[內(nèi)容提要]1919—1926年的浙江省憲自治運動，是民初中國聯(lián)省自治浪潮中的一個重要組成部分。它在省內(nèi)外多種因素的推動下而發(fā)生，并在運動中先后產(chǎn)生了三種不同的省憲：九九省憲、三色憲法、浙江省自治法。省憲的條文體現(xiàn)了當時人們的許多自治理想，但運動參與者動機各異使之自始便存在著嚴重分歧，省憲理想成為他們追求不同利益目標的工具。運動斷斷續(xù)續(xù)的進行伴隨著各方勢力激烈的沖突，亦折射出浙省多重的地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。運動的無果而終，并非簡單由于“軍閥扼殺自治”。

　　[關鍵詞]省憲運動浙江自治

　　一、前言

　　民國初年，由于政局動蕩，兵禍連年，一般人民對穩(wěn)定秩序極度渴望。尤其自洪憲帝制失敗后，南北紛爭遷延無已、中央權(quán)威日益式微，全國政令之統(tǒng)一可望不可及。于此情勢之下，各省自治浪潮蓬勃發(fā)展，聯(lián)省自治之說一時成為潮流。所謂“聯(lián)省自治”，按李劍農(nóng)的解釋，包含兩方面的意義：第一是容許各省自己制定一種省憲(或名省自治法)，依照省憲自組省政府統(tǒng)治本省。第二是由各省選派代表組織聯(lián)省會議制定憲法，以完成國家的統(tǒng)一。章炳麟主張由人民自制省憲，人民直選省長。各省事務均由各省負責。外交、榮譽頒發(fā)等事項才交由各省聯(lián)合中央政府處理。可見聯(lián)省自治運動實際為省憲運動和聯(lián)省運動的合二為一。不過，綜觀20年代聯(lián)省自治運動的發(fā)展史，實際只有幾個省制定了省憲，“聯(lián)省”的理想則始終未見諸實踐。

　　以省憲運動來看，浙江是一個重要的省份。浙省議員自1919年即開始醞釀政治自決，至1927年初自治政府不再存在，運動延續(xù)8年之久，其間先后有“九九省憲”和浙江省自治法正式宣布，又有三色省憲草案問世。它們雖然都未及全部實行，但有些條款后來逐漸反映在省政中。運動無疑亦擴大了省民的政治參與意識，圍繞省自治理想所展現(xiàn)出來的各種矛盾和沖突也頗具典型意義。

　　關于浙江省憲自治運動，蕭邦齊(R. Keith Schoppa)認為其動力主要來自地方精英，而不是盧永祥或者有國家視野的浙籍人士(“national” Chekiangese)。自治主張和省憲草案主要是精英們對當時浙省處境的理性反應，反映了他們試圖解決當時一些特定問題的設想。運動的失敗則意味著此時文人主張在軍人武力面前的無效。胡春惠強調(diào)控制浙省的“軍閥”缺乏實施省憲的誠意，不允浙人自治是浙省自治運動無果而終的癥結(jié)。李達嘉似乎亦認為浙江省的聯(lián)省自治運動實際上操縱于盧永祥之手，各公團和制憲會議聽命于盧。

　　以上學者的論述中都含有這樣幾個觀點：(1)浙省內(nèi)部的政治權(quán)力格局是屬于軍人專政型，盧永祥、孫傳芳均能壟斷浙江的政治權(quán)力；
(2)省憲自治運動由“精英”或所謂“自治人士”發(fā)動，但受到北洋系軍人的干擾而最終流產(chǎn)；
(3)地方精英或地方自治人士的個人行為都受他們的自治理想的指導。尤其蕭邦齊認為“聯(lián)邦派”的思想的基礎是古典西方自由主義的政治觀，他們試圖建立一種理性合法的憲法體系來限制政府的權(quán)力，保護人民的權(quán)利。這些假設當然能使史事論述得很有條理，亦符合大家習慣的對“軍閥”的負面道德評判。然而歷史有時并不是如此地黑白兩清。以筆者所接觸的史料來看，浙省當時政治權(quán)力結(jié)構(gòu)遠沒有如此簡單，比如省長沈金鑒、第二屆省議會均握有部分政治權(quán)力，而且二者與督軍盧永祥的關系一直處于緊張之中，實際上三者權(quán)力互相牽制。又如，浙省支持省憲自治的陣營中亦成分不一，異質(zhì)性很強，而地方商人對運動一直保持低調(diào)，并無積極的表現(xiàn)。總之探討運動的興起與結(jié)局要考慮多種因素的影響，尤其要考慮當時運動參加者的多重動機，用單一的因果關系并不一定能作全面的解釋。

　　是故，筆者愿意以新發(fā)現(xiàn)的一些史料為基礎，通過考察各種社會勢力在浙江省憲運動中的表現(xiàn)，重新審視以上的幾個觀點，在從新的角度解釋運動屢遭挫折和無果而終的原因方面做些嘗試。

　　二、浙江省憲運動的發(fā)端

　　浙省自治浪潮的興起在1919年11月浙江省議員孫宋卿等18人的通電中即露端倪。他們認為“地方自治為立國之始基、為民治之源泉”�！拔釃�自來國家之重心操自朝廷，今則其重心之所在在于地方�！睘榱税阎醒肱c地方的權(quán)力劃分清楚，避免政客弄權(quán)以致國家陷入危亡之境，亦為了減輕因國家組織形式的無定給地方帶來的痛苦，振興地方社會事業(yè)以免各種過激主義的產(chǎn)生，應早日恢復地方自治。次月，浙省議會鑒于上海南北和平會議的一再停頓，乃發(fā)通電促和，“期于三個月內(nèi)，從速開議，解決糾紛。倘仍遷延誤國，惟有聯(lián)合各省，另組國民自決會，以謀解決�！贝丝梢暈檎闳擞麑で笳�治自決的先聲。

　　1920年7月的直皖戰(zhàn)爭使全國政治局勢為之一變，其影響亦波及浙省。尤其湖南省宣布自治，更給予浙人以強烈刺激。先有周志田、阮性存等人關于恢復省自治并自制省自治法之呼吁，后又有省議會恢復地方各級自治案的議決。

　　浙人開始討論省憲問題始于是年秋。省內(nèi)有阮性存在議會提出浙江省自治法會議組織法草案，省外則有旅滬之褚輔成、王正廷、沈鈞儒、蔣智由諸人聚議多時。但結(jié)果均無甚成效。次年元旦，北京政府令各省選派代表來京組織地方行政會議，以討論地方自治。省議會議員陳益軒以該會議為中央藉以緩和各省自治潮流之舉，與民意相違背，提議加以拒絕，獲多名議員之贊同。省議會遂有不派代表之決議，為浙省自治的真正啟動邁出了第一步。而盧永祥因皖系之失敗，突然感受到直系威脅的加重。為圖抵抗，盧遂外結(jié)“三角同盟”以求實力支援，內(nèi)則贊助浙江自治以固現(xiàn)有地位之基礎。聯(lián)省自治之說既能反對直系強權(quán)，又能見好于地方紳商，故盧氏之支持便在情理之中。由是實力派便走上了一條與自治派合作的道路，浙省之自治浪潮亦開始向?qū)嵺`方向轉(zhuǎn)化，省憲運動勃然興起。

　　反對北京政府策劃中的國會新選是浙江自治派與實力派合作的一個契機。直皖戰(zhàn)爭后，安福歸于無形，南方軍政府不久亦破裂，靳云鵬內(nèi)閣遂下令南北統(tǒng)一，并籌辦新國會選舉。盧永祥竭力反對，主張緩辦選舉，以免產(chǎn)生不完全之國會，妨礙統(tǒng)一。浙人通電支持盧電，并推派代表請愿，同時積極籌備制定省憲的運動。

　　1921年4月22日，李次九、王廷揚、林文琴、阮性存等人發(fā)起省憲期成會，并制定簡章，設臨時事務所于浙江省教育會。李、王、阮等人皆為第二屆省議會議員。5月22日，該會正式開成立大會，與會者包括旅滬浙人等共千余人。該會成立后，即著手討論制憲程序，并推舉代表赴省議會請愿。同時阮性存、胡炳旒二人在議會再次提出省憲法會議組織法案。31日，省議會通過該案之修正案，規(guī)定由省議會選出起草員55人，先用30日時間起草省憲，再與各縣議會所選一代表共組成制憲會議，以60日為會期，最后由憲法會議宣布。

　　6月2日，省議會選出起草委員55人。16日，省憲法起草委員會開會，于是浙省人士醞釀多時的制憲自治運動始見諸事實。而旅滬浙人亦于6月19日成立浙江省憲協(xié)進會，以“促進本省制憲，完成地方自治，使浙江省為中華民國組織中一自治省”。其主要成員有李徵五、張心蕪、徐建侯、蔣著卿、許一飛、黃獻廷、褚輔成、費公俠、鄔志豪等人。

　　省憲法會議組織法草案議決后，省議會議員姜會明等80余人曾有制憲宣言之擬定，表示際此“內(nèi)外均勢同時破裂”、時局危殆之時，而“中央既失統(tǒng)馭之能力，以墮國權(quán)，吾民惟有下自治之決心，以固吾圉�！笔∽h會在6月14日之閉會詞中亦提出：“集權(quán)已成弩末，勢必濟以分權(quán)。國憲未奠丕基，惟有先制其省憲，順國人望治之趨勢，應世界自治之潮流�！贝藘善�文字可認為是對浙省制憲動機及意義的說明。

　　在浙江省憲自治運動蓬勃興起之際，盧永祥的支持曾起過重要作用。當浙省議會爭取恢復縣自治時，盧曾與省長沈金鑒會銜請北京政府迅速公布縣自治法施行細則，或由本省擬訂單行章程頒布。1921年6月4日，盧永祥發(fā)表制憲通電(豪電)，認為國內(nèi)政局紊亂的原因主要在于“鶩中央集權(quán)之虛名”，故應“分權(quán)于地方，俾群才各有效用之途，先以省憲定自治之基礎，繼以國憲保統(tǒng)一之舊觀”。盧并提出“由各省區(qū)軍政長官，選派全權(quán)代表，擇定適當?shù)攸c，先籌妥善辦法，再付國民公決�！�5日，盧又致電北京政府總統(tǒng)徐世昌(歌電)，強調(diào)他所提乃“根本補救之策，欲求真正統(tǒng)一，舍此似無良法”。

　　盧永祥此兩電與省憲浪潮在全國范圍內(nèi)的的擴散有莫大之關系。此前省憲運動主要局限于湖南、四川、江蘇等少數(shù)幾省，并未形成為全國一致的輿論，所議亦僅為本省自制其憲。盧永祥則倡議“以省憲定自治之基礎，以國憲保統(tǒng)一之舊觀”。所謂“分權(quán)自治”一詞亦廣為流傳。盧電發(fā)表后，響應文電絡繹不絕，以各省負責軍人而論，有陜西陳樹藩、湖南趙恒惕、廣東陳炯明、湖北王占元、四川劉湘、云南顧品珍、貴州盧燾、任可澄等；
以各省省議會而論，有河南、廣東、山東等省。另外，如安徽孫發(fā)緒及廣東浙籍國會議員及北京陸軍大學浙籍學生等亦來電贊成。因盧永祥通電而起，并以實際行動表示支持者有安徽、陜西、山東、河南、云南等省，派代表來浙考察者有江蘇、福建等省。浙省幾成為省憲運動的中心，為國人所矚目；
而這股澎湃于全國的省憲浪潮又反過來對浙江的省憲運動有極大的推動力。

　　三、浙江省憲運動的急進

　　1921年6月15日至7月12日，為浙江省憲起草期。6月16日浙江省憲法起草委員會成立，王正廷為委員長。然后，以王所擬定的憲法大綱八條為基礎，委員就各項重要問題展開討論。26日，討論結(jié)束，并選舉阮性存、王正廷、褚輔成、袁榮叟、沈鈞儒、周繼瀠、何建章七人為主稿員，自27日起，分四組主稿。第一組，總綱、人民之權(quán)利、義務、憲法之修正解釋，以何建章主稿；
第二組，省之事權(quán)、縣制大綱，推袁榮叟主稿；
第三組，省議會、省長及省務院、省法院、監(jiān)察院、審計院，以阮性存主稿；
第四組，財政、教育，以沈鈞儒主稿。30日，浙江省憲法草案初稿脫稿。7月4日，由起草委員大會開始討論。7月12日，省憲法草案及其施行法完成三讀通過。

　　7月23日至9月22日為浙江省憲討論通過期，主其事者為浙江省憲法會議。23日浙江省憲法會議舉行開會式，軍警界要人盧永祥、陳樂山、潘國綱、張載陽、范毓靈、馬鴻烈、夏超等人均以來賓資格與會。盧并發(fā)表演說，略謂現(xiàn)在中國局勢南北分裂，統(tǒng)一無期，國憲之成，不知何日。自應各省制憲，立自治之基礎，庶可由分裂而進于分治，由分治而合成統(tǒng)一。27日，憲法會議開第一次正式大會，選舉王正廷為議長，褚輔成為副議長。8月5日，會議通過浙江省憲法會議組織法補充條款，補選各法團代表77人為憲法會議議員，以解決各法團參加制憲的問題。12日，會議通過浙江省自治宣言。宣言表示出強烈的人民自決的精神和聯(lián)邦主義的傾向：

　　民國之本位在省。中央不能治，則不如近而求之省自治。主權(quán)之原動力在人民，統(tǒng)治者不可恃，則不如退而訴之人民自決。此省憲問題所以為今日救亡之急務，亦即將來統(tǒng)一之初基也？？省之憲法即為吾浙人行使主權(quán)之保證；
省之制憲即為吾浙人表現(xiàn)意力之試驗。省憲之良否，吾浙人之休戚隨之；
省憲之成否，吾浙人之榮辱視之？？本斯旨，有所宣言，犖犖大端，列舉如左，邦人君子幸共鑒之。

　　(一)自宣言之日起，凡基于固有主權(quán)之發(fā)動，在國憲施行前，所有向?qū)儆谥醒胝�府之事�?quán)，在本省范圍內(nèi)一律保留之；

　　(二)自宣言之日起，凡以中央名義對外一切政治行為，關系本省利害者，非至依本省憲法所定正式政府決議同意之日，概不認為有效；

　　(三)自宣言之日起，所有現(xiàn)行法令，違反本省自治主義，或因而妨害公共治安者，本省得以自治權(quán)，宣告其失效；

　　(四)基于本省自治權(quán)之作用，在憲法會議組織法施行后，所有本省第三屆議會之選舉及縣自治法之施行即廢止之。

　　8月13日起為憲法會議正式會議。各議員就憲法草案進行討論，共提出修正案49起。期間，開正式大會兩次。一為議決太平洋會議問題，通電發(fā)起國民外交代表會議。一為議決恢復縣議會及城鄉(xiāng)議會行使職權(quán)問題。28日，討論完畢。9月7日下午，會議一致通過浙江省憲法，隨后，又通過浙江省憲法施行法。9月9日，兩部法令同時宣布，并發(fā)出佳電通告全國及本省各縣。此即世稱之“九九憲法”。9月10日至22日，憲法會議議決浙江省憲法附屬法15種。22日下午，按憲法施行法規(guī)定，選舉蔡元培、盧永祥、虞和德、王正廷、朱慶瀾、沈金鑒、陳讠千、葉煥華、黃郛等9人為憲法執(zhí)行委員會委員，褚輔成、王廷揚、王文慶、阮性存、陳時夏、呂公望、沈鈞儒、周繼瀠、俞煒等9人為候補委員。(點擊此處閱讀下一頁)

　　選舉完成后，會議舉行閉會式。

　　浙江省憲法會議議程共60日，開大會共45次。議員共207人，分三部分選出：由省議會選出者55人，由各縣議會選出者75人，由各法團選出者77人。會議期間，并允許各團體代表到會陳述意見，所有意見憲法會議均予以討論。表面上視之，似應符合民主政治程序。

　　“九九”浙江省憲法是民初省憲運動中第一部正式頒布的省憲，比省憲運動先鋒湖南省要早3個多月。憲法正文一共有18章158條，又施行法23條。其重要規(guī)定如下：

　　1、總綱規(guī)定“浙江省為中華民國之一自治省”。

　　2、第二章“省民之權(quán)利義務”中對人民所應享有的權(quán)利進行了細致的規(guī)定，如男女平等權(quán)、自由住居遷徙權(quán)、“用語言、文字、圖畫、印刷及其他方法自由發(fā)表意思之權(quán)”、集會結(jié)社權(quán)、訴訟權(quán)、擔任公職權(quán)、請求救濟權(quán)等。其中，像“省民被拘押時施行拘押處分之機關最遲須于六小時內(nèi)以拘押理由通知本人”，“省民被拘押時本人或第三者均得以出庭狀請求法院于二十四小時內(nèi)提至法庭審查其理由，法院不得拒絕之”等規(guī)定，尤為后人所稱贊。

　　3、第三章“省的事權(quán)”中，列舉了18項省有議決及執(zhí)行權(quán)之事，并規(guī)定“國家立法事項，其施行法有不適用于本省者得以省法更定其施行之程序，但不得與其本法相抵觸”，國家所定法律或?qū)ν饩喖s、國家之軍事行動及設備有涉及本省利害者均得先取得本省之同意。

　　4、第四章規(guī)定省議院議員由人民直選，擁有立法、通過省預算及決算案、議決省公產(chǎn)及營造物之處分、質(zhì)問省政院、監(jiān)督及彈劾省長、政務員、省法院院長、審判員、監(jiān)察員等人之權(quán)。

　　5、第五章規(guī)定省長亦由選民組織選舉會直選，省長兼任省政院院長。省長有提出解散省議院之權(quán)，但其實現(xiàn)需由全省選民總投票表決，過半數(shù)議院自行解散，否則省長即退職。

　　6、第六章規(guī)定省法院為本省一切訴訟之終審機關。第七章規(guī)定監(jiān)察院設監(jiān)察員11名，由全省選民分區(qū)組織選舉會選舉之。監(jiān)察院有咨請省議院審查違法議員、咨請省議院彈劾省長、省法院院長及以下各公務員、查辦行政司法官吏、監(jiān)視各項選政及官吏等權(quán)。第八章規(guī)定審計院的主要權(quán)限為接受各機關收繳款項于省庫之報告及簽發(fā)各機關之領款書、隨時檢查各機關之收支簿據(jù)等。

　　7、第九章“立法”，規(guī)定法律由議院議決，由省長公布。

　　8、第十章“財政”，有“本省對于國家政費之負擔不得超過本省收入之百分之三十”的規(guī)定。

　　9、第十一章“教育”，規(guī)定每年省教育經(jīng)費至少須占全省預算案歲出總額的20%，每年提出之教育基金須占3%。第十二章“實業(yè)”，規(guī)定每年省實業(yè)經(jīng)費須占全省預算案歲出總額7%，內(nèi)提12%作實業(yè)獎勵補助基金。第十三章“交通”，規(guī)定每年省交通經(jīng)費至少須占全省預算案歲出總額5%。

　　10、第十四章規(guī)定了縣為省之地方行政區(qū)域并為自治團體�？h知事由省長委任，縣議會由人民直接選舉。第十五章規(guī)定“商工薈萃之區(qū)人口滿十五萬以上者為特別市”，“特別市為自治團體，直接受省之監(jiān)督”。第十六章規(guī)定縣治所在地或商工薈萃之區(qū)而人口滿一萬以上者為市，其余為鄉(xiāng)。

　　11、第十七章規(guī)定憲法之解釋由省議院、省法院、監(jiān)察院各選三人合議。修正案則需全省選民投票公決。最后一章規(guī)定本憲法自宣布之日起施行。浙江省憲法公布后，省外如江蘇省教育會、江西省議會等團體，省內(nèi)如浙江各法團聯(lián)合會、全浙教育聯(lián)合會、寧波總商會等團體均先后表示祝賀。省內(nèi)各屬地方公團亦多有贊成者。但由于時間之短促等原因，該憲法所存在的局限無疑不少，更加上涉及種種利益關系，反對之聲音從未間斷，而“九九省憲”之實施最終亦因此而中輟。

　　四、糾葛與阻滯

　　浙江省憲運動在發(fā)起之初，雖得省內(nèi)外浙人多數(shù)之贊成，然而一旦到實際操作時，便如同許多新事物一樣，出現(xiàn)種種分歧。特別是當涉及各階層利益分割時，爭執(zhí)更為激烈；
再加上這其中又摻進了督軍、省長在與中央關系上之態(tài)度差異，問題愈趨復雜。以下試分別論之。

　　(一)省憲與省選

　　省憲所面臨的糾葛首先便是圍繞第三屆省議員選舉的沖突。按省議員選舉法規(guī)定，1921年7月1日為第三屆浙江省議會議員初選期，隨后將擇期進行覆選。但如上文所述，1921年5月，浙省省憲運動即已進入實際操作時期，省憲期成會發(fā)起者認為第三屆省選于省憲前途“實多障礙”，一致反對，并再三向軍民兩長請愿，要求緩辦。其中的原因，較淺者為期成會之成員多數(shù)為第二屆省議會議員，而里層的原因，則讓我們懷疑是否省憲發(fā)起之本身便與省選臨近、權(quán)力更迭有關。

　　到6月2日，省憲起草委員會成立，55名起草委員大多數(shù)均為本屆省議員，他們分身乏術(shù)，如果參加制憲即意味著不能運動當選下屆省議員，故其反對便在情理之中了。當然亦有從理論上來論證省憲與省選之不能并存者，如當選浙憲起草員的蔣智由，乃特自上海趕至杭州，會同起草委員會其他委員謁見省長、督軍陳辭，盧永祥以此事為民政范圍，請商諸省長，而沈金鑒堅持認為省憲與省選為兩事，不能因省憲而中止省選。蔣稱，“所以為自治者，將以自治新法革去舊法之不良者耳？？舊法有效，則新法之效不生�！彼�又稱，既不能廢止舊法，而言自治，是“陷浙江于大亂”，遂辭去起草委員一職。其他如浙江省憲協(xié)進會、寧波總商會等團體及各屬公民主張停辦省選之文電多達520多起。綜其理由，主要為兩點：

　　(1)省憲告成，預定三個月，9月間即可公布。召集省議會，須在10月1日。如省憲公布后，仍召集省議會，則省憲施行已失效力。若省議員選出后，仍依省憲改選，則此次改選實為徒勞，故欲贊成省憲，不得不停辦省選，若復仍辦省選，實為反對省憲。

　　(2)舊選舉法以選民為比例，又系間接選舉，致使偽造選民冊之弊愈演愈烈。在第三屆議員選舉中，竟至選民多于住民，其結(jié)果全省75縣中，竟有二三十縣不能產(chǎn)出議員一人，而有些縣每縣可占議員十余人，不公不平，已達極點。現(xiàn)在自動制憲，正予改革之機會，自應靜候省憲之公布，不應在此制憲時期再按舊法辦不公平之省選。

　　而反對停辦省選之聲浪亦甚大，所舉理由聽起來同樣正當：

　　(1)省憲現(xiàn)未制成，第二屆省議員任期已滿。此時如無省議會，則行政機關無人監(jiān)管，詎非危險？故省憲未告成以前，仍應辦理省選。

　　(2)人民有納稅之義務，即有選舉之權(quán)利，當此省憲未制定以前，如停辦省選，即系剝奪公權(quán)，公權(quán)既被剝奪，以后可不負納稅之義務，欲我仍負納稅之義務，則非仍辦省選不可。

　　兩方爭執(zhí)激烈，自治派乃堅請盧永祥下令緩辦選舉。但盧初仍不予表態(tài)，以示無偏倚于任一方。而沈金鑒則不斷電催各縣如期辦理。至7月1日，初選開始，全省多數(shù)縣區(qū)照辦，而嘉興、臨海、天臺、黃巖、仙居、鄞縣、慈溪、奉化、江山、永嘉等縣沒有辦理。到是月底，覆選期迫，斗爭愈甚，以致有預備械斗或“運動警備隊滋事”者，浙省情勢趨于危殆。盧永祥以與治安有關，乃于7月29日、8月2日分別通電令將覆選暫緩辦理，同時令各縣舉代表組聯(lián)合會商議最終辦法。此際，各法團聯(lián)合會表示，已公決“第三屆省選舉應停止，請一致主張”。但到8月10日，各縣法團卻電告督軍署，意見仍無法統(tǒng)一，盧于是又轉(zhuǎn)而通告由省長作主，不再過問。

　　8月23日，嘉興在補行初選時發(fā)生流血事件，觀察選舉的省憲法會議副議長褚輔成及議員計宗型等人受傷�？墒谴藭r反對省選派大勢已去，各縣紛紛補辦選舉。而臨海、天臺、黃巖等舊臺州府屬一些縣則由于反對省選的勢力仍甚巨，一部分省選贊成者乃決定將選舉改在上海舉行，并在滬通電各方痛詆盧永祥、周繼瀠、褚輔成等人。由于將省選地點設在省外又牽涉到合法與否的問題，上述三地的議員選舉最終由省長沈金鑒下令在蕭山舉行了事。

　　省選爭執(zhí)風潮，歷時二月有余，結(jié)果雖然兩者似乎均得以辦理成功，但“九九憲法”的實施以及第三屆省議會的生存則直接受其影響，省憲運動不祥之命運亦隱然存于其中矣。

　　(二)法團加入制憲之波折與反對陣營的形成

　　在憲法會議召集之時，由于起草委員55人全由省議會選出，且初定之制憲委員僅加進各縣縣議會所選出之75人，而各法團則無緣與會。一時間，省議會包辦省憲之說沸沸揚揚，不絕于耳。當選憲法起草委員王湘泉(杭州總商會會董)、汪曼鋒等亦有辭謝之表示，以示不與合作。

　　7月5日，省教育會、省農(nóng)會、杭州總商會、杭縣律師公會等法團因無參與制憲權(quán)，遂聯(lián)合發(fā)起成立浙江各法團聯(lián)合會，“以協(xié)謀本省自治為宗旨”(聯(lián)合會后來有110余個公團加入，勢力非常壯大)；
并且重起爐灶，選舉了憲法會議組織法起草員20名，以律師公會、教育會、商會、農(nóng)會四團體每團體5名的比例分配。該會議決之組織法打破了省議會憲法組織法中之起草、審查、宣布皆冶于一爐的做法，仍由省議會選舉之55人為起草員，但審查則由縣議會與各法團選舉之審查員共同完成，最后由各縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會選舉總決代表進行投票總決。

　　在此情形下，憲法會議幾陷于僵局之中。省憲期成會乃出面調(diào)解，省憲起草會派出代表沈鈞儒、陳讠千、徐卓群、李杰等4人與各法團聯(lián)合會協(xié)商。經(jīng)討價還價，最后雙方各自退讓，憲法會議于8月5日議決組織法補充條款，由各法團選出77人，加入憲法會議；
法團聯(lián)合會之反對亦暫告一段落。但這并不表示法團各方意見取得完全一致，實際上持反對態(tài)度者仍有不少。例如，由于所謂代表權(quán)是按地區(qū)等額分配，使實力和影響較大的法團如杭州總商會十分不滿，該會遂在省憲公布前夕散發(fā)傳單，聲稱除非經(jīng)過人民總決之程序，否則將誓不承認。杭州總商會會長王錫榮雖入選，但從未到會。此種激烈抵抗的態(tài)度出自態(tài)度一向保守的商人，實在值得玩味。

　　另一處反對者為旅京浙人。北京政府對浙省制憲之態(tài)度既已表示不以為然，與政府靠得較近之旅京浙人遂亦表示反對。這其中又隱含對政學系領袖褚輔成及旅滬浙籍國會議員之抵觸，政治意味較濃。8月11日，由旅京浙人組織的浙江自治討論會開會討論省憲問題，由孫寶琦主持，會議議決：省憲發(fā)表必須公開；
將起草、審查、議決完全劃分；
依湘省辦法，最后取決于總投票。15日，又致電省憲法會議，認為憲法會議之組織既由少數(shù)省民制定，則議權(quán)必當劃分。旅京浙人之主張得到省長沈金鑒之贊成。

　　這樣，隨著由第二屆省議會與旅滬國會議員所主導的省憲運動的推進，反對派陣營便也漸漸形成。但省憲法會議并沒有因為反對之聲浪而減緩速度，9月9日浙江省憲法如期公布，而反對浪潮亦趨于高漲。

　　(三)九九省憲公布后的反對浪潮

　　首先是省教育會和杭州總商會表示抵制。杭城各商店在門上張貼出“萬難承認”的傳單，另外如杭州綢業(yè)會館、織業(yè)公會更通電稱“政客壟斷制憲，群情認為賣浙”。工界則有人揭露9日宣布省憲時，有賄買失業(yè)工人列席參觀的行為。

　　按省憲條文來看，其中規(guī)定每年教育經(jīng)費占省財政預算收入20%，不可謂不重視。但這種停留在紙面上的理想，似乎對站在反對派立場的教育會會員沒有多少吸引力。至于商界人士則更有理由反對，因為實業(yè)經(jīng)費比例只占到7%(制憲會議期間，曾有人提議實業(yè)經(jīng)費及獎勵補助金至少應占總額10%，但被相對多數(shù)否決)。除此之外，問題的關鍵是省憲規(guī)定的數(shù)字并無任何人愿意承擔使之實現(xiàn)的責任。

　　第三屆省議會當選議員的反對則在意料之中。許祖謙等84人通電指責“浙江省憲會議組織法既不完備，審議手續(xù)又多疏漏。軍財兩政重大問題，均無適當之規(guī)定。設官之冗，支出之濫，有過目前�！睉椃〞�議草率公布，“無非少數(shù)人別有作用”。旅京浙紳汪大燮、錢能訓、孫寶琦、王家襄等人亦斥責省憲之公布“實屬違反眾意，包辦武斷，無可諱言。是假自治之名，行專制之實�！�

　　一時間，省內(nèi)外輿論洶洶，矛頭直指制憲會議之領袖。而王正廷、褚輔成等人一面承認此次省憲的漏洞，一面強調(diào)在人口未調(diào)查清楚前談所謂“省民總決”實為空論。但他們在墊支了制憲會議所花二萬余元的費用后，已沒有任何有效資源可供動員，以保證省憲的實施。作為主要發(fā)起者的第二屆省議會議員們在抵制省選失敗后，其目的既已不達，而熱情自然亦便消退。故在省憲公布并引起反對派的強烈攻擊后，并不見他們起而辯護。在憲法會議開會式上，王佐號召制憲議員們“發(fā)揮其總我之精神，勿為個我之挾制所屈”。胡炳旒亦呼吁大家“化除黨見”等等。但結(jié)果卻與此相悖矣。

　　到第三屆省議會正式開會，多數(shù)議員皆以九九省憲未經(jīng)全民投票表決為由，議決僅將其列為省憲法草案之一，以供進一步之審查。浙江省憲運動熱烈的一幕也就此過去。

　　五、浙江省憲運動的繼續(xù)與終結(jié)

　　1921年10月新的省議會正式開會。(點擊此處閱讀下一頁)

　　對九九省憲，新議會認為錯漏甚多，又未經(jīng)公決，議決暫緩實施。于是浙江省憲運動轉(zhuǎn)入低谷，一時“省憲”二字幾為浙人所忘。重提制憲則是半年多以后的事了，并且當初的“高潮”情景亦不再重現(xiàn)。

　　1922年6月，盧永祥宣布廢督，制定省憲亦列入其廢督善后規(guī)劃。省議會也議決另行設置收受憲草委員會，接受省民提出的憲法草案，以提交議會討論；
并擬定制憲經(jīng)費，咨省長公署照撥；
又選舉杜棣華、鄭獻詩、任鳳岡、張韜、蔣玉麟等36人為委員，負責采摘憲法意見；
并規(guī)定由草案提案人選舉審查員組織審查委員會。委員會最后共收到省憲草案101部，該會遂選舉查人偉等110人為審查員，審查長為沈定一，副審查長為韋以黼。11月4日，浙江省憲法審查會開幕，沈定一在開會詞中強調(diào)，這些憲法草案都是“由我浙江省人民意思中抽出來的絲？？審查員的責任，是集合許多民意底絲，織成紅、黃、白三種顏色的錦緞。”沈并要求大家認真接受民眾的監(jiān)督。

　　憲法審查會將所有憲法草案分為子丑寅三類，子類為激進主義，丑類為緩進主義，寅類為保守主義；
規(guī)定以原有之九九省憲為基礎，分章加入新收各草案內(nèi)容，并新加入軍政、外交二章；
又為便利總決起見，將最后議決之憲草分成紅、黃、白三色，予以公布。三色憲法較九九憲法更加全面，對民生、教育等人民利益權(quán)項給予了更多注意，且將軍政納入省行政之范圍。財政方面，明白規(guī)定除國稅、鹽稅、煙稅、印花稅外，其他一切稅收均歸省財政。省行政方面，紅色憲法主采取11人委員制，黃色憲法采取半內(nèi)閣制(省長與省政院相輔)，而白色憲法采取省長兼政院院長之制。

　　按省議會議決修訂之制憲組織法，起草、審查、總決為三個時期。憲法審查會于1923年1月26日閉會，預定8月1日為全民總決之投票日期，9月10日開票。但此次制憲似乎并不得議會以外輿論之同情，一般人皆認為二次制憲之目的在反對九九憲法，它更多地只是第三屆省議會一種否認九九憲法的策略，其動機并無多少誠意。而省議會議決之制憲經(jīng)費到最后仍無人負責，軍民兩長似乎亦無表示，新任省長張載陽以前任既未公布此項制憲組織法，制憲經(jīng)費自然為預算外支出，駁回咨文。于是二次制憲又重蹈覆轍，結(jié)合上次制憲，經(jīng)費問題是影響運動成敗的一個重要因素。

　　議會審查省憲之同時，國憲運動也在興起。盧永祥與國會議員姚桐豫等人積極提倡先制定國憲于前，包括杭州總商會在內(nèi)的各法團則響應于后。這一國憲運動實則包容了省憲運動所追求的一些目標，而且省憲自治在中央政府的命令和后來制定的國憲中也得到了表面的承認。所以浙省二次制憲無果而終，既有省議會主觀上缺乏誠意的原因，也是客觀環(huán)境的變化使然。而從法團提倡國憲來看，我們也可體會到他們可能并不像蕭邦齊所概括的那樣強調(diào)省的意義。

　　不過，盡管浙江省憲運動遇到了許多阻滯，但在國內(nèi)時局演變的作用下，浙省各界此后又數(shù)次提出試辦自治，以確保地方秩序之平安。如1922年11月省長更易風波時，各公團便有此項計劃，并由蔣玉麟等人在省議會提出浙江省試辦自治大綱交付討論。同時，各法團聯(lián)合會還預備設立省自治籌備處，以促進自治之實現(xiàn)，但無果而終。到1923年6月13日北京政變后，浙省一方面有人提倡從速公布省憲，以應付時局危機，一方面穩(wěn)健派仍主張試辦自治，以作為一種過渡辦法。7月2日，各公團通過自治大綱，預備設立臨時議會，為臨時立法機構(gòu)，并設省憲籌備處，籌備省憲進行事宜。

　　到次年1月，浙省議會議決省自治程序法與省自治法會議組織法，咨請省長公布。8月1日，浙省自治法會議宣告成立，該會由每縣縣議會選出一人，省議會選出37人，各法團選出37人組成。法團聯(lián)合會終于獲得了與省議會相同的席位，矛盾減少許多，自治法本可順利產(chǎn)生，然而當時江浙兩省軍事當局已在磨刀霍霍，預備一戰(zhàn)了。地方紳商及各界念念不忘的所謂制省憲，辦自治，均為戰(zhàn)爭與和平問題所淹沒，自治法又是無果而終。

　　到1926年12月，孫傳芳在國民革命軍步步逼進之時，宣稱“浙事還之浙人”。浙省議會在夏超等地方實力派的支持下，迅速通過一部浙江省自治法。該自治法共17章，184條；
又浙江省自治法施行法共13條。這個時候推行自治，從夏超來說，無疑更多地是脫離孫傳芳的策略；
而對浙省地方紳商而言，可能是欲藉此保持浙省的中立地位，避免遭受直接的損失。但由于孫傳芳的反復無常，夏超兵敗身死，浙江省的省憲自治運動亦算到了盡頭。

　　六、余論

　　一般史家都認為省憲運動是一次失敗的政治試驗，但對失敗原因的歸納卻多從軍人的角度去理解。我們不否認擁有武力的軍人對地方政治的變化有著重要的影響，然而依浙江的例子來看，情形無疑復雜得多。當時的省級權(quán)力并不是被督軍一人所壟斷，省長、議會以及地方公團、旅外浙人團體等均有所分沾。其間的利益沖突貫穿于整個民初浙省的歷史，塑造了地方政治生態(tài)的面貌。以浙江省憲運動的實際經(jīng)過來看，其命運多舛，大半便是因為這些利益不同的參與者把省憲理想當做一種達到自己目標的工具來運用。

　　省憲運動的發(fā)起，是由省內(nèi)外多種因素推動而成。筆者以為，王正廷、褚輔成等舊國會議員既想以此作為實現(xiàn)其政治理念的工具，同時又有以此來對抗當時的北京政府的企圖；
第二屆省議員欲藉省憲的制定以保持權(quán)力的繼續(xù)；
而地方紳商則想以省憲作為擺脫國內(nèi)政治混亂的影響，獲得一個較為安定的事業(yè)發(fā)展空間，并通過新的制度設計得到新的利益。眾多的利益維度無疑會削弱運動的整合力和持久性，并決定了運動難取得實際的成效。

　　介入省憲運動中的利益團體之間的關系相當復雜，既有省內(nèi)公團的分歧，又有旅外浙人之對立(旅滬與旅京)；
即使是旅滬浙人，亦不屬于一個共同利益體，他們因地域的不同、職業(yè)的差異等等，各有派別。同樣，省內(nèi)公團與個人亦有此種問題，如同樣屬某地被選省議員，但第二屆與第三屆議員之間態(tài)度可能因其自身利益的考量而迥異。地位顯赫的杭州總商會始終反對九九省憲，而寧波總商會則通電歡迎。故單以地域或行業(yè)作為態(tài)度劃分依據(jù)均不妥，而應根據(jù)具體史料來判斷。

　　盧永祥在浙江省憲運動發(fā)起階段扮演了一個推動者的角色，而后則變成了一個旁觀者。他之所以支持省憲主要是要以此為其自保及統(tǒng)戰(zhàn)的工具。但盧既不欲破壞與地方紳商的關系，又不能貿(mào)然向北京挑釁，故其態(tài)度后來處在曖昧之中。值得注意的是，浙江的省憲運動的發(fā)展過程并不是盧永祥所能獨自操縱的。其興起與發(fā)展同浙人久已萌發(fā)的自治浪潮、國內(nèi)時勢的動蕩、民族主義的激蕩、國會法統(tǒng)的爭執(zhí)等等均有很大關系；
至于其無果而終則由于參與者對運動的工具化的利用。提倡者固然不純?yōu)樽灾卫硐�，而包含有許多的自私動機；
而反對者之攻擊省憲亦不單為省憲本身，另有利益之爭隱藏其中。既然在雙方眼里，省憲不過是一種工具，那么最后其被拋棄便是意料中之事了。

　　“理想”被用作謀利之工具，這種情形在中國近世歷史上并不少見，而純粹的不帶任何私利的理想往往無存在的可能。關鍵是如何在眾多的利益維度間搭建起共同的橋梁，使個人利益(或集體利益)與公共利益達到某種程度的平衡。也許這時候便需要魅力型人物(charismatic figure)的出場。這種人物的作用在于通過組織談判、協(xié)調(diào)各利益群體(個人)間的矛盾，或者通過操縱“選擇性激勵”(selective incentives)，把參與者導向公共利益的行動。但這種人物在浙江省憲運動中并沒有出現(xiàn)，理想于是就變成了一塊被撕碎的招牌。

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