任和決策權(quán)力分別屬于哪一級政府。法律的規(guī)定是細(xì)致的，一目了然。印度的政府間責(zé)權(quán)分配比德國和匈牙利模糊，印度在中央與邦之間的責(zé)權(quán)分配是比較清楚地，但是邦以下各級政府間的責(zé)權(quán)分配就差別很大，有些邦比較清楚，有些邦則模糊不清。中國的政府間責(zé)權(quán)分配則比印度的情況還要模糊。我國的法律對各級政府的責(zé)任和權(quán)利的規(guī)定則非常模糊，我國地方各級人民代表大會和政府組織法第五十九條和第六十一條規(guī)定了地方各級政府的職能，只是籠統(tǒng)地要求地方各級政府要“執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。只有這樣分類的規(guī)定，在類別里面不再有具體的規(guī)定。

　　其次，在德國、匈牙利和印度，有些責(zé)任是不能不斷下放到基層政府的，法律清楚規(guī)定了某個層級的政府具有哪些責(zé)任，以及沒有哪些責(zé)任。比如，在匈牙利，就教育類的責(zé)任分配而言，法律明確規(guī)定，學(xué)前和小學(xué)教育是鄉(xiāng)村政府和城鎮(zhèn)政府的責(zé)任，不是縣政府的責(zé)任;而中學(xué)、技術(shù)學(xué)校和殘障人士學(xué)校教育是縣政府的責(zé)任，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府沒有這方面的責(zé)任�？h政府不能把舉辦中學(xué)、技術(shù)學(xué)校和殘障人士學(xué)校教育的責(zé)任下派給鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府。在印度卡納塔卡邦，邦政府根據(jù)1990年代初的憲法修正案對村潘查亞特的職責(zé)作了非常清晰的規(guī)定，即鄉(xiāng)村的道路建設(shè)、公共照明、清潔水供應(yīng)、下水道建設(shè)、垃圾處理以及初級教育中的校舍建設(shè)和學(xué)生校服的供應(yīng)。其他建設(shè)任務(wù)都是其他層級政府或組織的責(zé)任。中國的情況則是上級政府可以把所有責(zé)任無限下派給下級政府直到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。我國的地方人大和地方政府組織法第五十九條第一款規(guī)定，省市縣政府應(yīng)執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機關(guān)的決定和命令;第六十一條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令。[4]村委會組織法也規(guī)定，村委會要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)幫助，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。[5]這樣，在法律上，就保證了我國上級政府可以將一切任務(wù)都下派給下級政府，一直到最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，乃至村民委員會。

　　第三，在德國、匈牙利和印度，對于基層政府來說，并不是所有的責(zé)任都是強制性的，有些責(zé)任是自愿性的，就是說地方政府可以根據(jù)自己的實際情況決定是否舉辦某項事業(yè)。每項事業(yè)是否是某級政府的強制性責(zé)任，法律有清楚明確的規(guī)定。例如，在匈牙利，學(xué)前和小學(xué)教育是鄉(xiāng)村政府的強制性責(zé)任;而圖書館、文化中心、影劇院等則為自愿性的責(zé)任。但是在中國，一切任務(wù)都是強制性的。法律根本沒有賦予基層政府自主選擇的空間。由于法律沒有規(guī)定具體的某項責(zé)任只能下派到哪一級政府為止，又由于法律要求下級政府必須執(zhí)行上級政府的決定和命令，完成上級政府交辦的任務(wù)，所有一切責(zé)任都可以下派，而且一切責(zé)任都是強制性的。

　　在我國，上級政府將任務(wù)轉(zhuǎn)移給下級的另一條途徑是黨的系統(tǒng)，各級政府受同級中共黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的組織原則之一是下級服從上級，所以上級政府的任務(wù)可以提交黨委形成黨的決議，或者上級政府的任務(wù)本身就是同級黨委決議所提出的，這個決議下派給下級黨委，再通過下級黨委轉(zhuǎn)移給下級政府，如此不斷向下轉(zhuǎn)移，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，乃至村委會。[6] 這種狀況在德國、匈牙利和印度是不存在的，不用說這些國家存在著上級政府的執(zhí)政黨與下級政府的執(zhí)政黨不同黨的情況，不同黨之間不但沒有從屬關(guān)系，甚至可能是對立關(guān)系，轉(zhuǎn)移公共事業(yè)的建設(shè)義務(wù)根本無從談起;就是上下級政府的執(zhí)政黨都屬于同一個黨，法律也已經(jīng)清楚規(guī)定了哪些公共事業(yè)建設(shè)的義務(wù)是由哪一級政府承擔(dān)的，把建設(shè)義務(wù)轉(zhuǎn)移給另一級政府，即使主觀上移出方與接受方都愿意，也是違法的，是絕不允許的。

　　我國的體制特點造成了一系列嚴(yán)重的問題，首先它造成了互相推諉的現(xiàn)象，需要建設(shè)某項公共事業(yè)時，沒有人知道應(yīng)該由哪一級政府去提出和實施，各級政府都可以盡量把這份責(zé)任推卸到其他層級的政府那里去，尤其在公共事業(yè)出現(xiàn)缺失需要追究政治責(zé)任時，因為沒有清晰的法律規(guī)定，各級政府更是互相推諉，以致有關(guān)責(zé)任不了了之。

　　其次上級政府可以任意盤剝下級政府直到鄉(xiāng)村，這不是說現(xiàn)在上級政府正在任意盤剝下級政府直到鄉(xiāng)村，實際情況沒有這么糟糕，而是說我們沒有制度保障，可以清楚明確地阻止上級政府任意盤剝下級政府直到鄉(xiāng)村的意圖。如果我們向德國、匈牙利和印度一樣，法律明確規(guī)定某些任務(wù)不是強制性的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會可以自主決定的，而且某些任務(wù)是不得下派給下級政府的，那就可以大大制約上級政府盤剝下級政府的企圖，大大增加村民自治乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的空間。

　　第三它導(dǎo)致基層政府和村委會的行為嚴(yán)重扭曲，(點擊此處閱讀下一頁)

　　要完成所有的任務(wù)是不可能的，所以基層政府要么最大限度地向居民那里汲取資源，造成居民與基層政府嚴(yán)重對立，要么謊報數(shù)字隱瞞真相做表面文章來欺騙上級政府，或者兩者兼而有之。

　　其他方面的問題也是顯而易見的，因為整個體制的決策是由上而下的，所以談不上利益相關(guān)者的參與，也無法做到?jīng)Q策過程透明。這些決策很難得到普通群眾的認(rèn)可和自覺服從，也就是說合法性不足，同時因為沒有自下而上的參與，回應(yīng)性很低;沒有自下而上的監(jiān)督，廉潔難以保證。

　　3. 村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的影響

　　如前所述，政府間責(zé)任和權(quán)力的分配，以及決策傳導(dǎo)機制的差異對鄉(xiāng)村治理造成巨大的影響，他們制度化地界定了鄉(xiāng)村治理能夠自主轉(zhuǎn)圜的空間。在有限的空間內(nèi)，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的治理結(jié)構(gòu)的不同也會產(chǎn)生不同的影響。我們以鄉(xiāng)村地區(qū)的政府或村委會的決策過程為例，來分析鄉(xiāng)村治理中的核心人物。各國在這方面的情況見下表。

　　鄉(xiāng)村治理中的核心人物(Major Players)<德國—匈牙利—印度—中國>：村鎮(zhèn)長(Mayor)—村鎮(zhèn)長(Mayor)/村鎮(zhèn)公務(wù)長(Notary)—村潘查亞特委員/村潘查亞特秘書(Gram Panchayat Secretary)—村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記/村主任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長

　　我們來考察一下這些核心人物在決策與實施過程中起什么樣的作用，先從匈牙利的村鎮(zhèn)公務(wù)長(notary)這個我們不大熟悉的職務(wù)談起，這是一個公務(wù)員的職位，一個非政治性的職位，就是說跟村鎮(zhèn)政府的換屆選舉沒有關(guān)系，這個職務(wù)的工作成績由內(nèi)政部根據(jù)公務(wù)員的有關(guān)法律規(guī)定進行評定，不是由當(dāng)?shù)鼐用駚碓u定。也因此，這個職務(wù)沒有任何的決策權(quán)，決策和實施權(quán)完全在經(jīng)由選舉產(chǎn)生的村鎮(zhèn)長手里，村鎮(zhèn)公務(wù)長關(guān)照而且只關(guān)照決策和實施的法律面向，即，他要確保村鎮(zhèn)長的決策和實施符合法律規(guī)定，村鎮(zhèn)長在考慮某件事情時，他要事先告知相關(guān)的法律規(guī)定，在決策的過程中他要糾正不符合法律規(guī)定的部分，決策以后在實施的過程中他也要時時地對照法律，確保整個過程符合法律規(guī)范。如果決策和實施過程中出現(xiàn)違反法律的狀況，他應(yīng)該拒絕為相關(guān)的指示背書，而所有村鎮(zhèn)政府發(fā)布的指令、簽訂的合約、以及提交的報告都必須同時有村鎮(zhèn)長和村鎮(zhèn)公務(wù)長的簽字才是有效的。因為其職責(zé)就是關(guān)照決策和實施的法律面向，村鎮(zhèn)公務(wù)長絕大多數(shù)是律師出身。德國沒有村鎮(zhèn)公務(wù)長這個職務(wù)，但是村鎮(zhèn)長要完成匈牙利的村鎮(zhèn)長和村鎮(zhèn)公務(wù)長兩個職位應(yīng)當(dāng)完成的工作，因此，不奇怪地，德國的村鎮(zhèn)長大多數(shù)也是律師出生，因為其他職業(yè)的人很難擔(dān)負(fù)需要復(fù)雜法律知識的村鎮(zhèn)長的工作。同時，無論德國、匈牙利還是印度，村鎮(zhèn)長都是經(jīng)由自由開放透明競爭的選舉產(chǎn)生，村鎮(zhèn)長是得到選民充分授權(quán)的決策者，他的決策計劃也是得到選民事先考察，同時他的決策效果還要受到選民在下次選舉中投票考驗的。

　　印度的村潘查亞特秘書的職能與匈牙利村鎮(zhèn)公務(wù)長的職能基本一致，都是國家的公務(wù)人員，由邦政府派任，而非由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生。村潘查亞特秘書關(guān)照村潘查亞特委員會決策是否符合法律規(guī)定，協(xié)助村潘查亞特委員會獲得邦與中央政府的轉(zhuǎn)移支付和項目資助，并協(xié)調(diào)執(zhí)行村潘查亞特委員會關(guān)于村公共設(shè)施建設(shè)的決定。村秘書的任期一屆四年，一個國家公務(wù)員只能在一個村最多任兩屆秘書，任兩屆后必須調(diào)任其他地方的其他職務(wù)。村潘查亞特委員會是村決策機構(gòu)，由21名左右的成員組成，全部成員由村民選舉產(chǎn)生。村潘查亞特委員會主席無特別決策權(quán)，只是主持潘查亞特委員會會議和協(xié)調(diào)會議議程，決策由多數(shù)議決形成。為了提升在舊時代受壓制的種姓和群體的利益，潘查亞特委員會25%的委員席位保留給最低種姓，30%的席位保留給婦女。

　　在我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)里，沒有類似村鎮(zhèn)公務(wù)長這樣的角色，它反映了我國鄉(xiāng)村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律規(guī)范，也就沒有了關(guān)照法律規(guī)范的必要。同樣重要的是，我國鄉(xiāng)村治理的核心人物的在決策過程中很難關(guān)照居民意愿，因為民意對這兩個職位的產(chǎn)生過程的參與非常有限，對這兩個職位的監(jiān)督和制約也極為有限。黨支部或黨委書記是由上級黨委經(jīng)由黨員同意任命的，這個過程沒有普通民眾的參與，近年有些地區(qū)的村莊在黨支部書記的任命過程中采取所謂兩票制的做法，嘗試整合普通群眾的民意，這些新的舉措值得鼓勵，但是目前為止效果如何還不清楚，而且即使是這種舉措，實行的地方也很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的任命方面，還沒有嘗試整合民意的舉措。[7] 村委會主任的產(chǎn)生過程，雖然近年的選舉在透明、公開、公正方面有進步，但是還是受到很大的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉雖然也有公推公選的新舉措，但是實施的過程仍然有很多制約，實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量也很少。總的來說，我國鄉(xiāng)村治理的核心決策人物，較少反映民意，也較少關(guān)照是否合乎法律規(guī)范，這也造成許多弊病。有關(guān)這個方面的分析，現(xiàn)有的研究已經(jīng)有大量的敘述，這里不再重復(fù)。

　　4. 融資渠道的影響

　　鄉(xiāng)村公共事業(yè)的融資是我國鄉(xiāng)村治理的一大難題，我們有資金不足的問題，有融資結(jié)構(gòu)不合理的問題，也有支出混亂不清的問題。

　　德國鄉(xiāng)村地區(qū)公共事業(yè)項目的融資完全由政府預(yù)算提供，政府不禁止私人捐款建設(shè)敬老院、殘障人士福利機構(gòu)、初級教育機構(gòu)等，但是政府有責(zé)任和義務(wù)提供這些方面的基本服務(wù)，私人提供的這些服務(wù)只是給有關(guān)人士提供了更多的選擇，政府不能以已經(jīng)有私人投資為借口不建設(shè)這些項目。其次，一個項目的融資方式與融資結(jié)構(gòu)與該項目的性質(zhì)有關(guān)。由聯(lián)邦政府和州政府委托的地方政府建設(shè)的項目，則全部開支由聯(lián)邦政府和州政府以專項轉(zhuǎn)移支付的方式撥付。由法律規(guī)定強制地方政府建設(shè)的公共事業(yè)工程，則由地方政府與州和聯(lián)邦政府共同承擔(dān)，聯(lián)邦預(yù)算和州預(yù)算根據(jù)給定的公式統(tǒng)一給各地方政府撥付一定的資金，地方政府從自己的預(yù)算中撥付其余的支出。由法律規(guī)定地方政府可以自主決定的項目，地方政府要全部從自己的預(yù)算收入中支付，也可以本地區(qū)的公民投票決定建設(shè)某個項目，并為這個項目單獨設(shè)立一項一次性的稅收。有一點特別值得注意的是，政府主辦的公共事業(yè)項目，不接受任何企業(yè)或個人的捐助。企業(yè)和個人可以自己出資舉辦某項公共事業(yè)，但是企業(yè)和個人不能出資由政府操辦的項目。

　　匈牙利的情況很相似，主要的區(qū)別是匈牙利是單一制國家，中央政府在名稱上不叫聯(lián)邦政府，中央政府下沒有一個權(quán)力廣泛的州政府層級。匈牙利也有中央政府全額撥付的委托地方政府實施的項目，有村鎮(zhèn)政府與中央政府共同融資的法律強制村鎮(zhèn)政府舉辦的公共事業(yè)項目，有完全依靠村鎮(zhèn)政府預(yù)算的自主選擇的項目。政府不禁止私人舉辦公共事業(yè)項目，但不能替代政府提供同樣設(shè)施和服務(wù)的義務(wù)。匈牙利的村鎮(zhèn)公共事業(yè)項目的另一個資金來源，是歐盟的資助，這在2004年加入歐盟后成為可能，當(dāng)然目前這個來源的數(shù)量還很有限。由于村鎮(zhèn)政府的常規(guī)財政收入不足，村鎮(zhèn)政府更多依賴居民公決，并收取項目導(dǎo)向的一次性稅收來給村鎮(zhèn)的自主選擇項目進行融資。

　　印度的法律規(guī)定，基層政府(潘查亞特)有征稅權(quán)，地方政府的支出由地方的稅收支付。潘查亞特?fù)碛械恼鞫惡褪召M權(quán)力是相當(dāng)廣泛的，同時，中央政府和邦政府向潘查亞特提供轉(zhuǎn)移支付。雖然如此，但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平低下，潘查亞特的收入極為有限，公共品的提供極度匱乏。

　　中國的財稅體制在政府間的收入劃分上是很明確的，而且是向上級政府特別是中央與省集中的。但是在支出責(zé)任的分配上無相應(yīng)的法律規(guī)范，正如前文已經(jīng)指出，事實上支出責(zé)任通過地方政府組織法和村委會組織法的規(guī)定以及黨的系統(tǒng)下級服從上級的體制不斷地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會非常有限的收入完全無法應(yīng)付不斷轉(zhuǎn)移下來的建設(shè)責(zé)任。一個辦法是向上級政府申請補助，這些補助是很有限的，根本不夠。但即使是這筆微薄的補助，即中央政府向基層政府的專項轉(zhuǎn)移支付，也是通過地方政府與上級政府的談判來達成的，而沒有清楚明確的公式或規(guī)章可循。談判年復(fù)一年地進行，談判的結(jié)果也在年復(fù)一年地變動，因而地方政府在公共事業(yè)建設(shè)的融資能力上很不穩(wěn)定。我國的專項轉(zhuǎn)移支付還有一個嚴(yán)重的問題，就是專款不能專用，專項轉(zhuǎn)移支付常常全部或一部分被基層政府挪作他用，這在德國、匈牙利和印度都是不可想象的。融資不足和融資渠道不明的問題造成我國無法公平有效地利用有限的資源在鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)公共事業(yè)，使許多鄉(xiāng)村的公共品供給處于極為匱乏的狀態(tài)。

　　5. 監(jiān)督機制的影響

　　監(jiān)督是確�；鶎诱�府以合乎法律規(guī)范的方式實施了法律規(guī)定的義務(wù)，包括動議的提出、決策、籌資、資金的使用、項目的建設(shè)以及最后的交付使用與維護。在德國、匈牙利和印度，反對黨在民意機關(guān)內(nèi)外的監(jiān)督和自由的新聞媒體的監(jiān)督是強有力的，它使得任何層級的政府當(dāng)然也包括基層政府不敢有明目張膽的違法行為。除此之外，對基層政府的監(jiān)督還有來自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地區(qū)(7個地區(qū))設(shè)置了公共事務(wù)公署(Public Affair Administration)，這7個公署的最重要職能就是監(jiān)督地方政府的行為使之符合有關(guān)規(guī)范。這些公署的監(jiān)督并不是在發(fā)現(xiàn)地方政府的不當(dāng)行為以后改變地方政府的人事和決策，公署沒有這個權(quán)力。公署對地方政府行為恰當(dāng)與否的考察角度，只能是決策和執(zhí)行是否符合有關(guān)法律的形式規(guī)范，它無權(quán)在實質(zhì)方面評判地方政府的行為恰當(dāng)與否，如它無權(quán)評判一項公共事業(yè)的決策是否有利于當(dāng)?shù)鼐用竦睦�益，它只能評判比如一項決策是否經(jīng)過了法律規(guī)定的投票程序等等。當(dāng)公署確信某個地方政府的某項行為不當(dāng)以后，公署將到法院對地方政府的行為提起公訴，地方政府依從法院的判決維持、撤銷或修正自己的行為，公署無權(quán)直接指令地方政府采取或不采取某項行動。

　　我國的監(jiān)督非常薄弱，這是眾所周知的。雖然在反對黨的監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督方面我國與上述國家沒有可比性，但是這些國家的監(jiān)督機制仍然有許多值得我們認(rèn)真思考的地方。富有啟發(fā)的一點是，這些國家的監(jiān)督對事不對人，我國的監(jiān)督則傾向于對人不對事。具體說來，在確�；鶎诱�府的行為符合上級政府的規(guī)范方面，德國、匈牙利和印度依靠的不是基層政府的人由上級政府控制和監(jiān)督，在這些國家實際上常常有這樣的情況，基層政府的執(zhí)政者與上級政府的執(zhí)政者分屬不同黨派，然而國家的整個行政和政治機器仍然能夠井然有序地運行，重要的原因之一是法律規(guī)范了行為，無論什么人，只要按相關(guān)的規(guī)范行事就可以了。但在我國，對下級政府的約束主要依靠任命下級政府的人事來實現(xiàn)，關(guān)于決策的程序和規(guī)范、責(zé)任和義務(wù)的分配等等沒有明確的具體的規(guī)定，通過任命服從上級命令的人、領(lǐng)會上級意圖的人來實現(xiàn)上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種機制有一定的效率，缺點是難以監(jiān)督，不僅因為沒有規(guī)范行為的法律可遵循，而且即使有法律，也因為上下級在人事上的親密關(guān)系，上級不可能有客觀的立場根據(jù)一般性的、非人格化的法律來監(jiān)督下級的行為。

　　三、初步的結(jié)論及其政策含義

　　與德國、匈牙利和印度相比較，我國鄉(xiāng)村治理存在巨大的缺陷。經(jīng)濟發(fā)展水平固然是我國鄉(xiāng)村地區(qū)治理績效不佳的原因，但是我國鄉(xiāng)村治理績效欠佳還有很多原因，如前文所述，我國在法律在政府間責(zé)權(quán)分配的規(guī)定上模糊不清，上級可以無限下派任務(wù)給下級，上級下派的所有任務(wù)都是強制性的，鄉(xiāng)村基層的自治和自主空間被極力壓縮，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)反映民意不足，對決策和實施過程是否合乎法律程序的關(guān)照部隊，融資方面渠道不暢通，對各級政府的監(jiān)督不力，等等，都造成或加劇了鄉(xiāng)村治理的不良狀態(tài)。反過來說，了解了問題所在，也就不難找到改善我國鄉(xiāng)村治理的鑰匙。今后從中央和地方各級政府應(yīng)該在政府間責(zé)權(quán)分配、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、融資渠道和監(jiān)督機制上學(xué)習(xí)德國、匈牙利和印度的經(jīng)驗，逐步改善我國的鄉(xiāng)村治理績效。具體說來，比較研究有如下幾個方面的啟示。

　　(1)關(guān)于公共品的提供以及政府在其中的作用的認(rèn)識是可變的。

　　在德國，人們認(rèn)為公共品是教育、健康、社會保障以及能源等的供給。1980年代以來，隨著政治和經(jīng)濟的變革，公共品的重點轉(zhuǎn)向金融穩(wěn)定、環(huán)境保護和維護和平。最近開始討論全球公共品。

　　關(guān)于公共品的提供主體、提供方式，人們的認(rèn)識也是可變的，一段時間，人們似乎認(rèn)為公共品的提供主要應(yīng)依賴政府直接投資，甚至只有政府直接投資才能提供公共品。這一點已經(jīng)不是惟一的認(rèn)識，私人企業(yè)、非政府組織、非營利組織、政府都可能提供公共品，政府也可以通過規(guī)制而非直接投資來介入公共品的提供。

　　在德國、匈牙利和印度，非政府組織在鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)起方面起重要作用。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但在我國，非政府組織很不發(fā)達，居民雖然也可以發(fā)起關(guān)于建設(shè)公共事業(yè)的討論，但是缺乏組織的表達，聲音微弱，效率低下。非政府組織在我國的發(fā)展有巨大的體制障礙，體制障礙的形成有多種原因，消除這個障礙有很多困難，但是對非政府組織的不正確認(rèn)識是重要原因之一，很多政府部門和黨委組織籠統(tǒng)地將非政府組織視為政治反對組織，這是不全面的。在德國、匈牙利、印度，許多非政府組織是地方性的，也不介入政治。這一點很值得我國借鑒。

　　(2)中央應(yīng)該在權(quán)力下放方面做出努力。

　　首先，我國雖然不應(yīng)該放棄自上而下的鄉(xiāng)村重組，但是應(yīng)該盡量少地應(yīng)用自上而下的強制手段，因為鄉(xiāng)村形成有長期的歷史根源，涉及經(jīng)濟、社會、文化等各個方面，不同的鄉(xiāng)村有不同的特質(zhì)，把他們強制合并起來，可能增加被合并鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦，降低鄉(xiāng)村治理的效率，甚至可能引發(fā)群體沖突。所以，應(yīng)該盡量運用自下而上的重組，鄉(xiāng)村行政區(qū)域的重新劃分如合并分離等要出自鄉(xiāng)村居民的意愿和發(fā)動，公共品的提供需要鄉(xiāng)村各級政府在各個具體的公共品領(lǐng)域橫向聯(lián)合，當(dāng)然在這個過程中，從中央到地方各級政府可以加以引導(dǎo)。

　　其次，中央在非政府組織和非營利組織的作用的問題上，應(yīng)該采取新的思維。要逐漸淡化過去對這些組織的僵硬態(tài)度，就這些組織與黨和政府的關(guān)系、它們與村級黨組織和村委會以及其他組織的關(guān)系采取有一定模糊空間的政策和戰(zhàn)略，讓地方黨委政府根據(jù)實際情況作出靈活的調(diào)整。

　　再次，應(yīng)該思考將鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)的更多權(quán)力下放給省，允許各省根據(jù)自己的情況進行改革，各省可以決定是否維持目前體制、是否合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、是否在更大范圍推動競爭性的選舉、是否賦予縣鄉(xiāng)村更多或更少的責(zé)任和權(quán)力，等等。目前，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村治理改善的因素之一是制度創(chuàng)新難以展開和推廣，因為權(quán)力高度集中在中央，所以一個地方的創(chuàng)新在是否獲得認(rèn)可和推廣的問題上牽涉面太廣。如果認(rèn)可了某項創(chuàng)新，就意味著全國所有地方都要推廣，一旦不認(rèn)可某項創(chuàng)新，就意味著全國所有地方都不能試驗這個新的辦法。而全國的情況又是如此復(fù)雜，乃至于難有一項創(chuàng)新可以普遍適用于全國，或在全國所有地方都失效。鑒于此，應(yīng)該把規(guī)范鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力下放到一定的地方層級，比如省一級。這樣一個地方的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，因為牽涉面只在一個省的范圍內(nèi)，好的創(chuàng)新容易得到共享，創(chuàng)新如有不利的后果，也容易加以控制，這樣創(chuàng)新就有更大的機會獲得認(rèn)可和推廣。各地不斷有創(chuàng)新的試驗，會在很大程度上促進鄉(xiāng)村治理的改善。

　　第三，中央要學(xué)會通過立法和司法的手段來規(guī)范基層政府的行為，而不是只通過目前的上級黨委政府的政治決議和人事調(diào)整手段來規(guī)范。這一點非常重要，更多地通過法律來規(guī)范各級政府黨委的行為和關(guān)系，是我國建設(shè)法治國家的要求。同時我們在德國、匈牙利和印度等國也看到，這是很有效的手段。我國有特殊的國情，要繼續(xù)通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來規(guī)范政府間的關(guān)系和行為，但是我們應(yīng)該看到其中的不足，并且用法律的手段補充這種不足，從而也增進黨的領(lǐng)導(dǎo)的效率。

　　第四，政府間權(quán)力要有清晰的界定，不同的事務(wù)由不同層級的政府去完成，或者各級政府在同一事務(wù)中的權(quán)力和責(zé)任有一定的比例。下級政府不能侵害上級政府的權(quán)力，上級政府也不能侵奪下級政府的權(quán)力。我國的政治結(jié)構(gòu)中，下級要在任何事情上聽從上級政府，這種結(jié)構(gòu)造成下級政府負(fù)擔(dān)過重。必須在各級政府間有一個合理的分工，不應(yīng)該什么事情都是上級政府出個決議，讓下級政府去落實。應(yīng)該各級政府各自落實分內(nèi)的事情。有些任務(wù)必須層層下達給基層政府，但有些任務(wù)應(yīng)該在下達到省市縣當(dāng)中的某級政府就止住了，不應(yīng)該繼續(xù)下放。

　　第五，中央規(guī)定的任務(wù)，應(yīng)區(qū)分必須完成的(Compulsory)和鼓勵完成的(Optional)兩種情況，不應(yīng)該什么都是必須完成的。只有這樣，才能一方面保證基本的任務(wù)大家都能完成，同時各地可以根據(jù)自己的實際能力增加新的對村民的服務(wù)。目前我國所有任務(wù)都是強制性的這樣一種體制，因為根本沒有考慮各地不同的情況，造成大多數(shù)地方不堪重負(fù)，窮于應(yīng)付，不但各項任務(wù)都完成不好，而且連基本的公共服務(wù)都做不好。

　　第六，要推廣和落實Subsidiarity原則，把地方的事情地方解決，目前的體制是村的問題可以追溯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，因為農(nóng)民會看到村的措施和行為是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或黨委的決議執(zhí)行的，這種追溯然后可以達到縣黨委政府、市黨委政府、省黨委政府，最后追溯到中央，應(yīng)該改變這種體制，使得一些事情的向上追溯到某個層級就可以中止。這樣地方治理的利弊得失都可以在地方的范圍內(nèi)解決。地方的風(fēng)險可以在地方解決，保證中央有穩(wěn)定的環(huán)境，中央可以超脫出來管理大的事情。

　　(3)省市縣應(yīng)該努力創(chuàng)新和靈活應(yīng)用擴大的空間。

　　首先，窮則變，變則通，通則久。既然在鄉(xiāng)村治理方面遇到很多困難和問題，處在工作前線的省市縣政府，尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)該努力創(chuàng)新，探索新的做法、措施、制度，以改善鄉(xiāng)村的治理狀況，并供其它地區(qū)推廣利用。幾年來，我國許多地區(qū)在鄉(xiāng)村治理方面進行了很有意義的創(chuàng)新，比如散見全國的村委會主任和委員的海選，村黨支部書記的兩票制選舉，在四川江蘇等省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推公選，四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選，重慶市變黨委政府決策替群眾決策為黨委政府執(zhí)行群眾決策的工作方法和工作流程。這些創(chuàng)新，雖然最終的效果還有待時間檢驗，但是可以看到很多地方已經(jīng)向前邁出了步伐，對于改善鄉(xiāng)村治理是很有意義的，全國各地的省市縣黨委政府應(yīng)該在創(chuàng)新方面趕上并超過這些省市，大力改善鄉(xiāng)村治理狀況。

　　其次，在現(xiàn)有的框架下，努力發(fā)掘可自由運作的空間。中央已成文或不成文方式，對地方的創(chuàng)新采取了越來越多靈活的態(tài)度，近年來在經(jīng)濟、社會、政治和文化領(lǐng)域，地方政府突破現(xiàn)有條條框框的改革和創(chuàng)新，中央都采取觀察的態(tài)度，而不急于下結(jié)論。等到地方的改革和創(chuàng)新的正反兩方面的效果都比較明顯的時候再作評估，以決定是鼓勵和制止新的措施和制度。這就給地方的改革和創(chuàng)新創(chuàng)造了巨大的自由運作的空間。省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級黨委政府應(yīng)該充分利用這種擴大了的自由運作空間，放手試驗新的辦法、措施和制度，改善鄉(xiāng)村治理。

　　再次，省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該學(xué)習(xí)跟非政府組織和非營利組織一起工作，改變與這些組織的關(guān)系。各國的經(jīng)驗表明，非政府組織和非營利組織是鄉(xiāng)村治理不可或缺的一個環(huán)節(jié)，管理的好，應(yīng)用得好，非政府組織和非營利組織會大大促進鄉(xiāng)村治理。我國云南省的一些地方政府已經(jīng)學(xué)會跟非政府組織和非營利組織合作，在特定人群傳播預(yù)防艾滋病的知識，發(fā)放相關(guān)的醫(yī)療器具，取得了很好的效果。這只是一個例子，全國各地省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該學(xué)會跟各種非政府組織和非營利組織合作，把他們往好的方面引導(dǎo)，利用這些組織來改善鄉(xiāng)村的治理績效。

　　(4)學(xué)術(shù)界應(yīng)該加強對地方自治的研究。

　　英語文獻對中世紀(jì)以來直到當(dāng)代的自治案例不斷進行研究，有大量成果，對自治的價值高度重視。與此相比，國內(nèi)對自治的研究似乎很不夠，有很多問題在我國人民和決策者心中都沒有解決，極大阻礙了地方自治的推動，阻礙了鄉(xiāng)村治理的改善。這些問題包括，地方自治或地方自主與國家的統(tǒng)一是什么關(guān)系，地方自治和自主會沖擊國家的統(tǒng)一嗎?如果會，那么其他國家是怎樣既維持國家的統(tǒng)一又推進地方自治和自主的?如果不會，我國人民的誤解在哪里?地方自治和自主有什么樣的價值?尤其在維護社會政治穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展這兩個我國人民十分關(guān)注的問題上有什么價值?這些問題如果解答不了，我國人民和決策者就會在推進地方自治和自主方面猶豫不決。我們從其他國家看到的地方自治和地方自主對于良好的鄉(xiāng)村治理的促進作用，我國人民就享受不到。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)該深入研究有關(guān)地方自治和自主的問題，使人們對此有更全面的了解，從而促進鄉(xiāng)村治理的改善和發(fā)展。

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　　本文寫作過程中，得到了何增科教授、楊雪冬博士、陳家剛博士、丁開杰先生和劉承禮先生的許多很好的建議，筆者在此向他們表示誠摯的感謝。文責(zé)自負(fù)。

　　注釋：

　　[1] 俞可平，2004：《善政：走向善治的關(guān)鍵》，載于《文匯報》2004年1月19日。

　　[2] 如蔡曉莉(2006)對中國鄉(xiāng)村公共品供給的研究認(rèn)為，經(jīng)濟增長與善治不必然相關(guān)。

　　[3] 匈牙利地方政府有3200多個，平均每個政府下轄人口3000多人多數(shù)人口集中在布達佩斯等大城市，所以村鎮(zhèn)政府的規(guī)模是很小的，有些村鎮(zhèn)政府下轄人口只有一兩百人。

　　[4] 見2004年10月27日公布的地方人大和地方政府組織法有關(guān)條款。

　　[5] 見1998年11月7日公布的村民委員會組織法第四條規(guī)定。

　　[6] 正如一些學(xué)者概括的，中國的體制是壓力型體制，上述原因?qū)嶋H上是壓力型體制的法律和政治根源。

　　[7] 最近在四川、湖北、江蘇等省出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員直接選舉產(chǎn)生的改革試驗，這是積極的步驟，因為是剛開始實施，或還只是準(zhǔn)備實施，所以效果如何還有待觀察。

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