政府是一種特殊組織，政府在改革中具有不可替代的獨(dú)特作用。政府既有可能對(duì)改革產(chǎn)生正面作用，也有可能對(duì)改革形成負(fù)面作用。如何盡可能使政府在改革中發(fā)揮較大的正面作用，是推進(jìn)改革事業(yè)必須認(rèn)真研究的重大課題。

　　與市場(chǎng)、企業(yè)、社團(tuán)和家庭等組織相比，政府的特殊性主要表現(xiàn)在政府具有唯一性、壟斷性和暴力性。在同一時(shí)間內(nèi)，一個(gè)國(guó)家只有一個(gè)合法中央政府，具有高度的壟斷性，不存在一國(guó)內(nèi)不同中央政府相互競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。而且，政府擁有軍隊(duì)、警察、法庭和監(jiān)獄等暴力機(jī)器。政府的這些特點(diǎn)，一方面使政府擁有做事的權(quán)威，可以利用其權(quán)力快速?gòu)?qiáng)制推進(jìn)某些行動(dòng)，另一方面政府也可能因此而腐敗和低效。

　　政府具有相互矛盾的多重角色。政府有時(shí)是全社會(huì)利益的“化身”，代表社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，有時(shí)又是“經(jīng)濟(jì)人”或“準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)人”，代表自身的利益，追求自身權(quán)益的最大化，特別是一些地方政府和政府的某些部門(mén)更是具有非常明顯的逐利傾向。對(duì)此，公共選擇理論、集體行動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)和“尋租”理論等都有比較精彩的討論。諾斯指出，政府既可以發(fā)揮保護(hù)產(chǎn)權(quán)、降低交易成本的作用，又可以發(fā)揮破壞產(chǎn)權(quán)、提高交易成本的作用，這就是著名的“諾斯悖論”。在改革中，政府既是改革的推動(dòng)者，又是改革的對(duì)象。在中國(guó)“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先改革”、“漸進(jìn)式改革”中，政府改革在改革順序中放在比較靠后的位置，政府主要表現(xiàn)為改革的推動(dòng)者。在蘇聯(lián)東歐的“激進(jìn)式改革”或“休克療法式改革”中，政府一開(kāi)始就成為改革的對(duì)象。不過(guò)在更多的時(shí)候，政府可能同時(shí)作為改革的推動(dòng)者和改革的對(duì)象出現(xiàn)，如中國(guó)目前的改革就具有這種特征。

　　政府在改革中的正面作用有以下幾個(gè)方面：

　　一則政府可以制定改革的規(guī)則和思路。改革涉及到調(diào)整各種主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們只有通過(guò)制定改革的法律、法規(guī)、政策、戰(zhàn)略、策略、思路和方案等，才能較好地推進(jìn)改革。企業(yè)、社團(tuán)和家庭等組織只能制定其本身的改革規(guī)則和思路，難以制定全社會(huì)的改革規(guī)則和思路，而政府則可以制定全社會(huì)的改革規(guī)則和思路。政府可以利用其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方面的資源，來(lái)制定全社會(huì)的改革規(guī)則和思路。制定了改革的規(guī)則和思路后，改革的方向就更明確，重點(diǎn)就更突出，措施就更得力，改革就可能取得更大成效。

　　二則政府可以組織和實(shí)施改革。制定出改革的規(guī)則和思路后，還要組織各方面的力量對(duì)其進(jìn)行實(shí)施。在改革的組織和實(shí)施過(guò)程中，政府同樣可以發(fā)揮重要作用。由于政府具有權(quán)威性，且擁有財(cái)稅政策等激勵(lì)手段和公檢法等強(qiáng)制手段，政府往往可以取得較其他組織更好的實(shí)施效果。特別值得一提的是，政府可以通過(guò)組織改革的試點(diǎn)或試驗(yàn)，來(lái)為改革探索經(jīng)驗(yàn)和道路。

　　三則政府可以維護(hù)改革的秩序。由于改革要對(duì)現(xiàn)有的權(quán)益格局進(jìn)行調(diào)整和變革，因而不可避免地要損害一部分的權(quán)益。同時(shí)，一些不科學(xué)、不全面、不公正的改革舉措很可能造成新的權(quán)益受損者，擴(kuò)大貧富差距，造成社會(huì)不穩(wěn)。這時(shí)就需要有人來(lái)協(xié)調(diào)矛盾和維護(hù)秩序。政府正好具有這種職權(quán)和功能，可以發(fā)揮協(xié)調(diào)改革矛盾和維護(hù)改革秩序的作用。

　　政府在改革中的負(fù)面作用也有如下幾個(gè)方面：

　　一則政府可能扭曲改革。政府擁有壟斷特權(quán)，擁有政策制定權(quán)，因而很可能利用這種權(quán)力人為制造出“壟斷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、“特權(quán)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”（或“權(quán)貴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”或“權(quán)貴資本主義”）、“優(yōu)惠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、“城鄉(xiāng)分割市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”等扭曲性體制。同時(shí)，政府作為“經(jīng)濟(jì)人”或“準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)人”很可能優(yōu)先推進(jìn)有利于自身但不利于社會(huì)的改革，延緩有利于社會(huì)但不利于自身的改革（如政治體制改革和政府管理體制改革等），這也會(huì)扭曲和延緩改革進(jìn)程。

　　二則政府可能阻礙改革。由于政府也是改革的重要對(duì)象，因此在改革過(guò)程中部分改革很可能損害政府及其官員的權(quán)益。這會(huì)遭到權(quán)益受損政府部門(mén)及其官員本能的抵抗。特別是一些既得權(quán)益較多的政府管理部門(mén)及其官員會(huì)從維護(hù)自身權(quán)益出發(fā)，采取種種措施阻礙改革。甚至有些部門(mén)會(huì)打著改革的旗號(hào)，開(kāi)展一些與改革方向背道而馳、擴(kuò)大自身權(quán)益的“偽改革”，由此形成了進(jìn)一步改革的更大障礙。

　　三則政府可能誤導(dǎo)改革。在改革推進(jìn)過(guò)程中，政府及其“精英”往往有哈耶克所說(shuō)的“致命的自負(fù)”，相信改革可以按照某些人的總體設(shè)想前行，而忽視了改革在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)孛媾R的各種約束條件，以致“好心辦成錯(cuò)事”，“欲速則不達(dá)”，本想加速推進(jìn)改革而實(shí)際卻誤導(dǎo)了改革。蘇聯(lián)東歐的“休克療法”改革就是明證，中國(guó)的部分改革舉措也有這種情況。

　　總之，今后我們應(yīng)該在認(rèn)真總結(jié)政府在改革中的作用的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮政府在改革中的正面作用，限制或減少其負(fù)面作用，以更快、更科學(xué)、更順利地推進(jìn)中國(guó)的改革事業(yè)。

　　（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心科技處處長(zhǎng)）

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