[摘要]中國(guó)政府體制改革絕對(duì)不是一個(gè)單純的行政改革問題，無論是從中國(guó)政府體制改革的籌劃上講，還是從中國(guó)政府體制改革的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從中國(guó)政府體制改革的舉措上分析，當(dāng)前中國(guó)政府體制改革都確確實(shí)實(shí)地是一個(gè)政治問題。就此而言，有必要翻轉(zhuǎn)原來從行政到政治的被動(dòng)取向，轉(zhuǎn)向從政治到行政的主動(dòng)改革取向。因?yàn)橹挥薪鉀Q了制約改革成效的權(quán)力來源合法性問題，才能為一切權(quán)力運(yùn)用困難的解決提供最為可靠的基本制度保障，從而為真正進(jìn)入現(xiàn)代的中國(guó)改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

　　[關(guān)鍵詞]政府體制改革；
政治體制；
政治空間；
權(quán)力分割制衡；
政治博弈

　　在中國(guó)政治學(xué)和行政學(xué)界存在著一個(gè)普遍的誤讀是，中國(guó)政府體制改革是單純的行政改革問題，其實(shí)，中國(guó)政府體制改革絕對(duì)不是一個(gè)單純的行政改革問題。無論是從中國(guó)政府體制改革的籌劃上講，還是從中國(guó)政府體制改革的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從中國(guó)政府體制改革的舉措上分析，當(dāng)前中國(guó)政府體制改革都確確實(shí)實(shí)地是一個(gè)政治問題。將中國(guó)政府體制改革坐實(shí)在政治體制改革的基點(diǎn)上，我們才足以分析中國(guó)政府體制改革的關(guān)鍵問題，并透析其中的政治癥結(jié)，從而為中國(guó)政府體制改革尋找到突破口。并且以政府體制的改革帶動(dòng)政治體制的改革，進(jìn)而為日益顯得滯脹的中國(guó)改革開放提供新的動(dòng)力源，驅(qū)使中國(guó)改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，最終使中國(guó)真正進(jìn)入一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的行列。

　　一、作為政治問題的中國(guó)政府體制改革

　　可以將分析中國(guó)政府體制改革的思路，區(qū)分為兩種：一是將中國(guó)政府體制改革作為單純的行政問題的思路。另一則是將中國(guó)政府體制改革作為政治體制改革的問題來處理。前者是一個(gè)“治道”優(yōu)化的問題，后者是一個(gè)“政道”安頓的問題。只有將政道問題與治道問題作為理論問題聯(lián)系起來思考、作為實(shí)踐問題聯(lián)系起來處理，才能將政治決策與行政執(zhí)行的問題關(guān)聯(lián)地處理好，不至于截然割裂政治與行政問題。這正是古德諾政治與行政關(guān)系論述真正具有啟示的地方。

　　人們之所以將中國(guó)政府體制改革進(jìn)行單純行政化的處理，是因?yàn)檫@樣做有幾個(gè)有利的方面。一方面，這種處理回避了在中國(guó)目前政治狀況中難以處理的政治難題。對(duì)于目前中國(guó)來講，難以處理的政治問題既體現(xiàn)為政黨意識(shí)形態(tài)與社會(huì)運(yùn)行狀況的直接對(duì)峙，又體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的合法性重建與社會(huì)權(quán)利訴求的正面沖突，還體現(xiàn)為國(guó)家的倫理資源虧空與社會(huì)普遍的怨恨情緒集結(jié)相形而在。因此，提供給人們不談?wù)撨@些問題前提條件下的理論興奮點(diǎn)，就是國(guó)家與社會(huì)各方不謀而合的事情。另一方面，單純的行政視野中的中國(guó)政府體制改革，可以在簡(jiǎn)單得多的技術(shù)范圍內(nèi)來談?wù)�。這是當(dāng)今中國(guó)理論界和官方談?wù)撝袊?guó)政府體制改革的共同選擇。人們總是在諸如決策體制、行政程序、危機(jī)管理、政策制定、行政績(jī)效這些問題上闡釋中國(guó)政府體制存在的、需要改進(jìn)的問題，而不是將這些問題得以解決的政治體制前提作為深入剖析問題的必須。舍棄政治前提談?wù)撜�策弊病，舍棄政治體制闕失討論行政過程問題，就此成為人們不約而同的方法取向。再一方面，把人們討論中國(guó)政府體制改革的思路約束在單純行政范圍內(nèi)，可以將人們約束在一個(gè)承諾現(xiàn)行政治體制正當(dāng)化的討論范圍內(nèi)，不至于因?yàn)橛懻撝袊?guó)政府體制改革而引導(dǎo)出現(xiàn)行體制內(nèi)無法消化的政治問題。毋庸太多考慮，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，回避政治問題談?wù)撝袊?guó)政府體制改革是從容談?wù)撝袊?guó)政府體制改革的潛規(guī)則。于是，以維持某種不可挑戰(zhàn)的既定規(guī)則為條件談?wù)撝袊?guó)政府體制改革， 就是一個(gè)不得不遵循的理論路徑。

　　因此，我們不得不從政治主導(dǎo)行政的視角重新審視中國(guó)政府體制改革問題。作為政治問題的中國(guó)政府體制改革，不僅需要我們?cè)谡�治的視角觀察政府問題，還需要我們?cè)谡�治的結(jié)構(gòu)要素上具體分析中國(guó)政府體制改革問題。從政治的角度觀察中國(guó)政府體制問題，意味著我們必須從政治體如何提供行政體以存在理由和運(yùn)行機(jī)制的角度分析行政體制的問題；
從政治的結(jié)構(gòu)要素上分析中國(guó)政府體制改革問題，意味著我們必須清楚中國(guó)政府體制改革的諸政治要素對(duì)于行政體制改革的具體作用與實(shí)際影響。

　　二、意識(shí)形態(tài)問題

　　中國(guó)政府體制改革的最大、最難以逾越的政治問題是意識(shí)形態(tài)的問題。一個(gè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴隨的政府體制，必定是一個(gè)民主政治體制。但是，中國(guó)的政黨—國(guó)家意識(shí)形態(tài)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治處于一種顯在的緊張關(guān)系狀態(tài)。出現(xiàn)這樣的情形，是因?yàn)橹袊?guó)處在一個(gè)革命意識(shí)形態(tài)與建設(shè)意識(shí)形態(tài)的交錯(cuò)關(guān)系結(jié)構(gòu)之中。

　　作為革命意識(shí)形態(tài)，馬克思主義對(duì)于中國(guó)革命的引導(dǎo)作用已經(jīng)被歷史所證明，這是無須辯論的問題。自上個(gè)世紀(jì)初期發(fā)源于西方的各種意識(shí)形態(tài)進(jìn)入中國(guó)以來，馬克思主義終于戰(zhàn)勝其他意識(shí)形態(tài)成為主導(dǎo)中國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)，這中間具有歷史的合理性。馬克思主義既解釋世界、更改造世界的理論結(jié)構(gòu)，在各種關(guān)于現(xiàn)代性的理論建構(gòu)中是最震撼人心，也最具有政治煽動(dòng)力的宏大敘事。它在中國(guó)革命的艱難進(jìn)程中獲得與中國(guó)社會(huì)實(shí)際相契合的廣闊空間，完全是那一段中國(guó)歷史所注定的。[1]

　　1978年啟動(dòng)的中國(guó)改革開放進(jìn)程，呈現(xiàn)出逐漸與革命意識(shí)形態(tài)疏離的趨勢(shì)。從這種疏離的理論與實(shí)踐狀態(tài)來看，曾經(jīng)為中國(guó)革命提供理論支持的革命意識(shí)形態(tài)與現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程需要的建設(shè)意識(shí)形態(tài)之間的距離，不是越來越小，而是越來越大。這種逐漸增大的距離顯現(xiàn)出兩種意識(shí)形態(tài)的復(fù)雜交錯(cuò)關(guān)系和正面沖突狀態(tài)。一方面，政黨—國(guó)家意識(shí)形態(tài)的理論結(jié)構(gòu)試圖在原來的狀態(tài)上自我維持。但這種經(jīng)常以“堅(jiān)持馬克思主義”為名的維護(hù)革命意識(shí)形態(tài)的努力，都走向了極端保守的馬克思主義原教旨主義一端，甚至經(jīng)常構(gòu)成執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨自身的政治障礙。鄧小平一再地強(qiáng)調(diào)重在反左就是對(duì)于這種意識(shí)形態(tài)努力的反擊。[2] ( P203)作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸發(fā)現(xiàn)，革命的意識(shí)形態(tài)邏輯與執(zhí)政的意識(shí)形態(tài)邏輯具有難以協(xié)調(diào)的對(duì)峙性。論證其一致，使得執(zhí)政黨無法更為有效地聚集改革的思想資源；
論證其對(duì)立，又無法為其執(zhí)政的合法性提供依據(jù)。近30年來中國(guó)意識(shí)形態(tài)的左右搖擺，顯現(xiàn)出國(guó)家意識(shí)形態(tài)的資源短缺。最終，不得不在國(guó)家核心價(jià)值的名義下探討超越于革命意識(shí)形態(tài)的國(guó)家價(jià)值理念。另一方面，國(guó)家的政治實(shí)踐與行政舉措則力求在回避意識(shí)形態(tài)問題的前提條件下展開，但革命意識(shí)形態(tài)的回流始終與改革開放相伴隨。因此，革命意識(shí)形態(tài)與改革開放的糾纏，逐漸凸顯為要么質(zhì)疑改革開放的正當(dāng)性并向左傾傳統(tǒng)回歸，要么為改革開放正當(dāng)性辯護(hù)而申述憲政民主主張的對(duì)立性思想局面。在1983年的反對(duì)精神污染事件中，人們就遭遇了意識(shí)形態(tài)對(duì)于改革思維的打擊。1986—1989年前后反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化的運(yùn)動(dòng)， 2004—2006年關(guān)于改革開放的第三次重大爭(zhēng)論，也都顯現(xiàn)出日益加強(qiáng)的革命意識(shí)形態(tài)對(duì)于建設(shè)意識(shí)形態(tài)的扼制力量。同時(shí)，由于革命意識(shí)形態(tài)與改革開放舉措失誤的對(duì)應(yīng)性呈現(xiàn)，甚至使人們感覺跛腳的改革開放不如革命意識(shí)形態(tài)維持的軍事化統(tǒng)治來得合理。20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)初期的失敗了的產(chǎn)權(quán)改革，就更是在郎咸平那樣的以執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)攻擊執(zhí)政黨改革舉措的批評(píng)聲中草草收?qǐng)�，使得中�?guó)政府再也無法維持此前刻意回避意識(shí)形態(tài)問題而“摸著石頭過河”的改革模式。執(zhí)政黨首腦和中央政府領(lǐng)導(dǎo)不得不出來澄清改革意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，鮮明地體現(xiàn)出不談意識(shí)形態(tài)重建而致力改革開放的困窘處境。

　　從現(xiàn)實(shí)體認(rèn)上看，馬克思主義及其延伸形態(tài)與中國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面沖突呈現(xiàn)為兩種狀態(tài)：一是原教旨主義的馬克思主義與新左派的馬克思主義嚴(yán)厲批評(píng)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政府長(zhǎng)期以來的改革，這極為典型地反映了政黨—國(guó)家意識(shí)形態(tài)與中國(guó)政府改革處于悖反處境的尷尬局面。另一方面，后革命情形中馬克思主義的重新建構(gòu)處于一種缺失狀態(tài)，這使得馬克思主義執(zhí)政黨缺乏足夠的理論支持。這是一種社會(huì)主義國(guó)家普遍的國(guó)家意識(shí)形態(tài)理論貧乏癥。究竟如何有效地建立支持社會(huì)主義建設(shè)的馬克思主義，是一切聲稱馬克思主義者的理論家所必須完成而又尚未完成的工作。機(jī)會(huì)主義與功利主義的“理論”建構(gòu)，絕對(duì)不能承擔(dān)支持執(zhí)政的馬克思主義政黨的政府行為，因?yàn)樗鼈兗炔荒転槠涮峁┱��?dāng)化的理由，也不能為其提供連續(xù)性的政策進(jìn)路。這是中國(guó)的改革之所以邁進(jìn)在實(shí)用主義的軌道而疏離、貶低理論的不得已的進(jìn)路。

　　三、國(guó)家權(quán)力的分割制衡

　　中國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系本身也難以支持改革開放的政治需要。一方面，黨政不分的國(guó)家體系本身就是一個(gè)扭曲的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，國(guó)家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的乏力處境。從表面上看，一個(gè)未能有效分割的國(guó)家權(quán)力體系似乎是足夠強(qiáng)大的體系，但是，這樣的國(guó)家權(quán)力體系在運(yùn)行中必然遭遇分權(quán)不清、職責(zé)混亂的權(quán)力軟化問題。從國(guó)家結(jié)構(gòu)上分析，中國(guó)政府必須服從行政化的政黨意志，因此主導(dǎo)國(guó)家日常權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的行政權(quán)事實(shí)上僅僅是第二層次的權(quán)力，它在權(quán)力的運(yùn)用方面淪落為行政化的政黨的執(zhí)行權(quán)力。從國(guó)家三種權(quán)力分化不清晰的角度觀察，立法、行政與司法的職責(zé)被同一于“為人民服務(wù)”的抽象原則，而為人民服務(wù)的抽象原則必然將具體的公民服務(wù)需求隱匿起來，實(shí)際上就此注定為人民服務(wù)是一種不可能實(shí)現(xiàn)的道德姿態(tài)。因此國(guó)家對(duì)于公民的意義難以顯現(xiàn)出來。

　　從現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的歷史過程來觀察，分權(quán)制衡體系是國(guó)家權(quán)力得以有效控制并有效運(yùn)作的前提。因此，限制國(guó)家權(quán)力就成為國(guó)家近代轉(zhuǎn)型時(shí)期的最為重大的主題。當(dāng)約翰·洛克與孟德斯鳩等思想家設(shè)計(jì)出三權(quán)分立制衡的政體，使得國(guó)家的權(quán)力再也不能夠壟斷性地占有權(quán)力資源，而分化為三種既更為專門、也更為精細(xì)的權(quán)力形態(tài)，并使得立法秉承民主的原則、行政遵照效率的準(zhǔn)則、司法謹(jǐn)守公平的信條，國(guó)家權(quán)力受到成功制約的現(xiàn)實(shí)才降臨人類社會(huì)。

　　在近30年的改革開放進(jìn)程中，分權(quán)制衡長(zhǎng)期被視為資產(chǎn)階級(jí)自由化思潮受到絕對(duì)排斥，直到執(zhí)政者自己終于發(fā)現(xiàn)不受控制的權(quán)力已經(jīng)不符合執(zhí)政者自身的長(zhǎng)期利益的時(shí)候，分權(quán)制衡的政治理念才正式進(jìn)入中國(guó)高層掌權(quán)者的視野，它的不可替代的政治價(jià)值也才獲得承認(rèn)。但是分權(quán)制衡的政治理念的正當(dāng)性被認(rèn)可，并不意味著分權(quán)制衡的政治結(jié)構(gòu)我們就輕而易舉地建立了起來。在今天中國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，處于國(guó)家權(quán)力體系中的立法權(quán)軟化早已引起人們的關(guān)注。國(guó)家立法權(quán)之所以軟化，一方面與黨化立法有密切關(guān)系，另一方面則與國(guó)家立法權(quán)力的機(jī)構(gòu)組成、運(yùn)行過程與效用評(píng)價(jià)緊密相關(guān)。中國(guó)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)，事實(shí)上還不是獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有明顯的政治依附性。人大對(duì)于國(guó)家機(jī)構(gòu)人員的任用權(quán)也往往是形式性的，因此它無法限制國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力的運(yùn)作。人大自身的領(lǐng)導(dǎo)成員不少是退居二線的前行政官員，他們的政治處境、為官心態(tài)和下降的行政能力都不足以保證人大權(quán)力之作為國(guó)家權(quán)力的權(quán)威性。[3] 人大長(zhǎng)期被人們視為“橡皮圖章”就形象地顯示出這個(gè)軟化了的國(guó)家權(quán)力之不足以為中國(guó)政府體制提供可靠法律保障的狀態(tài)。

　　同時(shí)，中國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中行政權(quán)力的虛大一直是國(guó)家權(quán)力體系的軟肋。從表面看上去，這個(gè)行政權(quán)是最為巨大的權(quán)力體系，全能政府的定位也為行政權(quán)的獨(dú)大提供了基本理念支持。但是，行政權(quán)力其實(shí)缺乏可靠的權(quán)力支撐，因?yàn)樵谀撤N意義上，中國(guó)的行政權(quán)力既缺乏分權(quán)制衡基礎(chǔ)上的相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)領(lǐng)域，也缺乏明確劃分三種權(quán)力界限的行政權(quán)運(yùn)行程序，更缺乏鑒定行政績(jī)效的中立機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。表面上全能的政府其實(shí)在運(yùn)行中常常處于無能的狀態(tài)。至于司法權(quán)，在中國(guó)國(guó)家權(quán)力體系中則帶有明顯的依附性。在中國(guó)司法權(quán)既不能限定立法權(quán)，也不能制約行政權(quán)，它只能在一般的刑事和民事司法糾紛上面發(fā)揮極為有限的作用。在三種權(quán)力缺乏有效分化的情況下，國(guó)家權(quán)力體系三者之間制衡機(jī)制的缺席就是順理成章的事情了。

　　四、政黨制度

　　中國(guó)政府體制改革的受限，還不僅是三種規(guī)范的現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力形態(tài)的分割制衡問題，而且是一個(gè)國(guó)家體制自身的問題。中國(guó)的權(quán)力體系與成熟的民族—國(guó)家的權(quán)力體系不同，中國(guó)的國(guó)家形態(tài)不是可以在現(xiàn)代政治—行政學(xué)規(guī)范視角看待的民族—國(guó)家， 而是其轉(zhuǎn)變形態(tài)政黨—國(guó)家。政黨—國(guó)家之不同于民族—國(guó)家的最大特點(diǎn)就是它受一個(gè)政黨全方位的支配。

　　中國(guó)現(xiàn)代的政黨定位不同于發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家是在國(guó)家健康運(yùn)行的前提條件下建立政黨組織并展開黨際競(jìng)爭(zhēng)的，因此，按照規(guī)范的政黨定義，政黨就是政府和社會(huì)的中介組織，政黨是為了贏得治理國(guó)家的權(quán)力而組織起來的代表機(jī)構(gòu)和表達(dá)工具。[4]

　　但是在中國(guó)，政黨的性質(zhì)與此有重大的、結(jié)構(gòu)性的差異。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　立黨建國(guó)、以黨治國(guó)、黨政一體是理解中國(guó)政黨制度的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。由于中國(guó)從帝國(guó)形態(tài)的傳統(tǒng)國(guó)家演變?yōu)槊褡濉獓?guó)家的現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)非常晚近，因此，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家完成自身的國(guó)家建構(gòu)任務(wù)之后的東向揮進(jìn)過程中，落后的古典中國(guó)僅僅只有極少數(shù)人認(rèn)識(shí)到國(guó)家形態(tài)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性變化。他們因此而組織起來，先于現(xiàn)代國(guó)家成立了政黨組織。這樣的政黨組織僅僅是為了建立國(guó)家，而不是在一個(gè)現(xiàn)存的國(guó)家內(nèi)部爭(zhēng)奪治理權(quán)力。孫中山的立黨建國(guó)思想就是這樣形成的。建立政黨之后，政黨的唯一宗旨就是建立其與政黨理念一致的國(guó)家。因此，當(dāng)這個(gè)國(guó)家建立起來之后，國(guó)家也就勢(shì)所必然地成為政黨的國(guó)家，而不是民族的國(guó)家。主宰中國(guó)20世紀(jì)上半葉命運(yùn)的中國(guó)國(guó)民黨是這樣看待政黨功能的，主宰中國(guó)20世紀(jì)下半葉命運(yùn)的中國(guó)共產(chǎn)黨同樣是這樣看待政黨使命的。這就逐漸促成了中國(guó)執(zhí)政黨的全能政黨性質(zhì)。

　　全能政黨具有它的獨(dú)特結(jié)構(gòu)。一方面，在意識(shí)形態(tài)上具有獨(dú)占性。另一方面，全能政黨具有天然的行政化傾向。再一方面，政黨生態(tài)就此處于非現(xiàn)代的狀況之中。政黨對(duì)于國(guó)家的全面滲透和強(qiáng)力介入，既表現(xiàn)為國(guó)家基本法律對(duì)政黨權(quán)力的超越性規(guī)定，也表現(xiàn)為政黨對(duì)于行政決策的全面替代，還表現(xiàn)為政黨對(duì)于國(guó)家資源的全面控制，對(duì)于國(guó)家精神生活的全面支配。但這造成政府體制空間的逼仄，并從根本上限定了政府改革。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨至今還定位于特點(diǎn)鮮明的革命黨，它的性質(zhì)注定它不能接受西方式執(zhí)政黨的政黨定位，也相應(yīng)注定了它不可能落定在派出政黨代表執(zhí)行性地行使政府權(quán)力的位置上面，因?yàn)檫@對(duì)于一個(gè)全能政黨是具有瓦解效應(yīng)的。革命黨是全能黨，它必須掌控一切國(guó)家資源，而西方執(zhí)政黨是功能黨，它僅僅在爭(zhēng)奪到政府權(quán)力資源后才能影響或制約國(guó)家命運(yùn)，它必須與其他政黨甚至社會(huì)組織分享國(guó)家權(quán)力。只有執(zhí)政黨的而不是革命黨的政黨定位成為中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨定位之后，中國(guó)政黨制度才具有支持中國(guó)政府體制改革的功能。換言之，中國(guó)共產(chǎn)黨自身的有效改革決定了中國(guó)政府體制改革的前途與命運(yùn)。[5]中國(guó)共產(chǎn)黨自身的改革已經(jīng)開始啟動(dòng)，從基層黨代會(huì)代表的直接選舉，到基層黨委書記的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，再到對(duì)政黨理念的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的探討，在顯示出一個(gè)轉(zhuǎn)變中的政黨對(duì)于轉(zhuǎn)變中的政府具有的順應(yīng)關(guān)系。

　　五、政府權(quán)限

　　落實(shí)到中國(guó)政府體制改革的直接載體——中國(guó)各級(jí)政府來看，中國(guó)政府體制改革其實(shí)也并沒有多大的政治空間。政府作為行政權(quán)的實(shí)際操控者，其自身的權(quán)力來源問題、權(quán)力分割問題、權(quán)力的無縫隙運(yùn)轉(zhuǎn)問題等等，都還沒有得到解決。這就注定了中國(guó)政府體制改革問題得不到強(qiáng)有力的推進(jìn)。

　　現(xiàn)代行政權(quán)的安頓基點(diǎn)，構(gòu)成為政府體制改革的起點(diǎn)。長(zhǎng)期以來，我們簡(jiǎn)單地將政府作為“人民的政府”看待，這一定位，也許從道德的視角看待問題并沒有什么錯(cuò)誤，但是從政府實(shí)際掌控權(quán)力的角度看待政府，問題就出現(xiàn)了。

　　中國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上與其他現(xiàn)代國(guó)家的各級(jí)政府沒有任何區(qū)別，但人們對(duì)于政府部門的特性認(rèn)識(shí)上，還普遍徘徊在政府本質(zhì)上的公共性境地中，普遍認(rèn)同政府機(jī)構(gòu)與公共行政人員的道德化定位。這是一個(gè)扭曲了的現(xiàn)代政治認(rèn)知，那就是盧梭關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是公民發(fā)自內(nèi)心加以愛護(hù)的政治共同體，而不是自由人的聯(lián)合體。在這種政府理念中，人們自然放松了對(duì)于政府自利的警惕性，放松了對(duì)于公共行政人員的監(jiān)督。其實(shí)，政治理性告訴人們，政府部門以及公共行政人員并不是完全沒有私利、一心為著公共利益的超然存在。組織的存在邏輯與職業(yè)人員的生存邏輯，共同將它們推進(jìn)到一個(gè)必須為自己的存在理由尋找支持的地步，因此，建立在清楚認(rèn)識(shí)政府部門與公共行政人員自私的基點(diǎn)之上的政府體制安排與公共行政人員從業(yè)規(guī)則，對(duì)于它們履行分工責(zé)任才具有保障。我們?cè)趯?duì)今天的中國(guó)政府的觀察中，會(huì)逐漸認(rèn)同后者的政治規(guī)定。發(fā)生在中國(guó)各級(jí)政府的自利行為，已經(jīng)足以警示人們對(duì)政府的自私自利懷抱高度的警惕性。以往人們單純可愛地認(rèn)為，地方政府在“山高皇帝遠(yuǎn)”的情況下容易陷入自私自利的境地，滑向公權(quán)私用謀取私利的危險(xiǎn)地步。從鐵本案件我們印證了這一看法，也從民意調(diào)查中民眾普遍信任中央政府而不信任地方政府的結(jié)果上強(qiáng)化了這一看法。但中央政府是不是就是可靠的呢？ 事實(shí)證明并非如此。近期國(guó)家審計(jì)署對(duì)于中央政府的主要部門，包括對(duì)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政部、外交部、教育部等等部門的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)均存在嚴(yán)重違反預(yù)算的行為。這種行為的存在表明中央政府部門也都在為自身的部門利益進(jìn)行規(guī)則外操作。“套取財(cái)政資金、挪用財(cái)政資金、轉(zhuǎn)移資金、國(guó)有資產(chǎn)流失、違規(guī)收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)建設(shè)辦公樓等，是這些部門單位在預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中存在的共性問題。[6]由此可見，必須以限定政府行政權(quán)為前提來設(shè)計(jì)政府體制，才足以從根本上保證各級(jí)公權(quán)公用。而這恰恰是一個(gè)政治問題，絕對(duì)不是一個(gè)單純的行政改革問題。

　　同時(shí)，中國(guó)政府體制改革的政府間關(guān)系籌劃也已經(jīng)成為關(guān)鍵的問題。中央與地方政府之間的關(guān)系，地方政府與地方政府之間的關(guān)系，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政權(quán)限的技術(shù)劃分問題，而是一個(gè)建構(gòu)國(guó)家的行政權(quán)合理地劃分的政治問題。這里的問題包含兩個(gè)相互聯(lián)系的方面。一方面是中央政府與地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分，另一方面是中央與地方政府組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。就前一方面講，中央政府與地方政府權(quán)限的劃分是一個(gè)政體選擇的問題。一個(gè)地域廣袤、發(fā)展極為不平衡的大國(guó)，究竟是采取單一制還是聯(lián)邦制，這是一個(gè)政治選擇而不是一個(gè)行政分權(quán)問題。對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行單一制的中國(guó)來說，當(dāng)然對(duì)于中央政府居高臨下地控制地方政府的行政套路非常熟絡(luò)，但是這種控制僅僅與簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)社會(huì)為條件。在復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)，發(fā)達(dá)的社會(huì)分工與合作體系本身就是政府行政權(quán)力難以駕御的對(duì)象，而且地方差異不是一個(gè)毋庸考慮的簡(jiǎn)單控制問題而是一個(gè)復(fù)雜的差別性政策決策問題。

　　對(duì)于今天的中國(guó)政府體制改革而言，還有一個(gè)嚴(yán)重的政治問題需要在籌劃政府體制改革中加以克制，那就是國(guó)家利益部門化、部門利益掠奪化、利益掠奪公開化造成的政府權(quán)威流失。這不是一個(gè)單純的道德號(hào)召和黨性教育就可以解決的問題，而是深層政治問題在部門和個(gè)人利益問題上的投射。在政府部門掠奪性地爭(zhēng)取自身利益的情況下，人們內(nèi)心對(duì)政府的信任感降低，政府就喪失了獲得社會(huì)支持和信任的基礎(chǔ)。因此，將政府控制的問題作為一個(gè)重要的政治問題對(duì)待，而不是簡(jiǎn)單地作為一個(gè)行政問題對(duì)待，對(duì)于約束政府的掠奪性行為具有決定性意義。

　　六、政治博弈

　　中國(guó)政府體制的有效改革，必須在承諾納入這一改革范圍的諸因素可以進(jìn)行合法的政治博弈的前提條件下才能有效地開展起來。今天中國(guó)政府體制的改革以及各級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作，并不是沒有政治博弈，而是這種政治博弈是在臺(tái)底展開的，而不是公開進(jìn)行的。一旦政府間的政治博弈公開了，則經(jīng)常顯示的是博弈失敗一方完全無法與勝利一方進(jìn)行抗衡而徹底敗退的情形。因?yàn)檫@種博弈的決勝方式是中央權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威性決無懸念地制勝地方權(quán)力，或者是下級(jí)權(quán)力絕對(duì)受到上級(jí)權(quán)力的主宰。這實(shí)質(zhì)上是一種單向的控制，而不是一種雙向的博弈。合法而健全的政治博弈，對(duì)于規(guī)范的現(xiàn)代國(guó)家來說，具有十分重要的價(jià)值。這一價(jià)值體現(xiàn)為進(jìn)行政治博弈各方在政治權(quán)利上的平等，從而能夠最大程度地避免決策失誤，避免造成公開政治博弈被私下政治交易取代的可怕政治局面。再一方面，這一價(jià)值還體現(xiàn)為參與博弈的各方尋求制度創(chuàng)新，從而有效推進(jìn)政府改革。

　　進(jìn)行政府體制的改革，政治博弈是必不可少的。因此，簡(jiǎn)單刻畫一下中國(guó)政府體制改革的政治博弈形式不無意義。圍繞中國(guó)政府體制改革展開的政治博弈，至少具有五種博弈結(jié)構(gòu)。

　　一是執(zhí)政黨與政府的政治博弈。在執(zhí)政黨的行政化取向沒有發(fā)生重大改變的情況下，政府部門的行政權(quán)實(shí)際上必須在政黨那里獲得，這使得執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)事實(shí)上發(fā)揮了政治決策的功用，而行政機(jī)構(gòu)成了執(zhí)政黨政治決策的執(zhí)行者。近年在各種行政執(zhí)行過程出現(xiàn)了行政責(zé)任的情況下，幾乎是決策者出來組織治理，而執(zhí)行者受到行政處分。這種責(zé)任歸咎模式導(dǎo)致黨權(quán)與行政權(quán)之間的糾紛。這種糾紛雖然不是公開的，但當(dāng)事者內(nèi)心對(duì)于糾紛的認(rèn)知?jiǎng)荼匾�發(fā)兩者之間的政治博弈，有必要將這種政治博弈擺上臺(tái)面，使之理性化。

　　二是國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力的博弈。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)與各級(jí)執(zhí)政黨黨委之間，在政黨意志如何轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的問題上存在著兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩種選擇、兩種取向、兩種評(píng)價(jià)的可能，因此他們之間存在著政治博弈關(guān)系。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于政黨機(jī)關(guān)提出的規(guī)劃、方案的建議案，雖然不具有否定的權(quán)力，但以審議的名義擱置建議，是兩者之間展開政治博弈的客觀導(dǎo)因。當(dāng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)將政黨意志成功地轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志之后，就有一個(gè)政府機(jī)構(gòu)如何有效執(zhí)行的問題，于是，國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力之間就有了展開政治博弈的空間。從以往國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)于一府兩院監(jiān)督的效用低下狀態(tài)來看，國(guó)家權(quán)力并不能直接有效地約束政府權(quán)力，這反證了權(quán)力機(jī)關(guān)與政府權(quán)力機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合法博弈的必要性與重要性。只有在政治決策機(jī)關(guān)與組織執(zhí)行機(jī)關(guān)之間達(dá)成理性博弈結(jié)果的基礎(chǔ)上，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)做出的政治決策才可能得到很好的行政執(zhí)行。

　　三是政府機(jī)構(gòu)之間的政治博弈。這種博弈以兩種形式出現(xiàn)，一是不同政府層級(jí)之間的博弈，二是同級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的博弈。前者在中央政府與地方政府之間“貓捉老鼠”的游戲中得到印證。而目前看來以中央的取勝顯現(xiàn)出階段性的博弈結(jié)果，公眾對(duì)于政府信任的調(diào)查顯示人們更傾向于信任中央政府而不是地方政府就表明了這一點(diǎn)。后者在不同的政府機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)資源的博弈中獲得證明。當(dāng)年國(guó)家供銷合作總社與國(guó)家旅游局對(duì)于評(píng)估星級(jí)酒店權(quán)力的爭(zhēng)奪，很好地體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)之間對(duì)于權(quán)力和行使權(quán)力的資源的爭(zhēng)奪情形。從規(guī)范的角度講，對(duì)政府層級(jí)與政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的法治化約束，是將這類博弈關(guān)系正�；�的唯一出路。

　　四是政府機(jī)構(gòu)與司法部門的政治博弈。隨著《行政許可法》、《行政程序法》等等控制行政權(quán)運(yùn)作的法規(guī)的出臺(tái)，司法權(quán)力對(duì)于行政權(quán)的控制空間越來越大，相應(yīng)地行政權(quán)對(duì)于司法權(quán)的規(guī)避、利用的必要性與重要性也就日益凸顯。但這并不意味著司法權(quán)就足以將自己自覺地限定在法規(guī)的范圍內(nèi)，司法腐敗證明了這一點(diǎn)；
當(dāng)然，也不能斷定行政權(quán)就此安分守己。在司法權(quán)與行政權(quán)日益處于相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中的時(shí)候，如何有效避免司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的袒護(hù)，又如何避免司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)資源的利用，成為他們公開的政治博弈要解決的問題。

　　五是政府部門與社會(huì)之間的政治博弈。政府并不是在政黨、國(guó)家與政府層級(jí)的權(quán)力之間進(jìn)行封閉的博弈，政府與社會(huì)的關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)，使得政府與社會(huì)的博弈更為經(jīng)常、更為普遍。政府為實(shí)施其行政舉措，必然與市場(chǎng)、公眾組織、新聞媒體發(fā)生關(guān)系。政府要想有效實(shí)施其行政措施，必須獲得這些社會(huì)機(jī)構(gòu)的支持。但很顯然它們之間不是一種基于親密無間關(guān)系的友善合作，因?yàn)樗鼈兏髯跃哂凶约旱臋?quán)力與利益訴求。為此，在一個(gè)合法、合理與合情的制度安排之下展開合作博弈，就是政府必須修煉出來的政治工夫。需要指出的是， 若缺乏長(zhǎng)期的國(guó)家—社會(huì)理性博弈，政府與社會(huì)的合作關(guān)系是不會(huì)自己浮現(xiàn)出來的。

　　七、中國(guó)政府體制改革：從政治到行政

　　從中國(guó)政府體制改革的完整布局上來看，中國(guó)政治體制改革構(gòu)成了中國(guó)政府體制改革的前提條件。因此，從中國(guó)政治體制的角度講，政治權(quán)力如何有效約束行政權(quán)力，是中國(guó)建構(gòu)起一個(gè)現(xiàn)代行政體制的基礎(chǔ)性問題。而對(duì)行政體制進(jìn)行有效的政治約束，依賴于從政治體制的總體布局上對(duì)行政體制進(jìn)行制度化安排。

　　中國(guó)政府體制的制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和功效化安排，是中國(guó)政府體制改革足以收效的先在性條件。眾所周知，“政道”妥善安頓是“治道”有效安排的前提條件，這是在中國(guó)政府體制改革之前要處理好中國(guó)政治體制改革的基本理由。不能將“治道”的安頓混同于“政道”的安頓，這是今天中國(guó)談?wù)撜�府體制改革的一個(gè)巨大陷阱。反過來講，“治道”安頓為“政道”安排的效用發(fā)揮提供條件，缺乏治道支持的政道安排，具有政治懸空的危險(xiǎn)性。兩者之間是一個(gè)相輔相成的關(guān)系，而這種關(guān)系在中國(guó)政府體制改革中沒有得到很好解決。從已經(jīng)進(jìn)行的中國(guó)政府體制改革實(shí)踐來看，此前的相應(yīng)改革沿循的是一條從行政到政治的被動(dòng)軌道。換言之，中國(guó)政府體制改革是在治道意義上進(jìn)行的改革，而不是在政道意義上展開的結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于人們習(xí)慣于將行政層面的種種問題視為中國(guó)政府體制改革的全部問題，因此，限定在單純的行政權(quán)范圍內(nèi)的中國(guó)政府體制改革，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　常常只是在關(guān)于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能的部門間轉(zhuǎn)移這類問題上做文章。但這些改革都是治道意義上的改革，都僅僅具有優(yōu)化權(quán)力運(yùn)用的次要價(jià)值。因?yàn)闆]有解決權(quán)力來源的正當(dāng)性問題，這些改革終究無法徹底將國(guó)家權(quán)力體系妥善地安置在合法制度框架之中。限定在國(guó)家行政權(quán)力如何運(yùn)用的范圍內(nèi)進(jìn)行的中國(guó)政府體制改革，逃不掉枝節(jié)性改良的命運(yùn)，而這種枝節(jié)性的改良總是受到權(quán)力來源問題的限制�？梢韵胂蟮玫降氖�，一種沒有受到法律有效限制的國(guó)家行政權(quán)力，絕對(duì)不可能從體制到實(shí)際運(yùn)行的進(jìn)程中具有足夠大的改革空間，這是從治道的角度對(duì)待政府體制改革必然得出的結(jié)論。這個(gè)時(shí)候，就需要明確提出支持政府體制改革的政治條件問題，那就是以中國(guó)政治體制的改革來維持和深化中國(guó)政府體制的改革。

　　當(dāng)中國(guó)政府體制改革從行政到政治過渡的軌跡顯現(xiàn)出來之后，我們就必須承認(rèn)為中國(guó)政府體制改革提供政治空間所具有的重要意義。只有在解決基本的政治制度安排問題的前提條件下，即安頓好“政道”問題的前提條件下，中國(guó)政府體制改革的治道問題的解決才具有厚實(shí)的政治基礎(chǔ)。就此而言，將政黨制度解決好，使國(guó)家與政黨的關(guān)系問題不再困擾人們，我們才可以從容地籌劃國(guó)家權(quán)力形態(tài)的有效分割制衡問題，否則一切關(guān)于權(quán)力分割制衡的設(shè)想與改革舉措，都會(huì)在一個(gè)獨(dú)大的權(quán)力面前敗下陣來。近年中國(guó)人逐漸承認(rèn)“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，但懲治腐敗的效果并不是特別明顯，原因就在于獨(dú)大的權(quán)力問題還沒有得到有效的控制。這一獨(dú)大的權(quán)力不是國(guó)家權(quán)力，也不是政府權(quán)力，更不是司法權(quán)力，而是執(zhí)政黨的黨權(quán)。在“以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主”的政治體制改革思路中， [7]人們?cè)O(shè)想了一種改造全能政黨的思路。在灌注給全能政黨以現(xiàn)代民主活性因素的時(shí)候，人們期待全能政黨放棄其革命黨的定位，真正進(jìn)入一個(gè)執(zhí)政黨的定位，從而為國(guó)家體系中的三種權(quán)力的分割制衡運(yùn)轉(zhuǎn)提供政治空間。

　　總之，從單純行政權(quán)范圍的低效度改革到政治體制宏觀改革籌劃基礎(chǔ)上具有高效度的關(guān)聯(lián)性政府體制改革，是中國(guó)政府體制改革真正收到成效的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。就此而言，有必要翻轉(zhuǎn)原來從行政到政治的被動(dòng)取向，轉(zhuǎn)向從政治到行政的主動(dòng)改革取向。斷言前一種改革的被動(dòng)性，是因?yàn)樗�始終沒有觸及到中國(guó)改革的關(guān)鍵問題，那就是權(quán)力的合法來源問題。申述后一種改革的主動(dòng)性，是因?yàn)樗�解決了制約改革成效的權(quán)力來源合法性問題，因此足以為一切權(quán)力運(yùn)用困難的解決提供最為可靠的基本制度保障。這是中國(guó)改革真正的深度問題，即所謂中國(guó)改革的深水區(qū)存在于制約改革前景的政治領(lǐng)域之中，而不存在于呈現(xiàn)間歇性繁榮的權(quán)力運(yùn)用的領(lǐng)域之中。為此，我們必須改變沿循了近30年的所謂漸進(jìn)改良的改革路線，勇敢地邁進(jìn)到對(duì)于中國(guó)政治體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的區(qū)域，從而為真正進(jìn)入現(xiàn)代的中國(guó)改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

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